歐盟數(shù)字主權：生成邏輯、構建策略與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

史拴拴

近年來，數(shù)字主權成為歐洲政壇的高頻詞匯(1)歐盟認為，數(shù)字主權是(歐洲)在數(shù)字世界中獨立行動的能力，參見European Political Strategy Centre.Rethinking Strategic Autonomy in the Digital Age[R/OL](2019-07-18)[2022-01-05].https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/889dd7b7-0cde-11ea-8c1f-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF.。2017年，法國總統(tǒng)馬克龍強調在數(shù)字領域重新獲得主權的重要性，認為這是“重新建立”歐盟的關鍵政策之一。(2)Les 6 piliers du Plan de Macron Pour “Refonder l’Europe”[EB/OL].(2017-09-26)[2021-09-17].https://www.nouvelobs.com/politique/20170926.OBS5171/les-6-piliers-du-plan-de-macron-pour-refonder-l-europe.html.2020年7月，歐盟官方智庫——歐盟議會研究服務局發(fā)布了名為《歐洲的數(shù)字主權》的報告，指出歐盟的公民、企業(yè)和成員國正在逐漸失去對其數(shù)據(jù)的控制權，為此應當加強歐洲在數(shù)字領域的戰(zhàn)略自主權。(3)European Parliamentary Research Service. Digital Sovereignty for Europe[R/OL].(2020-07-14)[2021-04-11] . https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/651992/EPRS_BRI(2020)651992_EN.pdf.同月，德國政府在其擔任歐盟輪值主席國的方案中宣布，打算“將數(shù)字主權確立為歐洲數(shù)字政策的主旨”。(4)German EU Council Presidency Digital Sovereignty[EB/OL].(2020-10)[2021-09-05].https://erstelesung.de/wp-content/uploads/2020/10/20-10-14_Germany_EU_Digital-Sovereignty.pdf.2021年1月，歐盟召開“數(shù)字主權”專題會議，研究如何建立新的數(shù)字生態(tài)、減少對非歐盟數(shù)字供應商的依賴等議題。(5)EU Digital Sovereignty Conference 2021[EB/OL].(2021-01-14)[2021-09-05].https://eu-digitalsovereignty.com/?dm_i=4SEG%2CFKNJ%2CENHKQ.同時，歐盟出臺政策，整治國際大型數(shù)字平臺的壟斷問題，開發(fā)建設自主可控的云計算項目，并以美國破壞隱私保護為由終止了美歐之間的跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議。這表明，歐盟已經將數(shù)字主權上升到戰(zhàn)略層面，并在穩(wěn)步推進獨立自主的數(shù)字政策。

國內學界對歐盟數(shù)字主權的研究主要集中在話語、戰(zhàn)略自主、主權視角等三個層面。話語層面，主要是指歐盟通過數(shù)字主權為自身政策提供合法性依據(jù)。例如，姜志達認為，數(shù)字主權是歐盟為扭轉其在數(shù)字領域的落后局面以及大國競爭中的被動地位而建構的政策話語；(6)姜志達.歐盟構建“數(shù)字主權”的邏輯與中歐數(shù)字合作[J].國際論壇,2021,23(4):64-80+157-158.封帥認為，歐盟通過數(shù)字主權的話語敘事，使其有權通過法規(guī)監(jiān)管數(shù)字行為。(7)封帥.主權原則及其競爭者：數(shù)字空間的秩序建構與演化邏輯[J].俄羅斯東歐中亞研究,2022(4):96-119+161.在戰(zhàn)略自主層面，主要指歐盟的數(shù)字主權方案是一份為提升自身國際地位、尋求獨立性的戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，崔宏偉認為,歐盟重視“數(shù)字主權”旨在降低數(shù)字技術對外依賴度,增強戰(zhàn)略自主；(8)崔宏偉.“數(shù)字技術政治化”與中歐關系未來發(fā)展[J].國際關系研究,2020(5):21-40+155.鄭春榮、金欣指出，歐盟提出數(shù)字主權的目的是助推本土企業(yè)發(fā)展，防范外部企業(yè)侵犯數(shù)字安全，其實質是提升戰(zhàn)略自主性。(9)鄭春榮,金欣.歐盟數(shù)字主權建設的背景、路徑與挑戰(zhàn)[J].當代世界與社會主義,2022(2):151-159.在主權視角層面，章成、羅琳娜認為數(shù)字主權是歐盟國家主權讓渡的新實踐；(10)章成,羅琳娜.歐盟國家主權讓渡的當代實踐[J].外語學刊,2022(2): 120-127.余明峰認為，歐盟的數(shù)字主權是一種將主權概念擴展到“個體主權”的體現(xiàn)。(11)余明鋒.數(shù)字全球化與數(shù)字主權——以德國和歐盟為視角[J].國外社會科學,2021(5): 52-57+157-158.

