城市社區(qū)公共體育服務(wù)走向合作治理：價(jià)值、困境與進(jìn)路

代爭光，張峰瑞

（蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

在健康中國、體育強(qiáng)國、全民健身等國家戰(zhàn)略逐步深入的新形勢下，以及大眾體育的強(qiáng)烈需求的刺激下，群眾體育發(fā)展得到了有力支持。 作為城市社會(huì)行政管理的基礎(chǔ)單元和美好的區(qū)域性社會(huì)生活共同體， 城市社區(qū)已成為發(fā)展群眾體育的重要場域。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)不僅關(guān)乎社區(qū)居民個(gè)人生活質(zhì)量，更是群眾體育發(fā)展關(guān)鍵場域。 我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)體系不斷擴(kuò)充，但也出現(xiàn)一些外延式發(fā)展傾向，出現(xiàn)了內(nèi)涵式失調(diào)， 諸如社區(qū)體育資源配置不合理， 供需結(jié)構(gòu)性失衡等，人民對公共體育服務(wù)服務(wù)需求趨向兼顧“量的保障”和“質(zhì)的要求”，這一目標(biāo)僅僅依靠組織結(jié)構(gòu)縱向一體化的政府已難以有效應(yīng)對［1］。 在政府職能積極轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)市場蓬勃發(fā)展和公民意識主動(dòng)激發(fā)等多源動(dòng)力驅(qū)動(dòng)作用下， 以及城市社區(qū)體育服務(wù)供需矛盾的直接推動(dòng)下， 城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系發(fā)生流變， 治理主體結(jié)構(gòu)由政府單一供給轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)、社區(qū)體育組織和社區(qū)居民等多元主體合作治理，治理手段更加多樣。 為回應(yīng)公共體育服務(wù)需求復(fù)雜化的挑戰(zhàn)，治理碎片化，組織結(jié)構(gòu)分散化，合作治理成為實(shí)踐整合性治理的組織形態(tài)和中國地方公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革模式。

1 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的理論涵義

1.1 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的內(nèi)涵

黨的十九屆五中全會(huì)提出“政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治三大組織要良性互動(dòng)”，建設(shè)“合作型”社會(huì)治理共同體。 這既是黨和政府向基層社會(huì)治理重心下沉、 放權(quán)賦能的政策指向，也是立足于社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益格局復(fù)雜化、社會(huì)公共性流失以及政府職能轉(zhuǎn)型的實(shí)際考量； 而合作治理正契合這一發(fā)展變化。 “合作治理”在公共事務(wù)的實(shí)踐并非是為了取代政府權(quán)威地位，而是打造一種政府主導(dǎo)、公民參與的治理模式，在發(fā)揮政府對資源權(quán)威分配之優(yōu)勢之外［2］，整合社會(huì)資源，提升體育社會(huì)組織能力［3］，來減少治理“縫隙”。 基層體育合作治理指為實(shí)現(xiàn)共同的公共體育目標(biāo)， 政府和基層體育社會(huì)組織彼此之間權(quán)力分享，形成穩(wěn)定的公共治理關(guān)系［4］。據(jù)此，城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的理論涵義可以概括為： 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理是以實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)社區(qū)公共體育利益，政府和非政府部門（市場組織、體育社會(huì)組織、社區(qū)居民乃至轄區(qū)單位）等眾多公共管理主體互相合作，建構(gòu)一種社群性、集體性的密切關(guān)系， 在一個(gè)正式制度或非正式制度的行為框架中進(jìn)行信息交換、資源依賴、知識共享、行動(dòng)互動(dòng)等治理資源流動(dòng)，聯(lián)合管理社區(qū)公共體育事務(wù)的過程。

1.2 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的目標(biāo)

