盤活水利工程類財政存量資金對策淺析

林趙華

引言

財政存量資金，就是指收入已經(jīng)發(fā)生、尚未安排預(yù)算，或者預(yù)算已經(jīng)安排、尚未形成實際支出的財政資金。也就是各級財政部門和預(yù)算單位在年末還沒花完的錢，或是沒花出去的錢。多年前，從國務(wù)院到各級各部門，都把盤活存量資金列入了重要議事日程?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發(fā)〔2014〕70號)和《財政部關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》(財預(yù)〔2015〕15號)等文件精神，進一步推進盤活財政存量資金工作，各級財政部門也都下達(dá)了文件布置盤活資金的工作。

在各級財政部門的統(tǒng)一布置下，我國已經(jīng)進行了盤活存量資金的工作，層層落實責(zé)任。盤活資金的政策，給予財政調(diào)配資金一項非常得力的舉措，讓資金活起來，加快了資金的流動性，促進了資金的周轉(zhuǎn)，閑置資金得到了更好的利用。然而，從最近幾年的盤活資金工作來看，在微觀管理層面呈現(xiàn)出了各種各樣的問題，并且這些問題矛盾的加劇，會影響以后盤活資金的使用。為此，筆者從地方調(diào)查研究的客觀數(shù)據(jù)出發(fā)，對水利工程類財政存量資金產(chǎn)生的原因和盤活過程中產(chǎn)生的問題進行了以下分析，并提出了幾點建議。

一、水利工程類財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金產(chǎn)生的原因

1.工程未竣工決算產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

工程未能及時竣工決算，工程的保留金和質(zhì)保金不能按時支付，形成大量的結(jié)轉(zhuǎn)資金。2016年下半年起，為了緩解經(jīng)濟疲軟，我國提出了擴大內(nèi)需的經(jīng)濟增長策略。我國加大了工程建設(shè)投資力度，特別是水利工程每年項目投資總額以數(shù)十倍的速度增加。水利建設(shè)投資總額大幅度增加，然而相應(yīng)的設(shè)計、監(jiān)理、業(yè)主的技術(shù)力量并沒有以十倍的速度增加。在這五年多時間，大家都忙于項目的建設(shè)，項目的竣工決算暫時擱淺?，F(xiàn)在投資建設(shè)的洪峰已過，大家都集中來做竣工決算的資料，但是由于施工過于匆忙，有的施工單位平時沒有及時收集資料，部份工程量驗收資料、隱蔽工程、設(shè)計變更等材料東缺西漏的，致使在辦理竣工決算時，收集資料階段過于漫長滯后。而且，政府投資審計中心的人員不足，這又很大地制約著工程的竣工決算進度，在竣工決算的洪峰到來時，工程審計形成了竣工決算的瓶頸。許多地方政府都規(guī)定了具體的保留金比例，在工程審計結(jié)算前，工程保留金的比例是進度款的20%，有的甚至達(dá)到工程進度款的30%至40%，即使工程審計后，也要扣留5%工程質(zhì)保金。因此，項目未竣工決算，是形成大量結(jié)轉(zhuǎn)資金的主要原因。

2.項目施工受阻，工程無法進展，工程進度款形成結(jié)余

有的工程施工過程中，群眾因青苗和征地補償費不能與業(yè)主達(dá)成一致，還有的群眾因為迷信活動，意為施工影響其“風(fēng)水”，阻撓施工。例如欽州市欽北區(qū)西利水庫除險加固工程、五星水庫除險加固工程，施工單位已經(jīng)十幾次進場，每次都受到群眾阻撓而退場。水利建設(shè)的特殊性也影響施工進度。水利工程建設(shè)施工受氣候影響很大，在農(nóng)業(yè)播種季節(jié)或者汛期期間，不能進行施工，這方面也影響了資金的支出進度。

