劉建超 張嘉軍
傳統(tǒng)工程建設(shè)領(lǐng)域中,建設(shè)單位直接面對(duì)多家分包單位,需承擔(dān)各標(biāo)段安全、質(zhì)量、進(jìn)度、合同、支付、檔案、信息等全方位的管理工作,此種建設(shè)管理方式通常被稱為平行發(fā)包模式。在此模式下,要求建設(shè)單位配備大量的具備較高技術(shù)能力和管理水平的專業(yè)人員。隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,大部分工程建設(shè)單位(項(xiàng)目法人)在技術(shù)和管理水平、人員數(shù)量等方面無法滿足建設(shè)要求。項(xiàng)目實(shí)施過程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生責(zé)任不清、工程超概等現(xiàn)象,工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等難以得到有效控制。
為進(jìn)一步推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展,提高建設(shè)管理水平,國(guó)務(wù)院及住建部等部委層面多次提出了轉(zhuǎn)變建筑業(yè)發(fā)展方式,促進(jìn)建筑業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的改革意見。工程建設(shè)領(lǐng)域涌現(xiàn)出了工程總承包、代建制、項(xiàng)目管理總承包等新型建管模式。
住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》建市[2016]93號(hào)規(guī)定:工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同,對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過程的承包,并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包或者設(shè)計(jì)-施工總承包模式。
近年來,工程總承包在國(guó)家及地方政府的大力推動(dòng)下,發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。國(guó)內(nèi)眾多工程建設(shè)項(xiàng)目紛紛采用工程總承包的建設(shè)模式,傳統(tǒng)設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)競(jìng)相介入工程總承包業(yè)務(wù)。
項(xiàng)目管理總承包模式,指項(xiàng)目建設(shè)方以招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目管理總承包商,將項(xiàng)目管理中的事務(wù)性工作和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施工作以總價(jià)承包合同形式進(jìn)行委托;再由總承包單位通過招標(biāo)形式選擇土建及設(shè)備等承包商,并與承包商簽訂承包合同。
項(xiàng)目管理總承包模式下,承包人作為事務(wù)性業(yè)主,在項(xiàng)目實(shí)施過程中扮演“大管家”的角色,其利用自身強(qiáng)大的項(xiàng)目管理能力對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同等進(jìn)行全面控制和管理,并對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。
代建制指項(xiàng)目業(yè)主通過招標(biāo)、直接委托等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施,竣工驗(yàn)收后移交給項(xiàng)目法人(運(yùn)行管理)單位。
代建制適用于技術(shù)力量薄弱、管理水平不足的基層中小型水利工程,有利于項(xiàng)目專業(yè)化管理,可以發(fā)揮代建單位的技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)地方政府、項(xiàng)目法人專業(yè)力量和管理能力的不足,提高建設(shè)管理水平。項(xiàng)目法人可以從具體的項(xiàng)目管理工作中解脫出來,著力做好項(xiàng)目前期工作,籌措建設(shè)資金、協(xié)調(diào)地方政府推進(jìn)征地拆遷移民安置、維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。
從筆者所處的水利行業(yè)來看,目前在國(guó)內(nèi)創(chuàng)新建設(shè)管理模式的眾多工程建設(shè)實(shí)施過程中,采用工程總承包模式(以EPC為主要代表)占據(jù)了絕大多數(shù),涉及大、中、小各種類型的水利項(xiàng)目。例如云南省柴石灘水庫(kù)大型灌區(qū)工程、湖北省鄂北地區(qū)水資源配置工程、江西省鷹潭市花橋水利樞紐工程及貴州省赤水市丙安水庫(kù)工程、浙江省松陽(yáng)縣黃南水庫(kù)工程等。
