行政處罰中的通報(bào)批評(píng)：制度架構(gòu)及法律規(guī)制

吳葉乾

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000）

對(duì)于行政處罰的種類，2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第九條第一項(xiàng)在舊法的 “警告” 之外，還并列新增了 “通報(bào)批評(píng)” 。在被規(guī)定為行政處罰的種類后，如何對(duì)通報(bào)批評(píng)制度做出完整理解，值得注意和研究。本文嘗試從行政處罰中通報(bào)批評(píng)的正式確立、目標(biāo)定位、表現(xiàn)形式、法律后果以及法律規(guī)制等層面展開(kāi)研究。

一、從特別到一般：通報(bào)批評(píng)的正式確立

（一）作為行政處罰的通報(bào)批評(píng)

在行政處罰法將通報(bào)批評(píng)增設(shè)為行政處罰的種類前，不少法律規(guī)范中已經(jīng)規(guī)定了通報(bào)批評(píng)的法律責(zé)任。據(jù)學(xué)者的整理，《中華人民共和國(guó)慈善法》等七部法律、《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》等十九件行政法規(guī)、《廣告語(yǔ)言文字管理暫行規(guī)定》等八件部門(mén)規(guī)章、《浙江省廣播電視管理?xiàng)l例》等十四件地方性法規(guī)規(guī)定了通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容[1]。但對(duì)于此類通報(bào)批評(píng)的性質(zhì)一直有不同的看法：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)不屬于行政處罰，只是一般的具體行政行為。主要理由在于行政處罰一般是由行政機(jī)關(guān)直接向行政相對(duì)人提出，而通報(bào)批評(píng)則是向一定范圍內(nèi)的社會(huì)公開(kāi)。而且如果將通報(bào)批評(píng)視為一種聲譽(yù)罰，其針對(duì)的是違法行為輕微并且社會(huì)危害不大的行政相對(duì)人，處罰力度也應(yīng)當(dāng)輕微。但通報(bào)批評(píng)有時(shí)不僅會(huì)影響相對(duì)人的聲譽(yù)，甚至?xí)?yán)重影響其經(jīng)濟(jì)等利益，極易造成 “過(guò)罰不當(dāng)” 的后果[2]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)屬于行政處罰，主要理由是通報(bào)批評(píng)是以公布行政相對(duì)人違法事實(shí)的方式對(duì)其聲譽(yù)造成損害，進(jìn)而制裁和教育本人，警誡他人。其具有行政處罰構(gòu)成的基本要件，也符合聲譽(yù)罰的基本特征。并且， “法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰” 這一行政處罰種類的 “兜底條款” ，為此提供了規(guī)范上的指引。至于其是向本人還是向社會(huì)公開(kāi)，都可以達(dá)到 “糾正違法行為，教育自覺(jué)守法” 的行政處罰目的[3]。

此次行政處罰法的修改，特別是第二條 “行政處罰的定義” 和第九條 “行政處罰的種類” ，對(duì)通報(bào)批評(píng)的法律性質(zhì)做出了最終判斷：通報(bào)批評(píng)是行政處罰，并且是處罰的一般種類。其設(shè)定必須符合行政處罰法的有關(guān)規(guī)定，其實(shí)施也必須履行相應(yīng)的行政處罰程序。筆者認(rèn)為，這種從行政處罰基本法律層面對(duì)通報(bào)批評(píng)性質(zhì)的確認(rèn)，契合了全面依法治國(guó)的基本要求，有利于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中堅(jiān)守依法行政以及相對(duì)人合法權(quán)益的維護(hù)。

（二）作為處罰一般種類的通報(bào)批評(píng)

在未被增設(shè)為行政處罰的一般種類前，我們理解相關(guān)法律法規(guī)中通報(bào)批評(píng)為行政處罰是根據(jù) “法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰” 的 “兜底條款” 。有學(xué)者總結(jié)相關(guān)法律中設(shè)定通報(bào)批評(píng)所維護(hù)的法律秩序的特征：第一，大多數(shù)屬于程序性義務(wù)；第二，很多屬于內(nèi)部性義務(wù)；第三，大多數(shù)針對(duì)的義務(wù)主體是單位。此時(shí)通報(bào)批評(píng) “所保障的法律秩序領(lǐng)域非常狹小且零星，限制于局部的特定范圍”[4]。較之警告、吊銷許可證等處罰的種類，通報(bào)批評(píng)并不能在社會(huì)治安、交通運(yùn)輸?shù)壬鐣?huì)基本秩序方面發(fā)揮作用。因而，行政處罰法第九條對(duì)通報(bào)批評(píng)的新增規(guī)定，是將單行法中特別的行政處罰種類上升為基本法中一般的行政處罰種類。從特別到一般，行政處罰中的通報(bào)批評(píng)制度正式確立。

既然已經(jīng)被規(guī)定為行政處罰的一般種類，通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)與其他一般種類具有共同的本質(zhì)內(nèi)涵，即對(duì)基本秩序的保障。通報(bào)批評(píng)所指向的義務(wù)包括程序性的和實(shí)體性的，且更具外部性，針對(duì)的義務(wù)主體包括公民、法人或者其他組織。通報(bào)批評(píng)可以適用于各個(gè)社會(huì)秩序的特定領(lǐng)域及其單行法令，通用于行政處罰的整個(gè)法律制度。根據(jù)行政處罰法第十條至第十四條的規(guī)定，通報(bào)批評(píng)可以由法律、法規(guī)和規(guī)章加以設(shè)定。