工程進度款是指在施工過程中按進度、控制界面或按月完成的工程數(shù)量建設(shè)單位給付的工程款項。從計算依據(jù)上來看析，工程進度款是依據(jù)施工單位每月完成工程量來計算的，包括發(fā)包人簽證認(rèn)可的工程量增減和對原材料地認(rèn)質(zhì)認(rèn)價導(dǎo)致價款的增加，其具有不確定性，而到期債權(quán)的金額業(yè)已明確、支付期限已經(jīng)屆滿。從用途上看，工程進度款是在工程竣工前，承包人收取的包含材料款和工人工資、設(shè)備設(shè)施租賃費等各項費用。發(fā)包方支付進度款是保障承包人持續(xù)投入人力、物力，進度款的支付具有持續(xù)性和階段性。工程進度款給付的目的，不僅在于給予施工單位合理的利潤，更是承擔(dān)施工任務(wù)所必需的費用，是下一進度工程施工的充分條件。施工過程中，一旦執(zhí)行工程進度款，工程所需的大宗材料款、農(nóng)民工工資、分包工程款等款項無法支付，承包人又無法墊資必將導(dǎo)致工程無法按時竣工，這嚴(yán)重影響了《建設(shè)工程施工合同》的正常履行，侵害了發(fā)包方的合法權(quán)利。

3.施工、監(jiān)理技術(shù)薄弱，工程進度緩慢形成資金結(jié)余

制約施工進度緩慢的原因有很多，如：預(yù)制板梁養(yǎng)生不到位,導(dǎo)致混凝土強度上升緩慢,影響梁板張拉及移梁,梁底飽和,施工停滯；橋梁下部結(jié)構(gòu)施工人員及技術(shù)人員不足,開展作業(yè)面不足；施工安排不合理,主線橋投入力度小；測量、試驗人員不足,無法與施工進度相匹配；空心板模板以及下部結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)模板數(shù)量不足,無法滿足進度要求；沒有形成完善的施工自檢、報檢體系,管理混亂等等。

總之，施工隊伍組織管理松散，導(dǎo)致施工進度緩慢。項目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、資料員、質(zhì)檢員等人員經(jīng)常不到位，完成合同所需的人力、材料、設(shè)備配套不足，通常由零散農(nóng)民勞務(wù)工具體施工，現(xiàn)場施工專業(yè)技能薄弱，影響工程進度。施工監(jiān)理單位也經(jīng)常有不到位的情況，即使到場的也是經(jīng)驗不足的學(xué)徒，很少有工程總監(jiān)長期在現(xiàn)場監(jiān)督的，監(jiān)理單位不能很好地監(jiān)督工程質(zhì)量和推進工程進度，致使工程進度緩慢而形成資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

二、盤活財政存量資金執(zhí)行過程中存在的問題分析

1.如何保障工程保留金和質(zhì)保金的支付

財政收回的盤活資金，并不全是項目的結(jié)余資金，而是項目的結(jié)轉(zhuǎn)資金，是項目尚未支付的工程保留金和質(zhì)保金，并且占盤活資金絕大部份。項目已經(jīng)實施完畢，如果施工單位做好了相關(guān)的手續(xù)和材料，根據(jù)合同要求，業(yè)主還是要支付余下的尾款的。財政在收回盤活資金后，資金或許已不再?？顚Ｓ?，那么如何保證工程尾款的支付？如何確保支付工程款的及時性。

2.按原渠道使用盤活資金，財政作為新的項目重新下達(dá)欠科學(xué)考慮

每個項目在下達(dá)初步設(shè)計批復(fù)前，經(jīng)過堪測、設(shè)計、立項諸多程序，也要多部門進行多次評審，項目才能得以下達(dá)初步設(shè)計批復(fù)。在項目實施經(jīng)過預(yù)算控制價、政府采購、招投標(biāo)等程序。為了做好這些前期工作，相關(guān)的工作人員要收集大量的資料，要花費大量的人力、物力，做大量的工作。如果說使用盤活資金是作為新的項目下達(dá)資金，那么還需要辦理以上各個審批程序嗎？如果不需要，是否違反了相關(guān)的規(guī)定？如果需要，那么工作不是重復(fù)了嗎？所以，按原渠道使用盤活資金，財政作為新的項目重新下達(dá)欠科學(xué)考慮的。

