公共服務(wù)中的公民參與：困境與路徑選擇

汪來杰

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000）

在西方，從古希臘雅典時(shí)期的直接民主模式開始，歷經(jīng)洛克、密爾、黑格爾、哈貝馬斯等人的學(xué)理性研究，已經(jīng)形成了較為完善的公民參與理論，此理論已被運(yùn)用于政治參與和行政參與的過程之中?，F(xiàn)代公民意識(shí)的覺醒及新技術(shù)手段的運(yùn)用，進(jìn)一步豐富并發(fā)展了公民參與理論。協(xié)商民主理論、新公共服務(wù)理論、服務(wù)型政府理論等就是這種理論發(fā)展的成果體現(xiàn)。在我國，伴隨著政治領(lǐng)域的民主化擴(kuò)展、社會(huì)治理工具的多樣化，以及相關(guān)的政策性推進(jìn)，對(duì)公共服務(wù)中公民參與問題的研究也逐漸趨向科學(xué)化和系統(tǒng)化。從內(nèi)涵到外延、從現(xiàn)實(shí)困境到實(shí)現(xiàn)機(jī)制、從本土化選擇到制度設(shè)計(jì)等方面所進(jìn)行的不同程度和不同側(cè)面的實(shí)踐總結(jié)與理論深挖，對(duì)構(gòu)建我國公民與政府之間的新型合作治理模式都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共服務(wù)中公民參與的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）政府治理的內(nèi)在需求

政府作為權(quán)威性公共機(jī)構(gòu)承載著兩種基本的治理功能，即政治性功能與社會(huì)性功能。政治性功能實(shí)現(xiàn)的目的在于維護(hù)政治統(tǒng)治，社會(huì)性功能則更多表現(xiàn)在公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供上?，F(xiàn)代政府政治性功能的實(shí)現(xiàn)不再是強(qiáng)權(quán)的結(jié)果，而是取決于合法性的認(rèn)同，因此“統(tǒng)治的過程被視為力圖使公眾同意（或至少是知曉）為公眾（一般的、全國的）利益設(shè)計(jì)的措施”［1］?，F(xiàn)代民主政治的發(fā)展是公民參與的政治基礎(chǔ)，政治合法性的內(nèi)在性需求推動(dòng)了公民參與的迅速發(fā)展，政治體系的代表性與回應(yīng)性在很大程度上取決于政府對(duì)公民參與的吸納與消化。從社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)角度看，追求公共利益的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府存在的根本價(jià)值，并得到全球范圍的高度認(rèn)同。政府社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)即公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，取決于公民的參與、配合與滿足程度。公民參與是一種社會(huì)資源重新配置與創(chuàng)造的有效方式，通過積極的公民參與能夠?yàn)檎卜?wù)政策的制定、執(zhí)行，吸納并建構(gòu)深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，這無疑會(huì)進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)政策執(zhí)行的有效性。因此，公民參與增加了政府公共服務(wù)政策的民主內(nèi)涵，也促進(jìn)了政府公共服務(wù)政策執(zhí)行的高效性，公民參與公共服務(wù)正在成為全球化行政改革的方向與趨勢(shì)。

（二）公民權(quán)利意識(shí)的覺醒

傳統(tǒng)公共行政模式中，公民的權(quán)利被“矮化”，公民的身份意識(shí)、權(quán)利意識(shí)淡薄?，F(xiàn)代教育的普及與發(fā)展，極大地促進(jìn)了公民文化知識(shí)水平與教育素養(yǎng)的提升，民主、平等、公平等權(quán)利思想開始被廣泛接受，并成為普適性認(rèn)知，公民參與公共服務(wù)則是這些理性認(rèn)知的行動(dòng)表達(dá)。交流與溝通技術(shù)的迅速發(fā)展，又極大地推動(dòng)了參與理念、參與方式及參與途徑在更廣范圍內(nèi)的傳播與學(xué)習(xí)，開放社會(huì)中受到公共政策與民主政治影響的人們自然意識(shí)到只有積極參與各項(xiàng)公共服務(wù)活動(dòng)，才能更好地表達(dá)與實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利與權(quán)益。全球性的“結(jié)社運(yùn)動(dòng)”則為權(quán)利意識(shí)覺醒的公民參與提供了組織化渠道，公民只有以這種組織優(yōu)勢(shì)整合數(shù)量形成力量凝聚，才能取得與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)平等對(duì)話與協(xié)商的機(jī)會(huì)，并促進(jìn)公民自身權(quán)利的被尊重與實(shí)現(xiàn)。