二、統(tǒng)括性聲譽(yù)罰：通報(bào)批評(píng)的目標(biāo)定位

在學(xué)界多年對(duì)行政處罰種類的立法技術(shù)的討論中，一直有以類型化代替列舉式的主張，即提取實(shí)踐中不同行政處罰的最大公約數(shù)，據(jù)此抽象歸納并分類，以高度概括性的立法語(yǔ)言將它們分別表述為 “人身罰” “財(cái)產(chǎn)罰” “行為罰” “警示罰” “榮譽(yù)罰” 等五種類型[5]。這樣做的優(yōu)點(diǎn)在于具有高度開(kāi)放性，為行政處罰種類根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要的新增預(yù)留了基本規(guī)范上的空間，提升作為行政處罰法律體系總則性的行政處罰法的統(tǒng)攝力。筆者也十分支持這樣的主張，不過(guò)新修的行政處罰法對(duì)于處罰種類依然采取的是列舉式。但筆者認(rèn)為，就已經(jīng)被規(guī)定為行政處罰一般種類的通報(bào)批評(píng)而言，或許我們可以從法律解釋的角度尋求它類型化的內(nèi)涵，通報(bào)批評(píng)的目標(biāo)定位可以是統(tǒng)括所有聲譽(yù)罰，以此也能實(shí)現(xiàn)上述行政處罰種類的類型化立法的優(yōu)點(diǎn)。

（一）行政處罰中的聲譽(yù)罰

聲譽(yù)罰，或者稱為名譽(yù)罰，是 “行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式。”[6]聲譽(yù)罰具有深厚的法文化基礎(chǔ)與法經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)文化以及世界各地文化中都有豐富的恥感文化內(nèi)涵。聲譽(yù)罰正是利用相對(duì)人的廉恥心理，達(dá)到使其避免類似違法或者重新違法的效果。而且在當(dāng)下的信息社會(huì)，聲譽(yù)罰依靠信息網(wǎng)絡(luò)能夠得到迅速而廣泛的傳播，快速實(shí)現(xiàn)制裁目的，更是可以成為成本較低、效果較高的良好社會(huì)治理工具[7]。

有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)的行政處罰法中并沒(méi)有聲譽(yù)罰的規(guī)定，是直到此次修法規(guī)定通報(bào)批評(píng)才正式確立起來(lái)的。從規(guī)范意義上來(lái)說(shuō)，這種觀點(diǎn)或許是正確的。在此，筆者并不將警告認(rèn)為是聲譽(yù)罰，因?yàn)榫嬉话阒皇窍蛐姓鄬?duì)人作出，并不涉及向社會(huì)的公開(kāi)，并不能導(dǎo)致其社會(huì)評(píng)價(jià)的降低。 “法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！盵8]因而，作為法學(xué)研究者，我們需要清楚地認(rèn)識(shí)到，不能僅僅依據(jù) “紙面上的規(guī)則” 來(lái)描述法律。事實(shí)上，聲譽(yù)罰在我國(guó)的行政法律實(shí)踐中并不少見(jiàn)，早已成為現(xiàn)代行政管理的有力保障。例如，2006 年深圳福田掃黃行動(dòng)，警方召開(kāi)公開(kāi)處理大會(huì)，一百名涉黃人員被公開(kāi)示眾[9]；2014 年北京警方在微博上通報(bào)了演員黃海波嫖娼被行政拘留的事實(shí)[10]。不過(guò)，盡管實(shí)踐中的這些事實(shí)屬于聲譽(yù)罰的制裁行為，有時(shí)確實(shí)能夠達(dá)到良好的制裁效果，但其在程序上往往不能受到行政處罰法的有效規(guī)制，在實(shí)體上極易造成相對(duì)人隱私和名譽(yù)等權(quán)益的不當(dāng)侵害，并且也難以得到有效救濟(jì)。稍有不慎，就會(huì)導(dǎo)致制裁性與侵益性的失衡。有學(xué)者認(rèn)為這些聲譽(yù)罰的懲戒手段如果不在行政處罰法中得到體現(xiàn)是不符合法治精神的[11]。筆者也以為，這些聲譽(yù)罰的措施確需納入行政處罰法的統(tǒng)攝范圍，但就目前的立法來(lái)看，利用通報(bào)批評(píng)入法的節(jié)點(diǎn)，通過(guò)法律解釋尋求其在聲譽(yù)罰上的統(tǒng)括性或許更具可行性。