與國內學者同步，國外學者也從類似角度對歐盟的數(shù)字主權進行了相應的研究：一是從話語角度出發(fā)。例如Julia Pohle認為數(shù)字主權是一種“政治和政策中的話語實踐”，意在表明各國應重申其對互聯(lián)網(wǎng)的權威，保護其公民和企業(yè)在數(shù)字領域中的自決權免受多重挑戰(zhàn)。(12)Julia Pohle, Thorsten Thiel. Digital Sovereignty [J/OL].(2020-12-17)[2022-06-13]. https://policyreview.info/pdf/policyreview-2020-4-1532.pdf.二是圍繞主權展開討論。例如Edoardo Celeste指出數(shù)字主權不再錨定傳統(tǒng)主權概念中的領土要素，也不是國家特權，像歐盟這樣的國際組織也可以擁有數(shù)字主權；(13)Edoardo Celeste.Digital Sovereignty in the EU: Challenges and Future Perspectives[J/OL].(2020-01)[2022-03-20].https://www.researchgate.net/publication/349495575_Digital_Sovereignty_in_the_EU_Challenges_and_Future_Perspectives.Stephane Couture和Sophie Toupin指出數(shù)字主權包含了“自由”(指沒有合同或法律約束)、“能力”(指從事這種工業(yè)創(chuàng)新的知識和技術專長)、“民族主義”等要素，而且更強調對數(shù)據(jù)的控制。(14)Couture S , Toupin S . What Does the Notion of “Sovereignty” Mean When Referring to the Digital?[J]. New Media & Society, 2019, 21(10):2305-2322.三是從批判角度出發(fā)批評數(shù)字主權存在的弊端。例如Jing de Jong-Chen認為，數(shù)字主權概念阻礙了信息自由流動，進而危害了全球經濟安全和國際安全。(15)Jing de Jong-Chen.Data Sovereignty, Cybersecurity and Challenges for Globalization[J/OL].(2015)[2022-05-06].https://www.georgetownjournalofinternationalaffairs.org/online-edition/data-sovereignty-cybersecurity-and-challenges-for-globalization.

從中外學者的論述來看，數(shù)字規(guī)則和數(shù)字實力是學界關注的重點。實際上，通過規(guī)則來塑造全球治理秩序是歐盟的歷史經驗，一方面，“數(shù)字主權”的提法為規(guī)則制定提供了新的依據(jù)，歐盟可以在此基礎上形成一種規(guī)則示范性效應，進而產生國際影響力。另一方面，歐盟存在數(shù)字實力薄弱的問題，數(shù)字主權也是強化歐盟數(shù)字技術實力和數(shù)字經濟實力的一種政策理念。歐盟希望通過制定數(shù)字規(guī)則增強數(shù)字實力，而數(shù)字實力的提升也有利于強化歐盟的數(shù)字規(guī)則效應。歐盟的數(shù)字規(guī)則效應和數(shù)字實力構建統(tǒng)一在數(shù)字主權的立場之下，是數(shù)字主權的一體兩翼。數(shù)字規(guī)則和數(shù)字實力較為精準地對接了國際關系中的軟實力和硬實力概念?；诖?，本文將嘗試從軟實力和硬實力兩個視角來研究歐盟數(shù)字主權，指出歐盟是以一種軟硬實力并進的政策思路來推進其數(shù)字主權立場的。

一、歐盟提出數(shù)字主權的背景

歐盟提出數(shù)字主權，既有自身發(fā)展遇挫的宏觀背景，也有數(shù)字時代各種新挑戰(zhàn)頻出的微觀背景。在宏觀、微觀背景的共同影響下，數(shù)字主權成為歐盟鞏固發(fā)展、應對挑戰(zhàn)的因應之策。

(一)歐盟發(fā)展的遲滯與面臨的障礙

歐盟在區(qū)域經濟一體化方面已取得巨大成功，其更高的目標是將歐洲打造成為統(tǒng)一的國家。但是歐盟的政治“統(tǒng)一”遇到諸多障礙，外部戰(zhàn)略環(huán)境也不斷惡化，歐盟的一體化和發(fā)展面臨遲滯的局面。

一是近期歐盟的一體化出現(xiàn)了諸多風險挑戰(zhàn)。在英國脫歐、中東歐出現(xiàn)“波匈”軸心、難民持續(xù)涌入、南歐國家質疑財政紀律等一系列難題的困擾下，(16)劉蘭芬,劉明禮.歐盟對華經濟合作中的“安全顧慮”[J].現(xiàn)代國際關系,2020(10):27-35+61-62.歐盟一體化受到巨大挑戰(zhàn)。在歐盟東擴的過程中，由于新加入的東歐國家在經濟發(fā)展水平上和西歐國家存在差距，歐盟經濟一體化的推進受到掣肘。而在政治層面，歐盟成員國內部的民粹主義和民族主義的興起，使得政治一體化前景堪憂。歐洲的政策專家、學者和記者觀察到“歐洲大陸的大團結項目正在失敗，其全球影響力正在消退”。(17)Walter Russell Mead.Incredible Shrinking Europe: The Continent’s Grand Unity Project Is Failing, and Its Global Influence Is Fading[EB/OL].(2019-02-12)[2022-04-13].https://www.wsj.com/articles/incredible-shrinking-europe-11549928481.

