混合式協(xié)商：一種基層協(xié)商民主機(jī)制創(chuàng)新的解釋框架

丁德光

(中共達(dá)州市委黨校，四川 達(dá)州 635000）

一、研究緣起

民主（democracy）一詞是“舶來品”，其本義是“多數(shù)人的統(tǒng)治”?！皡f(xié)商民主”作為一種重要的民主范式，本質(zhì)上是一種話語民主、程序民主[1]，首次給予“協(xié)商民主”定義的是美國學(xué)者約瑟夫·畢塞特，哈貝馬斯在我國作了“協(xié)商民主的三種范式”之討論后，協(xié)商民主思想逐漸被我國學(xué)者所熟知。黨的十八大報告首次提出健全社會主義協(xié)商民主制度[2]，并進(jìn)行了系統(tǒng)的論述。黨的十九大報告將協(xié)商民主作為實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”，并將“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[3]作為推進(jìn)社會主義協(xié)商民主七種制度化的組織形式，進(jìn)一步豐富了“有事好商量、眾人的事情眾人商量”的時代內(nèi)涵，促進(jìn)了“協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。2021年，習(xí)近平同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上開創(chuàng)性地提出了“發(fā)展全過程人民民主”，“全過程”可以理解為在“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的不同環(huán)節(jié)都體現(xiàn)人民民主[4]，這一重要論斷為新時代發(fā)展基層協(xié)商民主提供了思想方法指南。

社會主義協(xié)商民主在基層的發(fā)展實踐，是協(xié)商民主嵌入到基層治理的過程，更是公共理性在基層培育和發(fā)展的過程[5]。通過已有的理論、案例研究梳理發(fā)現(xiàn)，從自上而下的“單一性”管制到多元參與協(xié)商是基層協(xié)商民主發(fā)展的一個主要脈絡(luò)，這一過程提升了社會決策的參與度、公民的理性參與能力，增強(qiáng)了政策的合法性[6]，治理的主客體也實現(xiàn)了從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變[7]。但在實踐中，也存在忽略意識形態(tài)、合法性危機(jī)、重工具理性輕價值理性等政治意旨缺失的問題[8]，主客體不清導(dǎo)致了“被動”參與[9]、控制性協(xié)商[10]、行政干預(yù)協(xié)商[11]、“為民做主式”協(xié)商[12]等不符合協(xié)商價值取向的現(xiàn)象。因此，在基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新的調(diào)試中要加強(qiáng)制度環(huán)境支持、社會認(rèn)同和技術(shù)合理的供給[13]。

事實上，在協(xié)商民主演化進(jìn)程中，機(jī)制創(chuàng)新的分化是一個必然的趨勢，通過優(yōu)勢互補(bǔ)實現(xiàn)不同類型協(xié)商方式的銜接融合已然成為推動基層治理創(chuàng)新的重要手段，本文所論述的政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商（以下簡稱“兩類協(xié)商”）從理論和實踐上都具有較高的契合度，推動二者的銜接也是全過程人民民主的重要實踐方式。而關(guān)于兩類協(xié)商銜接形成“混合式”協(xié)商機(jī)制，各地的探索尚處于起步階段，理論研究不夠深入，研究多是對銜接的意義、銜接的方式、協(xié)商的效果進(jìn)行整體性分析，對兩類協(xié)商銜接在推動基層治理創(chuàng)新的內(nèi)容、邏輯、路徑等缺乏中觀層面的研究討論；缺少對創(chuàng)新機(jī)制內(nèi)在結(jié)構(gòu)、實施系統(tǒng)的理解、比較分析以及多維度的效用評價，對具體協(xié)商的范圍、方式、內(nèi)容、主體、程序、目的還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，原則性的要求多，具體可操作性的規(guī)定和細(xì)則很少，協(xié)商意見和建議及時有效采納的保障機(jī)制不健全，甚至個別情況下存在依靠政協(xié)委員的個人力量去推動落實而陷入“主體錯位式”協(xié)商。在創(chuàng)新機(jī)制的調(diào)適中，一些地方提出按照“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的原則推進(jìn)兩類協(xié)商的銜接，強(qiáng)調(diào)的是參與主體的能動性和協(xié)商程序的合理性，依然面臨缺少平臺建設(shè)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的困境，平臺的靈活性、層次性與制度化缺少有機(jī)銜接，應(yīng)急性事件鏈入常態(tài)化協(xié)商機(jī)制不健全，進(jìn)而影響了兩類協(xié)商銜接的生命力。