（二）通報(bào)批評(píng)的統(tǒng)括性內(nèi)涵

其實(shí)從立法本意來(lái)看，行政處罰法對(duì)于處罰種類的規(guī)定本身就采取的是實(shí)質(zhì)主義的立場(chǎng)，如果將它們都理解為名稱，無(wú)疑是窄化了[12]。我們理解該法第九條的五種處罰種類時(shí)，不能局限于形式用語(yǔ)，而應(yīng)當(dāng)發(fā)掘其所蘊(yùn)含的法規(guī)范的實(shí)質(zhì)效果。有的行政處罰可以包括較多的形式，如吊銷許可證件自然包括吊銷法律職業(yè)資格證書(shū)、吊銷教師資格證書(shū)和吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證等多種形式[13]。換言之，行政處罰法對(duì)于處罰種類的規(guī)定可以理解為——包括 “警告類” “通報(bào)批評(píng)類” “吊銷許可證件類” 等多個(gè)小類別。所以我們需要對(duì)通報(bào)批評(píng)進(jìn)行更實(shí)質(zhì)性的解釋，而不是局限于 “通報(bào)批評(píng)” 這一詞匯的具體名稱。通報(bào)批評(píng)可以被認(rèn)定為是我國(guó)行政處罰法中聲譽(yù)罰的代表性表達(dá)，它應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)括各個(gè)法律法規(guī)規(guī)章中的聲譽(yù)罰的功能。

具體來(lái)看，我們應(yīng)當(dāng)將通報(bào)批評(píng)僅僅理解為行政機(jī)關(guān)將行政相對(duì)人的違法行為在一定范圍內(nèi)予以公開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其聲譽(yù)、名譽(yù)等進(jìn)行制裁的處罰方式。通報(bào)批評(píng)在形式上并無(wú)嚴(yán)格要求，無(wú)論是在線上還是線下，以文字、圖片還是音像，等等。在名稱上，無(wú)論是被稱為 “通報(bào)批評(píng)” “公開(kāi)譴責(zé)” “列入失信名單” “公布違法事實(shí)” 或者其他任何名稱。并且通報(bào)批評(píng)并不以行政機(jī)關(guān)明示進(jìn)行 “批評(píng)（譴責(zé)或者告誡等）” 為構(gòu)成內(nèi)容，而通過(guò)行為的效果來(lái)判斷，即只要公開(kāi)違法事實(shí)的行政行為實(shí)質(zhì)上對(duì)相對(duì)人的名譽(yù)、聲譽(yù)等構(gòu)成了負(fù)面影響，我們就可以將其認(rèn)定為通報(bào)批評(píng)。

（三）不屬于通報(bào)批評(píng)的依法公開(kāi)

當(dāng)然，需要注意的是，行政處罰法第四十八條規(guī)定： “具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)?！?因而，對(duì)于通報(bào)批評(píng)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)排除符合法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的行政處罰決定中的違法事實(shí)的公開(kāi)，即依法公開(kāi)具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定，即使會(huì)對(duì)相對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)產(chǎn)生負(fù)面影響，也不屬于另處了通報(bào)批評(píng)的行政處罰。

但在實(shí)踐中，不能將 “具有一定社會(huì)影響” 理解的過(guò)度寬泛，將所有公開(kāi)相對(duì)人的違法事實(shí)都不認(rèn)定為行政處罰，進(jìn)而恣意損害其權(quán)利利益。行政處罰決定的公開(kāi)是有限度的，需要平衡好保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公共利益與行政相對(duì)人合法權(quán)益，避免 “一刀切” 的簡(jiǎn)單化處理[14]。對(duì)于 “社會(huì)影響” 的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)主要考慮是否與公共利益密切相關(guān)，這需要在實(shí)踐中審慎把握。例如，對(duì)某一大型食品生產(chǎn)企業(yè)的嚴(yán)重食品安全違法的行政處罰決定的公開(kāi)，可以認(rèn)定是具有社會(huì)影響的依法公開(kāi)，無(wú)需考慮是否會(huì)對(duì)相對(duì)人的名譽(yù)、聲譽(yù)造成損害。但是對(duì)名人明星因交通違法受到處罰而進(jìn)行的公開(kāi)，就不能因其具有較高社會(huì)關(guān)注度就簡(jiǎn)單認(rèn)定為屬于具有社會(huì)影響的依法公開(kāi)。筆者認(rèn)為，今后我們需要進(jìn)一步明確 “具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定” 的范圍，以劃清其與通報(bào)批評(píng)的界限。

三、實(shí)質(zhì)法律行為：通報(bào)批評(píng)的表現(xiàn)形式

根據(jù)實(shí)質(zhì)主義的立場(chǎng)，結(jié)合規(guī)范與現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)在我國(guó)行政處罰實(shí)踐中的表現(xiàn)形式，除了上文已經(jīng)提及的字面或言之狹義的 “通報(bào)批評(píng)” 外，還主要包括 “公開(kāi)譴責(zé)” “行政違法事實(shí)公布” “列入違法失信懲戒名單” 等。

（一）公開(kāi)譴責(zé)