二是經濟實力相對衰落。隨著以中國為代表的新興國家經濟體的崛起，歐盟的經濟實力相對減弱。同時，在2008年國際金融危機之際，冰島、希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國因政府債務過高導致了歐元危機，使得歐盟經濟形勢嚴峻，進一步削弱了公眾對歐洲的信心。尤其是在俄烏沖突的背景下，歐盟面臨巨大的能源危機，加劇了各界對歐洲經濟前景的擔憂。

三是歐盟周邊戰(zhàn)略環(huán)境的惡化。2008年爆發(fā)的金融危機，以及烏克蘭危機、難民危機等，使歐盟認識到自身面臨的外部環(huán)境逐漸惡化。歐盟成員國主要依靠以美國為首的北約組織來實現(xiàn)自身的安全保障，而美國對歐洲各國的監(jiān)聽、在伊拉克戰(zhàn)爭和伊朗問題上的特立獨行、因“北溪”天然氣項目制裁俄羅斯與歐盟成員國，以及阿富汗撤軍問題等事件，加深了歐盟對美國的不信任感。但歐盟對美國的軍事依賴較深，并未成立一支隸屬于歐洲的軍隊作為防衛(wèi)力量，其“國家建設”仍未完全實現(xiàn)，對外政策受制于美國，國際影響力不足。

(二)數(shù)字時代的多重威脅

隨著數(shù)字技術的迅速發(fā)展，以往安全領域的問題被“數(shù)字化”，以新的形式呈現(xiàn)出來。

一是公民參與政治的民主權利受到威脅。在數(shù)字時代，人們主要通過數(shù)字渠道獲得政治信息，數(shù)字技術成為政治參與的重要支撐(如網(wǎng)絡投票和計票)。在此背景下，出現(xiàn)了通過假新聞來影響選舉結果，以數(shù)字技術為載體操縱投票行為和破壞民眾對民主的信任(例如通過黑客攻擊和泄密來影響公眾輿論)的情況。網(wǎng)絡信息被操縱侵犯了公民知情權，對公民獨立自由作出決定形成干擾，民眾對公共機構和民主機制的信任因此下降。(18)Alberto Rabbachin. Tackling Online Disinformation: A European Approach[R/OL].(2019-05-21)[2022-05-08]. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/informing/webinar/Disinfo-DGRegio.pdf；The North Atlantic Treaty Organization. NATO’s approach to countering disinformation: a focus on COVID-19[EB/OL].(2020-07-17)[2022-04-16]. https://www.nato.int/cps/en/natohq/177273.htm.例如，2018年，一個名為“劍橋分析”的咨詢公司通過獲取8700萬個臉書賬號數(shù)據(jù)，試圖影響英國關于“脫歐”公投中民眾的態(tài)度。在公共話語被扭曲的背景下，歐盟各國的政治資源被耗費在國內爭吵而不是國際事務上，降低了其在全球舞臺上維護自身利益的能力。

二是公共權力受到挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字技術越來越成為權力和影響力的新基礎，大型跨國數(shù)字公司不斷影響國家安全，侵蝕著民族國家的傳統(tǒng)權力。在數(shù)字經濟的發(fā)展過程中，涌現(xiàn)出以谷歌、亞馬遜為代表的大型數(shù)字平臺，它們掌握著巨大社會資源，影響著社會結構及其運轉，以至于許多強大的企業(yè)被描述為準主權行為者。(19)Julia Pohle, Thorsten Thiel. Digital Sovereignty [J/OL].(2020-12-17)[2022-06-13]. https://policyreview.info/pdf/policyreview-2020-4-1532.pdf.開發(fā)和運營數(shù)字服務的大型跨國公司正在成為影響公共秩序和國家安全的關鍵行為體。而數(shù)字公司無法通過傳統(tǒng)的政治機制被問責，這引發(fā)了公眾對其破壞民主體制的擔憂。(20)José van Dijck. Governing Digital Societies: Private Platforms, Public Values[J/OL]. Computer Law & Security Review，2020(36), https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0267364919303887.數(shù)字公司作為具有政治影響力的行為體，如果不配合政府部門進行治理，歐盟的治理能力和治理水平將遭受重大的挑戰(zhàn)。

三是外部數(shù)字安全受到威脅。在國際層面，防范化解來自國際的數(shù)字安全威脅是歐盟關注的重點。首先是信息安全問題。2013年爆發(fā)的“斯諾登事件”揭露了美國通過“棱鏡計劃”對包括歐盟成員國在內的各國進行監(jiān)聽的秘密，這表明來自外部的網(wǎng)絡竊密嚴重威脅著歐盟及成員國的政治安全。2018年，美國頒布《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》，授予美國執(zhí)法機構獲取外國個人數(shù)據(jù)的廣泛域外權力，美國的“治外法權”威脅了歐盟主權安全。其次是國際恐怖主義勢力問題?？植婪肿永没ヂ?lián)網(wǎng)進行宣傳、招募、融資、煽動“獨狼”襲擊成為數(shù)字時代恐怖主義的新特征，“數(shù)字反恐”成為歐盟的新任務。最后是軍事競爭問題。人工智能、無人機等在軍事領域的應用，引出了研究數(shù)字化武器的新要求。上述國際安全問題都要求歐盟充分掌握先進數(shù)字技術，并擁有充分權力對跨境數(shù)據(jù)流動進行有效監(jiān)管。