3.盤活資金兩年滾動收回，時間上不適合工程建設(shè)要求

工程的前期工作做好后，預(yù)算價控制、政府采購審批、招投標(biāo)的程序，正常情況下，要兩三個月的時間。中標(biāo)后，施工單位要等銀行出具的合同履約保函，也需要半個月時間，還有監(jiān)理單位招投標(biāo)等也需要相應(yīng)的時間，一般每個項目都要花三四個月才能完成各個程序。水利施工的工作是特殊的在農(nóng)忙季節(jié)和汛期基本上不能進行施工。工期較短的一年內(nèi)能完成的項目，暫時扣除的工程質(zhì)保金至少要一年后才能支付，如果是水利工程，至少還要經(jīng)過一個主汛期的考驗?？偟膩碚f，從項目下達(dá)投資計劃到最終支付工程質(zhì)保金，大約要三年時間才付完工程款。所以，兩年滾動收回資金的做法，第三年財政剛好收回的是工程質(zhì)保金，依此類推，所有的工程都是這樣。而且有的工期是在兩年以上更不用說了。在我國，執(zhí)行政策總是極左極右地執(zhí)行。以前一直讓資金閑置不進行盤活，任資金長時間滯留，現(xiàn)在一進行盤活又過快過急，排山倒海一般。本來資金是要活的，是要加速流動性。但是時間是要合理，否則，只能用一個字代替——“亂”。

三、關(guān)于盤活水利工程類財政存量資金的幾點建議

盤活各領(lǐng)域財政“沉睡”資金，提高使用效益，緩解財政收支困難，讓積極財政政策更好發(fā)力，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。盤活的資金應(yīng)重點投向民生改善、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。全面清理財政專戶，防止資金大量沉淀，各地一律不得新設(shè)專項支出財政專戶。對預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模占比設(shè)定上限，不得在預(yù)算外新設(shè)償債準(zhǔn)備金，已設(shè)的納入預(yù)算管理，促進資金科學(xué)安排，加快流轉(zhuǎn)。盤活水利工程類財政存量資金的具體對策有：

1.加快工程竣工決算，及時支付工程款

（1）下達(dá)年度工程竣工任務(wù)，納入年度考核績效

各級各部門應(yīng)當(dāng)重視工程沒有竣工決算形成了資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的問題，認(rèn)真分析監(jiān)管不到位，項目未正常開工或完工未及時結(jié)算的原因。為了工程竣工決算能夠順利進行，落實責(zé)任，下達(dá)給各部門最低的任務(wù)，并且納入年度績效進行績效考核。建立健全專項資金考評機制，改變“重分配，輕管理”傾向，建立政策控制、過程控制、效率控制監(jiān)督機制，實現(xiàn)全方位、多層次、各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

基本工程建設(shè)項目其目的并非是經(jīng)營需要，而是為了社會民生。比如說道路溝渠的修建。

財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》第十四條明確規(guī)定：非經(jīng)營性項目的結(jié)余資金，首先用于歸還貸款，如有結(jié)余，30%作為建設(shè)單位留成收入，主要用于項目配套設(shè)施建設(shè)、職工獎勵和工程質(zhì)量獎，70%按投資來源比例歸還投資方。建設(shè)單位應(yīng)上繳的基建項目竣工結(jié)余資金應(yīng)在竣工財務(wù)決算批復(fù)后30日內(nèi)按撥款渠道逐級上繳。建設(shè)單位在編制項目竣工財務(wù)決算前應(yīng)認(rèn)真清理結(jié)余資金。應(yīng)變價處理的庫存設(shè)備、材料以及應(yīng)處理的自用固定資產(chǎn)要公開變價處理，應(yīng)收、應(yīng)付款項要及時清理，清理出來的結(jié)余資金按下列情況進行處理：經(jīng)營性項目清理出的結(jié)余資金，相應(yīng)轉(zhuǎn)人生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的有關(guān)資產(chǎn)。

（2）引入工程審計新機制，加快工程竣工決算

政府投資很大，各部門的項目很多，水利、發(fā)改、建設(shè)、教育、國土等部門的工程建設(shè)任務(wù)很多，工程完工后都需要進行工程審計，很明顯，政府投資評審中心的技術(shù)力量薄弱。為了加快工程竣工結(jié)算，應(yīng)該引入工程審計新機制，改革政府投資審計機制。好好利用社會中介機構(gòu)的力量，經(jīng)政府投資評審中心授權(quán)，可以委托有資質(zhì)的、信譽好的社會中介機構(gòu)出具工程審計報告。為了避免中介機構(gòu)由于利益關(guān)系影響審計報告的效力，還要加大中介機構(gòu)的監(jiān)督管理，并制訂出嚴(yán)厲的處罰措施。

