中國歷史文化風(fēng)貌保護(hù)法律法規(guī)述評及立法建議

吳文治 郭林娜

（1.上海工程技術(shù)大學(xué)藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院，上海 210620；2.同濟(jì)大學(xué)上海國際設(shè)計(jì)創(chuàng)新研究院，上海 200092）

歷史文化風(fēng)貌是體現(xiàn)城市文化、城市形象、城市內(nèi)涵、城市品質(zhì)與城市風(fēng)格的重要方面，也是構(gòu)成城市軟實(shí)力的物質(zhì)載體。工業(yè)革命以來，城市的高速發(fā)展和建筑革命使得歷史文化風(fēng)貌保護(hù)迫在眉睫，傳承幾千年的建筑習(xí)慣和形制在機(jī)械化大生產(chǎn)、新的建筑技術(shù)與材料、消費(fèi)社會的商業(yè)浪潮面前顯得不堪一擊[1]。面對多方面沖擊的不利局面，對于歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)需要依托相應(yīng)法規(guī)來推動落實(shí)，并在保護(hù)過程中發(fā)揮根本的綱領(lǐng)性作用。中國各級政府陸續(xù)出臺了相關(guān)政策法規(guī)，以往的“大拆大建”逐步轉(zhuǎn)向了“小微更新”“拆—改—留并舉，以拆為主”也被“留—改—拆，以保留保護(hù)為主”的指導(dǎo)思想所取代，體現(xiàn)了歷史文化風(fēng)貌保護(hù)利用新的價值導(dǎo)向。文章以中國各級政府部門頒布的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)為對象，進(jìn)行系統(tǒng)分析與綜述研究，以期為完善相關(guān)法律法規(guī)體系提出建議，從而使歷史文化風(fēng)貌保護(hù)得到有效的制度支撐，有序、良性傳承和發(fā)展歷史文化風(fēng)貌，更好地發(fā)揮和提升城市軟實(shí)力。

歷史文化風(fēng)貌有多種稱謂，在相關(guān)法律法規(guī)的使用中并不一致，文中所指的歷史文化風(fēng)貌是一個廣義概念，主要是指以整體觀、系統(tǒng)性歷史遺跡遺物為保護(hù)對象的內(nèi)容，包括歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)（不包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)）、歷史城區(qū)、歷史街區(qū)、歷史地段等。

1 國家層面歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的法律法規(guī)

以“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”為基本數(shù)據(jù)來源，檢索條件為“歷史文化風(fēng)貌”“歷史文化名城”“歷史街區(qū)”等，按照時間順序剔除已失效和已修改的法律法規(guī)，并對余下的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行分析。

1.1 歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的專項(xiàng)法律法規(guī)

目前國家層面涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的專項(xiàng)法律法規(guī)包括《中華人民共和國文物保護(hù)法》（以下簡稱《文物保護(hù)法》）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（以下簡稱《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》）、《城市紫線管理辦法》、《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》等。

現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》是2017年由全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的第5次修正版。該法第十四條明確了有關(guān)歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)制度以及政府的工作職責(zé)；第十八條規(guī)定不得破壞保護(hù)單位內(nèi)的歷史風(fēng)貌；第二十六條規(guī)定了對破壞文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌的建筑物、構(gòu)筑物的處理方式；第六十六條及第六十九條明確規(guī)定破壞文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌需進(jìn)行懲戒，情節(jié)嚴(yán)重者需承擔(dān)法律責(zé)任[2]。《文物保護(hù)法》體現(xiàn)了基礎(chǔ)性法律制度的完善，引發(fā)了諸多學(xué)者不同層面的談?wù)摚鐓俏闹蝃3]提出該法僅可作為指導(dǎo)性參考，在實(shí)際應(yīng)用過程中缺乏實(shí)操性條款，易使各級部門在保護(hù)和管理方面出現(xiàn)不規(guī)范行為；侯珂[4]則認(rèn)為該法反映了文物保護(hù)的基本經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，它的公布實(shí)施使文物保護(hù)管理工作有法可依。以上學(xué)者從兩個角度對于《文物保護(hù)法》的實(shí)施進(jìn)行不同解讀，反映出該法對于保護(hù)工作的積極效應(yīng)，以及后續(xù)實(shí)施部門應(yīng)注意的問題。通過法規(guī)的實(shí)施和相關(guān)學(xué)者的研究可以看出，該法作為歷史遺產(chǎn)保護(hù)的基本法為制定相關(guān)法律法規(guī)奠定了基礎(chǔ)，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)工作提供切實(shí)的幫助，標(biāo)志著中國保護(hù)工作進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。

