論人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

禹文浩

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200）

“每隔幾年決定一次究竟由統(tǒng)治階級(jí)中的什么人在議會(huì)里鎮(zhèn)壓人民、壓迫人民，……這就是資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的真正本質(zhì)，不僅在議會(huì)制的立憲君主國(guó)內(nèi)是這樣，而且在最民主的共和國(guó)內(nèi)也是這樣。”[1]而在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治中，“民主作為一種制度形態(tài)，可以包含兩個(gè)層面：一是對(duì)權(quán)利與權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的制度安排層面，構(gòu)成國(guó)家的根本制度與基本制度；二是實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力運(yùn)行的制度安排，主要制度就是選舉制度與協(xié)商民主制度?！盵2]我國(guó)的根本政治制度和新型政黨制度的成功實(shí)踐為拓展全過程人民民主的廣度和深度提供了強(qiáng)有力的保障，在實(shí)踐效果上，“全過程民主”超越了資本主義的“非全過程民主”，政協(xié)協(xié)商嵌入于全過程人民民主的建構(gòu)之中，集中體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，政協(xié)協(xié)商在完善協(xié)商體系建設(shè)、健全制度化協(xié)商平臺(tái)、推進(jìn)協(xié)商民主的多層次發(fā)展等領(lǐng)域的作用使其作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用凸顯，體現(xiàn)著鮮明的政治引領(lǐng)、組織保障、凝心聚力和制度效能優(yōu)勢(shì)，為創(chuàng)新民主治理的模式提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

一、政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度重要組成部分，是從中國(guó)的革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中不斷建立和發(fā)展起來的，人民政協(xié)制度形成于我國(guó)站起來的歷史時(shí)期，成長(zhǎng)于我國(guó)富起來的歷史進(jìn)程，發(fā)展和完善于我國(guó)強(qiáng)起來的歷史征程中。人民政協(xié)始終堅(jiān)持大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的主題，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，為促進(jìn)五大關(guān)系和諧、凝心聚力發(fā)揮了獨(dú)特作用。

黨的十八大以來，人民政協(xié)事業(yè)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得顯著成就、不斷邁出新步伐。十八大報(bào)告指出：“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！盵3]十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效?！盵4]2015 年1 月5 日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對(duì)開展政黨、人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、基層、社會(huì)組織協(xié)商七種協(xié)商形式做出全面部署，是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件；2015 年5 月15 日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的重要思想、原則等內(nèi)容；中共十九大報(bào)告再次專門強(qiáng)調(diào)了人民政協(xié)的作用；中共中央于2022 年6 月13 日發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》，這是專門規(guī)范政治協(xié)商工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，其第二條第二款指出：“政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，是凝聚智慧、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途徑。”并在第三條明確規(guī)定政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商是政治協(xié)商的兩種基本方式。中共二十大報(bào)告指出：“全面發(fā)展協(xié)商民主。協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式?！薄鞍l(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、程序化等功能建設(shè)，提高深度協(xié)商互動(dòng)、意見充分表達(dá)、廣泛凝聚共識(shí)水平，完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制?！盵5]人民政協(xié)理論和實(shí)踐的發(fā)展邏輯充分證明，政協(xié)協(xié)商是新中國(guó)的建構(gòu)基礎(chǔ)，具有深刻的協(xié)商建國(guó)屬性，政協(xié)協(xié)商科學(xué)有效運(yùn)行中蘊(yùn)含的精神價(jià)值為全過程人民民主的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

“協(xié)商民主是目前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的明智選擇，是發(fā)展和提升中國(guó)政治的一種道路、方法，也是建立和完善國(guó)家治理體系的一個(gè)良策?！盵6]人民政協(xié)是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、政治多元參與主體有機(jī)結(jié)合的重要交匯點(diǎn)，人民政協(xié)制度促進(jìn)了人民民主從中國(guó)民主政治實(shí)踐的角度在全過程的視域中得到實(shí)現(xiàn)，充分體現(xiàn)出人民民主的本質(zhì)?！罢f(xié)民主已經(jīng)從基本制度安排、政治運(yùn)作機(jī)制、組織化運(yùn)行方面建立起協(xié)商政治的框架體系和民主規(guī)范模式，為社會(huì)主義民主政治的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)?！盵7]這一制度設(shè)計(jì)已然成為提高全過程人民民主制度化、規(guī)范化與程序化水平的成功實(shí)踐，突出反映了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化的理論是全過程人民民主實(shí)踐中的政治優(yōu)勢(shì)。

二、組織保障優(yōu)勢(shì)

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的協(xié)商機(jī)關(guān)、社會(huì)主義協(xié)商民主專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)作為我國(guó)政治體制的重要組成部分，是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系各族各界人士的橋梁和紐帶，擁有完整的組織體系，可以最大限度地凝心聚力。