（三）社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，催生了社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化發(fā)展，以前高度同質(zhì)化的公民利益需求越來越出現(xiàn)分化。利益分化下的不同公民群體開始自覺地實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)化重組，由此產(chǎn)生了許多新的利益團(tuán)體和利益階層。新的利益團(tuán)體和利益階層為公民參與提供了組織化基礎(chǔ)，也在不斷創(chuàng)新公民參與政府公共服務(wù)的方式。此時(shí)的公民開始以消費(fèi)者、利益相關(guān)者、顧客等多重角色或稱謂來表示，公民參與政府公共服務(wù)成為一種必然，政府與公民之間的新型結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸形成。

二、公共服務(wù)中公民參與的困境

（一）公民參與的認(rèn)知偏差

公民參與的認(rèn)知是指政府及公民主體對(duì)公共服務(wù)中公民參與的觀念。觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)，如果政府及公民主體認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)中公民參與的重要性，則必然能夠有效地促進(jìn)公民參與的發(fā)展，而如果對(duì)公共服務(wù)中公民參與存在認(rèn)知偏見，相應(yīng)地其行動(dòng)也會(huì)弱化，甚至成為公民參與的阻礙。目前這種公民參與認(rèn)知偏差主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府層面。在傳統(tǒng)的公共行政觀念中，政府本位思想根深蒂固，政府是公共服務(wù)供給的唯一主體已經(jīng)成為一種定式思維，以至于長期以來，政府主觀上忽視公共服務(wù)中的公民參與，將公民參與公共服務(wù)視為對(duì)政府公共權(quán)威的削弱，甚至認(rèn)為民主參與會(huì)造成公共服務(wù)供給的高成本，影響公共服務(wù)的供給效率，對(duì)公民參與公共服務(wù)的效果存有疑慮。政府不重視，導(dǎo)致現(xiàn)行公共服務(wù)中的公民參與流于形式，最終使得公共服務(wù)中公民參與的冷漠，公民參與公共服務(wù)的自覺性和主動(dòng)性不高，公民缺乏參與的愿望和要求。二是公民層面。傳統(tǒng)的公民依附心理的影響，直接削弱了公民對(duì)參與及其與公民權(quán)利關(guān)系重要程度的認(rèn)識(shí)，造成公民在心理上的被動(dòng)和附庸意識(shí)，主動(dòng)參與的意識(shí)和公民的權(quán)利意識(shí)缺失，因而公眾對(duì)公共服務(wù)過程中的參與不感興趣，也不愿意主動(dòng)表達(dá)自己的態(tài)度及意愿；也有一些公民認(rèn)為自己是弱勢(shì)群體，在公共服務(wù)供給及公共服務(wù)決策過程中可有可無、無足輕重，也會(huì)失去參與的興趣，最終導(dǎo)致公民失去參與的信心和決心。