筆者認(rèn)為，兩類協(xié)商銜接是協(xié)商民主制度在基層發(fā)展的有益實踐，這一過程也是基層治理各參與主體互動博弈的過程，創(chuàng)新機(jī)制的效能發(fā)揮受制于政協(xié)機(jī)構(gòu)組織力、已有基層社區(qū)治理場域中新制度與制度存量的互動，以及社區(qū)獲取資源的能力、社區(qū)干部素質(zhì)、居民參與能力等因素?；谶@種考慮，文章把兩類協(xié)商銜接作用于基層治理創(chuàng)新的過程視為治理主體（包括：政協(xié)委員、居民、社會力量）與客體（社區(qū)治理實物）互動的過程，并從基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新角度和社會制度變遷的視角對這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。主要包括：一是兩類協(xié)商銜接形成的“混合式”協(xié)商機(jī)制與基層治理制度的對接、調(diào)適和制度化，并對現(xiàn)有創(chuàng)新類型進(jìn)行分析；二是對基層治理場域的影響分析以及有效銜接的路徑融合再造。在政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商銜接中，因不同主體在社會資本占有情況、個人能力、價值理念等方面存在差異，以及創(chuàng)新機(jī)制的適用性，需要在實施的過程中對不同主體、過程進(jìn)行調(diào)適和管理，提升銜接的精準(zhǔn)度，構(gòu)建科學(xué)的互動系統(tǒng)。

二、基層治理創(chuàng)新語境下兩類協(xié)商契合點、實踐類型、互動維度

（一）兩類協(xié)商銜接的治理邏輯、契合點及區(qū)別聯(lián)系

1.兩類協(xié)商銜接的治理邏輯

社會主義民主政治最主要的實踐“場域”在基層，民主成果的轉(zhuǎn)化同樣離不開基層。若把浙江省的“請你來協(xié)商”作為兩類協(xié)商銜接探索的起點，兩類協(xié)商方式在基層治理中的融合發(fā)展僅短短幾年；而通過這種方式推進(jìn)基層治理制度創(chuàng)新的地方實踐越來越多，這一現(xiàn)象還可以體現(xiàn)在已有的文獻(xiàn)和社區(qū)治理案例評比中。從國家民主發(fā)展的進(jìn)程來看，推動“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”。從基層治理本身的需求來講，社會的急劇變遷和加速轉(zhuǎn)型，社會利益主體日益多元、利益實現(xiàn)的途徑日益多樣、因利益引發(fā)的社會沖突日益復(fù)雜，客觀上需要整合社會資源實現(xiàn)更廣泛的社會動員以推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展。政協(xié)是社會主義協(xié)商民主在基層發(fā)展的重要渠道，也是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的參與者、推動者、實踐者，加強(qiáng)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接，一方面，可以通過收集基層群眾關(guān)注的共性問題，創(chuàng)新政協(xié)委員的履職方式；另一方面，可以為基層治理提供行政資源、政策資源和智力資源的支持，提高基層治理的制度化、規(guī)范化水平。

2.兩類協(xié)商的契合點

從目前的實踐來看，定位的鏈接點是“小微協(xié)商”而不是“政協(xié)協(xié)商”。根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，人民政協(xié)具有集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的特點，政協(xié)協(xié)商作為人民政協(xié)多種功能之一，其領(lǐng)域和范疇涵蓋也是廣泛的。比如，人民政協(xié)圍繞“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題”“各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)”開展的協(xié)商與政黨協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商聯(lián)系非常緊密。基層協(xié)商基本的主體是城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)村和企事業(yè)單位，內(nèi)容是群眾自身利益密切相關(guān)的問題，范圍既有基層黨內(nèi)協(xié)商民主也有基層群眾自治。而政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商聯(lián)系最多的是經(jīng)濟(jì)、文化、社會中與群眾切身利益相關(guān)的“小微”事項。因此，“基層”與“小微”就是將政協(xié)協(xié)商的部分功能單列出來，與基層協(xié)商精準(zhǔn)對接，提升協(xié)商的功能與效果[14]。

3.兩類協(xié)商的區(qū)別聯(lián)系

二者的共同點可以從價值取向、協(xié)商原則、評價標(biāo)準(zhǔn)三個方面進(jìn)行理解。兩類協(xié)商模式都是在“自愿、平等、合法、合規(guī)”的基礎(chǔ)上就群眾切身的利益問題進(jìn)行商議討論，是發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要方式；都是按照“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”[2]的工作要求，以聚焦群眾需求、化解治理難題、維護(hù)群眾利益等作為實踐主題，在決策之前和決策實施過程進(jìn)行多種形式協(xié)商，都是將群眾滿意度高低視為檢驗協(xié)商工作成效的標(biāo)準(zhǔn)。