據(jù)學(xué)者的整理， “公開(kāi)譴責(zé)” 的行政處罰主要是設(shè)置在金融監(jiān)管這一特定領(lǐng)域①包括行政法規(guī)的《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》（第七十條第二項(xiàng)）規(guī)定的 “譴責(zé)” ，《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》（第八十二條第二項(xiàng)）、《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》（第五十條）等部門(mén)規(guī)章，以及地方性法規(guī)《北京市旅游條例》（第二十九條）和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)條例》（第三十六條）也設(shè)置了 “公開(kāi)譴責(zé)” 。參見(jiàn)朱芒：《作為行政處罰一般種類的 “通報(bào)批評(píng)” 》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第2期，第154頁(yè)。。 “公開(kāi)譴責(zé)” 自然可以被認(rèn)定為聲譽(yù)罰以及通報(bào)批評(píng)，因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)范設(shè)置 “公開(kāi)譴責(zé)” 的目的，就是在相對(duì)人——企業(yè)及其有關(guān)董事、監(jiān)事、股東、管理人員、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等違反本規(guī)范的有關(guān)規(guī)定時(shí)，通過(guò)在一定范圍內(nèi)對(duì)其違法行為的公開(kāi)，以使得相對(duì)人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低。以保險(xiǎn)監(jiān)管為例，中國(guó)保監(jiān)會(huì)在保險(xiǎn)公司股東或者相關(guān)當(dāng)事人違反《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》的規(guī)定時(shí)，可以對(duì)其進(jìn)行 “公開(kāi)譴責(zé)并向社會(huì)披露” ，達(dá)到的效果是相對(duì)人在公司內(nèi)部威信的降低，任職資格受到一定影響，在公司外部的其他活動(dòng)也會(huì)帶來(lái)不便。

在設(shè)置了 “公開(kāi)譴責(zé)” 的金融監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)范中，有時(shí)也會(huì)設(shè)置 “通報(bào)批評(píng)” ，并且會(huì)處于 “公開(kāi)譴責(zé)” 的位置之前。我們應(yīng)當(dāng)將此 “通報(bào)批評(píng)” 理解為狹義的通報(bào)批評(píng)，它與 “公開(kāi)譴責(zé)” 都是通報(bào)批評(píng)制度在金融監(jiān)管領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。它們兩者的區(qū)別主要是在適用標(biāo)準(zhǔn)上， “通報(bào)批評(píng)” 的適用標(biāo)準(zhǔn)明顯低于 “公開(kāi)譴責(zé)” 。前者對(duì)相對(duì)人違法行為的公開(kāi)范圍相對(duì)較小，一般是行業(yè)內(nèi)，因而造成的衍生性后果也較?。缓笳叩墓_(kāi)范圍相對(duì)較大，一般是全社會(huì)，造成的不利影響也更大。因而，實(shí)踐中 “通報(bào)批評(píng)” 的使用率也遠(yuǎn)高于 “公開(kāi)譴責(zé)”①例如，2019年，針對(duì)信息披露違規(guī)行為，上交所發(fā)出公開(kāi)譴責(zé)只40單，通報(bào)批評(píng)則有103單。參見(jiàn)《上交所通報(bào)2019年滬市上市公司信披違規(guī)處理情況》，上海證券交易所，http://www.sse.com.cn/aboutus/mediacenter/hotandd/c/c_20200110_4982723.shtml。最近訪問(wèn)時(shí)間：2021年11月26日。。

（二）行政違法事實(shí)公布

“行政違法事實(shí)公布” 是一種具有多元化治理功能的規(guī)制手段，根據(jù)行政行為的性質(zhì)不同，其可以作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，也可以作為上文的 “行政處罰決定的依法公開(kāi)” ，還可以作為公共警告，更重要是作為一種行政處罰[15]。

行政機(jī)關(guān)可以在執(zhí)法過(guò)程中便利地收集、掌握大量信息，相對(duì)人的違法信息更是其獨(dú)占資源。行政機(jī)關(guān)決定將相對(duì)人的行政違法事實(shí)向外界社會(huì)予以公布，勢(shì)必會(huì)減損其聲譽(yù)，降低其社會(huì)評(píng)價(jià)，使其迫于社會(huì)輿論壓力不敢再犯。這既能對(duì)違法相對(duì)人起到良好的懲戒作用，又對(duì)其他社會(huì)主體具有教育意義，實(shí)現(xiàn)了行政處罰 “處罰與教育相結(jié)合” 的目的。因而 “行政違法事實(shí)公布” 自然屬于聲譽(yù)罰，也是通報(bào)批評(píng)的一種表現(xiàn)形式。

正如美國(guó)學(xué)者弗里德曼所言： “普通制裁要花錢(qián)。貶黜卻爭(zhēng)取公眾輿論，付出很少直接代價(jià)就建立起有力的制裁?！盵16]由于具有低成本、高成效的制度效果， “行政違法事實(shí)公布” 是世界各國(guó)家和地區(qū)都普遍運(yùn)用的行政手段。美國(guó)稱其為 “作為制裁的信息披露” ，德國(guó)稱其為 “公共警告” ，日本稱其為 “公布違反事實(shí)” ，韓國(guó)則稱其為 “公表制度”[17]。在我國(guó)的行政法律實(shí)踐中， “行政違法事實(shí)公布” 的存在度也不低，上文所提及的對(duì)涉黃人員的公開(kāi)示眾、對(duì)醉駕人員的曝光，以及在宰客店鋪前懸掛 “黑心店” 牌，都屬于此。