（二）公民參與的能力不足

公共服務(wù)中公民參與的程度及效果的實(shí)現(xiàn)，受到公民參與能力的直接影響。當(dāng)前我國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是公民參與公共服務(wù)的能力不足。體現(xiàn)為：一是公民文化素養(yǎng)不高。由于我國文化教育水平相對(duì)落后，公民的整體文化素養(yǎng)還不高，使得公民參與的能力不能適應(yīng)現(xiàn)代政府公共服務(wù)的要求。公民文化素養(yǎng)高低直接決定其參與能力的大小。二是公民參與的主體偏差。公民接受教育程度的多樣性，以及公民主體參與經(jīng)驗(yàn)的差異性，使得公民參與的主體層次呈現(xiàn)出能力上的不平衡性。三是公民參與的技能缺乏。當(dāng)前我國的公民參與仍處于初級(jí)階段，公民對(duì)公共服務(wù)參與的基本規(guī)范缺乏認(rèn)知，不具有參與公共服務(wù)的相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能。與政府的公務(wù)員相比，公民參與公共服務(wù)的能力有限，制約了公民參與的程度和效果。

（三）公民參與的條件受限

一是政府信息不公開。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)頒布實(shí)施，但是政府信息仍然處于非透明狀態(tài)，公民很難直接獲取參與公共服務(wù)所需要的全面的信息資源，包括公共服務(wù)的主體、范圍、程序、方式等相關(guān)信息基本上都被政府職能部門所掌控。《條例》賦予政府職能部門的主動(dòng)公開的義務(wù)沒有落實(shí)到位，所謂的接受查詢也只是提供有選擇性的信息資源。正所謂“政府公開的信息公民不關(guān)注、公民關(guān)注的信息政府不公開”。這樣的信息封鎖，必然造成政府和公民間的信息不對(duì)稱。二是法律制度不健全。公共服務(wù)中公民參與的實(shí)踐發(fā)展，使得公民的角色和責(zé)任發(fā)生了變化，公民由原來的公共服務(wù)的客體變成了參與公共服務(wù)供給的主體。而對(duì)于參與主體的公民來說，健全的法律制度是保障其履行參與責(zé)任的基本依據(jù)。目前我國政府信息公開制度還處于初級(jí)階段，有關(guān)政府信息公開的制度規(guī)范只有一部行政法規(guī)，立法層級(jí)低，且缺乏與其相配套的法律法規(guī)，公民知情權(quán)、信息公開范圍等規(guī)定不明確。法律制度的不健全，使得公共服務(wù)中公民參與的行為受限制，公民無法知曉參與的行為邊界與程序。三是社會(huì)組織載體缺失。社會(huì)組織是公民參與政府公共服務(wù)的組織形式和有效載體，組織化的公民參與是影響政府公共服務(wù)決策的重要力量。社會(huì)組織貼近公民，更加了解不同群體中公民的多樣性的需求，可以解決政府公共服務(wù)供給的普遍性與公民需求多樣性的矛盾。但是，在我國，社會(huì)組織發(fā)育不夠健全，發(fā)展不夠充分，使得在公民與政府間缺少必要的社會(huì)組織的介入，大大降低了公民參與公共服務(wù)的能力和有效性，公民參與不能以組織化的形式展開，僅靠公民個(gè)體的參與力量是有限的或是弱勢(shì)的，無法形成公民參與的組織化力量進(jìn)而與政府進(jìn)行有效的利益協(xié)調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府公共服務(wù)個(gè)性化需求的有效表達(dá)。

三、公共服務(wù)中公民參與的路徑選擇

（一）完善公共服務(wù)中公民參與的制度

政府公共服務(wù)的環(huán)節(jié)與過程，型塑了供給者與受益者之間的服務(wù)關(guān)系，因此公民參與公共服務(wù)是一種特殊的政治參與。完善的公民參與公共服務(wù)的制度是一種必要的公民參與的保障。如果沒有完善的制度規(guī)范與界定，公民參與就會(huì)出現(xiàn)隨意性、無序化或不負(fù)責(zé)任，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給秩序的混亂。

首先，完善政府信息公開制度。提高立法層級(jí)，制定全國統(tǒng)一的《政府信息公開法》。明確賦予公民知情權(quán)，保障公民的知情權(quán)，這是公民參與公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。明確界定公民參與的邊界與程序，對(duì)公民參與的技術(shù)工具進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，明確公民參與的資格、參與范圍、程序和方式等，規(guī)范公民參與行為，使之處于有序參與的規(guī)范化狀態(tài)，促進(jìn)公共服務(wù)政策的合法性和政策執(zhí)行的有效性。