二者的差異，一是從行為主體上來看，政協(xié)小微協(xié)商的主體主要是人民政協(xié)，黨委、政府、有關(guān)單位、社會組織和相關(guān)公眾等共同參與其中；基層協(xié)商主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及以下基層黨組織、社會組織、社區(qū)居民等。二是從規(guī)范性上來講，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，政協(xié)小微協(xié)商有可以借鑒的成熟制度規(guī)范和操作流程；而基層協(xié)商的方式、流程都在探索之中，存在一定程度上的制度規(guī)范不健全，操作上較為隨意的現(xiàn)象。三是從協(xié)商的特質(zhì)上來講，政協(xié)小微協(xié)商是有計劃的協(xié)商形式，更多的是一種預(yù)案性協(xié)商；而基層協(xié)商則是根據(jù)某個突發(fā)或存在的具體問題，召集利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商，更多的是一種臨時性協(xié)商。四是從議題選擇范圍上來看，政協(xié)小微協(xié)商可以涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面上的問題（比如：城市公共空間建設(shè)的問題），又可以涉及群眾切身利益的具體問題（比如：公共出行不便的問題），宏觀、中觀、微觀都可以覆蓋；而基層協(xié)商更多的涉及群眾關(guān)心的“急難愁盼”問題，較為具體。

4.兩類協(xié)商銜接的“特性”

兩類協(xié)商銜接體現(xiàn)了基層協(xié)商民主創(chuàng)新機(jī)制的調(diào)適分化，展現(xiàn)了豐富的治理特性。一是組織性。協(xié)商往往以組織化的理由對不同主體施加影響。與民主懇談會的參與式協(xié)商不同，兩類協(xié)商銜接注重過程更關(guān)注問題的解決路徑，使協(xié)商有了問題解決商議的意味。二是整合性。兩類協(xié)商銜接的創(chuàng)新內(nèi)核，是不同類型協(xié)商民主在基層治理中的制度化演進(jìn)，綜合了民主懇談會、“四議兩公開”工作法、社區(qū)三會制度、民主議事會“參與”功能與“有事來協(xié)商”“請你來協(xié)商”的“決策”功能，整合演進(jìn)成為參與決策式協(xié)商。三是平等性。兩類協(xié)商銜接的平等性可以從主體的平等和支撐資源的平等兩個方面來理解：主體的選擇是“抽樣”還是自愿報名對協(xié)商過程影響很大，主體的平等又與主體背后的資源支撐緊密相連，變得較為復(fù)雜，在具體實踐中，政協(xié)委員因其個人能力和掌控資源的水平容易產(chǎn)生“俯視”心理，“為你（們）好”通常是這種心理的產(chǎn)生根源，因此，要做到話語權(quán)均衡分配給每個協(xié)商參與者，需要規(guī)范的制度機(jī)制和合理的程序設(shè)計，以抵制協(xié)商過程中的不平等風(fēng)險。此外，基層群眾協(xié)商參與的支撐體系、支撐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也考驗著政協(xié)作為創(chuàng)新推動者的管理能力和掌控能力，即協(xié)商系統(tǒng)的支撐力，這些都影響著協(xié)商的信度。四是引領(lǐng)性。與基層協(xié)商相比，政協(xié)協(xié)商在制度機(jī)制、程序等方面是成熟的，通過兩類協(xié)商銜接提升了基層協(xié)商的規(guī)范性。同時兩類協(xié)商銜接糾正了單一的協(xié)商類型僅作為補(bǔ)充性的治理機(jī)制的存在的尷尬境地，使協(xié)商決策的“強(qiáng)制力”得到一定程度的顯現(xiàn)。