現(xiàn)行的《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》是由國務(wù)院發(fā)布的2017年修訂版，該條例是為增強(qiáng)對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和管理而制定。第一章點(diǎn)明要妥善解決發(fā)展和保護(hù)的問題，并對資金來源以及執(zhí)法主體等方面做了原則性規(guī)定；第二章及第三章明確了申報(bào)與批準(zhǔn)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的前提、流程和保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容；第四章規(guī)定整體保護(hù)的觀念以及分類保護(hù)的措施；第五章指出違反條例所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任[5]。歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村是中國歷史文化風(fēng)貌的重要組成部分，修訂后的《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》從宏觀層面對中國歷史文化名城名鎮(zhèn)名村以往保護(hù)工作中取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)做了總結(jié)，基本構(gòu)建了一個比較全面的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)體系，強(qiáng)化政府的保護(hù)責(zé)任，明確對核心保護(hù)范圍的保護(hù)要求。該條例對于申報(bào)與批準(zhǔn)、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施和違反條例帶來的法律責(zé)任等方面都提出了規(guī)定和法律保障，且保護(hù)對象和保護(hù)內(nèi)容相較以往都有所擴(kuò)充，但在征求公眾意見方面一筆帶過，群眾參與保護(hù)機(jī)制不夠健全，后續(xù)可在管理監(jiān)督方面加大力度。

2004年中華人民共和國建設(shè)部發(fā)布《城市紫線管理辦法》，其中第四條明確各部門應(yīng)負(fù)責(zé)的城市紫線管理工作；第六條明確劃定紫線保護(hù)范圍應(yīng)遵循的原則；第七條至第十條對保護(hù)規(guī)劃的編制、審批、公示和備案作了嚴(yán)格規(guī)定；第十三條明確規(guī)定在紫線范圍內(nèi)的禁止行為；第十四條至第十七條規(guī)定在城市紫線范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需做的相關(guān)工作，并辦理相關(guān)手續(xù)；第十八條和第十九條規(guī)定可派出規(guī)劃監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督，各級行政主管部門應(yīng)按時對保護(hù)規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督并向上級匯報(bào)；第二十條和第二十一條羅列了違反本辦法所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，但是沒有展開[6]?！冻鞘凶暇€管理辦法》明確定義了城市紫線和紫線管理的內(nèi)容，規(guī)定在城市發(fā)展建設(shè)中不得隨意調(diào)整城市紫線。傅爽[7]認(rèn)為該辦法為劃定歷史文化風(fēng)貌保護(hù)范圍、擬定規(guī)劃和具體實(shí)施等提供了基本法定依據(jù)，使相關(guān)保護(hù)工作有法可依，具有十分重要的意義。值得一提的是，《城市紫線管理辦法》在征求公眾意見方面作了細(xì)致規(guī)定，并且表明各主管部門可向有關(guān)城市派遣監(jiān)督員，對城市紫線的執(zhí)行情況進(jìn)行督察，若能進(jìn)一步細(xì)化展開，可以為后續(xù)保護(hù)工作提供行動指南，避免在執(zhí)行過程中流于形式。

1.2 歷史文化風(fēng)貌管理的相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前國家層面針對歷史文化風(fēng)貌管理的相關(guān)法律法規(guī)包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》（以下簡稱《審批辦法》）、《城市設(shè)計(jì)管理辦法》、《城市規(guī)劃編制辦法》（以下簡稱《編制辦法》）等。