二、軟硬實力并進：歐盟數(shù)字主權的生成邏輯

自約瑟夫·奈提出“軟實力”這一概念后，文化、意識形態(tài)、制度等非物質因素在國際社會中的重要性日益得到重視。同時，軟實力的增強也需依托經濟、技術、軍事等硬實力因素。以軟實力和硬實力的視角去審視歐盟數(shù)字經濟發(fā)展問題，可以發(fā)現(xiàn)歐盟在數(shù)字規(guī)則方面的影響力較大，但其數(shù)字經濟規(guī)模和數(shù)字技術實力相對不足。因此，歐盟在數(shù)字主權的落地上，既強調規(guī)則制定的重要性，也強調增強數(shù)字經濟實力和數(shù)字能力建設，這可以理解為軟硬實力并進的政策邏輯。

(一)先行一步：歐盟數(shù)字規(guī)則的示范性效應

面臨諸多挑戰(zhàn)的歐盟仍是一個有影響力的政治及經濟實體。歐盟在擴大其影響力時，不太善于運用軍事力量等硬實力，而是擅長在國際規(guī)則領域發(fā)揮示范作用。制定具有國際影響力的規(guī)則，歐洲既有其利益動機，也有實踐經驗。在此背景下，歐盟通過挖掘數(shù)字主權的內涵為制定國際數(shù)字規(guī)則奠定合法性基礎。

首先，歐盟有制定數(shù)字規(guī)則的內外動力。實現(xiàn)并維護歐洲統(tǒng)一是歐盟的“高政治”目標。長期以來，歐盟不斷努力出臺各項統(tǒng)一政策，希望將歐盟打造成為統(tǒng)一的國家。歐盟通過簽訂《馬斯特里赫特條約》和《阿姆斯特丹條約》建立共同的外交和安全政策，即是這一努力的體現(xiàn)。在此背景下，通過渲染數(shù)字威脅并形成歐盟層面統(tǒng)一的數(shù)字安全政策，一方面有利于協(xié)調推動歐盟各國在政策上的統(tǒng)一，另一方面將有效回應民眾對數(shù)字安全的關切，增強民眾對歐盟的認同，推進理念上的統(tǒng)一。

歐盟不僅僅是世界上主要的經濟體，也是重要的國際政治行為體。尋求更高程度的戰(zhàn)略自主和發(fā)揮更大國際影響力是歐盟孜孜以求的目標。歐盟希望通過數(shù)字規(guī)則的制定提升國際話語權和影響力。在數(shù)字領域，諸多國際行為規(guī)則尚未成形，而這些規(guī)則直接關系到各國的實際利益。例如，數(shù)字工業(yè)標準直接影響公司的盈利能力，因為標準決定了專利使用、設備銷售乃至整個商業(yè)模式。當前各國正在開展數(shù)字規(guī)則的制定權之爭，中美兩國由于在技術、市場規(guī)模等方面的優(yōu)勢處于有利位置。歐盟積極追求塑造全球規(guī)范、規(guī)則和標準的能力，力爭成為規(guī)則的主導者。歐盟認定“制定管理使用數(shù)字技術以及數(shù)字公司的規(guī)則和標準的能力，對其戰(zhàn)略自主性至關重要?！?21)European Political Strategy Centre.Rethinking Strategic Autonomy in the Digital Age[R/OL].(2019-07-18)[2022-01-05].https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/889dd7b7-0cde-11ea-8c1f-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF.

其次，歐盟擁有通過布魯塞爾效應，增強國際影響力的經驗和條件。布魯塞爾效應是以歐盟總部所在地命名的一種規(guī)則示范效應，由哥倫比亞大學阿努·布拉德福德(Anu Bradford)提出。該效應揭示了歐盟如何通過有效地制定規(guī)則進而引領全球規(guī)范的過程。在歐盟的監(jiān)管下，企業(yè)采用嚴格的歐盟規(guī)則，在歐洲市場上合法經營，然后在全球范圍內遵守這些規(guī)則，以盡量減少合規(guī)成本。隨著歐盟的規(guī)則被視為黃金標準，其他政府和國際組織也會復制這些規(guī)則，進一步加強這種效應。(22)Carl Bildt, Erika Mann and Sebastian Vos.The Brussels Effect—The EU’s Digital Strategy Goes Global[EB/OL].(2020-02-27)[2022-05-18].https://www.cov.com/en/news-and-insights/insights/2020/02/the-brussels-effect-the-eus-digital-strategy-goes-global.從本質上看，布魯塞爾效應是一種單邊監(jiān)管的全球化，即一個國家能夠通過市場機制將其法律和法規(guī)外化到其邊界之外時所發(fā)生的規(guī)則全球化。從司法角度看，這也可以理解為一個司法管轄區(qū)的法律遷移到另一個司法管轄區(qū)，而前者沒有主動強加給后者，后者卻欣然接受這些規(guī)則。(23)AnuBradford.The Brussels Effect[J].Northwestern University Law Review, 2012(107): 3-4.布魯塞爾效應不同于國家間通過談判達成全球規(guī)則標準，如國際條約以及國家、監(jiān)管當局之間的協(xié)議；也不同于單邊脅迫，即一個管轄區(qū)通過威脅或制裁將其規(guī)則強加給其他管轄區(qū)。