（二）兩類協(xié)商銜接的實踐類型分析

在各地“有事好商量、眾人的事眾人商量”的實踐探索中，兩類協(xié)商通過銜接共同嵌入到基層治理場域中展現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力，我們可以從基層民主政治的創(chuàng)新存量、基層治理體系轉(zhuǎn)型的需求、社會力量動員、組織激勵等不同理論和現(xiàn)實邏輯，來分析受上述因素對應(yīng)的側(cè)重點不同的影響，塑造了兩類協(xié)商銜接在基層治理創(chuàng)新中的不同類型，以此來探討不同類型的適應(yīng)力和制度張力。目前，學(xué)者根據(jù)協(xié)商民主對基層權(quán)力的改變程度將基層協(xié)商民主的實踐類型總結(jié)為以浙江臨海的“維持型”、河南鄧州的“融合型”、四川成都的“嵌入型”、廣西貴港的“下沉型”[15]，依據(jù)創(chuàng)新重點把基層協(xié)商民主歸納為制度性協(xié)商、平臺性協(xié)商、技術(shù)性協(xié)商三類[13]；也有學(xué)者從制度創(chuàng)新的視角將農(nóng)村民主協(xié)商類型分為制度改良型、制度嵌入型、改良與嵌入的混合型[16]。以上類型很好地分析了基層治理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)商民主子系統(tǒng)創(chuàng)新，對“兩類”協(xié)商銜接作為基層外部治理系統(tǒng)與內(nèi)部治理系統(tǒng)鏈接之后形成的“混合”治理創(chuàng)新系統(tǒng)有巨大的啟示意義。本文根據(jù)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的嵌入程度將現(xiàn)有的協(xié)商銜接類型分為委員“下沉型”銜接、平臺創(chuàng)新型銜接、嵌入型銜接三大類。

1.委員“下沉型”銜接

委員“下沉型”銜接是在現(xiàn)有基層協(xié)商治理體系中借助系統(tǒng)之外的資源、行政等力量，創(chuàng)新形成開放的基層協(xié)商治理體系，這一協(xié)商機(jī)制主要通過政協(xié)委員“下沉”入駐到基層，收集群眾意見，解決群眾的“急難愁盼”問題，代表的有江蘇省南京市的基層“委員之家”。2019年，南京市出臺加強(qiáng)“委員之家”建設(shè)的意見，落實“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”協(xié)商民主要求，通過構(gòu)建共享開放體系、盤活存量的協(xié)商資源、拓展協(xié)商的功能內(nèi)涵、組織委員下沉等方式，創(chuàng)新委員履職的工作體制，在基層普遍打造“商量書房”“委員之家”“盟員之家”，探索“委員網(wǎng)格化”“下沉”履職，嚴(yán)格按照“調(diào)研-定題-協(xié)商-決策”的原則要求，嚴(yán)格“提出議題-前期準(zhǔn)備-組織協(xié)商-監(jiān)督反饋”的工作流程，形成覆蓋面廣、功能性強(qiáng)、體系完善的協(xié)商載體，開展常態(tài)化協(xié)商的工作機(jī)制。

2.平臺創(chuàng)新型銜接

平臺創(chuàng)新型銜接是將政協(xié)小微協(xié)商平臺與基層協(xié)商平臺融合，并通過機(jī)制創(chuàng)新解決協(xié)商的“銜接”和“落地”的問題，客觀上形成了“共生”的協(xié)商治理系統(tǒng)。具有代表性的有浙江的“請你來協(xié)商”平臺和四川的“有事來協(xié)商”平臺。浙江省政協(xié)系統(tǒng)立足“黨委政府的工作推進(jìn)到哪里，政協(xié)就跟進(jìn)到哪里”的工作思路，突出平臺的載體作用，調(diào)研的基礎(chǔ)作用，委員的支撐作用，制定《政協(xié)協(xié)商工作規(guī)范》，圍繞群眾“急難愁盼”事項確定選題，建立“請你來協(xié)商”平臺，形成了上下通暢的“1+N+X”協(xié)商平臺體系，提升了協(xié)商的目的性，以及協(xié)商結(jié)果的信度和效度。四川省政協(xié)系統(tǒng)按照“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的理念，圍繞完善工作平臺、制定基層政協(xié)協(xié)商工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、完善成果評價轉(zhuǎn)化機(jī)制等方面的重點工作，對協(xié)商主題的確定、協(xié)商頻次的確立、協(xié)商主體的規(guī)范等9個方面提出了具體的要求，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點成立委員聯(lián)絡(luò)小組，村（社區(qū)）成立“院壩協(xié)商”聯(lián)絡(luò)點，促進(jìn)現(xiàn)有機(jī)制與原有機(jī)制的銜接，推動基層協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)新升級，形成了“2+4+X” 小微協(xié)商體系。

3.嵌入型銜接

嵌入型銜接主要是將政協(xié)小微協(xié)商“嵌入”到基層協(xié)商的過程。在發(fā)揮政協(xié)提案協(xié)商優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，由政協(xié)委員收集群眾訴求，形成提案，借助政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的力量推進(jìn)事項落實。此類型銜接是政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商融合較為普遍的方式，在國內(nèi)的實踐較早。這類銜接的重點是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，包括委員聯(lián)系基層機(jī)制、社情民意征集機(jī)制、重點提案形成督促辦理機(jī)制、監(jiān)督反饋機(jī)制等，以達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的目的。