現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是由全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布的2019年修正版，該法第四條規(guī)定在制訂及實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃時應(yīng)保持地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌；第十七條及第十八條規(guī)定了總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容和歷史文化保護(hù)的具體安排；第三十一條規(guī)定舊城區(qū)改造應(yīng)保護(hù)歷史文化風(fēng)貌，以及歷史文化風(fēng)貌的維護(hù)和使用規(guī)定[8]?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)了公眾參與制度和社會監(jiān)督機(jī)制，保持地方特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，對現(xiàn)代規(guī)劃制度文明的建立產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施應(yīng)用可以看出該法在制定和實(shí)施規(guī)劃時遵循先規(guī)劃后建設(shè)的原則，強(qiáng)化了監(jiān)督檢查職能，為城鄉(xiāng)規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的銜接提供了交流平臺，落實(shí)了政府責(zé)任，提高規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。

為了規(guī)范歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制和審批工作，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2014年發(fā)布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》，其中第四條規(guī)定編制保護(hù)規(guī)劃應(yīng)正確處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系；第十二條至第十四條規(guī)定歷史文化名城、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容；第十五條明確歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)保護(hù)規(guī)劃確定的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的劃定方法[9]。《審批辦法》依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等法律法規(guī)制定，細(xì)化了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制和審批的內(nèi)容及要求，有利于提高保護(hù)規(guī)劃編制水平，規(guī)范規(guī)劃審批程序，具有很強(qiáng)的操作性。

中華人民共和國建設(shè)部2005年公布的《城市規(guī)劃編制辦法》是為了規(guī)范城市規(guī)劃編制工作，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，該辦法第十四條規(guī)定涉及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的重大專題，應(yīng)在政府組織下由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜翌I(lǐng)銜進(jìn)行研究；第二十五條規(guī)定歷史文化風(fēng)貌應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)性詳細(xì)規(guī)劃；第三十一條規(guī)定中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括確定歷史文化及地方傳統(tǒng)特色保護(hù)的內(nèi)容和要求以及保護(hù)措施等；第三十九條規(guī)定分區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括確定歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)范圍，提出保護(hù)要求[10]。《編制辦法》分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個層級，淡化了城市設(shè)計(jì)方面的內(nèi)容，相關(guān)學(xué)者針對這個現(xiàn)象做了相應(yīng)解讀。如曹康等[11]認(rèn)為該辦法從保護(hù)資源環(huán)境和歷史文化遺產(chǎn)等角度推進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，這是城市規(guī)劃走出藍(lán)圖、邁向社會經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境互相調(diào)和方向的表現(xiàn)。該辦法打破了城市規(guī)劃以往自上而下管理的慣例，采取政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的新形式，關(guān)注大眾需求，但是欠缺力度，參與形式也不夠具體。

涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)較多，在此僅舉以上幾個不同層面的法律法規(guī)進(jìn)行探討，其他的法律法規(guī)在本文中不再一一贅述。中國在歷史文化風(fēng)貌保護(hù)方面有了相對全面的框架體系，但總體而言還有許多現(xiàn)實(shí)問題需要深入剖析研究，以問題為導(dǎo)向，從針對性、時效性、實(shí)際操作層面進(jìn)行研究。

2 地方性歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的法規(guī)

以“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”為數(shù)據(jù)來源，以“歷史文化風(fēng)貌”“歷史文化名城”“歷史街區(qū)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，對檢索結(jié)果進(jìn)行篩選得出有效地方性法規(guī)282部。通過羅列這282部地方性法規(guī)的公布日期、城市等級，進(jìn)行年度分析、區(qū)域分析和內(nèi)容分析。

2.1 年度分析

從“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”中檢索到的地方性法規(guī)發(fā)布時間大致可分為4個階段（圖1）：2000年前數(shù)量極低；2000—2010年基本保持在3—8部，其中2010年出現(xiàn)一次小高峰；2011—2015年呈平穩(wěn)上升趨勢；2016年至今呈急速上升趨勢，這里呈現(xiàn)的法規(guī)數(shù)量除各地方發(fā)布的新法規(guī)之外，還包括對之前法規(guī)的修正。這一數(shù)據(jù)表明，中國加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)和持續(xù)推進(jìn)依法治國，在依法保護(hù)歷史文化風(fēng)貌方面也取得了實(shí)質(zhì)成效。通過分析地方性法規(guī)發(fā)布的時間，上升趨勢表明中國通過立法的形式加強(qiáng)了對于歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)力度，階段性的下降可以理解為一種穩(wěn)定趨勢，并不代表放松了對于歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)。數(shù)量的多少不能指代質(zhì)量的高低，在立法過程中應(yīng)更加重視提高立法質(zhì)量，突出地方特色，使得法律法規(guī)更具借鑒意義，為保護(hù)歷史文化風(fēng)貌指明方向。

