地方政府公債融資途徑分析

鄭延生

我國現(xiàn)階段部分地方產(chǎn)生了較大的債務風險，這些債務風險成為了威脅地方經(jīng)濟安全和國家社會穩(wěn)定的主要因素，而地方政府面對這些債務風險，主要的出路就是發(fā)放公債進行融資。但針對是否應該賦予地方政府發(fā)行公債融資的權利一直存在很多質疑的聲音。在由中央政府代發(fā)公債的第二階段，很多專家學者針對地方政府自行發(fā)放公債進行融資的權利進行了討論，明確了地方政府發(fā)行公債融資的可行性和必要性。但我國現(xiàn)階段很多地方政府還沒有進行自主的公債發(fā)放，仍是選擇由中央政府代發(fā)地方公債。這就使得地方政府不能根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行充分的公債融資途徑選擇，不能充分發(fā)揮公債資金的效果，公債融資也不能起到原本的作用。本文將通過對地方政府公債融資途徑的相關分析，對我國現(xiàn)階段地方政府公債融資途徑的完善提出一些切實可行的建議。

一、我國不同階段公債融資途徑回顧

（一）第一階段：國債轉貸資金時期

我國最早從1998年開始了國債轉貸這一形式的公債融資，國債轉貸指的是由國家定額增發(fā)國債，并將這些國債由國家財政部門轉貸給省級政府，再由省級政府將這些國債資金轉貸給市縣政府，層層下達，最終用于地方的基礎設施建設、經(jīng)濟社會發(fā)展以及工程項目上面，國債到期后再由地方政府將國債轉貸資金的本金和利息一起交還給中央政府的財政部門。在1998年發(fā)放國債轉貸資金以前，我國的政府財力一直存在著向上集中的現(xiàn)象，尤其是在78年到98年之間，我國地方的財政收入相比于全部財政收入的比重降低了34%，而地方政府的財政支出相比于全部財政支出的比重提高了18.5%，這些相反的數(shù)據(jù)意味著當時地方財權與地方事權的極度不平衡，直接影響到了國家財政與地方財政的收支，地方政府不得不通過其他手段彌補地方財政入不敷出的現(xiàn)象。

此后在1998年我國中央政府又發(fā)放了大量的國家債券，這些債券大多被用到了兩個地方，一是歸入了中央政府直接預算支出的項目中，被用于中央自身的建設發(fā)展以及幫扶地方項目建設發(fā)展上面；二是將這些國債轉貸給了地方政府，由地方政府自己對這些資金進行支配，大多用于了地方政府和中央部門聯(lián)合的項目建設中。值得注意的是，國債轉貸資金在轉貸給地方政府的過程中，產(chǎn)生的債務無法納入到地方政府當年的預算當中。雖然國債轉貸資金是以國家的名義和信用作為保證，通過財政部門向全社會發(fā)行的公債融資，但從一定程度上來說，國債轉貸資金還不算是一種地方公債，雖然公債發(fā)行出去后最大的使用者是地方政府，但地方政府在使用后仍然需要在一定期限內將本金和利息交還給中央政府。

（二）第二階段：中央代發(fā)地方政府公債時期

中央代發(fā)地方政府公債指的是地方政府上報了自身的資金需求，而中央政府對地方政府的資金需求進行審核之后，對地方政府的償債能力進行一定的分析，確保最終能夠連本帶息的收回資金，然后與地方政府進行共同的協(xié)商研究進行公債的發(fā)放，到期后由地方政府自行償還本金和利息。同時，省級政府還可以根據(jù)不同項目的特點，審查落實相關還款資金的來源，并在本身的范圍內對還債資金進行統(tǒng)一的籌措與歸還。