其次，完善信訪制度。依法信訪是黨和國家聯(lián)系公民的重要渠道，是政府獲取公民真實(shí)信息的窗口，是公民直接表達(dá)自身利益訴求的有效渠道與方式，完善的信訪制度有利于促進(jìn)公民參與公共服務(wù)的廣度與深度。要實(shí)行信訪部門機(jī)構(gòu)的專門化和專職化，專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接待專項(xiàng)問題；改革地方政府與信訪部門之間的隸屬關(guān)系，阻隔地方政府對(duì)其信訪部門的管控；建立健全“誰主管誰負(fù)責(zé)”的信訪責(zé)任制，實(shí)施“首次信訪事件要一次解決”的機(jī)制；建立完善為信訪公民實(shí)施法律援助及其他社會(huì)救濟(jì)的機(jī)制，保障信訪公民的人身安全及信訪渠道的暢通。

最后，完善聽證制度。聽證制度是現(xiàn)代社會(huì)普遍推行的一種制度安排，這種制度安排的主要目的在于保證利益相關(guān)者的平等權(quán)利，同時(shí)，也有利于公共服務(wù)決策獲得更為廣泛的認(rèn)同基礎(chǔ)，有利于決策信息的多元化和豐富性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的民主化和科學(xué)化。目前我國的聽證制度有行政處罰聽證、價(jià)格聽證、立法聽證、國土資源聽證等。作為一種新的民主參與方式，聽證制度仍然需要進(jìn)一步的規(guī)范和健全。要進(jìn)一步完善和強(qiáng)化聽證的程序和規(guī)則，確保聽證前、聽證中、聽證后等整個(gè)公共服務(wù)決策過程信息都公開透明；合理確定參加聽證的不同群體的公民代表比例及代表來源，保證參與聽證代表的廣泛性和有效性；不斷擴(kuò)大聽證制度的施行范圍。

（二）加強(qiáng)公共服務(wù)中公民參與的教育

推進(jìn)與完善公民參與公共服務(wù)必須塑造全新的政治文化環(huán)境。要不斷加強(qiáng)對(duì)公民的權(quán)利意識(shí)教育，努力增強(qiáng)公民的主體意識(shí)，激勵(lì)公民關(guān)心公共服務(wù)并參與到公共服務(wù)過程中來。

首先，加強(qiáng)公民參與意識(shí)的教育。一方面，加強(qiáng)公民參與的社會(huì)教育。加強(qiáng)新聞?shì)浾摰囊龑?dǎo)，在社會(huì)范圍內(nèi)形成公民積極參與公共服務(wù)的社會(huì)文化，塑造獨(dú)立的公民人格和正確的權(quán)利意識(shí)。另一方面，加強(qiáng)公民參與的實(shí)踐教育。以基層群眾自治和社區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)公民意識(shí)教育和培養(yǎng)的實(shí)踐活動(dòng)?；鶎雍蜕鐓^(qū)是人民群眾的主要活動(dòng)場(chǎng)所。要把公民參與意識(shí)教育納入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮社區(qū)的集聚功能、自治功能、服務(wù)功能，使之成為公民參與意識(shí)教育和培養(yǎng)的重要載體。要在建立基層群眾自治機(jī)制、擴(kuò)大基層群眾自治范圍、完善民主管理制度的過程中，在把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體的過程中，融入公民參與意識(shí)的教育內(nèi)容，培育公民的自主自律意識(shí)、民主參與意識(shí)、權(quán)益保護(hù)意識(shí)、社會(huì)公益意識(shí)等，促使公民參與能力不斷提升、公民參與意識(shí)不斷增強(qiáng)。