新時(shí)代的公共體育服務(wù)需求總量擴(kuò)增、結(jié)構(gòu)多樣性、治理交叉性，整體情況更加復(fù)雜化，政府已然無力從容應(yīng)對［5］；為了有效滿足居民需求，增強(qiáng)自身政治合法性，政府逐漸認(rèn)識到非政府組織的重要性，從排斥到吸納，由單向嵌入到雙向互動(dòng)。政社之間對公共體育服務(wù)有著一致目標(biāo)， 兩者之間的資源與功能高度互補(bǔ)，在彼此相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上，形成協(xié)商、交互、合作的伙伴關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共體育治理效益最大化［6］。 實(shí)踐表明， 政社合作對構(gòu)建更高水平的城市社區(qū)公共體育服務(wù)至關(guān)重要。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的基本目標(biāo)可以概括為3 個(gè)方面：1）公共體育服務(wù)的高效遞送。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理是一種趨向網(wǎng)絡(luò)形態(tài)的合作秩序， 為了使治理網(wǎng)絡(luò)能產(chǎn)生綜合效能， 在網(wǎng)絡(luò)治理中必須整合各個(gè)領(lǐng)域利益相關(guān)者的治理資源，消除專業(yè)本位，促進(jìn)不同利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)溝通。2）社會(huì)資本建構(gòu)。社會(huì)資本是政府與公民社會(huì)互動(dòng)合作的基礎(chǔ)［7］。不同質(zhì)的治理主體之間合作主要依賴于伙伴關(guān)系或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)生行動(dòng)，信任、制度規(guī)范和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本不斷累積，可以促進(jìn)合作行為［8］。 而豐富的社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理必不可少的治理資源，有利于塑造基層政府與社區(qū)居民的良好合作關(guān)系， 增強(qiáng)公共理性。3）集體行動(dòng)的強(qiáng)動(dòng)員能力?；鶎诱?、市場組織、社區(qū)主體組織、居民、體育社會(huì)組織等多元主體的存在，意味著利益訴求的異質(zhì)性。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的效能提升必然是多種力量共同努力的結(jié)果行為。 在基層治理網(wǎng)絡(luò)中，引入“非國家的和非管轄性的公共組織”，形成以行政秩序?yàn)榛A(chǔ)，以群眾自治組織為中心的公共治理格局［9］，體育社會(huì)組織擁有正式身份， 居民參與路徑有制度保障等非政府組織可以分享治理權(quán)力，獲取各種基層資源，與政府行政指向相呼應(yīng)，協(xié)調(diào)社區(qū)集體行動(dòng)。

1.3 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理的特征

城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理具有如下特征： 一是多元主體聯(lián)合性。 多元主體主要分為公共行政組織和社會(huì)組織兩大類。 在公共體育服務(wù)合作治理走向制度化的過程中公共行政組織起到了根本性作用，最直接體現(xiàn)在《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》《關(guān)于全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》等國家層面出臺(tái)的政策文件。 公共體育服務(wù)市場化改革和新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下， 社會(huì)組織逐漸主動(dòng)或被動(dòng)地嵌入、 吸納到城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系，成為資源提供者、治理主體。 從治理的參與者角度看，城市社區(qū)公共體育服務(wù)涉及多個(gè)行動(dòng)主體， 既包括公共體育服務(wù)使用者，如居民和社會(huì)團(tuán)體，也包括公共體育服務(wù)直接管理者，如街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)，還包括以企業(yè)、轄區(qū)單位為代表的社會(huì)主體。二是信任關(guān)系的強(qiáng)依賴性。區(qū)別于協(xié)商治理和協(xié)同治理，信任對于合作治理不僅是前提條件，也是一種治理手段，合作信任的建立與合作治理是一個(gè)相互作用的過程［10］。城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同供給依賴于有效的相互信任關(guān)系，信任可以說是多元主體合作治理的基礎(chǔ)條件。 不同于市場經(jīng)濟(jì)交易和科層組織管理， 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理運(yùn)行的機(jī)制之一是信任， 信任關(guān)系依托于制度規(guī)范和情感資本在治理體系內(nèi)部的傳遞和擴(kuò)散， 形成一種軟約束力，與制度、法規(guī)等硬約束力共同作用，來規(guī)范主體治理行為，提高治理效能。三是資源整合性。合作治理回答了在城市社區(qū)公共體育供給體系中國家與公民、政府與非政府、公共部門與私人機(jī)構(gòu)如何構(gòu)建合作關(guān)系。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理機(jī)制的設(shè)計(jì)對于政社關(guān)系變化來看， 可以讓基層政府在扮演好宏觀資源配置、制度設(shè)計(jì)保障的“裁判員”角色。 而社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)體育精英、體育社會(huì)組織形成類似社區(qū)議事會(huì)為主要內(nèi)容的基層組織治理架構(gòu)，以公共利益最大化為共識，在合作協(xié)議框架里運(yùn)行，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)的企業(yè)單位、體育非營利組織和社區(qū)居民，揉合出公私部門及社區(qū)居民參與的力量，以形成一種互惠合作的公共治理性伙伴關(guān)系， 并使城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給體系具有內(nèi)生性治理能力。

