新冠肺炎疫情沖擊下中小城市公交企業(yè)發(fā)展的破局之策

徐正夫， 張同宇

(1.慧伊創(chuàng)新科技(北京)有限公司，北京 100084；2.河北大學 網(wǎng)絡(luò)空間安全與計算機學院，河北 保定 071002；3.北京聯(lián)合大學 城市軌道交通與物流學院，北京 100101)

大城市公交企業(yè)管理實力較強、設(shè)施布局相對完善、客流容量基本穩(wěn)定，而中小城市公交企業(yè)在經(jīng)營理念、營運水平、設(shè)施保障等方面普遍存在不足，經(jīng)營管理水平有限，缺乏良好的人力資源管理機制，長期依賴于財政，發(fā)展內(nèi)生動力不足，風險意識淡薄，無法抵御來自外部的沖擊[1]。2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)，這是新中國成立以來重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也是近百年來人類遭遇的影響范圍廣泛的全球性大流行病[2]。為有效阻斷疫情通過交通工具傳播，降低疫情防控成本，很多中小城市的公共交通一時間進入停擺狀態(tài)。隨著新冠肺炎疫情得到有效控制，各行各業(yè)逐步復工復產(chǎn)，公共交通首當其沖，引領(lǐng)復工復產(chǎn)大潮。但由于中小城市公交企業(yè)的抗風險能力不足，受到較大沖擊，無法完全恢復正常營運水平，個別城市甚至出現(xiàn)了經(jīng)營困難的情況，更有些城市陷入了客流低，減少班次，收入降低，駕駛員離職的惡性循環(huán)之中。

實際上，中小城市公共交通企業(yè)存在的問題積累已久，突如其來的疫情讓各種短板瞬間暴露。隨著快遞、外賣等行業(yè)的迅速發(fā)展，人們的出行需求逐漸減少，公共交通的客流類型發(fā)生了變化。加之網(wǎng)約車、共享單車的出現(xiàn)，使市民出行有了更多選擇，導致原有的公交客流被快速分流。因此，在疫情控制相對平穩(wěn)，城市具有良好的復工復產(chǎn)狀況，但外有輸入病例風險的條件下，研究中小城市公交企業(yè)發(fā)展問題具有十分重要的意義。

一、創(chuàng)新發(fā)展理念，提升企業(yè)競爭活力

(一)轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，引入適度競爭

近年來，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，各地財政逐漸能夠支撐公共交通發(fā)展，相關(guān)制度也不斷完善，越來越多的城市重新將公交及客運市場收歸國有，形成“一家獨大”的經(jīng)營模式。該模式的確能夠通過政府管控使公共交通服務(wù)市場有序經(jīng)營，并使人民群眾的利益得到保障，但通常會導致服務(wù)效率較低，尤其是在中小城市中往往表現(xiàn)不佳[3]。不同于大城市公共交通多種形態(tài)、多企運營的情況，中小城市基本上只有傳統(tǒng)地面公共汽車一種公共交通方式，由于規(guī)模約束，運營企業(yè)也不多。不少中小城市財政資金相對有限，無法持續(xù)為公共交通提供足夠的支持，發(fā)展受到制約；一些財政水平相對較好的地方，雖有足夠的財政支持，但企業(yè)缺乏競爭理念與風險意識，隨意發(fā)展，造成財政資金浪費；還有一些片面追求表面形象，將資金用于建設(shè)遠超實際需求的設(shè)施、購置過于豪華的車輛，卻沒有把重點放在線路運營上，導致運營效果較差、客流不足，投入與產(chǎn)出不成比例。

