社會(huì)保障系統(tǒng)集成與協(xié)同高效之路

■文／林熙

2022 年第8 期《求是》雜志發(fā)表了中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平的重要文章《促進(jìn)我國社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》。文章指出，我國社會(huì)保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。這是對(duì)社會(huì)保障進(jìn)入新發(fā)展階段的目標(biāo)任務(wù)與功能定位的深刻表述。社會(huì)保障制度系統(tǒng)集成，可以理解為多種制度在實(shí)現(xiàn)既定功能過程中相互耦合形成的既相互區(qū)分又相互協(xié)同的制度網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到整體優(yōu)化的目的。

系統(tǒng)集成的兩個(gè)維度

社會(huì)保障制度的外部協(xié)同——基于治國安邦大問題的新定位。社會(huì)保障發(fā)展到一定階段，其在治國安邦中的作用和地位必然突破傳統(tǒng)意義上防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)功能維度，而會(huì)上升為國家制度。例如，“二戰(zhàn)”后西方工業(yè)國家建立的福利國家體制，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了社會(huì)保障的傳統(tǒng)維度，形成涵蓋特定政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，表達(dá)特定政治契約、經(jīng)濟(jì)契約、社會(huì)契約的國家制度。

習(xí)近平總書記在這篇重要文章中，將社會(huì)保障的功能概括為“保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，發(fā)揮著民生保障安全網(wǎng)、收入分配調(diào)節(jié)器、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行減震器的作用，是治國安邦的大問題”，深刻闡釋了社會(huì)保障制度與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度在治國安邦制度體系中的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)。首先，社會(huì)保障應(yīng)立足民生保障全局，同勞動(dòng)就業(yè)體系、教育體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系、住房保障體系、防返貧治理體系實(shí)現(xiàn)更加深度的協(xié)同。其次，社會(huì)保障應(yīng)立足收入分配的全領(lǐng)域，與初次分配、二次分配、三次分配的各項(xiàng)制度安排實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)動(dòng)和功能協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)廣大人民共享改革發(fā)展成果，助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。再次，社會(huì)保障需要充分適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性互動(dòng)，提供能彈性應(yīng)對(duì)和化解宏觀經(jīng)濟(jì)沖擊的制度工具箱，形成應(yīng)對(duì)人口老齡化等系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的長效治理機(jī)制。

社會(huì)保障制度的內(nèi)部協(xié)同——基于問題導(dǎo)向的新要求。社會(huì)保障系統(tǒng)集成的第二個(gè)維度指向系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)同。改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，我國形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為主要板塊的社會(huì)保障體系。當(dāng)前，在社會(huì)保障已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的背景下，制度體系內(nèi)部耦合聯(lián)結(jié)、有機(jī)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化就顯得尤為迫切。正如習(xí)近平總書記在這篇重要文章中提到的，“要準(zhǔn)確把握社會(huì)保障各個(gè)方面之間、社會(huì)保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進(jìn)能力，確保各項(xiàng)改革形成整體合力”。

如果說過去30 年社會(huì)保障制度建設(shè)主要著眼于功能載體的建設(shè)，是“搭架子”，那么現(xiàn)在就要看這個(gè)“架子”能否實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的功能。習(xí)近平總書記的重要文章對(duì)此作出了形象表述，就是“要強(qiáng)化問題導(dǎo)向，緊盯老百姓在社會(huì)保障方面反映強(qiáng)烈的煩心事、操心事、揪心事，緊盯制約社會(huì)保障體系建設(shè)的硬骨頭，不斷推進(jìn)改革”。社會(huì)保障能否做到公平供給，能否覆蓋不同就業(yè)特征的勞動(dòng)群體？醫(yī)療保障能否均等化地覆蓋全民？解決這些問題，需要樹立社會(huì)保障的整體觀和協(xié)同觀，從問題導(dǎo)向出發(fā)，對(duì)社會(huì)保障的各大板塊功能邊界，對(duì)基本保障和補(bǔ)充保障的邊界，對(duì)國家、市場、個(gè)人的權(quán)責(zé)邊界作出適應(yīng)新發(fā)展格局的闡釋，使社會(huì)保障成為價(jià)值理念貫通、功能分化有序、結(jié)構(gòu)耦合有效的制度統(tǒng)一體。