項(xiàng)目管理總承包模式則是近年來在工程建設(shè)中得到應(yīng)用和迅速發(fā)展的建設(shè)管理模式,目前主要運(yùn)用在大中型水利工程項(xiàng)目建設(shè)中。例如銅仁市大興水利樞紐工程、安徽渦河蒙城樞紐建設(shè)工程、駟馬山滁河四級(jí)站干渠(江巷水庫(kù)近期引水)工程及青海省海西州那凌格勒水利樞紐工程、廣西桂西北治旱百色水庫(kù)灌區(qū)工程、黔南州鳳山水庫(kù)工程等國(guó)家重大水利項(xiàng)目。
項(xiàng)目管理總承包與工程總承包在工程建設(shè)中分別屬于兩個(gè)層面的定位。項(xiàng)目管理總承包可以視為承包人通過項(xiàng)目管理行為進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的承包模式,而工程總承包則屬于項(xiàng)目法人通過招投標(biāo)或者其他法定程序選擇直接開展工程實(shí)施的主體并由其完成建設(shè)的承包模式。
針對(duì)工程總承包模式,國(guó)家目前尚未出臺(tái)專門的法律法規(guī),不同行業(yè)及地區(qū)在執(zhí)行過程中存在要求不一致的各類管理辦法、規(guī)定。例如:發(fā)改委、住建部及交通部等部委的各種指導(dǎo)意見存在與國(guó)務(wù)院辦公廳的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)[2016]6號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào))等政策規(guī)定有所不同,如住建部與國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)[2019]12號(hào))、中國(guó)鐵路總公司發(fā)布的《關(guān)于開展鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程總承包試點(diǎn)工作的通知》(鐵總建設(shè)[2016]169號(hào))等文件在部分關(guān)鍵條件(總承包資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)理資格及發(fā)包階段要求)的要求等。同樣,項(xiàng)目管理總承包模式在項(xiàng)目建設(shè)管理各階段也缺乏法律法規(guī)層面上的有力支撐。
理論上來講,因承包商定位不同,在一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中同時(shí)采用項(xiàng)目管理總承包和工程總承包兩種模式是合規(guī)的,但針對(duì)項(xiàng)目具體實(shí)施來說,此種做法是沒有必要的。首先,項(xiàng)目管理總承包風(fēng)險(xiǎn)在于“對(duì)質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同等進(jìn)行全面控制和管理,并對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任”,工程總承包企業(yè)需“按照合同約定對(duì)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)負(fù)總責(zé)”,兩方承包商職責(zé)一定程度上存在沖突;其次,二者并存情況下容易造成對(duì)工程各分包商的多頭管理、層級(jí)混亂;最后,整體合同關(guān)系將會(huì)比傳統(tǒng)發(fā)包模式更為復(fù)雜,這與當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革、提升工程建設(shè)水平的初衷相悖。
針對(duì)代建制與項(xiàng)目管理總承包的發(fā)包階段和內(nèi)容分析,二者基本一致,承包人在項(xiàng)目管理總承包模式下在工作職責(zé)方面與代建制存在較大的相似之處:全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理,不同程度上承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
代建制下的代建單位是項(xiàng)目實(shí)施期的法人,按照合同約定全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理,承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及建設(shè)項(xiàng)目過程中產(chǎn)生的民事責(zé)任。但利潤(rùn)回報(bào)除有限建管費(fèi)外,所謂的結(jié)余分成存在極大不確定因素,風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與回報(bào)不對(duì)等。因此,代建單位一般難以招募到優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì),難以確保代建單位投入優(yōu)質(zhì)管理資源,從而一般代建制也不適用于大型、復(fù)雜的水利工程。