從2009年起，我國使用的國債轉貸資金已經(jīng)不能有效的解決地方政府的融資問題。所以我國出現(xiàn)了最早的由中央代發(fā)地方政府公債的方式。雖然地方政府也通過融資平臺等多個渠道進行建設資金的籌措，但這個過程存在較嚴重的不合規(guī)性，這種使用土地抵押向銀行借貸的方式導致了我國地方政府融資平臺規(guī)模急劇擴張的同時，也使得財政風險不斷累積。因此，在2010年為了預防債務風險的產(chǎn)生，滿足地方政府的融資需求，中央開始實施代發(fā)地方公債制度增加地方政府的財政可用資金。

（三）第三階段：地方政府獨立發(fā)放公債融資時期

地方政府獨立發(fā)放公債指的是省級地方政府能夠獨立的發(fā)行地方政府公債，在一定范圍內擇優(yōu)選取承銷商并實施債券定價制度。雖然在2011年由中央代發(fā)地方政府公債取得了一定的成效，地方財政資金缺口有了一定的緩解，但北上廣等經(jīng)濟發(fā)展比較快的地區(qū)仍然不能滿足其資金需求。因此，中央決定將發(fā)放公債的權利交給地方政府，在2011年正式將上海、深圳、浙江、廣州作為試點實行地方政府獨立發(fā)行公債制度，這標志著公債融資進入了由地方政府獨立發(fā)放公債融資的新時期。

地方政府獨立發(fā)放公債，實施年度發(fā)行額管理制度，地方政府獨立發(fā)行公債的過程中，應該由公債承銷商自主選擇主承銷商。并且由主承銷商提供上市交易等服務，從而有效實現(xiàn)地方政府公債收支的規(guī)范化管理。

總而言之，地方政府在選擇相應的發(fā)行公債融資途徑時，應該對地方政府的融資需求和環(huán)境進行調查分析，提高對于地方融資需求進行監(jiān)督管理的能力，加強債券市場對地方政府公債發(fā)行的認可程度。與此同時，在地方政府公債融資之后，必須對公債資金的使用進行嚴格管理，提高公債資金的使用效益，還應該結合地方政府的實際情況以及地方政府資金使用需求，建立償債準備金制度以及償債風險預警制度，預估地方政府的償債能力并按照相應的比例對債務進行償還。除此之外，還應該建立財政風險預警制度，對地方政府發(fā)行公債以及償債的過程進行及時的監(jiān)控管理，并針對地方政府債務中可能會出現(xiàn)的問題進行及時處理，做好風險應對工作。

二、地方政府公債融資的必要性、可行性及存在問題

（一）地方政府公債融資的必要性

1.地方政府公債融資有利于健全分稅制度，落實地方政府財政權利。舉債權是對各級政府財權進行規(guī)范調整的重要措施，在我國對各級政府的事權以及財權進行合理規(guī)劃時，就順理成章的提高了地方政府的舉債權。從我國目前的財政實際情況來看，我國地方政府在面對基礎設施建設以及項目規(guī)劃時，籌集資金的能力比較缺乏，導致地方政府的財政資金收支不平衡，在建設過程中經(jīng)常出現(xiàn)資金不足的風險，甚至部分地方政府會因為財力匱乏，導致不能為人們提供良好的服務。再加上地方政府有很多規(guī)章制度的限制，無法通過自身盈利來實現(xiàn)財力的自由，不能夠通過自身建設解決財務問題，所以，只有增加地方政府的舉債權，并對分稅制度進行一定程度的完善，才能夠實現(xiàn)地方政府對于建設資金的籌措，滿足當?shù)厝藗儗不A設施以及政府服務的需求。

