加快推進預算績效評價結(jié)果利用與公開

陳 新

一、前言

（一）預算績效評價的通俗概念。財政機構(gòu)對預算績效評價通俗解釋一般是指，要求資金使用預算部門（單位）針對資金的經(jīng)濟性、效益性，根據(jù)資金申請時設(shè)定的績效目標,運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對各部門各單位預算執(zhí)行情況以及政策和項目實施效果、部門整體財政運行情況，進行客觀、公正的評價。與此同時對績效評價報告結(jié)果按照優(yōu)、良、中、差四個績效等級進行劃分、針對薄弱環(huán)節(jié)和以往經(jīng)驗，提出建設(shè)性整改建議和方向，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）文件中明確強調(diào)：把以結(jié)果為導向放在預算績效管理首要位置，績效評價結(jié)果的利用與公開是績效管理工作的重點和落腳點，是加強財政資金管理、樹立績效成本理念、合理配置公共資源、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益的途徑和方法，也是預算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）國外結(jié)果利用與公開情況。引進先進的績效管理理念，把評價結(jié)果加以應用和推廣，首先是從西方國家開始實行的?？冃гu價結(jié)果如何有效利用，以及采用何種方式加以公開等問題，是各國面臨的一個財政新課題。一是將評價結(jié)果與年度預算相結(jié)合，實現(xiàn)財政支出資金成本與效益的最佳結(jié)合。二是將評價結(jié)果用于政府民意調(diào)查、人事管理等方面績效考核改革,作為實現(xiàn)組織優(yōu)化的重要依據(jù)，以此建立績效評價的激勵機制。三是最近兩年以來，在新冠疫情影響下，世界經(jīng)濟低迷不振、紛紛下滑，以美國為首的西方國家瘋狂地印發(fā)鈔票、拋售國債，即便如此，國外經(jīng)濟還是一路下滑，幾乎瀕臨經(jīng)濟杠桿臨界邊緣。他們便不約而同將績效評價結(jié)果運用到經(jīng)濟振興一攬子計劃的制定與改進之中，用作改善政府形象、推動經(jīng)濟發(fā)展的助推劑。

（三）當前國內(nèi)結(jié)合我市評價結(jié)果利用狀況。一是制度建設(shè)方面。近年來，全國各省市紛紛出臺績效管理文件規(guī)定，基本實現(xiàn)了績效評價“三全”管理。評價結(jié)果的利用貫穿項目支出全方位事前績效評價、全覆蓋績效目標設(shè)定、全過程績效監(jiān)控，以及信息公開等方面。（1）要求項目立項先行組織事前績效評估，尤其是新、重、特政策性項目，并將專家結(jié)論作為項目資金申請依據(jù)；（2）要將評價結(jié)果運用項目下一步預算資金安排，減少低效、取消無效；（3）結(jié)合績效評價結(jié)果對項目資金投入和資金監(jiān)控進行及時調(diào)整；（4）建立健全項目績效信息公開機制，將地方政府安排的年度重大民生項目、涉農(nóng)資金、教育醫(yī)療等老百姓關(guān)注的財政資金使用情況，通過各種渠道和方式向社會公布，為績效評價結(jié)果的利用提供了有力的制度保障。二是部門整體支出績效評價結(jié)果的利用逐步推進。結(jié)合我市開展的部門整體支出績效評價工作建議：（1）將部門整體支出績效評價結(jié)果按照市政府信息公開的要求予以公布；（2）部門整體績效評價結(jié)果應該與其預算安排相結(jié)合，作為財政資金撥付的重要參考資料；（3）把部門整體績效評價結(jié)果用來進行績效問責，甚至有些地市以考評結(jié)果與單位負責人的履職責任掛鉤，實行末尾淘汰；（4）建立績效評價信息庫，把各單位績效評價結(jié)果深度融合到預算管理一體化系統(tǒng)之中，作為安排以后年度部門預算資金的數(shù)據(jù)資源。三是績效評價結(jié)果利用不多尚處探索階段?？冃гu價結(jié)果利用是績效管理的最終目的，如果評價結(jié)果不能被各方充分利用，說明評價報告質(zhì)量不高，實用性、參考性不強，就績效成本管理而言，造成了評價資源浪費。2019年從50家中央部門績效評價報告分析發(fā)現(xiàn)：60%的部門未建立監(jiān)督相關(guān)機制，不能有效對評價結(jié)果進行追責；50%的部門沒有把績效自評結(jié)果用在預算安排、資金調(diào)整等方面；并且還有16%的部門對評價結(jié)果未做任何利用和公布。因此，需要通過績效目標設(shè)定、績效監(jiān)控、全過程績效管理等手段，加強內(nèi)部、外部監(jiān)督和問責力度，將績效評價結(jié)果逐步運用于財政資金支出每一個環(huán)節(jié)，為各部門探索評價結(jié)果運用提供經(jīng)驗。