（三）兩類協(xié)商銜接與基層治理的互動維度

1.理論維度

互動論等社會學(xué)理論對兩類協(xié)商銜接具有較強(qiáng)的解釋力[17]283。如果把基層治理看作社會互動“舞臺”，銜接的效果關(guān)鍵在于表演框架的設(shè)計和對情境的理解。確定協(xié)商目標(biāo)需要綜合協(xié)商本身的需求將劇本、利益相關(guān)者、其他參與群體的協(xié)商期望目標(biāo)整合。所有協(xié)商的參與者共同形成了“劇組”，“前臺”是協(xié)商的直接參與者所在的場域，“后臺”是提供各種協(xié)商保障條件的間接參與者所處的場域。根據(jù)參與者的動機(jī)和代表性群體可以把協(xié)商參與的類型分為“參與型、表演型、旁觀型”，不同類型的參與動機(jī)不同（表1）。表演型、旁觀型參與要通過印象管理策略滿足社會認(rèn)可的價值、規(guī)范的行動，但也會存在一些參與者對自身參與協(xié)商的角色缺乏正確的認(rèn)知，甚至對協(xié)商產(chǎn)生不信任感，使自身陷入“表演性”協(xié)商的泥淖而不能自拔。此外，重視過程的“熱鬧”，忽視結(jié)果的“剛性”約束，會降低社會個體對協(xié)商民主以及基層民主政治的認(rèn)同。

表1 兩類協(xié)商銜接互動的參與類型

2.實踐維度

從實踐上來看，兩類協(xié)商的目標(biāo)有助于推動充分協(xié)商管理公共事務(wù)，將“草根民主”和“制度化民主”兩者進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，這一過程可以用“適應(yīng)、目標(biāo)獲取、整合、模式維持”（AGIL）功能互動模式（表2）進(jìn)行解釋[17]94，“適應(yīng)”主要是兩類協(xié)商的方式間的適應(yīng)及其與基層治理的適應(yīng)，是外力介入到基層治理情境的改造過程；“目標(biāo)獲取”關(guān)注的是協(xié)商的內(nèi)容、目標(biāo)、過程、結(jié)果，并通過這一過程達(dá)到基層的“善治”；“整合”的過程包括兩類協(xié)商手段、資源、基層治理項目的整合以及為基層群眾“增權(quán)、賦能”等問題；“模式維持”重點是基層的“微治理”與政府的“元治理”的有效互動，形成共生共長的態(tài)勢，徹底改變以往“建議止于批示”的不良循環(huán)，打通了基層協(xié)商的“神經(jīng)末梢”，提升基層治理的科學(xué)化水平。

表2 兩類協(xié)商銜接的AGIL功能系統(tǒng)解釋

3.風(fēng)險維度

從現(xiàn)有實踐案例來看，兩類協(xié)商的銜接過程也可以視為基層治理制度“創(chuàng)立、變更或打破”的過程，此過程更多的注重程序的設(shè)計，程序性參與的能動質(zhì)量直接影響到協(xié)商結(jié)果的能動質(zhì)量。這一現(xiàn)象導(dǎo)致了對程序性的偏好優(yōu)于對協(xié)商結(jié)果的偏好，協(xié)商行動更多的依靠程序優(yōu)化和參與主體能動性的問題。但必須清醒的認(rèn)識到，這些程序僅僅適用于常態(tài)化的協(xié)商，而如何推動非常態(tài)化的應(yīng)急性協(xié)商的有效銜接目前討論是不足的。此外，對于一些協(xié)商過程中相關(guān)主體的“越軌”行為控制的方案是不可能詳盡的，大概率的存在個體“反叛”行為導(dǎo)致整個協(xié)商“流產(chǎn)”。因此，必要的行為風(fēng)險防控在兩類協(xié)商銜接過程中也是非常關(guān)鍵的。

三、兩類協(xié)商銜接的融合創(chuàng)新機(jī)制

實踐證明，兩類協(xié)商的有效銜接激發(fā)了不同群體參與熱情、促進(jìn)了資源的深度整合、推動了新舊制度轉(zhuǎn)化變遷，但在二者銜接中如何避免“重過程輕結(jié)果、重參與輕協(xié)商、重結(jié)果輕程序”的誤區(qū)，甚至出現(xiàn)以政協(xié)小微協(xié)商代替基層協(xié)商的現(xiàn)象，需要在實踐中推進(jìn)兩類協(xié)商融合和機(jī)制創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步推動兩類協(xié)商銜接融合創(chuàng)新的動能