（三）列入違法失信懲戒名單

老子有云： “人無(wú)信不立，業(yè)無(wú)信不興，國(guó)無(wú)信則衰?！?2020 年7 月，習(xí)近平總書(shū)記在企業(yè)家座談會(huì)上指出： “社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)。”[18]信用，在當(dāng)今時(shí)代具備的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值愈發(fā)深厚，無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)人，信用就是無(wú)形資產(chǎn)，良好的信用可以直接關(guān)聯(lián)取得更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。相反的，對(duì)信用的負(fù)面評(píng)價(jià)往往會(huì)導(dǎo)致直接的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。畢竟，如果有選擇，誰(shuí)會(huì)愿意與 “失信者” 進(jìn)行交往呢？

“違法失信懲戒名單” 俗稱 “黑名單” ，是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)收集違法失信的行政相對(duì)人的信息形成的向社會(huì)公示的清單或名錄[19]。就目前的立法和實(shí)踐來(lái)看，隨著我國(guó)社會(huì)信用體系的推進(jìn)， “列入違法失信懲戒名單” 已經(jīng)成了行政權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域中的常用方法。行政機(jī)關(guān)將相對(duì)人 “列入違法失信懲戒名單” ，是對(duì)其社會(huì)信用的負(fù)面評(píng)價(jià)，客觀上會(huì)產(chǎn)生減損其名譽(yù)和降低其社會(huì)評(píng)價(jià)。所以， “列入違法失信懲戒名單” 必然會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生損益性影響，應(yīng)當(dāng)被評(píng)價(jià)為行政處罰，屬于聲譽(yù)罰，也屬于 “新法” 的通報(bào)批評(píng)。

確實(shí)，有學(xué)者在行政處罰法修訂草案討論時(shí)就指出，應(yīng)當(dāng)將 “列入違法失信懲戒名單” 規(guī)定為一項(xiàng)行政處罰種類。并且還認(rèn)為，因?yàn)椴莅钢械?“通報(bào)批評(píng)” 容易被誤解為向社會(huì)公布違法行為的 “列入違法失信懲戒名單” ，但實(shí)際上二者差異巨大，建議將 “通報(bào)批評(píng)” 刪除。如果將 “列入違法失信懲戒名單” 納入處罰效果輕微的 “通報(bào)批評(píng)” ，更是 “老瓶裝新酒” ，等于是將最嚴(yán)厲的一類行政處罰故意弱化，不符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑韀19]。筆者以為，這種觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)不無(wú)道理，不過(guò)面對(duì)當(dāng)下行政處罰法并未將 “列入違法失信懲戒名單” 規(guī)定為一項(xiàng)處罰種類的立法現(xiàn)狀，將 “列入違法失信懲戒名單” 作為實(shí)質(zhì)意義上的通報(bào)批評(píng)的一種表現(xiàn)形式，以實(shí)現(xiàn)在合法性上的確立，不失為一種更現(xiàn)實(shí)可行的方法。

四、社會(huì)性的制裁：通報(bào)批評(píng)的法律后果

與其他行政處罰種類不同，通報(bào)批評(píng)的法律后果有其特殊性。作為聲譽(yù)罰， “新法” 的通報(bào)批評(píng)及其具體表現(xiàn)形式所能達(dá)成的法律后果，自然首先是減損行政相對(duì)人的聲譽(yù)、降低其社會(huì)評(píng)價(jià)，但與之相伴的，還有其他諸多連帶性后果，以及風(fēng)險(xiǎn)性內(nèi)容。

（一）作為一種社會(huì)性的制裁

盡管行政機(jī)關(guān)占據(jù)著公共資源，對(duì)相對(duì)人違法行為之制裁具有天然優(yōu)勢(shì)。但這種國(guó)家制裁有時(shí)卻面臨著收效甚微或者失效的困境。以對(duì)宰客行為的懲罰為例，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)此違法行為處以一次罰款，宰客店鋪可以通過(guò)再次違法獲得收益將之抵消，這就會(huì)陷入 “一罰再罰，屢禁不止” 的惡性循環(huán)。但是如果通過(guò)在宰客店鋪前懸掛 “黑心店” 牌，將其違法行為公之于眾，通過(guò)社會(huì)大眾對(duì)其商譽(yù)評(píng)價(jià)的降低，減少與其進(jìn)行交易的可能，就能有效遏制其違法行為的再次發(fā)生。 “一個(gè)人需要整天忍受來(lái)自鄰居之冷酷的目光，而法官冷酷地瞪他一眼的機(jī)會(huì)卻只有一次?！盵20]在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為做出判斷和公開(kāi)后，以社會(huì)群眾的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)其的懲罰，通報(bào)批評(píng)所能達(dá)成的法律后果就是這種社會(huì)性的制裁。