系統(tǒng)性和協(xié)同性的實(shí)踐困境

社會(huì)保障權(quán)益的整體性和統(tǒng)一性不充分。社會(huì)保障權(quán)是公民社會(huì)權(quán)的核心部分，應(yīng)當(dāng)對(duì)公民平等享有的保障內(nèi)容、范圍和程度進(jìn)行整體性的論證、闡釋和設(shè)計(jì)。我國改革開放后的社會(huì)保障制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)體制改革、市場經(jīng)濟(jì)建構(gòu)高度同構(gòu)化，與市場化背景下的多元化勞動(dòng)就業(yè)體制的漸進(jìn)發(fā)展相耦合，各項(xiàng)制度出臺(tái)著眼于解決快速市場化背景下的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏整體性的保障權(quán)益論證。經(jīng)濟(jì)體制改革后，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)被逐漸打破，多元化勞動(dòng)形態(tài)使勞動(dòng)者內(nèi)部的異質(zhì)性空前凸顯，且持續(xù)動(dòng)態(tài)演進(jìn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者、農(nóng)民等勞動(dòng)群體的基本保障權(quán)益和待遇差異較大，且還有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢。社會(huì)保障的分割運(yùn)行導(dǎo)致其不僅未能充分實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配差距的作用，反而增大了各階層在保障層面的差距。

社會(huì)保障制度體系的板塊協(xié)同和層次協(xié)同不到位。首先，當(dāng)前我國社會(huì)保障的主要板塊存在協(xié)同水平不足、難以適應(yīng)整體性保障功能實(shí)現(xiàn)的問題。例如，養(yǎng)老保障問題是老齡化背景下老百姓的核心關(guān)注點(diǎn)，但其功能實(shí)現(xiàn)必然牽涉養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、長期照護(hù)、社會(huì)救助等多個(gè)社會(huì)保障子系統(tǒng)。而當(dāng)前社會(huì)保障各子系統(tǒng)建設(shè)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)成熟，養(yǎng)老服務(wù)正在探索，長期照護(hù)還在試點(diǎn)，精神慰藉難覓其蹤，老有所為缺乏支撐，這使得支撐養(yǎng)老保障功能的各項(xiàng)制度發(fā)展不均衡。由此一來，不僅難以實(shí)現(xiàn)不同老齡群體多維度的養(yǎng)老保障訴求，而且可能加重體系當(dāng)中子系統(tǒng)的壓力，例如作為生活保障制度的養(yǎng)老保險(xiǎn)又可能承擔(dān)護(hù)理開支等其他養(yǎng)老保障訴求。其次，當(dāng)前我國養(yǎng)老保障的層次結(jié)構(gòu)存在協(xié)同失衡的問題。主要表現(xiàn)為基本保障和補(bǔ)充保障的耦合不充分。例如在多支柱養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、一般城鄉(xiāng)居民間就存在很大的制度結(jié)構(gòu)差異，層次擁堵和層次缺失并存。

社會(huì)保障制度管理機(jī)制協(xié)同不通暢。社會(huì)保障制度體系的板塊分隔導(dǎo)致管理機(jī)制也存在孤立分隔、條塊矛盾突出的問題。社會(huì)保障管理涉及發(fā)改、財(cái)政等綜合職能部門領(lǐng)導(dǎo)，由人社、民政、醫(yī)保三大主管部門負(fù)責(zé)具體運(yùn)行管理，牽涉住建、教育、國稅等多部門協(xié)同管理，不可避免地造成管理部門模塊化、管理運(yùn)行封閉化，信息系統(tǒng)和信息管理孤立化，導(dǎo)致制度運(yùn)行梗阻。社會(huì)保障各子系統(tǒng)分隔運(yùn)行，會(huì)加劇各子系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)配合不暢，使系統(tǒng)在功能實(shí)現(xiàn)層面無法做到整體協(xié)同。