兩類協(xié)商銜接在各地的有益探索，是一種基于國家治理整合基層治理的實踐，這種創(chuàng)新是國家治理變革在基層的直觀表現(xiàn)，是理解當(dāng)今“政社”關(guān)系的一個重要的切口[18]。目前，由于政協(xié)的制度性協(xié)商在資源掌控、參與者的素養(yǎng)、程序設(shè)計、效果監(jiān)督等方面有天然的優(yōu)勢，較基層協(xié)商更加成熟，因此，兩類協(xié)商的動力在于以政協(xié)為代表的政治力量的推動和以居民為代表的民間力量的回應(yīng)。從基層協(xié)商的發(fā)展現(xiàn)狀來看，也需要“高位”政府提供資源、政策、治理等方面的支持，以彌補(bǔ)基層協(xié)商的動能不足、參與主動性不強(qiáng)、效果不佳的問題。但我們必須也要看到，對兩類協(xié)商銜接的目標(biāo)和手段操作上的技術(shù)“鴻溝”的逾越仍是巨大的挑戰(zhàn)，協(xié)商中的各種資源投入成本與收益之間的關(guān)系，以及尋找二者最佳結(jié)合點仍是考察兩類協(xié)商嵌入到基層治理的重要視角，當(dāng)然在分析這個問題時，可以從政治、社會、經(jīng)濟(jì)、心理等不同角度進(jìn)行分析評估。此外，從社會心理的角度來講，還要避免幾種現(xiàn)象，以政協(xié)委員、社區(qū)干部為代表的政治力量要避免單一的“管理者思維”，僅從維護(hù)社會穩(wěn)定、表面迎合中心工作、完成年度工作任務(wù)等方面推進(jìn)兩類協(xié)商銜接，更多的要發(fā)揮自身的優(yōu)勢，將“管理者思維”與“群眾需求思維”“治理創(chuàng)新思維”融合再造，總結(jié)提煉適合兩類協(xié)商銜接一般性社會情境、制度化切入點和其它有助于基層治理創(chuàng)新的普遍要素，增強(qiáng)協(xié)商的制度機(jī)制的操作性和適用性，減少因制度機(jī)制“失靈”造成的群眾獲得感下降。以社區(qū)社會組織、群眾為代表的利益相關(guān)者也要避免“弱勢心理”，增強(qiáng)對制度的信心，減少依賴心理和社會怨恨。而無直接利益的參與群眾要避免“看熱鬧”“旁觀者”的心理，避免因不當(dāng)行為使協(xié)商“流產(chǎn)”，問題擱置長期得不到解決。

（二）完善兩類協(xié)商銜接的融合創(chuàng)新機(jī)制

1.構(gòu)建協(xié)商共治共同體

兩類協(xié)商銜接可以理解為是在國家治理體系與基層治理體系的融合再造[9]。推進(jìn)政協(xié)小微協(xié)商與基層協(xié)商的銜接，表面上看主體有政協(xié)委員和基層兩個主體，但實際操作中，包含各黨派、各界別、各階層、各群體在內(nèi)的社會各界都有可能成為協(xié)商的主體，要充分動員各方力量，實現(xiàn)不同主體資源的有效整合。在“低位協(xié)商力量”與較高位政府的互動中需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到協(xié)商于民、協(xié)商為民，政協(xié)可為、基層所需，依法合規(guī)、紓困解難，把協(xié)商的落腳點放在解決群眾所需所盼上，處理好政協(xié)主動與委員可為、建言咨政與匯聚共識、制度協(xié)商與靈活協(xié)商、平臺搭建與主體強(qiáng)能的關(guān)系。整合政策、場地、資金、人才等方面支持，充分發(fā)揮政協(xié)委員、社區(qū)干部、群眾代表、社會組織等群體的優(yōu)勢，提升社會力量特別是利益相關(guān)者參與協(xié)商的積極性，形成一個協(xié)商共治的共同體，實現(xiàn)社會力量的有效整合。在共同體建設(shè)中，還要處理好“精英”群體與“草根”群體的關(guān)系，避免出現(xiàn)“主體混淆”和“代協(xié)商”的現(xiàn)象，給予普通群眾更多的參與機(jī)會，使意見表達(dá)機(jī)會更加均等，渠道更加暢通。