代建模式下,業(yè)主在工程建設(shè)過程中參與度低;監(jiān)理從屬于代建合同體系內(nèi)(從而造成資金撥付等方面的差異),同樣受代建單位管理,造成在建設(shè)過程中代建方缺乏獨(dú)立第三方的有效監(jiān)督、約束機(jī)制;代建制下因可見利潤(rùn)回報(bào)極低易造成承包人工作積極性不高、管理隊(duì)伍水平較低等現(xiàn)象,從而造成代建制成功實(shí)例較少。例如,南水北調(diào)工程部分項(xiàng)目?jī)?nèi)容在實(shí)施代建一段時(shí)間后,由于效果欠佳,停止了此種模式的應(yīng)用。
項(xiàng)目管理總承包模式與我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域推行的項(xiàng)目代建制模式的出發(fā)點(diǎn)是一致的。作為一種新的國(guó)際工程項(xiàng)目管理模式,具體做法就是項(xiàng)目管理總承包利用自身資質(zhì)、人才和經(jīng)驗(yàn),作為業(yè)主的代表或業(yè)主的延伸,幫助業(yè)主在設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等項(xiàng)目實(shí)施過程中有效地控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和費(fèi)用,以保證項(xiàng)目的成功實(shí)施。
項(xiàng)目管理總承包模式下,總承包方在分包招標(biāo)、進(jìn)度款撥付、竣工驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心問題上,業(yè)主有一票否決權(quán),能夠起到主導(dǎo)作用;在工程建設(shè)期間,同監(jiān)理之間相互監(jiān)督、相互促進(jìn),總承包單位對(duì)監(jiān)理單位的施工監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查,監(jiān)理單位則在工程進(jìn)度款審核等步驟對(duì)總承包單位進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。雙方相互制約,共同為項(xiàng)目法人努力創(chuàng)造價(jià)值;項(xiàng)目管理總承包單位作為項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)管理的責(zé)任主體,受“向管理要效益”的驅(qū)動(dòng),有足夠的內(nèi)在動(dòng)力和責(zé)任做好工程建設(shè)的各項(xiàng)項(xiàng)目管理工作,進(jìn)而達(dá)到獲取合理利潤(rùn)的需求。
以水利行業(yè)為例,大中型水利工程建設(shè)普遍性具有以下特點(diǎn):
(1)規(guī)模大、范圍廣,征地、移民工作成為項(xiàng)目管理工作的難點(diǎn)和工程順利開展的掣肘因素。
(2)工程涵蓋建筑物種類多,涉及專業(yè)廣,施工管理難度大。工程質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度管理等項(xiàng)目建設(shè)管理工作繁重。
(3)項(xiàng)目征地基本都會(huì)涉及交通設(shè)施、輸變電設(shè)施、通信設(shè)施、水利水電設(shè)施等多種專項(xiàng)。外圍邊界條件復(fù)雜,會(huì)為建管隊(duì)伍增加極大的協(xié)調(diào)工作。
(4)施工戰(zhàn)線長(zhǎng),點(diǎn)多、面廣,地質(zhì)多變,尤其包含隧洞類型的項(xiàng)目因工程存在不可預(yù)見的巖溶、溶水等風(fēng)險(xiǎn),此類因素為項(xiàng)目安全實(shí)施帶來了管理難度。
水利部在2020年12月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》(水建設(shè)[2020]258號(hào))中針對(duì)水利工程建設(shè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大對(duì)目前存在的項(xiàng)目法人能力不足、履職不到位等突出問題提出了具體指導(dǎo)意見。其中項(xiàng)目管理總承包被明確提出并要求積極推廣。
對(duì)比傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下工程建設(shè)存在不足結(jié)合工程需要及行政主管部門對(duì)項(xiàng)目法人履職要求,項(xiàng)目管理總承包模式存在以下優(yōu)勢(shì):
(1)有效緩解項(xiàng)目法人壓力,最大限度化解項(xiàng)目法人風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。項(xiàng)目管理總承包單位按總承包負(fù)總責(zé)的原則,實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)全過程的總價(jià)承包,項(xiàng)目管理總承包單位可切實(shí)承擔(dān)投資、進(jìn)度和安全等項(xiàng)目建設(shè)主體責(zé)任,最大限度化解項(xiàng)目法人風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。