與罰款或者行政拘留等行政處罰不同，它們的法律后果一般止于處罰決定所明確的財(cái)產(chǎn)或者人身自由等權(quán)益減損程度和范圍，一定的金額或者一定的時(shí)間。但通報(bào)批評(píng)所產(chǎn)生的社會(huì)性制裁，并不以一定范圍內(nèi)的聲譽(yù)減損和社會(huì)評(píng)價(jià)降低為限，還會(huì)必然聯(lián)系到相對(duì)人的其他權(quán)益受到影響。例如，對(duì)酒駕行為的曝光，不僅貶損了酒駕者的聲譽(yù)，甚至?xí)蛊鋯适гu(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、升職加薪的資格；失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的建立，使得 “列入違法失信懲戒名單” 往往作為一個(gè)開(kāi)端，能夠 “牽一發(fā)而動(dòng)全身” ，直接影響相對(duì)人經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多利益， “一處失信，處處受限” 。

（二）社會(huì)性制裁中的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容

除了聲譽(yù)減損和社會(huì)評(píng)價(jià)降低，以及其他諸多連帶性后果，通報(bào)批評(píng)所引起的社會(huì)性制裁的法律后果還可能包含以下風(fēng)險(xiǎn)性內(nèi)容。

1.過(guò)度侵犯相對(duì)人權(quán)益。行政機(jī)關(guān)以通報(bào)批評(píng)的方式實(shí)現(xiàn) “修復(fù)社會(huì)秩序，懲罰與教育相結(jié)合” 的目的，是在公共利益與私人權(quán)益之間權(quán)衡的基礎(chǔ)上做出的。為了實(shí)現(xiàn)公共利益之需要，在一定程度上限制、克減私人利益乃是必要，但通報(bào)批評(píng)的不當(dāng)或者過(guò)度運(yùn)用，也極易導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人權(quán)益的過(guò)度侵犯。尤其是在隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)和人格尊嚴(yán)等方面。具言之，在通報(bào)批評(píng)的過(guò)程中，如果涉及了相對(duì)人、第三人不愿為外人所知且不違背法律和社會(huì)公德的私人信息，就會(huì)涉嫌對(duì)其隱私權(quán)的侵犯。比如，超越了必需的信息基本識(shí)別度，不加保護(hù)性處理地將相對(duì)人、第三人的身份證號(hào)、詳細(xì)住址、家庭情況等隱私信息一律公開(kāi)。而對(duì)違法情形不加區(qū)分的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，所引起的減損相對(duì)人名譽(yù)權(quán)的效果往往難以控制，導(dǎo)致其長(zhǎng)期處于社會(huì)輿論壓力之下和極度精神痛苦之中。例如，是否應(yīng)該對(duì)賣淫、嫖娼此類較為敏感的違法行為進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，是值得討論的。再者，強(qiáng)迫涉黃人員公開(kāi)示眾，就涉嫌嚴(yán)重侵犯其人格尊嚴(yán)。

2.實(shí)際制裁效果不穩(wěn)定。 “公布的實(shí)效取決于被指示者或被勸告者的態(tài)度以及一般居民、國(guó)民的反應(yīng)?！盵21]通報(bào)批評(píng)所能達(dá)成的實(shí)際制裁效果對(duì)社會(huì)公眾的反應(yīng)和配合具有高度依賴性[17]。通報(bào)批評(píng)的時(shí)間、范圍、方式、內(nèi)容、措辭等，都會(huì)影響到社會(huì)公眾對(duì)其的反應(yīng)和配合程度，造成對(duì)違法相對(duì)人實(shí)際制裁效果的不穩(wěn)定。一方面，可能因?yàn)樯鐣?huì)公眾的反應(yīng)過(guò)度，而造成上文所述的對(duì)相對(duì)人權(quán)益的過(guò)度侵害。在行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)后，此信息在社會(huì)傳播過(guò)程中的夸大事實(shí)和錯(cuò)誤表述等情形就難以避免，其后果就是相對(duì)人權(quán)益的受損；另一方面，也可能因?yàn)樯鐣?huì)公眾的反應(yīng)太小，造成對(duì)相對(duì)人的制裁效果欠佳。社會(huì)公眾有時(shí)并不是理智的，易受其他因素的干擾和引導(dǎo)，也容易產(chǎn)生關(guān)注度疲勞。

3.難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。被通報(bào)批評(píng)，意味著相對(duì)人在一定社會(huì)范圍內(nèi)被 “釘在了恥辱柱上” 。所謂有懲罰必有救濟(jì)。罰款等其他行政處罰，尚可以在事后通過(guò)撤銷、確定違法、國(guó)家賠償?shù)确绞綄?shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益侵害的實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。但在通報(bào)批評(píng)的情形下，相對(duì)人所受到的社會(huì)性制裁，難以通過(guò)上述方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性消除。即使是政府采取刪除有關(guān)信息的方式，也僅能保證特定政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)中無(wú)法檢索到相關(guān)信息[4]。但已經(jīng)彌散到社會(huì)各處的有關(guān)記錄，卻不是能靠政府一己之力就抹除殆盡。尤其是當(dāng)今信息網(wǎng)絡(luò)的高度發(fā)達(dá)，通報(bào)批評(píng)的信息往往能廣為流傳到各個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，被其數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期記錄。針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的刪除，歐盟有設(shè)置 “被遺忘權(quán)” 的實(shí)踐，但這在我國(guó)欠缺制度和技術(shù)上的有效支持。或許，從對(duì)等性上看，讓行政機(jī)關(guān)在同樣范圍上對(duì)外宣布撤銷通報(bào)批評(píng)或者承認(rèn)通報(bào)批評(píng)的違法屬于實(shí)質(zhì)性救濟(jì)，但這一做法也僅是理論上的，實(shí)踐遠(yuǎn)比理論復(fù)雜得多。