二、預算績效評價結(jié)果利用與公開的意義及作用

（一）預算績效結(jié)果應用，推進績效預算步伐。相對目前預算撥款模式，績效預算更加符合財政資金成本效益原則，是以預算績效評價結(jié)果作為安排年度財政預算收支方式。根據(jù)國外資料顯示，績效預算有效促進資金的使用效率，提升公共服務水平，加強資源的再分配與政府稅收之間的聯(lián)系。績效評價結(jié)果用來壓縮非必要建設(shè)性支出項目，按照成本效益方式把有限的財政資金用在關(guān)鍵處、集中起來辦大事，打通財源“項目按照規(guī)劃走、資金緊隨項目走”的流通渠道?？冃ьA算顛覆和改變了以往觀念，糾正了預算編制“拍腦袋、張口來”的隨意性和主觀性等不負責任行為，提倡財政預算績效評價結(jié)果“終身負責制”。

（二）有利于政府過緊日子，打造透明預算。評價結(jié)果利用與公開的實施，可以使大眾摸清政府的家底，揭開財務管理的神秘面紗，使大家理解政府過緊日子的迫切性，以及財政資金使用的安全效益性，發(fā)揮社會公眾對財政資金使用效益的監(jiān)督作用,從而打造透明預算，構(gòu)建高效廉潔政府。為了自覺接受廣大人民群眾，對財政資金的咨詢與監(jiān)督，各地在人代會召開之際，要求將績效評價結(jié)果還有先前設(shè)立的績效目標等等與預決算草案同步報送。目前，績效評價結(jié)果公開長足進展、公開范圍也逐漸擴大。

（三）以績效結(jié)果為導向，群眾的滿意度得到提高?？冃Ч芾淼哪康?，是為了滿足廣大人民群眾的獲得感、幸福感和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，從而體現(xiàn)財政資金使用的合理合法性。通過績效評價效益指標“群眾滿意度”標準的科學實施，衡量出財政資金安排的項目與大眾的需求和群眾獲得感之間的距離。利用績效評價成本效益分析方法，可以有效降低項目成本、績效跟蹤民生項目、轉(zhuǎn)移支付資金快速直達等措施，使財政資源配置和使用質(zhì)效得以提高，評價結(jié)果的公開與應用實現(xiàn)了惠企利民效果。

三、績效評價結(jié)果利用與公開尚存欠缺之處

（一）績效評價結(jié)果存在隨意性不妥。評價報告撰寫質(zhì)量水平直接影響使用結(jié)果，只有獲取科學、準確、中立的評價結(jié)果，其應用價值才能真正發(fā)揮體現(xiàn)。但是，由于績效評價在我國起步較晚，仍處于改革摸索階段，缺乏系統(tǒng)的制度保障和理論指導,尚未建立統(tǒng)一、科學的績效指標體系，照搬西方國家績效評價模式的現(xiàn)象普遍存在。因此，各地預算績效評價結(jié)果的質(zhì)量不甚理想、具有很大隨意性，影響了績效評價結(jié)果的有效應用。

（二）招投標單位評價質(zhì)量良莠不齊。當下推行的政府購買第三方服務，其中參評機構(gòu)和人員的政治站位、專業(yè)素質(zhì)直接關(guān)系著績效評價結(jié)果。我局在近兩年推進第三方評價過程中發(fā)現(xiàn)，報告質(zhì)量良莠不齊的問題亟待解決。筆者認為應從以下方面加強審核把關(guān)：一是第三方參評機構(gòu)要把不能違背客觀公正原則、保持中立性排在首位，這也是其立命之本、從業(yè)之規(guī)。二是第三方參評機構(gòu)自身經(jīng)驗欠缺、專業(yè)化程度不高，導致績效評價的過程和結(jié)果不理想。還有一些第三方機構(gòu)參加績效評價招投標時，單純利益至上，違規(guī)違法現(xiàn)象時有發(fā)生。為了杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生，我局采取了“評價+監(jiān)控+復審”模式，對第三方評價質(zhì)量的監(jiān)督管理起到了震懾作用，有效促進第三方評價質(zhì)量的提升。