2 城市社區(qū)公共體育服務(wù)走向合作治理的價(jià)值意蘊(yùn)

2.1 轉(zhuǎn)向以居民體育健康需求為中心

在社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換的當(dāng)下，“人民滿意” 是服務(wù)型政府建設(shè)的核心靶向。 人民體育健康需求面向由單一化、保障型轉(zhuǎn)向多樣化、發(fā)展型，而城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給卻面臨供給總量不足、結(jié)構(gòu)性失調(diào)、運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)展境況。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理內(nèi)含協(xié)作性、開放性、系統(tǒng)性，樹立公民本位理念，擴(kuò)展居民參與治理途徑。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理以居民為中心、 社會(huì)為本位的新的行政理念和行為方式，將“讓人民有獲得感”的行為邏輯深深映射到制度政策設(shè)計(jì)、服務(wù)供給管理等全過程，尊重、保障社區(qū)居民在決策、反饋等環(huán)節(jié)的權(quán)益， 提高對社區(qū)居民美好公共體育服務(wù)需求的回應(yīng)能力，體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值取向。 如“社區(qū)鄰里中心共享體育平臺(tái)”。 為了滿足社區(qū)居民便利化、多樣化、個(gè)性化的健身需求，讓高品質(zhì)公共體育服務(wù)走進(jìn)居民身邊，福建莆田市體育局融入“黨建+”社區(qū)鄰里中心“1+6+X”模式總體規(guī)劃；在全市首批38 個(gè)“黨建+”社區(qū)鄰里中心試點(diǎn)打造“2+3+N”共享體育平臺(tái)，即2 個(gè)“標(biāo)配”（一個(gè)多功能活動(dòng)室、一個(gè)健身路徑），3 個(gè)“選配”（一個(gè)健身廣場、一個(gè)社會(huì)體育組織、一支社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍），N 項(xiàng)服務(wù)（包括體育項(xiàng)目教學(xué)、體育賽事舉辦、居民體質(zhì)檢測等），平臺(tái)依托全市各級體校、34 個(gè)市級體育社會(huì)組織和廣大體育產(chǎn)業(yè)企業(yè)， 推行社區(qū)體育活動(dòng)常態(tài)化開展機(jī)制、體育服務(wù)“點(diǎn)單配送”機(jī)制，著力促進(jìn)社區(qū)體育設(shè)施、體育服務(wù)與其他功能服務(wù)銜接互通，有效提升社區(qū)居民體育獲得感。

2.2 推動(dòng)公共體育服務(wù)均等化進(jìn)程

公共體育服務(wù)均等化指社會(huì)公眾都可以較為便利地獲得大體相同的公共體育服務(wù)［11］，包括質(zhì)量、數(shù)量、機(jī)會(huì)三方面的均等化［12］。 “十四五”規(guī)劃提出要加速建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系和顯著提高我國基本公共服務(wù)均等化水平， 新發(fā)展階段對公共服務(wù)建設(shè)作出高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。 范宏偉，秦椿林［13］公共體育服務(wù)均等化分為3 個(gè)階段， 初步階段為區(qū)域性公共體育服務(wù)均等化， 主要表現(xiàn)為區(qū)域?qū)蛹壍墓搀w育服務(wù)治理水平的差距縮?。?發(fā)展階段的目標(biāo)注重于城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)供給體系協(xié)調(diào)發(fā)展， 主要表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)和各區(qū)域城鄉(xiāng)之間的公共體育服務(wù)水平差距明顯縮小； 高級階段的目標(biāo)是有效保障社會(huì)公眾每一個(gè)體可以公平、普惠獲得公共體育服務(wù)。 作為公共服務(wù)體系的重要單元，當(dāng)前我國公共體育服務(wù)在體系建設(shè)、能力基礎(chǔ)等還需要“繼續(xù)趕考”，處于公共體育服務(wù)供給體系最后一公里的城市社區(qū)公共體育服務(wù)，無論是在質(zhì)量和效率上，還是在種類和規(guī)模上都存在問題。 要根本改變這一發(fā)展現(xiàn)狀，粗放型管理下“大水漫灌”是低效、落后的，通過合作治理來推動(dòng)城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理轉(zhuǎn)換升級是迫切且必要。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理通過多方主體平等合作， 以推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型、培育社會(huì)力量和提高社區(qū)居民議事能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)體育資源要素配置高效， 補(bǔ)強(qiáng)基層弱環(huán)， 最終實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展。