2.銜接目標(biāo)精準(zhǔn)化

兩類協(xié)商銜接是基層治理技術(shù)變遷的真實寫照，協(xié)商內(nèi)容是否精準(zhǔn)決定了兩類協(xié)商綜合優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的質(zhì)效高低以及協(xié)商的深度和廣度，而在目標(biāo)選擇中利益偏好的平衡可能比協(xié)商本身更為重要，這就需要合理設(shè)置議題，在“中心”工作和“民心”事項中找到契合點，在“吸睛”與務(wù)實之間找到平衡點，整合兩類協(xié)商的政策宣傳、評估和群眾問題解決等功能，暢通居民出題、委員薦題、網(wǎng)絡(luò)選題等多種途徑，選擇切口小、關(guān)聯(lián)廣、與群眾切身利益密切相關(guān)的議題開展協(xié)商，聽取群眾、行政部門的意見和建議，處理好宏觀與微觀、個性與共性的關(guān)系，通過協(xié)商化解糾紛矛盾、利益沖突、解決實際問題，維護(hù)群眾利益的同時統(tǒng)籌基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和黨群關(guān)系的改善。因此，基層黨組織大可不必?fù)?dān)心自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)因政協(xié)委員的介入而削弱，更不要把協(xié)商會簡單的看作是“訴苦會”“抱怨會”。

3.銜接場域多元化

習(xí)近平同志指出，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！边@就決定了兩類協(xié)商銜接要突出“小事”，達(dá)到“牽一發(fā)而動全身”的效果。在協(xié)商場地的選擇上，應(yīng)突出靈活性和實用性，逐步將傳統(tǒng)的有固定場所的會議協(xié)商變?yōu)榇迓湓簤巍⑸鐓^(qū)議事廳、施工現(xiàn)場、公園等靈活性地點?，F(xiàn)代技術(shù)也是重要的手段，通過不設(shè)會場的“云端”協(xié)商平臺的建設(shè)，網(wǎng)上引導(dǎo)話題，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)布消息、推送鏈接，廣泛動員，利用網(wǎng)絡(luò)空間公開透明、靈活機(jī)動、即時有效的特點，提升基層協(xié)商的效率。在協(xié)商過程中需要培養(yǎng)一名有能力的“主持人”，對整個過程進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)控，適時引導(dǎo)、疏導(dǎo)情緒，讓參與者理性的分析問題。同時，組織者和參與者都應(yīng)清醒的認(rèn)識到，社會沖突是社會進(jìn)步的動力，有發(fā)展就會有沖突，協(xié)商中釋放各種不滿，有利于緩解和疏導(dǎo)各種心理危機(jī)，構(gòu)建理性平和向上的社會心態(tài)，進(jìn)而起到社會“安全閥”和“減壓閥”的作用。

4.銜接程序最優(yōu)化

兩類協(xié)商的銜接中程序合理和主體能動會影響協(xié)商的質(zhì)量[13]。提升主體的能動質(zhì)量，首先，要做到商前知情，通過政協(xié)會議、調(diào)研視察、居民會議等不同信息交流載體，并運(yùn)用智慧技術(shù)，建立“共同來協(xié)商”智慧平臺，積極引導(dǎo)廣大網(wǎng)民實名注冊參與協(xié)商，讓協(xié)商參與主體知實情，并根據(jù)議題的性質(zhì)、協(xié)商的進(jìn)展等適時選擇“線上”或“線下”協(xié)商方式。其次，要開展深入的調(diào)查研究，傾聽不同聲音，確定協(xié)商選題方向，合理選取場地、參與者、主持人，建立分工協(xié)作機(jī)制，充分動員利益相關(guān)群眾參與協(xié)商。最后，協(xié)商的過程要深入分析問題背后的原因，運(yùn)用系統(tǒng)治理理念尋找能夠解決問題的政策依據(jù)、綜合施策的方法，切忌“就事論事”甚至埋下新的隱患，確保協(xié)商建言“對路、精準(zhǔn)、專業(yè)”，以此提升基層系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的水平。