歐盟能夠將其單邊監(jiān)管的規(guī)則推廣到全球，是由市場規(guī)模、監(jiān)管能力、監(jiān)管對象和企業(yè)邏輯決定的。首先，統(tǒng)一的歐洲大市場是歐盟推動產生布魯塞爾效應的經濟基礎。自歐共體建立，歐盟為打造統(tǒng)一大市場付出了巨大的努力，實現(xiàn)了歐洲在經濟層面的統(tǒng)一。由于統(tǒng)一貨幣的發(fā)行和市場規(guī)則的建立，加之歐盟轄區(qū)的5億人口和14.09萬億歐元的GDP規(guī)模(2021年)，歐盟成為跨國公司重要利潤來源市場。市場規(guī)模優(yōu)勢使得歐盟可以為跨國公司制定行為規(guī)范，而后者很難放棄歐洲市場。其次,歐盟的監(jiān)管相對于其他經濟體更加嚴格。因此，如果一家公司想在各地(包括歐盟市場)銷售同樣的產品,與其在許多不同的版本上浪費金錢,不如適應歐洲標準。在監(jiān)管規(guī)則上，歐盟聚焦消費者權利保護，例如高度重視隱私權和數(shù)據(jù)出境問題的監(jiān)管。上述幾個因素結合在一起,使得跨國公司往往有動力在全球范圍內將產品(服務)生產標準化，并遵守單一的規(guī)則，而不是根據(jù)每個市場進行定制生產。這是歐盟法規(guī)可以轉化為事實上的全球法規(guī)的關鍵原因。(24)Anu Bradford.The Brussels Effect: How the European Union Rules the World [M]. New York: Oxford University Press, 2020:xiv-xvi.

最后，在規(guī)則效應的激勵下，歐盟充分挖掘主權內涵，為數(shù)字規(guī)則制定尋求合法性。主權是一個國家對內和對外的最高權力體現(xiàn)。對國內而言，“一個主權國家必須具備對本國政治、經濟和領土的自主管轄權,否則就不稱其為主權國家”；(25)俞可平.論全球化與國家主權[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2004(1)：4-21.而在國際上，主權意味著一個國家制定和實行各項政策不受外部勢力的影響。隨著人類歷史進程演進，主權涵蓋的范圍也在不斷擴充。在農業(yè)社會時期，主權范圍主要是在陸地領土之內；進入工業(yè)社會，主權范圍擴展到海洋和天空。隨著數(shù)字技術的發(fā)展，人類社會進入了數(shù)字時代，數(shù)字主權的概念應運而生，并成為許多國家頒布和執(zhí)行數(shù)字政策的重要依據(jù)。但是主權與數(shù)字化之間存在內在張力。例如，在數(shù)字空間，數(shù)據(jù)只有流動起來才能支撐起數(shù)字空間的有效運轉，因此無界性是促進信息自由流動、提升數(shù)字化水平的重要保障，而主權主要依賴國界范圍內的領土來實施。另外，數(shù)字空間的參與主體是多元化的，既包括政府，也包括公司、非政府組織和公民個人等，其治理模式是“去中心化”的，而主權意味著存在一個權力中心。因此，如果要建立主權概念基礎上的歐盟數(shù)字主權，就需要打通主權與數(shù)字化之間的關鍵節(jié)點。

歐盟的數(shù)字主權，借助主權在制定法律和規(guī)則上的“高階性”和“優(yōu)先性”，獲得了一種合法的權力，它是歐盟及各成員國政府對數(shù)字空間進行有效管轄的合理性依據(jù)。國家的最高權力在國內法中是通過積極的方式來確定的,即主權擁有者對被統(tǒng)治者擁有最高優(yōu)越性。(26)Jean Combacau, Serge Sur. Droit International Public:10th Edition[M]. Montchrestien, Paris, 2012:236.聯(lián)合國政府專家組在2015年宣布：“國家主權和源于主權的國際規(guī)范和原則適用于各國開展的與信息和通信技術有關的活動以及對其境內的信息和通信技術基礎設施的管轄權?！?27)United Nations. Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security.[EB/OL].(2015-07-22)[2022-08-16].https://digitallibrary.un.org/record/799853.德國前總理默克爾在2020年10月說，歐盟的競爭規(guī)則手冊“必須迅速現(xiàn)代化”，以便“許多全球參與者也能從歐盟出現(xiàn)”，“這在數(shù)字領域特別重要，歐盟必須成為‘主權國家’”。(28)Paola Tamma.Europe Wants “Strategic Autonomy”— It just Has to Decide What That Means[EB/OL].(2020-10-15)[2022-05-05].https://www.bnreport.com/en/europe-wants-strategic-autonomy-it-just-has-to-decide-what-that-means/.歐盟理事會也表達了通過規(guī)則制定展現(xiàn)歐洲影響力的政策思路：“在國際層面，歐盟將利用其工具和監(jiān)管權力，幫助制定全球規(guī)則和標準。歐盟將繼續(xù)向所有遵守歐洲規(guī)則和標準的公司開放?！?29)European Council.Special Meeting of the European Council (1 and 2 October 2020)-Conclusions[R/OL].(2020-10-02)[2022-06-16].https://www.consilium.europa.eu/media/45910/021020-euco-final-conclusions.pdf.