圖1 歷史文化風(fēng)貌保護(hù)方面的地方性法規(guī)發(fā)布時間統(tǒng)計(jì)圖

歷史文化風(fēng)貌不是落后、保守的象征，也不是可有可無的殘存，而是寶貴的人文資源、文化財(cái)富和精神載體，越來越多的地方政府逐漸意識到歷史文化風(fēng)貌的稱號不僅僅象征著榮譽(yù)和文化資源，也是一種責(zé)任。因此許多地方政府逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，認(rèn)識到歷史文化遺存是不可再生的文化資源，是一種公共利益和公共資產(chǎn)[12]，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行保護(hù)和合理利用，而非迫切地想要擺脫它。

2.2 區(qū)域分析

截至2021年，中國共計(jì)337個地級以上城市，其中一線城市4個、新一線城市15個、二線城市30個、三線城市70個、四線城市90個、五線城市128個。從“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”中檢索到的地方法規(guī)發(fā)布情況可以得出以下數(shù)據(jù)（圖2）：這些城市發(fā)布的地方性法規(guī)依次為一線城市7部、新一線城市47部、二線城市46部、三線城市40部、四線城市56部、五線城市24部、自治區(qū)10部、自治州1部、自治縣6部。在城市數(shù)量和法規(guī)發(fā)布數(shù)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，可以得出一線、新一線、二線城市發(fā)布的法規(guī)較多，而三線及三線以下城市的法規(guī)數(shù)量與城市數(shù)量處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，多在沿用國家出臺的法律法規(guī)，缺少區(qū)域特色。

圖2 中國282條歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)地方性法規(guī)對比統(tǒng)計(jì)圖

中國幅員遼闊，各地區(qū)間存在差異性和復(fù)雜性，通過上述分析，能夠發(fā)現(xiàn)中央和地方的關(guān)聯(lián)在加強(qiáng)，地方立法更加具體細(xì)化，對于自身歷史文化風(fēng)貌的實(shí)際情況考慮較為充分，具有針對性，與中央立法互為補(bǔ)充，大的保護(hù)原則與地方實(shí)際情況可以較好結(jié)合，有效指導(dǎo)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)工作。

2.3 內(nèi)容分析

中國地方性歷史文化風(fēng)貌保護(hù)法規(guī)在上位法的指導(dǎo)下，大多根據(jù)自身歷史文化、社會和經(jīng)濟(jì)背景等情況不斷增補(bǔ)細(xì)化，內(nèi)容上相較于上位法更加貼合地方實(shí)際，便于高效開展保護(hù)工作。目前上海已經(jīng)建立了由歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)道路以及歷史建筑組成的“點(diǎn)—線—面”保護(hù)體系，歷史風(fēng)貌街道與歷史建筑都包含在歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)范圍內(nèi)，同時也是區(qū)域內(nèi)不可或缺的風(fēng)貌構(gòu)成部分[13]。上海作為走在保護(hù)歷史文化風(fēng)貌道路前列的代表性城市，踐行著“最嚴(yán)格的保護(hù)體系”。上海市人民代表大會常務(wù)委員會于2019年9月26日公布的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》第3次修正版在實(shí)際執(zhí)行過程中落實(shí)有效，對于全國的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)工作具有積極的推動作用?；诖?，以《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱《保護(hù)條例》）為例，重點(diǎn)剖析其內(nèi)容。