2.地方政府公債融資有利于提高地方建設基礎設施的能力。我國現(xiàn)階段處于經(jīng)濟比較健康穩(wěn)定且持續(xù)性發(fā)展的新時期，這就要求相關部門能夠在推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時還要提高經(jīng)濟發(fā)展的質量，取得良好的經(jīng)濟效益，以滿足人們對美好生活的向往。地方政府為了實現(xiàn)這一目的應該加快地方基礎設施的建設，提高地方政府的服務質量，保障地方經(jīng)濟結構的不斷提升，推動地方經(jīng)濟的快速增長。除此之外，我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟社會發(fā)展中仍然有一些矛盾和問題，例如，經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中需要不斷擴大內部需求和就業(yè)率，從而實現(xiàn)宏觀的經(jīng)濟目標，這種方式又與地方政府以及地方經(jīng)濟的發(fā)展有著極為密切的聯(lián)系，需要政府部門對投資項目進行擴大并積極進行資金的籌集。針對我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展情況來說，我國現(xiàn)階段地方政府的整體資金比較匱乏，缺少對項目建設的資金投入，這就導致了地方政府的項目進展比較緩慢，地方政府的城市化也受到了一定的阻礙。只有充分對地方政府融資發(fā)展重視起來，才能夠通過地方政府公債融資擴大項目及建設資金來源，保證城市化建設以及更多項目資金的投入。這在一定程度上加快了地方政府基礎設施建設的進程，推動了地方政府經(jīng)濟的快速發(fā)展。

3.地方政府公債融資有利于健全金融市場，宏觀上對經(jīng)濟體系進行整體調控。要想對我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟市場以及金融體系進行調節(jié)，就必須加強地方政府公債融資的能力。針對我國現(xiàn)階段的地方政府經(jīng)濟債券市場進行分析，公債融資的本質屬于地方債券市場的組成部分，公債融資的實施也具有債券市場的優(yōu)勢和特點。比如，地方政府債券與國家債券相比，安全系數(shù)比較低，但地方政府債券與企業(yè)債券相比，安全系數(shù)又比較高。對于收益來說，地方政府債券與國家債券相比，收益率比較高，但地方政府債券與企業(yè)債券相比，收益率比較低。以上也充分說明了地方政府債券是介于國債與企業(yè)債之間的種類，有著相對來說比較高的安全系數(shù)以及收益，其經(jīng)濟收益也比較穩(wěn)定。因此，地方政府公債融資會對當?shù)氐膫灰资袌霎a(chǎn)生一定的影響，使得當?shù)氐耐顿Y者能夠有更多的投資選擇，當?shù)卣墓帕陀绊懥σ材軌蚴沟猛顿Y者更加積極主動的進行投資。當然，地方政府公債融資也能夠在一定程度上嚴格打擊當?shù)貍袌鲋械牟环ㄐ袨?，使當?shù)貍袌鲋械牟涣既谫Y渠道無處遁形，得以營造更加和諧良好的融資市場環(huán)境。

（二）地方政府公債融資的可行性

1.地方公債融資有比較大的發(fā)行空間，認購者也比較多。對我國現(xiàn)階段的儲蓄率進行分析，我國儲蓄率仍然比較高，尤其是平均儲蓄水平比較突出。結合我國現(xiàn)階段的實際情況對這一現(xiàn)象進行研究發(fā)現(xiàn)，我國的儲蓄率高存在著兩個方面的原因，第一是人們的投資渠道比較少，沒有安全系數(shù)比較高收益又比較可觀的投資渠道；第二是股票投資的風險太高，很多人缺少專業(yè)的投資知識，對于整個家庭來說，很難承受股票投資失敗的風險。但隨著人們的投資意識不斷增加，人們更期望能夠選擇一種比較安全、收益穩(wěn)定的投資項目。雖然地方公債跟國家公債、企業(yè)債相比有不足之處，也沒有突出的特點，但其穩(wěn)定性比較強，能夠有一定的收益和保障，這就使得地方政府公債成為當下可供人們選擇的國債以外的第二種投資方式。

2.政府在公債發(fā)行融資方面有著較豐富的理論和經(jīng)驗。雖然地方政府還沒有形成比較完善系統(tǒng)的公債發(fā)行經(jīng)驗，但我國在國債、企業(yè)債的發(fā)行經(jīng)驗比較多，對債券的種類、發(fā)行方式、利率等都有著較深入的了解。再加上我國對于經(jīng)濟人才的培養(yǎng)比較迅速，在債券市場中有著非常多的專業(yè)型人才，這些都為地方政府獨立發(fā)行公債提供了實踐經(jīng)驗和基礎保證。