(二)更進一步：增強歐盟數(shù)字實力

歐盟在數(shù)字規(guī)則領域有著全球影響力，但是僅靠規(guī)則并不能夠在激烈的國際競爭中贏得實力地位。對此，歐盟充分認識硬實力缺失帶來的不足：“在制定歐洲數(shù)據(jù)規(guī)則的問題上，規(guī)則可能使歐洲更有主權，但不會使歐洲成為全球數(shù)字的領導者?！?30)Frances G. Burwell, Kenneth Propp.The European Union and the Search for Digital Sovereignty: Building “Fortress Europe” or Preparing for a New World?[EB/OL].(2020-06)[2022-01-21].https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/06/The-European-Union-and-the-Search-for-Digital-Sovereignty-Building-Fortress-Europe-or-Preparing-for-a-New-World.pdf.如果將世界范圍的數(shù)字經濟和技術競爭比作一場球賽，歐盟無疑是優(yōu)秀的裁判，但是裁判不會贏得比賽，只有擁有實力的球員才會是最終贏家?！安门胁悔A”的說法正確地表明，監(jiān)管肯定不是促進創(chuàng)新的充分機制。如果監(jiān)管過度或做得不好，甚至會阻礙創(chuàng)新，因此思考歐洲如何在科技領域獲得“戰(zhàn)略自主權”是合理且必要的。(31)Frances G. Burwell, Kenneth Propp.The European Union and the Search for Digital Sovereignty: Building“Fortress Europe” or Preparing for a New World?[EB/OL].(2020-06)[2022-01-21].https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/06/The-European-Union-and-the-Search-for-Digital-Sovereignty-Building-Fortress-Europe-or-Preparing-for-a-New-World.pdf.

歐盟倡導數(shù)字主權體現(xiàn)了高度重視獨立自主問題。在國際法領域，國家主權被消極地定義為不屈服于更高的權威，即在法律上不是任何其他法律實體的“低級”“次級”主體的事實。(32)Jean Combacau, Serge Sur. Droit International Public, 10th Edition[M]. Montchrestien, Paris, 2012:236.這也意味著，國家主權除了遵從國際法的權威，不再遵從其他權威。在這個意義上，主權是獨立的同義詞。主權獨立也體現(xiàn)出國家主權平等的原則，這是國際法律體系和《聯(lián)合國憲章》的基石。盡管各國之間存在事實上的巨大權力差異，但從規(guī)范的角度看，它們都被認為是主權獨立的，在國際法下享有平等的權利。(33)Theodore Christakis.European Digital Sovereignty: Successfully Navigating between the “Brussels Effect” and Europe’s Quest for Strategic Autonomy[EB/OL].(2020-12-18)[2022-03-15].https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3748098歐盟高度關注其作為國際政治行為體在國際社會中的主權獨立問題，這表現(xiàn)為歐盟的戰(zhàn)略自主。歐盟認為戰(zhàn)略自主有助于減輕現(xiàn)有的依賴性，維護歐洲的利益和價值，擴展經濟利益的機會和空間。(34)Walter Russell Mead.Incredible Shrinking Europe: The Continent’s Grand Unity Project Is Failing, and Its Global Influence Is Fading[EB/OL].(2019-02-12)[2022-04-13] .https://www.wsj.com/articles/incredible-shrinking-europe-11549928481.歐盟對數(shù)字主權的倡導基于以下原因：一是擔心地緣政治環(huán)境的變化。網(wǎng)絡空間和數(shù)字領域越來越被視為國家競爭和權力斗爭的最重要舞臺。互聯(lián)網(wǎng)正在成為一種具有控制力和影響力的技術。歐盟擔心，未來將出現(xiàn)中美兩國主導數(shù)字時代的國際秩序，而歐盟很難得到兩國的全力支持，有可能失去作為世界秩序中“一極”的地位。歐洲認為必須將其戰(zhàn)略利益掌握在自己手中，以確保主權。“面對美國和中國發(fā)動的‘技術戰(zhàn)爭’，歐洲現(xiàn)在必須為未來20年的主權奠定基礎……這是一個通過開發(fā)歐洲技術和替代品來作出對我們同胞的未來具有決定性意義的選擇問題，沒有這些，就沒有自主權和主權?！?35)European commission.Europe: The Keys to Sovereignty [EB/OL].(2020-09-11)[2022-05-06].https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/breton/announcements/europe-keys-sovereignty_en.二是擔心對外部數(shù)字技術、設備的依賴導致自主性喪失。歐盟對數(shù)字服務、基礎設施和組件的開發(fā)、生產和運作在很大程度上超出其控制權。例如，歐盟在人工智能的私人投資領域落后于中國和美國，在技術應用層面也落后于中美；中國在數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)訪問方面處于領先地位，在開發(fā)超級計算機等新硬件設備方面取得了重大進展；(36)Daniel Castro, Michael McLaughlin.Centre for Data Innovation Who Is Winning the AIRace: China, the EU or United States[EB/OL].(2019-08-19)[2022-05-15].https://www2.datainnovation.org/2019-china-eu-us-ai.pdf.美國和中國在量子計算技術的專利方面處于領先地位，而歐洲對區(qū)塊鏈技術和物聯(lián)網(wǎng)的投資水平相對較低。對外部技術和設備的依賴性造成了歐盟的不安全感，其擔心對數(shù)據(jù)的控制會面臨越來越大的外部壓力。例如，美國對華為的制裁，導致依賴華為設備的國家可能面臨設備維護缺乏備件的困境。