2.3.1 法規(guī)修正 2015年頒布的《上海城市更新辦法》和2017年的《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》等一系列文件標(biāo)志著上海已經(jīng)進(jìn)入“內(nèi)涵發(fā)展、逆向生長”的新階段[14]。上海市人民代表大會常務(wù)委員會2019年9月26日公布《保護(hù)條例》第3次修正版，針對2011年12月22日公布的第2次修正版中存在的缺失進(jìn)行完善，內(nèi)容有所擴(kuò)充，許多細(xì)節(jié)處做了調(diào)整，在此僅列舉變動較大、影響較深的幾處進(jìn)行分析（圖3）。第一章總則增設(shè)第八條，內(nèi)容主要為市、區(qū)人民政府鼓勵通過多種方式促進(jìn)活化利用，注重調(diào)動市民參與保護(hù)的積極性等；第二章保護(hù)對象新增“風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道”；第三章根據(jù)保護(hù)對象的變動進(jìn)行內(nèi)容補(bǔ)充，另增設(shè)3條內(nèi)容；第四章及第五章新舊版本變動不大；第六章附則中本市歷史文化名鎮(zhèn)名村的保護(hù)，由“參照本條例有關(guān)歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)的規(guī)定執(zhí)行”修改為“按照國家和本市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[15]。隨著城市有機(jī)更新理念的不斷深化，修正后的《保護(hù)條例》更符合新時期上海的建設(shè)目標(biāo)，充分銜接上海近年來出臺的涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的法規(guī)文件，作為上海歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的行動指南，突出以保護(hù)為主的目的，體現(xiàn)了鮮明的價值導(dǎo)向。

圖3 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》修正內(nèi)容

歷史文化風(fēng)貌區(qū)賦予城市美學(xué)藝術(shù)價值和歷史人文價值，對于提升城市軟實(shí)力具有重要意義。修正后的《保護(hù)條例》進(jìn)一步增強(qiáng)城市核心競爭力和影響力，提升城市軟實(shí)力，推動展現(xiàn)上海城市精神和城市品格，構(gòu)建具有上海特色的城市軟實(shí)力。

2.3.2 法律責(zé)任 對于歷史文化風(fēng)貌造成損害的行為根據(jù)情節(jié)輕重會受到不同程度的懲戒。法律責(zé)任主要包含民事責(zé)任、行政責(zé)任（包含行政處分）、刑事責(zé)任，體現(xiàn)了法律法規(guī)的保障措施，能起到硬性約束。

針對民事責(zé)任方面，《保護(hù)條例》第五章第四十三條（圖4）中提到“違反本條例規(guī)定……按照《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定處理”，通過橫向銜接相關(guān)法規(guī)，使得保護(hù)工作的開展有法可依。第四十四條、第四十五條以及第四十六條（圖4）中罰款的設(shè)置，沒有像大多數(shù)法規(guī)那樣定義準(zhǔn)確的數(shù)額，而是以具體建筑的價值衡量，加大對違法行為的處罰力度，且具有靈活性，執(zhí)法過程中不會出現(xiàn)過多爭論。但《保護(hù)條例》中缺乏獎勵政策，如果增加相關(guān)內(nèi)容，可提升公眾廣泛參與保護(hù)的積極性，同時起到監(jiān)督作用。

圖4 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容

因行政責(zé)任和刑事責(zé)任方面的處罰不好界定，大多數(shù)法律法規(guī)中表達(dá)的都相對模糊。在此以上位法《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、地方性法規(guī)《長春市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》和《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》為例，通過對比分析可以看出（圖5），《長春市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》是對上位法的引用，缺乏針對性和地方特色；而《保護(hù)條例》對于違法行為做了進(jìn)一步劃分，是自主性細(xì)化的生動體現(xiàn)。

圖5 行政責(zé)任和刑事責(zé)任方面相關(guān)內(nèi)容

3 問題和建議

3.1 存在的問題

3.1.1 責(zé)任主體模糊 中國針對歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的法律法規(guī)大多規(guī)定多部門統(tǒng)籌合作、互相監(jiān)督，如《湛江市歷史建筑保護(hù)條例》第一章第四條（圖6），從中可以看出各個部門各司其職，分工明確。但從另一個角度講，實(shí)際工作過程中，有部分工作會牽涉兩個及以上部門，在多部門交叉工作時，各自的立場和角度會有差異，如果出現(xiàn)問題，責(zé)任究竟該落實(shí)到哪個部門頭上有待商榷。如果部門間在處理問題時拉扯不清，最后可能會造成責(zé)任主體模糊甚至相關(guān)部門逃避責(zé)任的尷尬局面，導(dǎo)致不能高效完成保護(hù)工作。因此歷史文化風(fēng)貌相關(guān)保護(hù)法律法規(guī)中涉及到多部門交叉合作的條文，可增設(shè)劃分責(zé)任主體的內(nèi)容，為保護(hù)工作提供硬性解決方案。