在突如其來的新冠肺炎疫情面前，對企業(yè)的管理水平提出了更高的要求，尤其是在后疫情時代，各類不確定因素增加，單純依靠財政已經(jīng)難以為繼。存在國有公共交通企業(yè)壟斷經(jīng)營模式的中小城市，應(yīng)準確評估此模式下的公共交通服務(wù)效率是否與實際支出相匹配，適時由政府牽頭引入競爭機制，將單一企業(yè)進行合理拆分，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉移髽I(yè)共同經(jīng)營的模式，邀請第三方機構(gòu)編制年度成本規(guī)制報告，明確企業(yè)運營的基本成本明細，規(guī)定成本的取值標準，以此為依據(jù)向運營企業(yè)提供基礎(chǔ)財政補貼，并根據(jù)實際運營效果對各企業(yè)進行評估，按照實際服務(wù)水平給予積極獎勵，鼓勵各企業(yè)之間良性競爭、良性發(fā)展、相互銜接。

(二)優(yōu)化補貼方式，增強“造血”意識

大城市的公交運營企業(yè)，不完全依靠財政補貼，其通過合理運營盈利增收，滿足自身需求，不被補貼所束縛，經(jīng)營方式更加靈活。而中小城市的公交企業(yè)，經(jīng)營模式相對傳統(tǒng)，缺乏競爭并過度依賴補貼，導致現(xiàn)階段企業(yè)的內(nèi)生動力普遍不足[4]。

為發(fā)展和推廣新能源汽車，自2015年起，我國對新能源汽車的補貼政策由“示范推廣”轉(zhuǎn)向“全面補貼”。按照我國節(jié)能與新能源公交車運營補助標準(見表1)[5]，10 m以上純電動公交車每年運營達到3萬km(每日僅約82.2 km)，即可補貼8萬元。企業(yè)為獲取更多補貼，購買遠超實際需求的車輛，將原本1臺車運營任務(wù)由3臺車來完成，獲取3倍補貼，甚至3臺車僅由1名駕駛員來駕駛，導致車輛不能充分利用，財政資金無端消耗，按照10.5 m純電動公交車平均百公里約80度電的耗電量，達到3萬km大約需要消耗2.4萬度電，按照部分城市低峰電價約0.4元/度的價格計算，僅需要約9 600元。另外，很多城市新能源公交車輛購置也有大量地方補貼，甚至全部由財政承擔。

表1 節(jié)能與新能源公交車運營補助標準(2015—2019年) 單位：萬元/輛/年

受新冠肺炎疫情沖擊，公交企業(yè)的運營受到嚴重影響，收入減少，但各類防疫支出項目反而越來越多，地方財政也受到了較大的影響，能夠給予公交企業(yè)的補貼也相應(yīng)減少。由于企業(yè)沒有應(yīng)對類似風險管控制度，面對風險束手無策，只能一味“節(jié)流”減少運營，而難以做到“開源”開拓市場，無法在成本和收入之間進行平衡。公共交通發(fā)展的確離不開財政支持，但單純加大投入不是解決問題的根本途徑，不利于企業(yè)長期發(fā)展。城市公共交通是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，面對后疫情時代防控常態(tài)化的局面，國家和政府層面需要對公交企業(yè)的補貼制度進行優(yōu)化更新，尤其是新能源車輛的運營補貼，不宜采取“一刀切”式補貼，應(yīng)由“虧損越多補貼越多”向“效益越好獎勵越多”轉(zhuǎn)變。

對于現(xiàn)有財政補貼方式，應(yīng)從差異性、精細性和市場性3個方面進行改變：一是應(yīng)根據(jù)公交服務(wù)類型進行差異化的管理和補貼；二是應(yīng)做到精準補貼，補貼額度和補貼標準有據(jù)可循；三是應(yīng)鼓勵企業(yè)拓展公交多樣化、個性化的市場化服務(wù)，反哺公交的虧損[6]。同時，也要強化政府職能，嚴防惡性競爭和基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)，形成合力，促進公交事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從而保障行業(yè)的健康發(fā)展和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量[7]。