人民政協(xié)充分體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的廣泛性、包容性、協(xié)商性、真實(shí)性。人民政協(xié)在國(guó)家、省（直轄市）、市、縣（區(qū)）四級(jí)行政區(qū)域設(shè)立組織3200 多個(gè)，各級(jí)政協(xié)委員約有60 余萬人;全國(guó)政協(xié)主要由34 個(gè)不同的界別組成，界別打破了行政性和區(qū)域性的隔閡，是結(jié)構(gòu)上區(qū)別于西方議會(huì)和人民代表大會(huì)的重要特征。政協(xié)委員是來自于各黨派、各團(tuán)體和各族各界的代表人士，構(gòu)成了人民政協(xié)履職的主體，委員們能夠全面、有效、系統(tǒng)、及時(shí)地反映所代表的不同界別的聲音，“這種按界別組成的形式，可以為各黨派、團(tuán)體以組織名義發(fā)表主張?zhí)峁﹫?chǎng)所，可以使群眾中分散、個(gè)別的意見得到系統(tǒng)、綜合的表達(dá)，可以廣泛吸納社會(huì)各方面人士的智慧，也有利于通過界別協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾”[8]。

人民政協(xié)能夠通過制度化、程序化、規(guī)范化的安排集中各種意見和建議，推動(dòng)決策科學(xué)化民主化。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有：政協(xié)全體會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，主席會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)專題協(xié)商會(huì)，政協(xié)黨組受托召開的座談會(huì)，秘書長(zhǎng)會(huì)議，各專門委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會(huì)議；民主監(jiān)督主要形式包括：政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議向黨委政府提出建議案，各專門委員會(huì)提出建議或有關(guān)報(bào)告，委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評(píng)建議，參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)，政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等；參政議政的主要形式包括專題調(diào)研和反映社情民意兩種基本形式。各地政協(xié)也采取了一系列創(chuàng)新舉措，如黨委、政府委托或聯(lián)合政協(xié)召開專題議政會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)和專題協(xié)商會(huì)等。

人民政協(xié)始終堅(jiān)持守正創(chuàng)新，集思廣益，廣開言路，全國(guó)政協(xié)雙周座談會(huì)就是發(fā)展全過程人民民主重要的創(chuàng)新實(shí)踐，政協(xié)雙周座談會(huì)融合了人民政協(xié)的四種重要協(xié)商形式，圍繞國(guó)計(jì)民生建言獻(xiàn)策并以一種定期協(xié)商座談的形式制度化、規(guī)范化，“2013 年10 月 22 日至2021 年11 月 6 日，全國(guó)政協(xié)雙周座談會(huì)累計(jì)召開132 次”[9]；地方政協(xié)也積極推進(jìn)基層協(xié)商共治機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新全過程人民民主的基層民主實(shí)踐，如青島市在2021 年搭建了“傾聽與商量”協(xié)商平臺(tái)，青島市委辦公廳與市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《加強(qiáng)“傾聽與商量”協(xié)商工作的方案》，打造了基層政協(xié)協(xié)商的“青島模式”。

三、凝心聚力優(yōu)勢(shì)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的成功召開為標(biāo)志，從此在我國(guó)政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用。周恩來同志就曾指出：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協(xié)商和反復(fù)討論?！盵10]人民政協(xié)不再代行人民代表大會(huì)職權(quán)之后，就人民政協(xié)的地位和作用，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話提綱中》指出：“有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國(guó)的大事非常重要?！比嗣裾f(xié)自誕生以來，團(tuán)結(jié)和民主就成為凝心聚力的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這十年來中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家事業(yè)取得了偉大成就，中國(guó)共產(chǎn)黨在面對(duì)世情、國(guó)情、黨情的深刻變化中勇立潮頭，在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)中始終成為全國(guó)各族人民的主心骨，中國(guó)人民高度認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興已成為全黨全軍全國(guó)各族人民的共識(shí)。人民政協(xié)有著人才薈萃、智力密集的優(yōu)勢(shì)，在新征程中將繼續(xù)有效發(fā)揮凝聚人心、凝聚共識(shí)、凝聚力量、凝聚智慧的巨大作用。

“中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府全面負(fù)責(zé)、人民群眾和社會(huì)各界廣泛參與，制度更加完善，權(quán)力結(jié)構(gòu)和分工更加合理，決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等體制機(jī)制更加健全的進(jìn)程和狀態(tài)”[11]，人民政協(xié)各界別擁有大量的專業(yè)學(xué)者和專業(yè)人才，通過這個(gè)平臺(tái)，政協(xié)委員可以結(jié)合各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，圍繞黨和國(guó)家關(guān)注的重要問題建言獻(xiàn)策，還可以暢通公民的利益表達(dá)渠道，廣泛聽取各方的意見建議，使決策層能夠接收到不同聲音，起到借鑒參考的作用。全過程人民民主之所以是真正的民主，就在于人民能夠?qū)嶋H參與到政治活動(dòng)層面，重視解決人民所關(guān)注的實(shí)際問題的能力與治理績(jī)效的關(guān)系，將民主貫穿于全過程，以協(xié)商民主統(tǒng)一思想，增進(jìn)共識(shí)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，廣泛聯(lián)誼交友，求同存異，做到“有事好商量，眾人的事眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”[12]，為堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義、創(chuàng)造人類文明新形態(tài)凝心聚力。