3.1.2 資金保障不足 歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)離不開資金的有效保障，現(xiàn)有的法律法規(guī)中大多提及資金問題，但缺乏硬性規(guī)定，從而導(dǎo)致資金緊張、落實(shí)不到位等問題。如《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第一章第四條（圖6），由此可以看出中國對于歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的資金主要依賴政府撥款，但僅靠政府買單并不能保障資金的充足。大多法律法規(guī)沒有明確規(guī)定中央和地方對于資金的投入比例，且對于資金的使用方向也少有規(guī)定，更有甚者只字未提，多是依靠上位法來解決資金來源問題，這樣不利于開展歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)工作，應(yīng)當(dāng)拓寬保護(hù)資金來源，并保障其穩(wěn)定性，引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，最重要的是讓資金落到實(shí)處。

3.1.3 缺乏防范機(jī)制 歷史文化風(fēng)貌的安全保障是檢驗(yàn)保護(hù)工作成功與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。在對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行分析時發(fā)現(xiàn)大多并未提及防范機(jī)制和應(yīng)急措施，而且提到的也只是一帶而過，并未作詳細(xì)規(guī)定，宛若僵化的教條。如《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第五章第四十三條及第四十四條（圖6），其中提到定期檢查和跟蹤監(jiān)測歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)狀況及實(shí)施情況，體現(xiàn)出作為一部地方性法規(guī)細(xì)致全面的針對性和防范于未然的先知性。但大多地方性法規(guī)中對于保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的防范機(jī)制和應(yīng)急措施規(guī)定模糊，在實(shí)際保護(hù)工作中參考價值不高，反映了相關(guān)部門對于歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)僅停留在表層，沒有觸及肌理，缺乏深度。

圖6 歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容

3.2 立法建議

從國內(nèi)外法律法規(guī)保護(hù)體系的建立過程可以發(fā)現(xiàn)，歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)概念在不斷發(fā)展，每當(dāng)出現(xiàn)新的概念時就需要有相對應(yīng)的法律法規(guī)做支撐。歷史文化風(fēng)貌保護(hù)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、民生等多個方面，是一個十分復(fù)雜的、需要多部門協(xié)同的領(lǐng)域，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，能使歷史文化風(fēng)貌保護(hù)工作的開展更具導(dǎo)向性。綜上所述，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

3.2.1 加強(qiáng)銜接上位法 中國歷史文化風(fēng)貌保護(hù)立法體系采用國家立法與地方立法相結(jié)合的方式，形成了更加緊密且有條理的法律法規(guī)體系。從目前法律法規(guī)的發(fā)布情況來看，中央到地方都在不斷充實(shí)、發(fā)展與動態(tài)調(diào)整。上位法主要起到方向性統(tǒng)領(lǐng)作用，大多數(shù)為原則性條款，內(nèi)容上無法做到細(xì)致詳盡，很難涉及歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的每一個角落，僅可作為實(shí)施的前提依據(jù)。地方法在不與上位法相抵觸的前提下可依實(shí)際情況進(jìn)行自主性細(xì)化補(bǔ)充，這樣也便于在實(shí)踐保護(hù)過程中對癥下藥。由于中國國土面積大、人口數(shù)量多，制定長期保護(hù)政策難度較高，這就要求地方性法規(guī)應(yīng)該體現(xiàn)出靈活性，不應(yīng)成為上位法的傳聲筒，應(yīng)當(dāng)縱向銜接上位法，深層次細(xì)化中央立法；橫向銜接相關(guān)法規(guī)條例，以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，體現(xiàn)地方特征。