二、加強自身建設(shè)，培育內(nèi)生增長動能

(一)完善組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用人機制

企業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置是否科學，直接影響企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)力發(fā)展。中小城市公交企業(yè)普遍存在機構(gòu)過于臃腫，職能部門眾多，權(quán)力過于分散或相互交叉，非一線員工數(shù)量占比較高，工作效率極低。有些公交企業(yè)采用獨立核算制度，各分公司只考慮自身利益而不顧全局，利益難以協(xié)調(diào)，形成內(nèi)耗。由于實行嚴格的等級制度，公交企業(yè)管理層以及上下級之間缺乏暢通的溝通機制和反饋機制，存在的問題無法及時得到反饋和解決。部分企業(yè)中高層領(lǐng)導存在“老齡化”問題，對于新事物接受較慢，對行業(yè)整體發(fā)展態(tài)勢以及其他同等水平城市發(fā)展現(xiàn)狀缺少關(guān)注，只求穩(wěn)定而不敢冒險嘗試新的發(fā)展思路，寧愿維持現(xiàn)狀也不愿承擔相應(yīng)風險，導致企業(yè)發(fā)展原地踏步。如此種種，對于實力弱、底子薄的中小城市公交企業(yè)發(fā)展尤其不利。

因此，中小城市公共交通企業(yè)應(yīng)根據(jù)發(fā)展的實際需要，從搞活經(jīng)營、強化機能出發(fā)，搞好企業(yè)管理機構(gòu)設(shè)置、管理人員配備和專業(yè)管理業(yè)務(wù)范圍劃分，探索具有自身特色的企業(yè)管理體系，既不能權(quán)力過于集中，也不能完全分散。企業(yè)內(nèi)部不同級別、不同部門之間應(yīng)打破權(quán)力與等級壁壘，建立暢通的溝通渠道，定期對企業(yè)內(nèi)部管理制度自查自糾，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，避免問題得不到解決給企業(yè)帶來嚴重影響。作為傳統(tǒng)國企，應(yīng)公開透明選拔人才，讓具有高水平、高素質(zhì)、高學歷的專業(yè)人員走上領(lǐng)導崗位，讓具有相關(guān)知識與能力的人員從事管理工作，優(yōu)化用人機制，全面提升企業(yè)管理水平。學習借鑒先進企業(yè)管理與人力資源管理經(jīng)驗，跳出傳統(tǒng)管理模式，實行“能者上庸者下”，提升薪酬與激勵機制，吸引高素質(zhì)人才，構(gòu)建有能力的管理層。政府也可出資培育新型技術(shù)基層，開展有針對性的專業(yè)培訓，促進企業(yè)管理水平提高。此外，應(yīng)積極與高校和職業(yè)院校合作，開設(shè)相關(guān)專業(yè)和課程，系統(tǒng)提升知識技能與職業(yè)素養(yǎng)，為公交企業(yè)提供對口的高素質(zhì)人才[8]。

(二)善用獎勵機制，穩(wěn)定員工隊伍

員工是企業(yè)發(fā)展的根本，是企業(yè)發(fā)展的寶貴資源，企業(yè)的發(fā)展離不開全體員工的共同努力。駕駛員是公共交通企業(yè)的重要組成部分，作為一線員工，每天與大量乘客直接接觸，服務(wù)質(zhì)量的高低直接影響乘客對公共交通的好感度，必須重視對一線駕駛員的關(guān)心與關(guān)注，中小城市尤為如此。

自20世紀90年代以來，無人售票在公交行業(yè)逐漸普及，駕駛員不僅承擔著駕駛車輛的工作，還要承擔著服務(wù)乘客等多項任務(wù)。隨著疫情后期常態(tài)化防控舉措的逐漸成熟，很多城市的公共交通駕駛員還要承擔為乘客測量體溫、查驗健康碼和行程碼等多項工作，不少駕駛員每天工作時間在13 h以上，在如此大的勞動強度下，有的企業(yè)還對駕駛員制定了一些操作意義不大但處罰項目細致且嚴苛的考核制度。疫情導致很多中小城市公交虧損嚴重，致使一線駕駛員收入減少，再加之中小城市駕駛員工資水平本身普遍不高，很多駕駛員相繼離職，既有的班次和服務(wù)難以維持，不得不持續(xù)招聘新員工。新員工基本工資、社保繳費基數(shù)和額外獎勵與老員工相比確實較少，的確降低了企業(yè)用工成本，但由于新員工駕駛技術(shù)和服務(wù)意識往往都比較欠缺，間接導致了服務(wù)水平急劇下降，進而致使線路甚至線網(wǎng)整體客流下降。