2.3 培育非政府組織發(fā)展力量

經(jīng)費(fèi)不足、人手不夠、專業(yè)不精，是基層體育社會(huì)組織發(fā)展所面臨普遍困境［14］，導(dǎo)致其自身治理能力不足，難以有效參與城市社區(qū)公共體育服務(wù)體系之中，處于游離態(tài)。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理是一種多向度的網(wǎng)絡(luò)型組織結(jié)構(gòu)， 服務(wù)型政府為推動(dòng)職能轉(zhuǎn)型和服務(wù)效能提升， 運(yùn)用合同外包等工具和社會(huì)力量達(dá)成合作，采用激勵(lì)型、保障型等多種政策工具培育社會(huì)組織；企業(yè)、社區(qū)居民、社區(qū)體育組織等作為獨(dú)立的主體性力量存在，話語權(quán)增強(qiáng)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)公共體育服務(wù)供給的執(zhí)行者、決策者、監(jiān)督者。 同時(shí)，城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理以政府決策、公眾參與、競爭性購買、項(xiàng)目申請制、計(jì)算式治理、區(qū)域市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)銜接等協(xié)商合作型治理方式創(chuàng)新應(yīng)用， 可以提升城市社區(qū)公共體育服務(wù)市場化改革的規(guī)范化、協(xié)調(diào)度，擴(kuò)大、加深市場組織、體育非盈利組織等合作伙伴的參與程度，例如“蘇州經(jīng)驗(yàn)”。 2009 年，蘇州市體育局為培育一批有能力的體育社會(huì)組織，拿出200 萬元體彩公益金，設(shè)立“規(guī)范化、實(shí)體化、社會(huì)化”三化建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)基金，為他們進(jìn)行輸血。 蘇州體育部門從2016 年起試行政府購買公共體育服務(wù)，至2018 年3 年累計(jì)投入體彩公益金2 200 余萬元，年均增速超40%，入選項(xiàng)目從42 個(gè)擴(kuò)大到77 個(gè)，政府購買服務(wù)資金注入的“血液種子”，帶動(dòng)了體育社會(huì)組織“造血”機(jī)制的運(yùn)行［15］。 在合作治理理念與實(shí)踐的推動(dòng)下，城市社區(qū)公共體育服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)變革、利益格局重塑、權(quán)利范疇拓展、社會(huì)關(guān)系變動(dòng)，體制外的社會(huì)組織和政府構(gòu)成復(fù)雜性伙伴關(guān)系，在此基礎(chǔ)上社會(huì)組織的成長環(huán)境得到很大改善。 體育走向市場、走向社會(huì)，政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣搀w育服務(wù)的規(guī)劃者、調(diào)控者與監(jiān)管者，通過為他們注入發(fā)展資金，提供發(fā)展機(jī)會(huì)，已初步培育成功了一批體育社會(huì)組織［16］。

3 城市社區(qū)公共體育服務(wù)走向合作治理的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 理性沉沒：公共服務(wù)精神流失，治理內(nèi)生動(dòng)力不足