其次，加強(qiáng)公民參與能力的培養(yǎng)。一方面，通過網(wǎng)絡(luò)、公益講座、論壇交流等形式傳授公民參與的相關(guān)法律制度，提高公民的制度理解和分析能力，促使其自覺參與公共服務(wù)政策制定的過程。另一方面，從技術(shù)層面，加強(qiáng)培養(yǎng)和訓(xùn)練公民參與的實(shí)際操作能力，尤其是加強(qiáng)對(duì)公民的網(wǎng)絡(luò)參與能力、信息獲取與分析能力、組織與協(xié)調(diào)能力、溝通與合作能力、參與經(jīng)驗(yàn)推廣能力等的培養(yǎng)和訓(xùn)練，切實(shí)提升公共服務(wù)中公民參與的能力，促進(jìn)公民參與的實(shí)效性。

（三）構(gòu)建公共服務(wù)中公民參與的民意表達(dá)機(jī)制

公共服務(wù)中公民參與的民意表達(dá)機(jī)制體現(xiàn)于兩個(gè)層面：一是政務(wù)信息公開層面，二是社會(huì)組織發(fā)展層面。前者保證公民參與有足夠的公共服務(wù)信息并能夠依此做出相應(yīng)的判斷，指導(dǎo)參與行動(dòng)的指向與路線；后者提供公民參與的組織保證與參與策略。只有兩者的有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)公民參與公共服務(wù)行動(dòng)的目的性指引與事實(shí)性展開。

第一，構(gòu)建政務(wù)信息公開機(jī)制。基于公民參與的民意表達(dá)需要，政務(wù)信息公開機(jī)制包括四個(gè)方面，即政務(wù)信息公示機(jī)制、政務(wù)信息查詢機(jī)制、政務(wù)信息更新機(jī)制和政務(wù)信息監(jiān)督機(jī)制。構(gòu)建政務(wù)信息公示機(jī)制旨在對(duì)公共服務(wù)的全部內(nèi)容進(jìn)行階段性與過程性展示與公開，它有利于公民及時(shí)跟進(jìn)公共服務(wù)的發(fā)展過程；構(gòu)建政務(wù)信息查詢機(jī)制旨在及時(shí)滿足公民對(duì)公共服務(wù)供給過程中的內(nèi)容、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等的全方位知情，以便使公民能夠有效地把握自身服務(wù)需求與服務(wù)供給之間的差距，并有目的地積極參與到訴求表達(dá)行動(dòng)中；構(gòu)建政務(wù)信息更新機(jī)制旨在使政府職能部門能夠?qū)卜?wù)的最新變化、需求、要求等進(jìn)行及時(shí)更替，以增強(qiáng)對(duì)公民需求的回應(yīng)性；構(gòu)建政務(wù)信息監(jiān)督機(jī)制旨在于賦予社會(huì)組織和公民個(gè)體直接監(jiān)督政府權(quán)力的權(quán)利，從結(jié)果和需求方面直接監(jiān)督政府在公共服務(wù)的提供、變化、持續(xù)性等方面的偏差或缺失，促使政府及時(shí)有效地調(diào)整公共服務(wù)的供給策略、內(nèi)容或方式。這四個(gè)方面共同構(gòu)成了完整的政府公共服務(wù)信息公開機(jī)制，它既有利于所謂“透明文化”的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“公民至上”等現(xiàn)代民主行政的主流價(jià)值觀念，又有利于實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的信息對(duì)稱，為公民參與的持續(xù)性行動(dòng)提供最直接的信息支持。

第二，構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制。在公共治理視野下，社會(huì)組織被認(rèn)為是政府失靈和市場(chǎng)失靈的替代機(jī)制，這種替代機(jī)制表現(xiàn)為公民的組織化參與。組織化參與能夠克服公民個(gè)體參與的局限性，形成更為理性化的行動(dòng)表達(dá)和利益顯示。不過當(dāng)下對(duì)社會(huì)組織依然存在比較嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)偏見，有些人認(rèn)為社會(huì)組織就是政府的天然對(duì)手，是來自社會(huì)的對(duì)政府管理的嚴(yán)重威脅。事實(shí)上，社會(huì)組織是公民與政府進(jìn)行有效溝通的媒介，能夠極大地減少政府與單個(gè)公民交流的“交易成本”。當(dāng)然，基于這種現(xiàn)實(shí)的存在，社會(huì)組織的發(fā)展需要政府扮演更為重要的引導(dǎo)者角色，發(fā)揮更為重要的規(guī)范功能。