企業(yè)要樹立“以人為本”理念，穩(wěn)定員工隊伍，將駕駛員視為企業(yè)發(fā)展的最重要資源而非“罰款來源”，制定與本企業(yè)和當?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀相匹配的考核制度，減少不切實際的苛刻制度和懲罰機制，將獎勵放在優(yōu)先位置，對于一些偶發(fā)的且不影響大局的小錯誤，應(yīng)以教育為主，激發(fā)駕駛員的積極性和主動性。制定合理的行車方案，降低駕駛員的勞動強度，保證每位駕駛員都以最飽滿的精神為乘客服務(wù)。企業(yè)還應(yīng)努力改善駕駛員工作環(huán)境，除了對老舊公交車輛及時更新?lián)Q代之外，還要加快標準化公交場站建設(shè)，保證駕駛員擁有良好就餐和休息環(huán)境。

除此之外，在今后很長一段時間內(nèi)，疫情均有可能多次反復。在疫情防控常態(tài)化的背景下，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高服務(wù)效率，如采用自動測溫，健康碼與公交卡、乘車碼綁定等，將“測溫驗碼”工作采用相對智能的方式進行，更利于駕駛員將注意力集中在安全駕駛上。只有在提升服務(wù)上下功夫、在打造品牌上做文章，營造安全正點、文明優(yōu)質(zhì)的出行環(huán)境，才能吸引更多的乘客乘坐公交車。

(三)拓展運營思路，提高調(diào)度水平

快捷性、可靠性、舒適性和效益性是常規(guī)公交運行評價指標，而衡量一個城市的公共交通是否發(fā)達，其中一個重要影響因素是運營調(diào)度水平[9]。雖然一些中小城市有時候確實學習了大城市的一些管理制度，但并未考慮這些規(guī)章制度是否符合企業(yè)以及所在城市的發(fā)展現(xiàn)狀。創(chuàng)新是一個復雜系統(tǒng)或鏈條，而不是單一節(jié)點[10]，面對后疫情時代持續(xù)低迷的客運量，應(yīng)進行符合本地區(qū)發(fā)展實際的創(chuàng)新。

首先，應(yīng)以提升乘客候車、乘車體驗感為目標，結(jié)合本地客流特征和線路經(jīng)濟效益，合理安排運力和發(fā)車間隔，不能在無客流支撐的情況下無限度地縮小間隔；應(yīng)將高峰低峰進行有效區(qū)分，利用非高峰時段合理安排駕駛員休息，在成本最小化的前提下實現(xiàn)最大運量；應(yīng)統(tǒng)籌線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，切勿片面追求線路數(shù)量而忽略各線路的運營品質(zhì)。

其次，提高運營調(diào)度水平，結(jié)合歷史運營數(shù)據(jù)，針對可能出現(xiàn)突發(fā)客流的時段和站點做好應(yīng)急預(yù)案，及時疏散乘客，避免因為突發(fā)客流干擾線路整體運行；靈活且合理地運用大站快車、區(qū)間線路、高峰線路等運營模式。同時，還需充分考慮中小城市乘客的接受程度，慎用過于復雜的調(diào)度形式，避免導致乘客難以分清而放棄乘車。由于中小城市數(shù)字編號充足，非臨時線路盡可能避免使用“支線”“區(qū)間”“快車”等名稱來命名，而應(yīng)安排獨立的數(shù)字路號以便乘客記憶和相互傳播。

另外，合理優(yōu)化票價構(gòu)成、計價標準和支付方式。隨著移動支付普及，分段計價的操作方式越來越簡便，上下車刷卡、掃碼技術(shù)已經(jīng)非常成熟，可將較長線路調(diào)整為分段計價。同時，還可以針對線路特點執(zhí)行差異化的票價，通過票價不同來引導乘客合理選擇線路，平衡運力資源，如較長線路安排直達車或快車，按全程票價一票制收費，引導乘坐較長里程的乘客優(yōu)先使用快車；而慢車采用分段計價照顧沿途乘客，將運力合理進行分配，使每位乘客支出都是公平的，還有助于提升企業(yè)收入。