3.2.2 提高公眾參與度 歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)不僅需要法律法規(guī)做武器，也需要大眾的法制意識和自發(fā)行動的支持。巨大的人口問題是中國歷史文化風(fēng)貌保護(hù)過程中的一個阻礙，時常會有人地沖突狀況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)理智看待這一問題，把危機(jī)轉(zhuǎn)化為動機(jī)。在制定和發(fā)布相關(guān)法規(guī)時加大宣傳力度，定期開展宣傳教育工作，確保公眾知情權(quán)，了解到歷史文化風(fēng)貌的價值；廣泛征求社會意見，在立法中賦予公眾保護(hù)管理、監(jiān)督檢舉的權(quán)力，明確參與方式，暢通公眾表達(dá)渠道；設(shè)置激勵機(jī)制和完善救濟(jì)機(jī)制，對保護(hù)工作過程中做出貢獻(xiàn)的個人及單位給予表彰和鼓勵，調(diào)動公眾積極性，避免保護(hù)工作僵化；建立以政府為主導(dǎo)、公眾廣泛參與的多元化互動體制。在保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的過程中，發(fā)揮集體智慧和力量，提高對于歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的積極性并起到監(jiān)督作用，為保護(hù)工作注入新鮮血液。

3.2.3 提高立法時效性 歷史文化風(fēng)貌是不可取代、不可再生的文化資源，每每看到或聽到歷史文化風(fēng)貌遭到破壞，總會感慨立法不夠及時，沒有做到有效保護(hù)，但已然造成了無法彌補(bǔ)的損失，使得立法失去實(shí)際意義。在制定法律法規(guī)時應(yīng)具有前瞻性，立法先行，可以分地區(qū)分級分類，根據(jù)實(shí)際狀況采取相應(yīng)手段，增強(qiáng)對于保護(hù)對象的針對性。在法律法規(guī)實(shí)施過程中，要在對當(dāng)?shù)貧v史文化風(fēng)貌深入了解的基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)、政治、歷史文化等方面相結(jié)合進(jìn)行綜合考慮，采取修繕維護(hù)、合理開發(fā)再利用、宣傳歷史文化價值等多種方式使歷史文化風(fēng)貌煥發(fā)出新的生機(jī)。對于歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)非一朝一夕可完成，這是一場持久戰(zhàn)，因此應(yīng)該加快立法進(jìn)程，提高立法時效性，同時不斷更新保護(hù)理念和方法，讓立法領(lǐng)先于實(shí)踐，避免被動地追著問題跑，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的良好局面。

4 結(jié)語

歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的目的在于留存風(fēng)貌記憶，保存風(fēng)貌形象，提升風(fēng)貌內(nèi)涵，形成風(fēng)貌美學(xué)，鑄造風(fēng)貌品格，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、文化等效益最大化，使得中國城鄉(xiāng)在文化軟實(shí)力方面得到進(jìn)一步彰顯和提升。文章對中國歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的歷史性、歷時性考察，一是揭示在建設(shè)現(xiàn)代化法治國家和貫徹依法治國精神的框架下歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法規(guī)取得的歷史性進(jìn)步；二是結(jié)合目前產(chǎn)生的新問題提出新的決策建議，使得歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)能夠與時俱進(jìn)、不斷健全、持續(xù)有效；三是歷史文化風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的體系化、系統(tǒng)化建設(shè)是中國歷史文化風(fēng)貌發(fā)揮更大軟實(shí)力效益的重要制度保障。

在保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的過程中，會遇到各種復(fù)雜問題，但這并非某部門或群體的局部因素，而是由保護(hù)工作內(nèi)在的工作機(jī)制和現(xiàn)實(shí)權(quán)力架構(gòu)造成的。因此，從歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)研究入手，有利于構(gòu)建一個更加高效、適用、明晰的操作框架，推動歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的良性發(fā)展?？傮w看來，我國針對歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的法律法規(guī)日漸具體清晰，權(quán)責(zé)更加明確，公眾對于歷史文化價值的認(rèn)知有了很大提升，但仍有一些方面有待改進(jìn)。面對嚴(yán)峻的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)現(xiàn)況，不可一味保守，應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變固有觀念，既要合理保護(hù)歷史文化風(fēng)貌，又要在這個過程中尋求發(fā)展，妥善處理好保護(hù)和發(fā)展的辯證關(guān)系，適度發(fā)展和“保護(hù)性利用”或是一種更好的保護(hù)方式，將更加有利于歷史文化風(fēng)貌發(fā)揮其價值，發(fā)揮社會多元發(fā)展的積極效用。