歐盟希望從數(shù)字實力層面增強戰(zhàn)略自主，維護數(shù)字主權。從國際關系理論的視角觀之，歐盟重視規(guī)則的做法基于一種自由主義理念，而重視自身數(shù)字實力建設則有明顯的現(xiàn)實主義特征。從前景來看，歐盟數(shù)字主權的規(guī)則構建面臨實力制約。歐盟在制定數(shù)字規(guī)則方面的“布魯塞爾效應”存在諸多約束性條件，如規(guī)則領域集中在消費者權利保護方面，而一旦涉及國家安全和統(tǒng)一數(shù)字稅收則顯得影響力不足。而從國際規(guī)則體系和國際影響力方面而言，安全、稅收等“高階政治”的重要性遠超消費者領域等“低階政治”。雖然中美兩國在數(shù)字規(guī)則制定方面比歐盟起步晚，但是已經顯示出后來者居上的趨勢。例如，美國已經將數(shù)據(jù)自由流動規(guī)則納入美墨加自由貿易協(xié)定，并計劃將該規(guī)則逐步推廣到全球；中國基于安全的數(shù)字規(guī)則構建理念得到了俄羅斯、印度等國家的支持。中美兩國所倡導的數(shù)字規(guī)則的領域已經遠超消費者權利保護層面，其影響程度更為深遠，這也與兩國數(shù)字經濟實力強大密不可分。由于歐盟內自身數(shù)字實力有限和外部規(guī)則競爭壓力，歐盟制定更具影響力規(guī)則的難度較大。另外，從數(shù)字實力構建而言，數(shù)字經濟有“贏家通吃”的特點，一旦一些企業(yè)在相關領域確定領先優(yōu)勢，后發(fā)者很難追趕。歐盟想要在數(shù)字技術和經濟領域實現(xiàn)對中美兩國的彎道超車，難度尚存。因此，歐盟對數(shù)字實力構建高度重視。

三、歐盟數(shù)字主權的構建策略

由于當前數(shù)字技術的發(fā)展，政治、經濟和社會領域的數(shù)字化影響力不斷擴大。為了增強數(shù)字主權，歐盟在規(guī)則制定、經濟政策、外交等領域進行重點發(fā)力，增強歐盟影響力和數(shù)字經濟實力。歐盟委員會表示：“要成為數(shù)字主權國家，歐盟必須建立一個真正的數(shù)字單一市場，加強定義自身規(guī)則的能力，作出自主的技術選擇，并開發(fā)和部署戰(zhàn)略數(shù)字能力和基礎設施?！?37)European Council.Special Meeting of the European Council (1 and 2 October 2020)-Conclusions[R/OL].(2020-10-02)[2022-06-16].https://www.consilium.europa.eu/media/45910/021020-euco-final-conclusions.pdf.

(一)規(guī)則先行：搶占話語權

在歐盟一體化前途不明的背景下，數(shù)字化由于便捷性和互聯(lián)互通的特征被歐盟視為推進歐洲統(tǒng)一的有效手段。早在提出數(shù)字主權立場以前，歐盟為了實現(xiàn)數(shù)字經濟領域的一體化，已經開啟了具有主權意味的數(shù)字政策。例如歐盟在2015年提出數(shù)字單一市場戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略以實現(xiàn)成員國數(shù)字經濟立法的現(xiàn)代化和協(xié)調為目標。在數(shù)字一體化目標引領之下，歐盟在數(shù)字經濟的諸多領域開展了規(guī)則制定的工作，內容涵蓋互聯(lián)網(wǎng)個人隱私、數(shù)據(jù)保護、數(shù)字平臺反壟斷、數(shù)字版權和出版商的權利、打擊網(wǎng)絡仇恨言論和虛假信息、人工智能監(jiān)管等。