三、合理規(guī)劃布局，契合市場需求

(一)補足設(shè)施短板，建設(shè)適度超前

公共交通基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展建設(shè)必不可少、公交企業(yè)運營必備的一部分，更是影響乘客是否選擇公交出行的重要因素。而中小城市在公共交通設(shè)施配套方面嚴重不足,一定程度上制約了公交企業(yè)的發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增加，且疫情后期公交服務(wù)無法完全恢復至疫情前的水平，部分居民對公共交通產(chǎn)生抵觸，導致一些城市私家車數(shù)量猛增。公安部交通管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年在全國汽車保有量前30名的城市中，臨沂、保定、濰坊位列第17、22、23，與城市規(guī)模和GDP排名不相匹配，因此優(yōu)先并適度超前發(fā)展中小城市公共交通的意義更加重要。

首先，近年來中小城市發(fā)展建設(shè)迅猛，城市面積擴大、人口增加，由于缺少相關(guān)制度保障，公交基礎(chǔ)設(shè)施并未做到先于城市發(fā)展，如很多新建住宅小區(qū)、大型商業(yè)綜合體都已陸續(xù)交付使用，但公交配套設(shè)施并未跟上。企業(yè)應(yīng)廣泛關(guān)注城市發(fā)展動態(tài)，及時了解道路建設(shè)和新建小區(qū)、商圈、高校等重點地區(qū)的出行需求，通過數(shù)據(jù)預(yù)測公交客流和走向的變化，積極與相關(guān)職能部門溝通，提前規(guī)劃公交基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，通過各種舉措吸引潛在客流。

其次，公交場站是保證公交正常運營的必要場地，目前很多中小城市都存在場站嚴重不足的問題，缺少正規(guī)公交停保場，司乘人員缺少休息室，導致公交車輛停放在道路兩側(cè)，既影響道路的正常通行，也無法保障司乘人員得到休息。另外，場站不足也導致很多線路無法實現(xiàn)雙向發(fā)車，或場站至始發(fā)站需要長距離空駛，這也是資源的嚴重浪費。公交企業(yè)應(yīng)與政府相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，出臺相關(guān)政策，支持公交的合理用地需求，提前謀劃公交設(shè)施建設(shè)。

此外，很多中小城市缺乏相對成體系的公交專用道路和優(yōu)先信號，車站間距離過近，使得公交車運行速度過慢，難以吸引客流；為了所謂“安全”，一味限制行車速度，導致車輛利用率大幅度下降、班次減少、客流下降。樹立“公交優(yōu)先”理念，努力提高公交車輛的通行速度，降低在早晚高峰因道路擁堵所受到的影響。如今，中小城市更重要的不是要不要實行“公交優(yōu)先”，而是要如何實施好“公交優(yōu)先”，以此來確立公共交通在城市發(fā)展中的主體地位[11]。

(二)做優(yōu)常規(guī)公交，謹慎多元發(fā)展

“互聯(lián)網(wǎng)+”和共享經(jīng)濟模式催生了許多新型的交通方式，滿足了大城市多元化出行需求，緩解了交通擁堵。如定制公交是根據(jù)乘客需求設(shè)定線路，其發(fā)展初衷是彌補常規(guī)公交服務(wù)的不足和盲區(qū)，通過差異化的定價政策為對舒適性要求較高的通勤人群提供較高品質(zhì)的共享式交通出行服務(wù)，它與公益性的常規(guī)公交互為補充，而非競爭甚至取代關(guān)系[12]。很多中小城市照搬大城市的模式，有的甚至將定制公交作為公共交通的發(fā)展目標，效果往往不盡如人意。