在社會(huì)治理變革過程中， 城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)由單一線性到多元網(wǎng)狀， 利益相關(guān)者的多元也意味著利益的分化，更進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)價(jià)值觀的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的社會(huì)規(guī)范和公共價(jià)值體系也將由此經(jīng)歷嬗變的痛苦過程。 理想圖景中，需要樹立最基本的公共服務(wù)精神去凝聚人心和達(dá)成公共價(jià)值共識，以確保城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理在軌運(yùn)行；而在現(xiàn)實(shí)境遇中， 來自制度性或非制度性的多方面因素制約公共價(jià)值共識的達(dá)成。 在傳統(tǒng)行政文化的慣性作用下，政府公務(wù)員的公共服務(wù)觀念尚未根本性轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)精神缺失，應(yīng)付性行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致政府權(quán)力過于集中、社區(qū)體育工作開展審批流程復(fù)雜等問題，治理深化改革仍需進(jìn)一步推動(dòng)等。 經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在以效率為先的價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)下，社區(qū)居民、市場、社區(qū)體育組織等社會(huì)力量的自身價(jià)值追求由社會(huì)本位向個(gè)人本位的轉(zhuǎn)變，對于自身的生存發(fā)展給予更多關(guān)注，而對自身所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任卻置若罔聞，公共服務(wù)精神缺失，對社區(qū)公共事務(wù)表現(xiàn)的不積極、不熱心。 利益相關(guān)者的公共服務(wù)精神缺失下，公共價(jià)值共識難以達(dá)成，導(dǎo)致城市公共體育服務(wù)治理的內(nèi)生動(dòng)力不足，治理協(xié)而不同，無法產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

3.2 生態(tài)失序： 科層制壓力下社會(huì)體育力量邊緣化、碎片化傾向

韋伯認(rèn)為科層制是一種以專業(yè)分工、 層級節(jié)制和按章辦事為主要特征的理性組織［17］。 科層體制壓力下，強(qiáng)調(diào)政府的主體地位，社區(qū)公共體育服務(wù)治理帶有濃厚行政色彩，既是上級政府對基層部門提出的服務(wù)目標(biāo)， 也是國家社會(huì)治理的需要而強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果；這就導(dǎo)致社會(huì)體育組織、市場、社區(qū)自治組織等社會(huì)組織參與社區(qū)體育治理的空間較小， 獨(dú)立自主性遭到一定程度地侵蝕。1）城市社區(qū)公共體育服務(wù)邊緣化。高效的協(xié)同治理基于有效且平等的協(xié)商。 過去很長一段時(shí)間，面向社區(qū)組織與社區(qū)群眾，政府部門有著剛性管治、權(quán)威性的行為習(xí)慣，在民主協(xié)商過程把其他主體看作“管治對象”［18］。 加之處于科層制末段的街道辦事處和強(qiáng)依賴政府資源保障的社區(qū)居委會(huì)， 承接了大量分解下來的行政任務(wù)和政績建設(shè)的唯“GDP”，導(dǎo)致城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理的邊緣化窘?jīng)r。 2）體育社會(huì)組織發(fā)展嚴(yán)重依附于政府。 就我國社會(huì)組織管理制度來看，實(shí)行“雙重許可認(rèn)證”管理制度，即一個(gè)擬獲得組織合法性的體育社會(huì)組織要通過所屬業(yè)務(wù)主管部門同意， 方可在民政部門登記注冊［19］。 直接登記制、備案制的登記改革方法雖然在規(guī)程上降低了體育社會(huì)組織獲得合法身份的門檻， 但缺乏完善的實(shí)施辦法，也就成了程序形式。 雙重認(rèn)可的體制存量和合法認(rèn)可的自由裁量權(quán)依然牢牢把握在行政手中， 客觀上加強(qiáng)了對體育社會(huì)組織的監(jiān)督管理， 但也讓體育社會(huì)組織的發(fā)展帶有深刻利益依附性，缺乏獨(dú)立自主性，在發(fā)展運(yùn)作過程中處于被動(dòng)地位。 全能范式下的政府管控能力較強(qiáng)，辯證來看，這會(huì)導(dǎo)致基層體育社會(huì)組織主體地位逐漸弱化［20］。 3）信息不對稱問題。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理主體間因?yàn)樵捳Z體系的不同，彼此間信息交互性低，使得城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理存在碎片化的現(xiàn)象［21］。