5.銜接機(jī)制系統(tǒng)化

在協(xié)商中，資源獲取能力的差異客觀需要建立協(xié)商支持系統(tǒng)，在形成社會動員支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、線上線下融合等工作機(jī)制之外，還應(yīng)完善主體能力提升機(jī)制、應(yīng)急處突機(jī)制，建立一個較為完善的兩類協(xié)商銜接的支持系統(tǒng)。堅持政協(xié)委員主動到居住地村（社區(qū)）報到與組織安排政協(xié)委員入駐村（社區(qū)）相結(jié)合，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）設(shè)立政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站或“委員工作站”，健全政協(xié)組織觸角延伸的工作網(wǎng)絡(luò)。圍繞提升政協(xié)委員、基層黨員干部選題、調(diào)研、研判的能力以及社區(qū)群眾參與協(xié)商、發(fā)表意見的能力，開展培訓(xùn)和輔導(dǎo)，增強(qiáng)選題的針對性、可行性和參與的實效性。不斷完善“突發(fā)事件冷處理”應(yīng)急處突機(jī)制，建立協(xié)商政策“智庫”、資源共享平臺等為主的社會支持系統(tǒng)，形成一套將突發(fā)事件協(xié)商轉(zhuǎn)化為常態(tài)化協(xié)商的工作方法，做到支持不替代，引導(dǎo)不越位，“搭臺”不“唱戲”，不斷提升兩類協(xié)商銜接的質(zhì)效。

四、結(jié)語

兩類協(xié)商銜接反映的不同類型協(xié)商民主在基層的快速成長，是中國民主政治在基層快速發(fā)展的一個縮影，折射出了我國推進(jìn)民主政治的思路正逐漸從委托代理為特征的選舉民主向以“全鏈條、全方位、全覆蓋”為特征的全過程人民民主的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變推動了基層治理方式手段的創(chuàng)新，其內(nèi)核是通過協(xié)商塑造民主意識，以充分表達(dá)民眾意見愿望達(dá)到凝聚社會共識的效果，但這類融合創(chuàng)新是有閾值邊界，不能過度依靠行政力量、關(guān)注形式邏輯而忽視了協(xié)商民主的價值需求和基層治理本身需求，要重視基層的治理效能被各種創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”而消耗、協(xié)商被當(dāng)作解決基層制度機(jī)制不完善、緩解矛盾的手段等現(xiàn)象，需要在協(xié)商邏輯和控制邏輯中尋找到“均衡點”。兩類協(xié)商銜接的起步階段，可能存在場面混亂，甚至有失控的風(fēng)險，但這并不是逃避矛盾、掩蓋分歧的借口，協(xié)商本身是一種基層工作方法和基層領(lǐng)導(dǎo)方法，不能以基層工作形勢復(fù)雜、不具有規(guī)律性為由圖簡便將基層協(xié)商邊緣化。目前，最為迫切的是要通過平臺與機(jī)制的試與再造，解決“形式化創(chuàng)新”“信息（表格）煙囪”、適應(yīng)性不廣等創(chuàng)新瓶頸問題[19]。無論是以平臺創(chuàng)新為內(nèi)核，還是以制度機(jī)制創(chuàng)新為內(nèi)核，融合的動力機(jī)制不在外部環(huán)境，而在創(chuàng)新主體的主觀能動性，而這種能動性的質(zhì)量和效果不是隨意的、無限制的，換而言之，兩類協(xié)商的銜接點是有“邊界的”，因此，兩類協(xié)商的銜接內(nèi)容、目標(biāo)甚至效果都是有“預(yù)設(shè)”的，可以從三個層面來理解。首先，社會法治層面?，F(xiàn)有的法律框架已有明文規(guī)定，可以通過法律訴訟的方式解決矛盾糾紛，這類內(nèi)容不宜納入?yún)f(xié)商的內(nèi)容。如果法律途徑的解決仍無法達(dá)到預(yù)期效果的，可以在法律的框架下通過協(xié)商促使相關(guān)事項的解決。其次，信訪維穩(wěn)層面。由于歷史條件因素（包括：認(rèn)知、制度、法治等）的限制，一些事件成為了“舊案”，處在法律政策、制度機(jī)制的“真空”地帶，用現(xiàn)有的制度手段或協(xié)商手段都不適宜，這類事件大多轉(zhuǎn)化為信訪事件，用協(xié)商的方式解決類似實踐也不甚妥當(dāng)。最后，覆蓋面層面。在兩類協(xié)商銜接中，“協(xié)商”是基于群體內(nèi)部、不同群體的商談，參與主體的范圍變相限定了覆蓋的廣度，這就要求參與主體要多元，這樣才能保證協(xié)商議題、過程、結(jié)果的代表性?？偨Y(jié)起來，涉法涉訴、納入信訪、問題覆蓋面不廣的問題不宜納入?yún)f(xié)商的范疇，“邊界”的限定是兩類協(xié)商銜接的互動基礎(chǔ)。