構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制需要把握好兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)基層社會(huì)組織尤其社區(qū)自治組織的建設(shè)。社區(qū)自治組織如村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等的建設(shè)目的在于引導(dǎo)公民從參與社區(qū)微觀公共事務(wù)和公共服務(wù)開始，積累參與經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)行動(dòng)能力。二是加強(qiáng)社會(huì)組織的橫向聯(lián)盟建設(shè)。注重各種類型的社會(huì)組織基于利益相關(guān)性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系建立，進(jìn)而能夠更為有效地凝聚力量和利益訴求，增加與政府討價(jià)還價(jià)的能力和協(xié)商交流的功能。此外，政府還應(yīng)在制度層面設(shè)立相應(yīng)的鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，如采用政府購買、委托、協(xié)商等多種方式，將公共服務(wù)合同直接交給相應(yīng)的社會(huì)組織，引導(dǎo)公民和社會(huì)組織直接參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，這既增加了公共服務(wù)的可接受性，又增加了政府公共服務(wù)供給的有效性和回應(yīng)性。

（四）拓展公共服務(wù)中公民參與的選擇渠道

目前我國公民參與公共服務(wù)的機(jī)制還不健全不完善，參與渠道不暢通，因此要在加強(qiáng)引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)的實(shí)踐中，不斷拓展新的公民參與方式、參與渠道。

首先，民意調(diào)查機(jī)構(gòu)。目前我國社會(huì)性的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)已廣泛存在，并發(fā)揮著集中表達(dá)民意的社會(huì)功能。引導(dǎo)和支持這些民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的發(fā)展，是彌補(bǔ)目前我國公共服務(wù)中公民參與水平低的一條有效途徑，有利于促進(jìn)我國民意調(diào)查水平的提升。尤其是通過扶持建設(shè)各類民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，使其成為政府與公民之間溝通聯(lián)系的橋梁，成為公民表達(dá)民意的新的通道，也成為政府公共服務(wù)的決策咨詢機(jī)構(gòu)。為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化政府同這些民間民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作，并建立和完善相關(guān)的約束機(jī)制。

其次，社會(huì)大討論。社會(huì)大討論是在盡可能廣泛的范圍內(nèi)，動(dòng)員和鼓勵(lì)公民就政府公共服務(wù)或公共決策進(jìn)行組織化、網(wǎng)絡(luò)化等各種形式的討論、辯論，形成哈貝馬斯所指的交流溝通的公共空間。具體可采用座談會(huì)、辯論會(huì)、對(duì)話會(huì)、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)、專家評(píng)議會(huì)等方式。這種社會(huì)大討論的機(jī)制作為公民獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的平臺(tái)，使公眾能夠針對(duì)政府公共服務(wù)問題展開討論，商討和研究解決方案，為政府公共服務(wù)決策提供咨詢，提高政府公共服務(wù)決策的科學(xué)性［2］。

再次，志愿行動(dòng)。志愿行動(dòng)正在成為公民參與的一個(gè)重要途徑。志愿行動(dòng)已經(jīng)凝聚了龐大的服務(wù)者群體，發(fā)揮了重要的服務(wù)功能，在很多領(lǐng)域已經(jīng)成為政府公共服務(wù)供給的替代機(jī)制。我國的志愿者群體如以大學(xué)生為主體的青年志愿者隊(duì)伍和以普通民眾為主體的社區(qū)志愿者隊(duì)伍，正在以各種方式參與到環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救助、公共衛(wèi)生、社會(huì)教育等各項(xiàng)公共服務(wù)中，并取得明顯的成效［3］。