四、制度效能優(yōu)勢(shì)

習(xí)近平總書記在2018 年兩會(huì)期間提出，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來的新型政黨制度”，并用三個(gè)“新就新在”高度概括了新型政黨制度的效能優(yōu)勢(shì)。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是實(shí)行中國(guó)新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，各民主黨派和無黨派人士作為人民政協(xié)的重要界別，在人民政協(xié)以協(xié)商促進(jìn)履職、以履職發(fā)展協(xié)商，充分體現(xiàn)了人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主、發(fā)揮政黨制度效能中的獨(dú)特作用。

人民政協(xié)的黨派特色鮮明，“民主黨派、無黨派等黨外代表在各級(jí)政協(xié)中占有較大比例，換屆時(shí)委員不少于60%，常委不少于65%；各級(jí)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子中副職主席不少于50%（不含民族自治地方）?！盵13]人民政協(xié)主要職能之一就是政治協(xié)商，這也是協(xié)商民主最基本的形式。黨的十八大以來，各民主黨派、無黨派人士在政協(xié)圍繞“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以及全面深化改革、法治政府建設(shè)、“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區(qū)等重大決策的出臺(tái)發(fā)揮了積極作用，人民政協(xié)這一平臺(tái)匯集了各方面的意見、建議?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》規(guī)定了中共地方黨委、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部在政治協(xié)商工作中的主要職責(zé)、政協(xié)黨組在人民政協(xié)政治協(xié)商工作中的主要職責(zé)，明確了各級(jí)黨委支持政協(xié)主要通過全體會(huì)議、專題議政性常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、專題協(xié)商會(huì)、協(xié)商座談會(huì)四種形式開展人民政協(xié)政治協(xié)商，各級(jí)人民政協(xié)初步形成并確立了“全體會(huì)議集中協(xié)商、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議專題協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專門委員會(huì)對(duì)口協(xié)商及其他形式的經(jīng)常協(xié)商”的協(xié)商格局。

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對(duì)支持民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的形式進(jìn)行了規(guī)范，人民政協(xié)的民主監(jiān)督有明確的目的、形式和內(nèi)容，政協(xié)委員很大一部分是中高級(jí)知識(shí)分子和專家，這些代表人士大部分都具備高度的政治責(zé)任感和較強(qiáng)的參政議政能力，具有一定的政治閱歷和工作歷練，他們的監(jiān)督能夠引起被監(jiān)督者的重視，他們提出的建議和批評(píng)也會(huì)因?yàn)榫哂袡?quán)威性、影響力而備受關(guān)注。如2016 年以來各民主黨派中央先后圍繞脫貧攻堅(jiān)、長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作開展了卓有成效的民主監(jiān)督。

人民政協(xié)是一個(gè)高水平的人才智庫(kù)，使得參政議政和凝聚共識(shí)相互賦能，在發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)中雙向發(fā)力。參政議政的范圍涵蓋了社會(huì)的各個(gè)層面和部門，參政議政還包括人民政協(xié)所實(shí)施的協(xié)商、討論、批評(píng)、建議，以及為此進(jìn)行的考察、視察、調(diào)研、提案等各項(xiàng)活動(dòng)，能夠發(fā)揮人民政協(xié)非權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，各民主黨派和無黨派人士也能夠深入研究各領(lǐng)域的問題，充分反映各自聯(lián)系群眾和其他各界群眾的意見要求，新型政黨制度日益呈現(xiàn)生動(dòng)活潑、規(guī)范有序的良好發(fā)展格局。

“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中”[14]是社會(huì)主義協(xié)商民主的題中之義，中共二十大報(bào)告指出：完善協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。政協(xié)協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主七種形式之一，“對(duì)政黨協(xié)商具有擴(kuò)展延伸作用、對(duì)人大協(xié)商具有配合完善作用、對(duì)政府協(xié)商具有支持輔助作用、對(duì)人民團(tuán)體協(xié)商具有組織指導(dǎo)作用、對(duì)基層協(xié)商具有促進(jìn)推動(dòng)作用、對(duì)社會(huì)組織協(xié)商具有引導(dǎo)規(guī)范作用”[15]。研究人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有利于“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護(hù)社會(huì)公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動(dòng)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展！”[16]