2.以原文件的續(xù)文下達(dá)盤活資金的文件

嚴(yán)格遵守財經(jīng)制度，是規(guī)范專項資金的基本要求?，F(xiàn)在每使用一筆盤活資金，都應(yīng)該作為新的投資文件進行下達(dá)。但是該筆資金是原工程是延續(xù)，是原工程的進度款或者質(zhì)保金。使用盤活資金，以原文件的續(xù)文下達(dá)更有利于工程的總體結(jié)算，也有利于考核工程概預(yù)算執(zhí)行情況，工程投資的資金來源結(jié)構(gòu)清晰，更恰當(dāng)反映投資的整體情況。對于在會計年度內(nèi)未完工的項目，其項目結(jié)轉(zhuǎn)資金一并納入部門預(yù)算管理，用于下年度該項目的支出；對于在會計年度內(nèi)已完工的項目，經(jīng)財政等相關(guān)部門批轉(zhuǎn)后，其項目結(jié)余資金納入預(yù)算，作為其他項目專用資金調(diào)劑使用，達(dá)到提高專項資金預(yù)算的執(zhí)行效率。

3.三年滾動進行項目投資的盤活更科學(xué)

要創(chuàng)新融資方式，統(tǒng)籌盤活沉淀資金。在水利投資運營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動預(yù)算試點，確保資金和項目對接。讓公帑有效服務(wù)公眾、造福人民。發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，按照市場化運作和可持續(xù)的要求，以易地扶貧搬遷等為重點科學(xué)合理使用專項建設(shè)基金，加大中央預(yù)算內(nèi)投資對水利薄弱環(huán)節(jié)、城市防澇設(shè)施建設(shè)等投入。注重運用政府和社會資本合作模式，再向社會集中推介一批有現(xiàn)金流、有穩(wěn)定回報預(yù)期的項目。

盤活資金兩年滾動收回，時間上不適合項目的建設(shè)要求，將時間改為三年更科學(xué)，建設(shè)時間長的順延，依此類推。項目立項后，從招投標(biāo)、政府采購、工程施工、完工一系列程序都得到了很好的解決，流程順暢，項目也完美收宮?，F(xiàn)在又是國庫集中支付，資金還在財政那兒，為什么不讓那點質(zhì)保金多留一年呢？在國庫支付系統(tǒng)多留一年的指標(biāo)呢？按三年滾動進行項目投資的資金盤活更科學(xué)，工程的流程更順暢。推出重大建設(shè)項目三年滾動投資計劃，形成項目儲備機制和滾動實施的良性循環(huán)，同時積極化解過剩產(chǎn)能，堅決淘汰落后項目。

4.盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合

盤活存量資金的效益顯著，盤活資金就是要求我們的思想活起來，解放思想，擴寬思路。我們進一步將盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合起來，把資產(chǎn)也活起來。我國地大物博，有一些投資決策錯誤形成了一些閑置資產(chǎn)，有的國有企業(yè)的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位投資形成的閑置資產(chǎn)，如果盤活了這些閑置的資產(chǎn)，將盤活資產(chǎn)所得的收益繼續(xù)用于擴大再生產(chǎn)，社會的資產(chǎn)總值并沒有因此減少，反而更好的利用，并帶來收益，資產(chǎn)增值了，增加了社會財富。

盤活資金資產(chǎn)，清理財政存量資金，及時收回結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，統(tǒng)籌用于重點支出。各部門長期沉淀閑置、不需按原用途使用的資金，以及預(yù)計年底難以使用的資金，按規(guī)定收回財政或調(diào)整用于其他急需支持的項目。對于長期低效運轉(zhuǎn)、閑置的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，督促相關(guān)單位采取多種措施予以盤活，所得收入按規(guī)定上繳財政全市統(tǒng)籌。盤活國有資源，加快國企資源整合，將不良資產(chǎn)剝離，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整合注入，提升國企競爭力和運營管理水平。深入研究理清投融資思路，主動對接社會資本，通過土地等各類城市資源的運用和要素匹配以及融資模式的不斷創(chuàng)新，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

財政存量資金是貨幣資金市場的重要組成部分，在目前穩(wěn)健貨幣政策下，財政存量資金是發(fā)揮經(jīng)濟建設(shè)、推動經(jīng)濟發(fā)展的重要助手。因此，各部門必須要梳理自身的財政存量資金情況，整合財政存量資金，將有限的資金用到刀刃上，促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。

論文通過分析水利工程類財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金產(chǎn)生的原因，提出了加快工程竣工決算，及時支付工程款；以原文件的續(xù)文下達(dá)盤活資金的文件；三年滾動進行項目投資；盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合等對策。希望對盤活地方財政存量資金的實際管理工作有所推動。