3.3 能力失位：資源配置結(jié)構(gòu)失衡，供需不合

城市社區(qū)公共體育服務(wù)資源精準(zhǔn)供給， 提高公共體育服務(wù)吻合度是城市社區(qū)公共體育服務(wù)滿意度評價(jià)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，由于居民參與不夠，非政府體育組織作用發(fā)揮不充分，使得在“供約束需”的現(xiàn)實(shí)情況下，又出現(xiàn)資源配置與需求滿足相脫離的矛盾。一是供需失衡。李燕［22］在研究京津冀全民健身公共服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀時(shí)， 得出此地區(qū)全民健身服務(wù)總量已得到較大進(jìn)步，但是在走訪調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容、方式與服務(wù)對象的運(yùn)動(dòng)喜好、行為習(xí)慣不相適配。 城市社區(qū)體育供給責(zé)任主體不明確，協(xié)同機(jī)制不完善，治理主體缺乏深層次協(xié)同，供給內(nèi)容和居民健身服務(wù)的真實(shí)需求脫節(jié)，造成口味不合、資源閑置的矛盾。 二是區(qū)域性失衡，城市化的快速推進(jìn)，使得郊區(qū)和城區(qū)之間、商業(yè)區(qū)和生活區(qū)之間、改造區(qū)和新建區(qū)之間出現(xiàn)公共體育服務(wù)資源配置的不均衡問題。 三是社區(qū)體育資源利用率低。一方面，社區(qū)體育資源供給相對不足是事實(shí)。《2020 年全國體育場地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)》表明，截止到2020 年底，我國體育場地面積已達(dá)30.99 億m2，人均體育場地面積達(dá)到2.20m2；其中，在體育場地面積方面，企事業(yè)單位達(dá)到19.47 億m2，約為總面積的六成［23］。 而在人均體育場地面積上我國距離美、日等發(fā)達(dá)國家的10m2以上的發(fā)展水平還有一定大的差距。 另一方面是轄區(qū)內(nèi)單位的體育場地設(shè)施面向社會(huì)共享程度低， 資源開放性不足， 社區(qū)和轄區(qū)單位之間沒有建立協(xié)同共治的體育資源整合機(jī)制， 造成社區(qū)體育資源缺少但轄區(qū)單位社會(huì)性體育資源閑置的尷尬情況。

4 城市社區(qū)公共體育服務(wù)走向合作治理的實(shí)踐進(jìn)路

綜上所述， 不同利益相關(guān)者在城市公共體育服務(wù)合作治理中的控制權(quán)、行為邏輯等存在差異性。 而供給主體多元、服務(wù)復(fù)雜性且供給主體發(fā)育不均衡決定了城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理走向合作治理的必要性和緊迫性。

4.1 理性顯出：轉(zhuǎn)變公共服務(wù)觀念，內(nèi)化合作治理認(rèn)同

伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、 社會(huì)治理現(xiàn)代化加速變革和公共服務(wù)市場化的逐步深入， 城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)日趨多元，利益主體的獨(dú)立性增強(qiáng)，利益訴求多元且分化，不同利益相關(guān)者之間合作博弈更加頻繁。 “人類社會(huì)不僅為利益所驅(qū)動(dòng)，同時(shí)也為愿望和激情所驅(qū)動(dòng)”［24］，價(jià)值觀對個(gè)體乃至組織的利益取向有著深刻影響。 各利益主體高效協(xié)同參與城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理，需要公共價(jià)值共識的強(qiáng)力支撐，而公共價(jià)值共識的達(dá)成有賴于政府、社會(huì)、體育社會(huì)組織、社區(qū)主體組織以及社區(qū)居民等多元主體自身層面公共精神的培育和社會(huì)責(zé)任的建構(gòu)。 整合性治理體系公共精神培育的首要環(huán)節(jié)是政府公職人員。 一方面，強(qiáng)化公共服務(wù)理念。 服務(wù)型政府的本質(zhì)底色之一就是保障基本公共服務(wù)供給， 這就要求政府公職人員必須具備崇高的公共服務(wù)精神與強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。政府公職人員應(yīng)樹立以人民為中心的理念， 以滿足社區(qū)居民合理的利益訴求為服務(wù)導(dǎo)向，做到權(quán)為民用。 另一方面，健全組織管理制度。 加強(qiáng)和完善服務(wù)管理制度， 落實(shí)公共精神要求，規(guī)范政府公職人員行為，服務(wù)于公共利益最大化。 二是加強(qiáng)企業(yè)的引導(dǎo)和支持。 以主題宣傳會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議形式對企業(yè)負(fù)責(zé)人乃至企業(yè)組織人員進(jìn)行社會(huì)責(zé)任教育， 提升企業(yè)家精神；政府在政策、制度和財(cái)政等方面給予踐行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)相應(yīng)優(yōu)惠和有力支持， 以實(shí)際行動(dòng)激勵(lì)具有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)參與社區(qū)公共體育服務(wù)治理。 三是社區(qū)體育組織建設(shè)需待加強(qiáng)，培育社區(qū)體育社會(huì)組織內(nèi)生力量。 從政策傾斜、資源投入、 制度創(chuàng)新等外生力量給予社區(qū)體育社會(huì)組織發(fā)展活力和空間，創(chuàng)新管理制度，有機(jī)統(tǒng)一直接登記和雙重管理，改善其生存環(huán)境。 四是通過不同的途徑，如公告宣傳、政策到家等方式，加強(qiáng)社區(qū)居民德育，提升其公共參與、協(xié)同治理的主體意識，提高公共理性；規(guī)范社區(qū)居民行為，將社區(qū)居民個(gè)體利益和公共利益兼容，在實(shí)踐中培養(yǎng)社區(qū)居民的社會(huì)責(zé)任感。 公共精神的提升，內(nèi)化成為高質(zhì)量的合作伙伴關(guān)系。