五、從實(shí)體到程序：通報(bào)批評(píng)的法律規(guī)制

正因?yàn)橥▓?bào)批評(píng)作為一種社會(huì)性制裁，并且具有上述風(fēng)險(xiǎn)性內(nèi)容，很可能帶來(lái) “一發(fā)不可收拾” 的嚴(yán)重后果，筆者認(rèn)為，需要從實(shí)體與程序?qū)用鎸?duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。

（一）實(shí)體層面的規(guī)制

1.通報(bào)批評(píng)的適用排除。并非所有的行政相對(duì)人及其違法行為都適用通報(bào)批評(píng)這一事實(shí)上很嚴(yán)厲的行政處罰。首先在對(duì)象上，通報(bào)批評(píng)排除適用于未成年人。根據(jù)行政處罰法第三十條的規(guī)定，對(duì)有違法行為的已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人需要進(jìn)行行政處罰。但這里的行政處罰不應(yīng)包括處以通報(bào)批評(píng)，這是基于對(duì)未成年人的身心健康之保護(hù)。其次在事宜上，通報(bào)批評(píng)排除適用于某些敏感事宜，比如賣淫、嫖娼，這是為了避免將相對(duì)人打上難以去除的 “道德敗壞者” 的 “標(biāo)簽” ，不利于其在改正錯(cuò)誤后，回歸社會(huì)正常生活①涉黃人員在被制裁后，很有可能積極改正自己的錯(cuò)誤，洗心革面，守法生活。但一旦對(duì)其違法行為進(jìn)行過(guò)通報(bào)批評(píng)，社會(huì)很可能為其打上 “道德敗壞者” 的標(biāo)簽。并且這一標(biāo)簽可能伴隨涉黃人員一生，成為猶如墨刑一般的終生印記。。再者，侵犯人格尊嚴(yán)的通報(bào)批評(píng)不得適用。盡管通報(bào)批評(píng)作為聲譽(yù)罰，就是以克減相對(duì)人部分權(quán)益為實(shí)現(xiàn)制裁效果的條件，但人格尊嚴(yán)是人權(quán)體系中在任何情形下都不得克減的內(nèi)涵。通報(bào)批評(píng)的適用不得超出必要限度，以損害人格尊嚴(yán)為代價(jià)，強(qiáng)制涉黃人員游街示眾就是一個(gè)典型的錯(cuò)誤示范。

2.通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容規(guī)范。首先，通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容中不應(yīng)包含行政相對(duì)人和第三人不必要的隱私信息。對(duì)為達(dá)成對(duì)象識(shí)別而必要涉及的隱私內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)做保護(hù)性處理，如照片局部打碼、數(shù)字部分隱藏等。其次，通報(bào)批評(píng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)、客觀、準(zhǔn)確、完整，語(yǔ)言平時(shí)、樸素。對(duì)相對(duì)人違法事實(shí)的陳述不得包含夸張、虛假、片面或者尚有疑義的成分，應(yīng)當(dāng)極力避免使用容易引起歧義、含混不清或者具有渲染性的文字等。否則極易引起對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害。而且，通報(bào)批評(píng)的本質(zhì)是讓社會(huì)完成對(duì)行政相對(duì)人違法行為的判斷、評(píng)價(jià)，以及對(duì)其的制裁，其重心在社會(huì)力量，如果行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)內(nèi)容的操作而在其中扮演起導(dǎo)演者或者推波助瀾者的角色，這一制度就喪失了本來(lái)目的。

（二）程序?qū)用娴囊?guī)制

1.通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)適用普通程序。行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰法普通程序的規(guī)定。盡管行政處罰法第九條將通報(bào)批評(píng)與警告并列，卻并不意味著兩者的嚴(yán)厲程度相似，行政處罰法第五十條規(guī)定了警告可以適用簡(jiǎn)易程序，但通報(bào)批評(píng)并不適用。行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出通報(bào)批評(píng)的決定之前，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)，必須依法向相對(duì)人告知擬作出的處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，聽(tīng)取其的陳述、申辯，符合立案條件的，必須履行立案程序。

2.通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)可以申請(qǐng)聽(tīng)證。行政處罰法第六十三條第一款規(guī)定了相對(duì)人有權(quán)要求聽(tīng)證的范圍，其中第（五）項(xiàng)是 “其他較重的行政處罰” 。考慮到通報(bào)批評(píng)作出后往往能給相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損害，而聽(tīng)證則是阻卻行政機(jī)關(guān)作出這一處罰決定的 “最后一搏” ，因而應(yīng)當(dāng)將通報(bào)批評(píng)認(rèn)定為 “其他較重的行政處罰” ，認(rèn)可相對(duì)人可以申請(qǐng)聽(tīng)證。并且，行政處罰法第六十四條規(guī)定了聽(tīng)證的組織程序，其中第（三）項(xiàng)是關(guān)于聽(tīng)證的公開(kāi)， “除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私依法予以保密外，聽(tīng)證公開(kāi)舉行” 。筆者認(rèn)為，對(duì)通報(bào)批評(píng)的聽(tīng)證自然不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，否則就實(shí)質(zhì)上失去了聽(tīng)證的意義，因而可以將通報(bào)批評(píng)認(rèn)定為 “涉及個(gè)人隱私” 。