又次，網(wǎng)絡(luò)溝通。網(wǎng)絡(luò)溝通是“互聯(lián)網(wǎng)+公民參與”的典型表現(xiàn)。作為新的參與選擇方式，網(wǎng)絡(luò)溝通成為表達(dá)社會(huì)觀點(diǎn)、個(gè)體思想、群體利益的最受歡迎的渠道。微博、論壇、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體正在改變和重塑公民意見的表達(dá)方式與溝通方式，尤其是近年來，許多公共服務(wù)需求、公共問題的形成通過網(wǎng)絡(luò)交流的形式顯露出來，迅速進(jìn)入政府決策議程，并得到了政府的快速回應(yīng)。

最后，社會(huì)辯論。這里的社會(huì)辯論并非之前的“大鳴大放”，而是指在制度規(guī)范下的公共空間內(nèi)各主體的自由交流、發(fā)言、辯論、交換意見等，它能構(gòu)成公民之間的意見博弈，形成群體性共識(shí)。社會(huì)辯論本身既是一種積極的公民參與，也是政府公共服務(wù)決策議程設(shè)置中的前置信息系統(tǒng)［4］。

（五）建立公共服務(wù)中公民參與的評(píng)價(jià)體系

我國公民參與公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面，即公民主體的評(píng)價(jià)層面和社會(huì)組織的評(píng)價(jià)層面。公民個(gè)人評(píng)價(jià)主要是公民基于其自身對(duì)公共服務(wù)的體驗(yàn)而形成的心理感知和意識(shí)判斷，這種評(píng)價(jià)盡管因其主觀性而可能存在偏頗，但是也正是因其主觀性而更加直接、具體和生動(dòng)。社會(huì)組織評(píng)價(jià)是一種外部評(píng)價(jià)方式，它可以避免政府評(píng)價(jià)的自我偏向，保證公共服務(wù)評(píng)價(jià)的客觀性。這種客觀性為公共服務(wù)的豐富和改進(jìn)提供了更為豐富的衡量數(shù)據(jù)、績效結(jié)果和發(fā)展取向。兩者的有機(jī)結(jié)合能夠同時(shí)為公共服務(wù)提供主客觀的全面評(píng)估，有利于提升公民參與的廣度、深度和效度，自然也有利于促進(jìn)公共服務(wù)水平的提升。

首先，公民主體評(píng)價(jià)。公民是政府公共服務(wù)的直接享用者，以公民的滿意度作為對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是一種必然要求。政府的本質(zhì)就是為公民提供有效的公共服務(wù)，一定程度上，政府與公民就是生產(chǎn)者與顧客的關(guān)系，政府公共服務(wù)必然要緊緊圍繞公民的現(xiàn)實(shí)需求來進(jìn)行，只有當(dāng)政府所供給的公共服務(wù)有效滿足了作為顧客的公民的現(xiàn)實(shí)需要，公民對(duì)政府公共服務(wù)的供給感到滿意時(shí)，公共服務(wù)才是有效的［5］。英國的公民憲章運(yùn)動(dòng)、美國的績效委員會(huì)都將公民主體評(píng)價(jià)作為對(duì)公共服務(wù)效果衡量的重要指標(biāo)，這表明，公民主體評(píng)價(jià)在國際范圍內(nèi)得到廣泛認(rèn)同并發(fā)揮著重要作用。

其次，社會(huì)組織評(píng)價(jià)。即建立專門的社會(huì)評(píng)價(jià)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)。公共服務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，程序化和規(guī)范化程度較高，由專家學(xué)者組成的專門的社會(huì)評(píng)價(jià)組織，以其自身的專業(yè)性、技術(shù)性和社會(huì)性對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，其結(jié)果更加客觀公正，更加真實(shí)可信，這有利于獲得更高程度的公民的合理性認(rèn)同。目前，專門的社會(huì)組織評(píng)價(jià)——“第三方評(píng)估”被用于對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行診斷與評(píng)價(jià)，已經(jīng)成為一種國際化趨勢(shì)［6］。