（三）結(jié)果公開力度利用不高。要在單位內(nèi)部產(chǎn)生監(jiān)督效力，可以采取評價結(jié)果內(nèi)部公開形式；當下政府及時解決群眾民生問題，行之有效的辦法是，績效評價結(jié)果的外部公開，使老百姓積極參與和監(jiān)督社會公共事業(yè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府還沒有做到完整公示全部績效評價結(jié)果（涉密項目除外），績效評價結(jié)果不公開、不透明，導致績效評價結(jié)果利用率很低；甚至有的績效評價結(jié)果質(zhì)量不高、不切合實際、完全流于形式，導致財政資金管理部門和項目資金使用單位評價結(jié)果利用價值不高，不能充分發(fā)揮績效評價促進作用。

（四）結(jié)果利用層次不甚理想。一是由于績效評價開展在我國還是新生事物，社會大眾和一些單位領(lǐng)導對績效評價理解不到位，績效管理意識有待加強，績效管理工作還主要停留在表層，評價結(jié)果利用更是無從下手。二是財政部門相關(guān)立法對績效評價利用與預算安排的關(guān)聯(lián)性重視程度有限。績效法律法規(guī)約束欠缺不到位，造成單位部門對績效評價結(jié)果的利用往往“大事化小、小事化了”，最終預算績效評價結(jié)果應用難以得到實現(xiàn)。

（五）績效問責機制尚未形成，社會參與熱情不夠。由于績效評價問責尚未形成，問責主體、客體之間評價責任沒有明確劃分，權(quán)責關(guān)系界定模糊不清；政府績效考核內(nèi)容范圍里面尚未完全納入績效評價結(jié)果等原因，導致預算單位對績效評價結(jié)果利用與公開不夠重視和自覺、催一催動一動、消極應付。結(jié)合目前我市績效評價開展情況來看，以市政府名義出臺了30余份績效管理文件通知，但是也只有部分人學習關(guān)心，大眾對此關(guān)注度、參與熱情都不高，對績效評價結(jié)果公布利用不感興趣。

（六）評價結(jié)果利用與公開尚未引起注意的幾點：一方面，評價結(jié)果對外公開時需注意：（1）績效評價結(jié)果對外公開的覆蓋面是否達到了應有的覆蓋范圍；（2）財政資金績效評價結(jié)果的對外公開應建立在保證其公信力的基礎(chǔ)之上；（3）對外公開的財政資金績效評價結(jié)果應保證其法律效應和準則要求。另一方面，評價結(jié)果應用時需注意：（1）避免有些政府管理部門簡單將績效評價結(jié)果用于項目排名評比，對項目管理單位和報告使用部門造成不利影響；（2）評價結(jié)果利用公開的關(guān)鍵，是績效報告里的經(jīng)驗教訓和改進建議；（3）不同項目的資金額度、撥款時間、建設(shè)工期都不同，得出的績效評價結(jié)果也就沒有可比性，公開與應用的參考價值意義不大。

四、預算績效評價結(jié)果公開與應用的改進建議

（一）加大預算績效管理宣傳培訓力度。《意見》明確規(guī)定和要求，要按照深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度體系，突出宣傳預算績效管理在政府“過緊日子”的關(guān)鍵時刻，提高財政資金使用效益的重要作用。各級政府要樹立績效管理意識，把預算績效管理作為基礎(chǔ)性工作認真對待，加大績效管理培訓力度，以提高績效評價工作人員能力水平為重點，完善培訓體系，健全培訓機制，豐富培訓內(nèi)容，增強培訓實效，提高培訓水平，加快構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。

（二）強化績效目標審核、規(guī)范部門自評行為。首先，編制高質(zhì)量的績效目標。近年來，我市專門成立了“單位+財政+專家”績效評價審核小組，從績效目標設(shè)定的完整性、相關(guān)性、適當性和可行性幾方面進行審核，審核流程需經(jīng)由財政主管業(yè)務科室初審、績效評價相關(guān)人員復審、然后第三方專家評審組評審；審核不合格的堅決退還預算單位修改，績效目標審核未通過的，不予安排預算資金。其次，由于預算部門（單位）績效評價自評質(zhì)量直接影響著預算績效管理的整體水平，為了避免部門績效自評質(zhì)量較低的問題，我市要求使用統(tǒng)一的“項目支出績效自評表”、“部門整體績效自評表”、“財政項目支出績效評價指標體系框架”和“項目支出績效評價報告撰寫模版”，這些規(guī)范的指導性文本為我市預算單位的績效目標自評、部門績效報告自評等等工作朝良性方向發(fā)展創(chuàng)造了條件，同時也為此項工作推進奠定了基礎(chǔ)。