(2)有利于工程的投資、質(zhì)量、進(jìn)度與安全處于可控狀態(tài)。采用項(xiàng)目管理總承包模式,除經(jīng)批準(zhǔn)的重大設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、國(guó)家政策性因素、不可抗力等原因引起的費(fèi)用變化外,實(shí)行總價(jià)包干,超支不補(bǔ)。既有利于項(xiàng)目法人控制投資,也可促使項(xiàng)目管理總承包單位派駐優(yōu)秀專業(yè)管理團(tuán)隊(duì),并充分發(fā)揮其技術(shù)優(yōu)勢(shì),尤其是從設(shè)計(jì)源頭開始管控。
項(xiàng)目管理總承包單位與施工單位之間是施工分包合同關(guān)系,總承包單位對(duì)施工質(zhì)量、進(jìn)度和安全承擔(dān)法律責(zé)任,有利于增強(qiáng)總承包單位對(duì)施工單位的管控協(xié)調(diào)力度,從而有利于加快工程進(jìn)度,保證工程質(zhì)量和安全。
(3)有效解決建管力量不足問題。項(xiàng)目管理總承包單位全過程、全方位承擔(dān)項(xiàng)目管理工作,建設(shè)單位主要協(xié)調(diào)外部環(huán)境,可切實(shí)減輕建設(shè)單位協(xié)調(diào)工作量,有利于從根本上解決項(xiàng)目建設(shè)單位技術(shù)力量和管理人才不足的問題。
(4)有效解決設(shè)計(jì)管理問題。由大型甲級(jí)設(shè)計(jì)院承擔(dān)項(xiàng)目管理總承包可充分發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),對(duì)設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)進(jìn)度、設(shè)計(jì)質(zhì)量進(jìn)行全面管控,并承擔(dān)相應(yīng)主體責(zé)任。
(5)有利于設(shè)計(jì)同施工深度融合。項(xiàng)目管理總承包單位一般由具備工程咨詢業(yè)務(wù)和經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)承擔(dān),同時(shí)有能力承擔(dān)資質(zhì)范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)工作。不但能夠發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì),從建設(shè)角度復(fù)核設(shè)計(jì)的可實(shí)施性和經(jīng)濟(jì)性,同時(shí)可以加強(qiáng)對(duì)施工組織設(shè)計(jì)和重大、專項(xiàng)施工方案的審查,提高施工工藝和管理水平,在初設(shè)以后的各階段中切實(shí)加強(qiáng)設(shè)計(jì)與施工的深度融合。
(6)可保持設(shè)計(jì)延續(xù)性。設(shè)計(jì)工作可由項(xiàng)目管理總承包單位承擔(dān),也可由原設(shè)計(jì)單位繼續(xù)承擔(dān),總承包單位負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行管理,從而掃清了項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)單位不能參與工程總承包的政策障礙。由原參與前期工作的設(shè)計(jì)單位繼續(xù)承擔(dān)后續(xù)工作,保持了設(shè)計(jì)工作的延續(xù)性,設(shè)計(jì)工作進(jìn)度、設(shè)計(jì)深度得以保證,減少扯皮現(xiàn)象。
項(xiàng)目管理總承包模式在國(guó)際工程建設(shè)中已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用,但在國(guó)內(nèi)仍然是一種相對(duì)新興的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。在水利行業(yè)中,目前在十余個(gè)省市的工程建設(shè)項(xiàng)目中得到了運(yùn)用,并獲得了工程參建各方的廣泛好評(píng)。同時(shí),《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》(水建設(shè)[2020]258號(hào))、T/CWHIDA0019—2021《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理總承包管理規(guī)范》等水利部、水利行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的相關(guān)政策、規(guī)范性文件為該模式在水利行業(yè)的推行掃清了政策障礙??梢灶A(yù)見,項(xiàng)目管理總承包模式在今后大中型水利工程的高質(zhì)量建設(shè)管理必將得到進(jìn)一步運(yùn)用并對(duì)國(guó)家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻(xiàn)。