4.2 生態(tài)優(yōu)化：構(gòu)建“大體育”格局，對社會(huì)、市場力量進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合

希爾斯提出整體性治理發(fā)展分為協(xié)調(diào)、 整合以及緊密化三個(gè)階段，其中協(xié)調(diào)和整合是關(guān)鍵，形成緊密化的發(fā)展關(guān)系是最終目標(biāo)。 在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理語境中，政府、市場組織、體育社會(huì)組織、社區(qū)居民及轄區(qū)單位等不同利益相關(guān)者之間的緊密化發(fā)展關(guān)系可以理解為他們在城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理過程中有著共同的合作意向和價(jià)值追求。 但現(xiàn)實(shí)中城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理中存在本位主義的藩籬， 社會(huì)力量參加程度低，多元協(xié)同治理不高效等機(jī)能障礙，理想中的合作治理所期盼的三足鼎立之勢未成。 鑒于此，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：其一，著力培養(yǎng)社會(huì)體育力量，尤其是發(fā)展公益性體育社會(huì)組織，如蘇州經(jīng)驗(yàn)中的體彩公益金，為一批體育社會(huì)組織進(jìn)行輸血，為公共體育服務(wù)市場化打下基礎(chǔ)。 其二，在經(jīng)營性公共體育服務(wù)項(xiàng)目方面，政府堅(jiān)決退出生產(chǎn)環(huán)節(jié)，簡政放權(quán)，進(jìn)一步推動(dòng)“管辦分離”的改革步伐；其三，加大資金投入力度，將購買公共體育服務(wù)的資金納入公共預(yù)算，靈活選用政府補(bǔ)貼、憑單制等購買工具，對承接服務(wù)生產(chǎn)的社會(huì)力量提供財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和土地政策等，激發(fā)社會(huì)力量的積極性。 其四，體育社會(huì)組織管理制度改革方面，地方性改革已經(jīng)進(jìn)行了積極探索， 如直接登記與雙重認(rèn)可協(xié)調(diào)治理的廣東經(jīng)驗(yàn)、市場導(dǎo)向下社區(qū)體育俱樂部自主造血的上海方案［25］，公益孵化器扶持路徑［19］等，體育社會(huì)組織社會(huì)性的增強(qiáng)，還需要國家頂層設(shè)計(jì)的總體布局調(diào)控，聯(lián)合相關(guān)部委，出臺(tái)系統(tǒng)性體育社會(huì)組織發(fā)展指導(dǎo)方案， 規(guī)避地區(qū)性發(fā)展的盲目、 碎片化風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 能力歸位：問需于民，加強(qiáng)公共部門與公眾的信任與良性互動(dòng)