（三）結(jié)果應用的地方性制度建設(shè)納入日程。一是評價結(jié)果公開制度的建立。建議以市政府文件形式，制定下發(fā)績效評價結(jié)果問責地方性法規(guī)，評價結(jié)果在官方政府網(wǎng)站公布，在轄區(qū)內(nèi)擴大績效信息公開范圍，實現(xiàn)績效評價報告結(jié)果我市各縣區(qū)全覆蓋（涉密項目除外），接受社會公眾的監(jiān)督。二是構(gòu)建評價結(jié)果在市直、縣區(qū)部門之間共享制度。建議在轄區(qū)各部門之間、縣區(qū)之間搭建和提供績效評價信息交流平臺，評價結(jié)果的公平、公開、公正才能得以應用。三是把預算績效管理作為我市財政工作的“指揮棒”和“風向標”。在上級政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導下，全市績效評價工作人員勇于創(chuàng)新、主動作為，樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效理念，使各級領(lǐng)導注重績效評價結(jié)果的導向和約束作用，充分發(fā)揮其“指揮棒”和“風向標”的引領(lǐng)作用。

（四）加強第三方評價機構(gòu)質(zhì)量監(jiān)管。第三方機構(gòu)參與預算績效評價是完善政府預算績效管理體系的重要途徑，有利于提高社會公眾對財政預算使用的關(guān)注度，增強預算執(zhí)行的透明度，提高政府公信力。加強評價質(zhì)量監(jiān)控和管理：一是制定結(jié)合本地實際，引入外地成熟方法實行第三方機構(gòu)入庫機制管理、質(zhì)費掛鉤制度管理、對第三方再評審等措施，提高第三方機構(gòu)的評估質(zhì)量。二是加強對第三方評價機構(gòu)的指導和培訓。有利于提升其專業(yè)素質(zhì)，使第三方機構(gòu)參評人員充分了菏澤實際情況和績效要求，以及我市近年來出臺制定的各項績效管理文件，提高他們績效評價業(yè)務水平和解決預算單位實際問題的能力，從而為我市出具客觀公正、高質(zhì)量、實用性強的績效評價報告。

（五）實施及建立預算績效一體化信息系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)是預算績效管理的技術(shù)保障，堅持以信息化、智能化、指標化、公開化為手段，不斷優(yōu)化績效評價流程，有利于解決紛繁復雜的評價結(jié)果問題，提高我市績效評價工作效率。結(jié)合我市進展情況和筆者多年從事的績效管理工作經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，一體化信息系統(tǒng)在項目周期長、預算資金量大的項目上迫切需要、作用巨大。所以要在財政大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位的業(yè)務特點，立足多維視角，建立預算績效管理一體化信息系統(tǒng)，為預算績效評價結(jié)果利用與公開提供完整、可靠的技術(shù)支撐。根據(jù)數(shù)據(jù)庫的分析結(jié)果制定相應的預算績效評價指標，明確單位各部門各單位在績效評價中具體責任，把績效結(jié)果利用和公開納入預算績效一體化信息系統(tǒng)，提高績效管理的質(zhì)量和公信力。

（六）加快建立預算績效管理激勵機制。據(jù)調(diào)查，各地市財政部門向上級提交的預算報告中，多次建議預算績效管理建章立制，督促績效管理激勵問責機制的建立，樹立“花錢必問效 無效必問責”概念。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上充分調(diào)動各方績效管理力量，明確績效管理在各單位的權(quán)責邊界，強化績效評價的監(jiān)督履職作用。各級政府要有“刀刃向內(nèi)”的改革勇氣，加強績效評價結(jié)果運用，與政策調(diào)整、財政投入、資金分配等掛鉤；強化績效信息公開，主動接受外部監(jiān)督，對人大、審計提出的意見建議、社會公眾反映的情況問題及時加以反饋整改，使績效評價結(jié)果利用與公開不再是紙上談兵，真正能夠起到強化應用、指導實踐的作用。

五、結(jié)語

預算績效評價結(jié)果的利用與公開，可以推動預算績效管理工作“動真格、見真章”，能夠進一步壓實財政資金使用部門主體責任，充分引導預算部門做實、做優(yōu)預算績效管理，激活固化、低效資金，真正把有限的財政資金用在“刀刃”上、花到“關(guān)鍵”處。