3.通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕）118號(hào)指出，重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政處罰法第五十八條第一款規(guī)定了作出行政處罰決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審查的四種情形，第二種是 “直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的” 。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)事關(guān)相對(duì)人的聲譽(yù)[22]和社會(huì)評(píng)價(jià)，并且勾連其眾多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)屬于該范疇，需要在作出決定前進(jìn)行法制審核。

4.通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)設(shè)置期限和范圍。通報(bào)批評(píng)的期限與范圍直接關(guān)系到對(duì)相對(duì)人的懲戒力度，甚至影響其在基于聲譽(yù)所獲得的派生利益。對(duì)相對(duì)人通報(bào)批評(píng)的處罰不是 “一作了之” ，而應(yīng)追求盡量達(dá)成過(guò)罰相當(dāng)。通報(bào)批評(píng)的期限或者范圍過(guò)大，可能導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的權(quán)益侵害，過(guò)小則也可能導(dǎo)致對(duì)其的制裁不足。因而，我們需要建立起與違法事實(shí)嚴(yán)重程度相匹配的通報(bào)批評(píng)期限與范圍層級(jí)。如在期限上劃分為一個(gè)月、三個(gè)月、半年、一年等，在范圍上根據(jù)媒介的影響力劃分為公告欄、報(bào)紙、電視臺(tái)、網(wǎng)站、社交平臺(tái)[17]。

5.通報(bào)批評(píng)應(yīng)當(dāng)設(shè)置終止、解除程序。盡管上文已經(jīng)揭示了對(duì)于通報(bào)批評(píng)難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。但這不能成為不從多方努力破解這一難題的借口。首先就是需要設(shè)置通報(bào)批評(píng)的終止或解除程序，在其期滿或者出現(xiàn)其他應(yīng)當(dāng)解除的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)終止通報(bào)批評(píng)。其中的重點(diǎn)在于遵循國(guó)際慣例，賦予和落實(shí)相對(duì)人 “被遺忘權(quán)”[23]。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則和理念，起到引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，首先是將通報(bào)批評(píng)的信息在政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)中刪除，并推動(dòng)各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)屏蔽和刪除相關(guān)信息，避免使相對(duì)人實(shí)質(zhì)上喪失改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。這一切還有賴于加強(qiáng)對(duì) “被遺忘權(quán)” 的理論與技術(shù)實(shí)踐的深入研究。

六、結(jié) 語(yǔ)

以 “秩序-制裁” 為結(jié)構(gòu)內(nèi)容的行政處罰，不僅在現(xiàn)行法律規(guī)范中涉及眾多，實(shí)踐中的具體表達(dá)形式更是數(shù)量龐大。行政處罰法作為總則性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些現(xiàn)存和將來(lái)的所有行政處罰進(jìn)行統(tǒng)攝性規(guī)范，尤其是需要在處罰種類條款上加以體現(xiàn)。以 “人身罰” “財(cái)產(chǎn)罰” “聲譽(yù)罰” 等類型化規(guī)定處罰種類的立法模式最能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。而新修行政處罰法的處罰種類條款采取的仍是例舉式規(guī)定。但這并不意味著處罰種類被限制在那寥寥數(shù)種。我們應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)性解釋角度發(fā)掘這些行政處罰一般種類的統(tǒng)攝性內(nèi)涵，將規(guī)范和實(shí)踐中眾多的行政處罰的具體表達(dá)形式涵蓋起來(lái)，使它們受到行政處罰法的有效規(guī)制。恰逢新修《中華人民共和國(guó)行政處罰法》將通報(bào)批評(píng)規(guī)定為行政處罰的一般種類，本文認(rèn)為，我們可以發(fā)掘通報(bào)批評(píng)對(duì)于聲譽(yù)罰的統(tǒng)括性內(nèi)涵，將其實(shí)質(zhì)理解為行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)相對(duì)人的違法行為，使其聲譽(yù)受損，社會(huì)評(píng)價(jià)降低的處罰方式。據(jù)此，通報(bào)批評(píng)的表現(xiàn)形式包括規(guī)范與實(shí)踐中的 “通報(bào)批評(píng)（狹義）” “公開(kāi)譴責(zé)” “行政違法事實(shí)公布” “列入違法失信懲戒名單” 等。通報(bào)批評(píng)及其上述表現(xiàn)形式所實(shí)現(xiàn)的法律后果是對(duì)相對(duì)人的社會(huì)性制裁，其中更是包含了諸多風(fēng)險(xiǎn)性內(nèi)容。為了規(guī)范這一 “后果嚴(yán)厲——風(fēng)險(xiǎn)突出” 制度的實(shí)踐，更需要依法對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，這不僅事關(guān)行政相對(duì)人切身權(quán)益的保障，也是規(guī)范公權(quán)力行使和推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。