實(shí)務(wù)界以及理論界均已認(rèn)識居民參與在公共事務(wù)中的重要作用，作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)核心利益相關(guān)者，社區(qū)居民為供給側(cè)與需求端架起了一座相互理解與溝通的橋梁，極大了推動(dòng)公共體育服務(wù)治理現(xiàn)代化的協(xié)商民主進(jìn)程。 一是建立科學(xué)民主議事機(jī)制；依法保障利益主體的知情權(quán)、決策權(quán)等合法權(quán)益，運(yùn)用“聯(lián)席會(huì)議、聽證會(huì)、社區(qū)民意征集”等現(xiàn)代管理方式， 就城市社區(qū)公共體育服務(wù)的大眾問題進(jìn)行充分且民主的協(xié)商討論，以收集更多有價(jià)值的“聲音”獲取公眾的信任和支持，政社之間和諧互動(dòng)，打造參與式治理。 二是建立信息披露機(jī)制。 政府主導(dǎo)，聯(lián)合企業(yè)、社區(qū)體育組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等主體，借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，以社區(qū)居民體育健康實(shí)際需求為靶向［26］，共建共享信息管理平臺(tái)，建立多維暢達(dá)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制， 將不同利益相關(guān)者關(guān)于城市社區(qū)公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)訴求和所能提供的資源及時(shí)分享， 多元主體精準(zhǔn)全面地掌握服務(wù)信息，以促進(jìn)供給精準(zhǔn)化和居民滿意度。 三是建立反饋機(jī)制。 政府回應(yīng)居民治理訴求的及時(shí)性、有效性，是居民參與公共事務(wù)治理的關(guān)鍵程序［27］。 面對社區(qū)居民的公共體育服務(wù)治理性意見、個(gè)體看法等，政府處于優(yōu)勢自主地位。 政府的回應(yīng)性會(huì)一定程度上影響社區(qū)居民的滿意度； 因此無論社區(qū)居民的意見是否被采納， 政府首先要對社區(qū)居民所表達(dá)意見予以積極回應(yīng)，并對關(guān)切問題、爭議問題、熱點(diǎn)問題進(jìn)行充分考慮， 通過直接性交流渠道來向社區(qū)居民說明該意見采納情況細(xì)節(jié)，充分尊重并鼓勵(lì)社區(qū)居民的意見表達(dá)。 四是建立績效考核體系。 在城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理中，建立全過程監(jiān)督體系，對參與主體實(shí)施監(jiān)管與績效評價(jià)，建構(gòu)“以績效促治理”良性互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程，聚合政府和體育社會(huì)組織兩者的資源優(yōu)勢，提升治理效能。

5 結(jié)語

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期過程中， 城市社區(qū)承擔(dān)了單位制解構(gòu)后的諸多社會(huì)職能與責(zé)任如公共服務(wù)供給，安全治理等；而原子態(tài)的社區(qū)居民導(dǎo)致社區(qū)利益訴求分化，異質(zhì)性增強(qiáng)，社區(qū)公共體育服務(wù)治理難度加大。 在社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中，人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求與供給的矛盾突顯。 需求復(fù)雜化和政府服務(wù)化推動(dòng)著城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中政社合作關(guān)系不斷提高廣度、深度，合作治理是整合性公共服務(wù)組織模式的一個(gè)范式，競爭與合作相向，組織、資源、技術(shù)多維度統(tǒng)籌整合，權(quán)利重組，層級壓縮，是系統(tǒng)性服務(wù)組織模式。 在其他公共服務(wù)領(lǐng)域政社合作成功案例的標(biāo)桿效應(yīng)下， 多主體民主合作治理已經(jīng)在城市社區(qū)公共體育服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了積極實(shí)踐。 城市社區(qū)公共體育服務(wù)合作治理不僅是消解社區(qū)公共體育服務(wù)治理困境的實(shí)踐進(jìn)路， 更是貫通公共體育服務(wù)最后一公里的必然要求。 著眼當(dāng)下，政府購買服務(wù)制度、體育社會(huì)組織孵化器、 管理辦法改革等一系列措施正在為政社合作供給城市社區(qū)公共體育服務(wù)來筑根基、行法治、引創(chuàng)新，推動(dòng)了城市社區(qū)公共體育服務(wù)治理體系協(xié)同發(fā)展。