北京、深圳等城市在常規(guī)公交線網(wǎng)和軌道交通線網(wǎng)已經(jīng)充分發(fā)達的前提下，開通商務(wù)班車、快速直達專線、節(jié)假日專線、休閑旅游專線等各種類型的多元化公交線路，給乘客提供更多出行選擇。而中小城市的通勤客流相對有限且收入水平較低，通常無法接受較高票價，加之缺乏公交專用道、優(yōu)先信號，定制公交車速相較常規(guī)公交無明顯優(yōu)勢。在高鐵站等交通樞紐臨時拼客的“定制公交”由于車型一般較大，既不能保證發(fā)車頻率，也難以保證實載率，綜合成本極高，是對補貼的極大浪費，相當于通過補貼變相打壓其他交通方式。有的地方為強推定制公交，故意降低常規(guī)公交服務(wù)水平，使乘客被迫選擇定制公交，變相漲價，增加乘客的出行成本。

定制公交必須在常規(guī)公交線路發(fā)展到一定規(guī)模后才有實際意義，中小城市應(yīng)謹慎推廣定制公交。因此，應(yīng)重點優(yōu)先發(fā)展常規(guī)公交，關(guān)注和優(yōu)化常規(guī)公交線路，合理縮短通勤客流較大線路的早晚高峰發(fā)車間隔。廣泛征求意見、傾聽乘客需求并及時發(fā)布線路最新動態(tài)，還可通過IC卡充值優(yōu)惠、換乘優(yōu)惠等手段吸引客流回歸公交。多元化發(fā)展的前提是做好主業(yè)，否則會在多元化發(fā)展上產(chǎn)生更多新的問題。

(三)了解乘客構(gòu)成，精準提供服務(wù)

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+交通運輸”新模式的迅猛發(fā)展和大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)不斷進步，越來越多的城市建成了智慧公交工程，了解城市公共交通客流結(jié)構(gòu)，統(tǒng)計客流趨勢已不再是難題。在數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，應(yīng)當充分挖掘數(shù)據(jù)中的潛在價值，不僅統(tǒng)計出行總量，還要細化到每條線路、每個站點、每個時間段，甚至每位乘客。比如，頻繁使用公交卡或二維碼的“常乘客”，他們上下車時間、換乘信息等都是線路走向和發(fā)車時刻優(yōu)化調(diào)整的重要依據(jù)。

中小城市工作日的公共交通客流多依賴于上下班通勤族和上放學的學生客流，由于城市規(guī)模較小，出行距離較短且公交服務(wù)水平有限，加之疫情期間部分通勤族應(yīng)單位要求放棄選擇公共交通，轉(zhuǎn)向網(wǎng)約車、共享單車等其他交通工具，致使通勤客流并不穩(wěn)定。另外，由于人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平和空間布局等方面的差異，中小城市與大城市居民出行特征差異較大，中小城市居民人均出行次數(shù)要明顯高于大城市，大城市通常只有早晚高峰，中小城市還存在“午高峰”[13]。因此，公交企業(yè)更應(yīng)充分了解當?shù)厥忻竦某鲂辛晳T，引導客流流向公交；還要科學編制城市公交專項規(guī)劃，打破城市公交運營范圍束縛，打造綜合性城市公共交通系統(tǒng)，動態(tài)優(yōu)化線路走向和站點位置[14]。對于線路優(yōu)化調(diào)整應(yīng)做好前期調(diào)研工作，充分考慮各方面因素，廣泛聽取乘客意見，避免同一線路短時間內(nèi)頻繁調(diào)整，要做到線路優(yōu)化一次，客流提升一次。同時，還要做到提前公示，制定好線路調(diào)整前后的銜接，避免出現(xiàn)線路顛覆性調(diào)整或因調(diào)整之后無其他替代方案導致客流丟失，也應(yīng)避免線路調(diào)整前后發(fā)車間隔、首末班時間差距過大，影響既有乘客的出行習慣。與大城市相比，中小城市客流基礎(chǔ)不穩(wěn)定，因而更需充分了解客流結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定現(xiàn)有客流，精準提供服務(wù)。