（三）我國現(xiàn)階段地方政府公債融資存在的問題

1.地方政府債務的主體多元化，債務的規(guī)模不斷擴張。問題：我國現(xiàn)階段還沒有比較完善的法律對地方政府舉債資格進行一定程度的限制，這就導致了對地方政府融資主體沒有明確的約束。地方政府也在事權的影響和壓力下形成了多頭舉債的現(xiàn)象，造成難以控制地方債務規(guī)模的現(xiàn)象。根據(jù)2010年的統(tǒng)計，全國地方政府的債務余額在十萬億元左右，其中，由地方政府承擔直接還款責任的數(shù)量達到了六萬億元左右，地方政府直接或者間接進行擔保的債務規(guī)模也達到了驚人的三萬億元左右。這些龐大的政府債務規(guī)模，使得地方政府的舉債主體逐漸變得多元化。對策：建立規(guī)范有效的多渠道融資體系。針對債務主體多元化、債務規(guī)模持續(xù)擴張這一問題，地方政府應該建立科學規(guī)范的多渠道融資體系。對于難以用稅收承擔的資金項目，可以采用地方公債籌資的形式，將這一類債務負擔進行延遲，從而實現(xiàn)現(xiàn)階段的成本支出與經(jīng)濟收益相匹配，并借此積極發(fā)展地方公債的市場，使地方公債市場也成為地方政府進行多渠道融資的有效形式。并且，地方政府還可以優(yōu)化發(fā)展項目的融資，使證券融資、股票融資等形式都能夠為地方公共基礎設施的建設進行項目融資。此外，地方政府還可以使用土地融資等方式規(guī)范融資渠道，促進多渠道融資體系建設的順利進行。

2.地方政府債務的隱蔽性比較強，透明度比較差，不能有效控制風險。問題：自實施地方政府公債融資制度以來，由于地方政府融資渠道的增多，使得債務結構變得更加復雜，再加上部分地方政府在進行公債融資時信息披露制度不健全，很多債務資金就沒有納入地方政府財政預算管理，使得地方政府無法有效的掌握這些債務的準確信息，審計部門也不能進行有效的監(jiān)督管理。除此之外，還有部分地方政府借用公債融資的明義進行一些違法的融資活動，這使得中央更加無法對地方政府舉債融資情況進行一個確切的掌握，對地方政府的債務風險難以監(jiān)控。對策：清理隱形債務，增加債務風險預警。要想提高地方政府債務風險檢測能力，就必須根據(jù)地方政府的實際情況和財政承受能力建立完善的債務風險預警機制，不僅要規(guī)范地方政府的收支，提高地方政府的財政預算，還要加強對地方政府債務的詳細管理，提高地方政府財政收支的公開透明，使地方政府的債務處于正常的范圍內，從而到達預防債務風險產(chǎn)生的目的。

結語

綜上所述，由于我國現(xiàn)階段地方財政存在較嚴重的失衡現(xiàn)象，導致了地方政府的職能難以發(fā)揮，地方政府的工作效率和質量也逐漸下降，這些現(xiàn)象直接影響了地方的健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，通過地方政府公債融資將國家財政向分權性的公共財政過渡是一個必然的結果。只有推動地方政府公債融資權利落實，做好地方政府公債融資監(jiān)管，才能夠使地方的民生建設更加繁榮。不論是從供給角度還是需求角度來說，我國地方政府都應該增加公債融資途徑，在實際的推行過程中不斷積累經(jīng)驗，使得地方政府有更多的融資選擇和融資方式，緩解地方政府財政壓力過大的困境。與此同時，還需要結合當?shù)氐膶嶋H情況，選擇合理的地方政府公債融資方式獲得財政資金，通過多種途徑積極地開展地方政府公債融資工作。