系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的改革進(jìn)路

價(jià)值理念整合——“以人民為中心”明確國民的基本社會(huì)保障權(quán)益。需要立足新發(fā)展階段的內(nèi)在要求、立足社會(huì)保障作為治國安邦大問題的系統(tǒng)定位，厘清和明確社會(huì)保障制度理念和保障權(quán)益的整體性。樹立“以人民為中心”的基本理念，根據(jù)民生建設(shè)和共同富裕的內(nèi)在邏輯，梳理我國社會(huì)保障制度的基本價(jià)值理念，闡明國民的基本社會(huì)保障權(quán)益及其制度載體，合理區(qū)分和處理勞動(dòng)貢獻(xiàn)與保障待遇的關(guān)聯(lián)，厘清基本保障和補(bǔ)充保障的邊界和角色分工。具體而言，應(yīng)明確社會(huì)成員的基本社會(huì)保障權(quán)，厘清不以勞動(dòng)形態(tài)為基礎(chǔ)的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、照護(hù)、生育等基本保障權(quán)益；以共同富裕的民生價(jià)值實(shí)現(xiàn)為基本導(dǎo)向，明確不同主體的福利生產(chǎn)內(nèi)容和生產(chǎn)邊界，合理界定補(bǔ)充保障權(quán)益的針對(duì)主體、可及性、待遇結(jié)構(gòu)。

制度功能整合——充分發(fā)揮社會(huì)保障系統(tǒng)及其子系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合效能。在制度建構(gòu)層面，需要重新思考和整合社會(huì)保障制度和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度、社會(huì)保障制度內(nèi)部的功能分化界域，形成制度互嵌下的制度合力和制度張力。首先，深入整合社會(huì)保障和其他社會(huì)系統(tǒng)的耦合聯(lián)結(jié)。妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障及可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)集成；正式制度與非正式制度的系統(tǒng)集成。具體而言，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙向促進(jìn)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障和收入分配制度、社會(huì)保障和財(cái)稅金融制度、社會(huì)保障和終身教育體系的協(xié)同改革。其次，以老百姓的煩心事、操心事、揪心事為指向，以積極適應(yīng)老齡化、信息化、就業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)型等為基本論題，整合社會(huì)保障體系內(nèi)部養(yǎng)老、醫(yī)療、福利救助制度各子系統(tǒng)之間的保障權(quán)責(zé)、保障形式和保障內(nèi)容；整合多層次社會(huì)保障體系內(nèi)各層次之間的保障邊界，立足整體維度權(quán)衡和調(diào)控多層次社會(huì)保障的公平、正義和效率。

運(yùn)行管理整合——建立跨部門的橫縱向整合協(xié)商機(jī)制。在實(shí)踐運(yùn)行層面，還需要整合跨部門、跨地區(qū)的行政資源和管理職能，打破職能壁壘和管理界域，建立整合性的社會(huì)保障管理體制機(jī)制。首先，組建以論題為導(dǎo)向的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)跨部門協(xié)同的目標(biāo)和任務(wù)制定，自上而下理順各層次職能部門的權(quán)責(zé)清單，建立同層級(jí)常態(tài)化議事協(xié)調(diào)機(jī)制，減少縱向?qū)蛹?jí)信息載荷。其次，以“數(shù)字社?！薄爸腔凵绫！睘橐劳?，制定全國統(tǒng)一的社保信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化清單，以此為基礎(chǔ)建立可相互銜接、適時(shí)并軌的信息系統(tǒng)。關(guān)聯(lián)人社、醫(yī)保、民政等多個(gè)歸口的數(shù)據(jù)，做到對(duì)社保制度運(yùn)行的全方位、全流程管理。再次，選取發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行社保管理協(xié)同化、一體化改革先行試點(diǎn)，從理念一致性、制度耦合性、管理協(xié)同性出發(fā)，探索社會(huì)保障系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的可行樣本。