歐盟在2018年通過《通用數(shù)據(jù)保護條例》(以下簡稱《條例》)，這是歐盟規(guī)則影響世界的經典法案?！稐l例》以公民隱私權保護為核心，要求在處理數(shù)據(jù)時做到合法、公平和透明?！稐l例》限制了收集數(shù)據(jù)的數(shù)量和目的，要求所有實體(無論是私人公司還是政府機構)在收集和處理數(shù)據(jù)時確保數(shù)據(jù)的完整性、安全性和準確性，在獲取數(shù)據(jù)時得到用戶的“明示同意”，賦予用戶刪除數(shù)據(jù)等權利。迄今為止，已有近120個國家通過了隱私法，其中大部分與歐盟的數(shù)據(jù)保護制度相似。(38)Daniel Michaels.Hot US Import: European Regulations[EB/OL].(2018-05-07)[2022-06-18].https://www.benton.org/headlines/hot-us-import-european-regulations.這些國家包括大型經濟體和區(qū)域領導者，如巴西、日本、南非和韓國，以及中型經濟體，如哥倫比亞和泰國。從原因上看，許多國家將《條例》視為保護隱私的“黃金標準”，高度認可其保護隱私的強大力度。另外，鑒于所有處理歐盟公民數(shù)據(jù)的大公司都已經在實踐中采用了歐盟的隱私標準，政府在將這些法律納入其國內法律框架時幾乎沒有阻力。(39)AnuBradford.The Brussels Effect: How the European Union Rules the World [M]. New York: Oxford University Press, 2020:xiv-xvi.

除隱私立法外，歐盟在多個數(shù)字領域頒布了法律。2020年12月，歐盟公布了擬議的《數(shù)字市場法》草案，規(guī)范了大型數(shù)字平臺的“守門人”角色，明確規(guī)定數(shù)字平臺允許或禁止提供的服務名目，要求數(shù)字平臺報告收購計劃以備評估，強調歐盟有權對涉嫌壟斷的收購進行處罰，這使大型數(shù)字平臺公司不能既當守門員又當運動員。2020年，歐盟委員會發(fā)布《數(shù)據(jù)治理法案》，旨在創(chuàng)建一個安全的數(shù)據(jù)共享基礎設施。2021年，歐盟提出《人工智能法》草案，主要針對人工智能技術存在的風險進行治理。2022年，歐盟通過《數(shù)字服務法》，旨在為所有在線中介服務明確有關非法在線內容、產品有關的責任規(guī)則、透明度義務和其他要求。

歐盟還使用“軟法”來保衛(wèi)其價值觀并監(jiān)管數(shù)字領域，這表現(xiàn)為歐盟與相關公司開展治理合作，達成公司參與、歐盟倡導的網(wǎng)絡行為準則。2016年5月，歐盟委員會與臉書、微軟、推特和YouTube達成“打擊網(wǎng)上非法仇恨言論的行為準則”，以防止和打擊網(wǎng)上非法仇恨言論的傳播。隨后，Instagram、Snapchat、Google+和TikTok等知名社交網(wǎng)絡平臺宣布加入該準則。這意味著占據(jù)歐盟96%以上市場份額的在線平臺將依據(jù)歐盟規(guī)則治理仇恨言論。(40)Frances G. Burwell, Kenneth Propp.The European Union and the Search for Digital Sovereignty: Building “Fortress Europe” or Preparing for a New World?[EB/OL].(2020-6)[2022-01-21].https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/06/The-European-Union-and-the-Search-for-Digital-Sovereignty-Building-Fortress-Europe-or-Preparing-for-a-New-World.pdf.

(二)國內筑基：制定數(shù)字經濟政策

為維護自身經濟安全，歐盟在數(shù)字基礎設施、數(shù)字經濟監(jiān)管等層面制定了一系列政策，以夯實數(shù)字主權的經濟基礎。

歐盟的數(shù)字經濟政策將保護重點數(shù)字基礎設施放在優(yōu)先位置。數(shù)字基礎設施是數(shù)字時代國民經濟運行的基石，歐盟將供應鏈安全和關鍵信息基礎設施的完整性放在突出位置。特別是在5G技術很快就會成為事實上的“中樞神經系統(tǒng)”的情況下，獨立且完整掌控5G技術是確保歐盟戰(zhàn)略自主權的關鍵。為了保障數(shù)字基礎設施的正常運轉，除進行技術投資之外，歐盟還要求實現(xiàn)硬件和軟件供應商的多樣化，并保持網(wǎng)絡設備供應鏈的透明度。例如，在政府采購5G設備項目上，歐盟建立了一個基于國家安全的外國投資篩選框架，以規(guī)避高風險供應商；(41)Frances Burwell, Kenneth Propp.The European Union and the Search for Digital Sovereignty: Building “Fortress Europe” or Preparing for a New World? [R/OL].(2020-07)[2022-01-21].https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/06/The-European-Union-and-the-Search-for-Digital-Sovereignty-Building-Fortress-Europe-or-Preparing-for-a-New-World.pdf.《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》將減少在云基礎設施和服務方面的技術依賴性確定為歐盟的優(yōu)先事項，以應對美國公司在歐洲云計算服務方面的壟斷局面。(42)European Commission.A European Strategy for Data[R/OL].(2020-02-19)[2021-12-25].https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/communication-european-strategy-data-19feb2020_en.pdf.

歐盟計劃集中資源對主要的新興技術(人工智能、量子技術、下一代微芯片、6G)進行聯(lián)合和雄心勃勃的投資，以便能夠與美國和中國相競爭。協(xié)調歐盟各成員國投資的政策項目已經啟動，例如“數(shù)字歐洲計劃”擬投資75億歐元，用以加速經濟復蘇并推動歐洲社會和經濟的數(shù)字化轉型，重點支持五個領域的關鍵項目：超級計算、人工智能、網(wǎng)絡安全、高級數(shù)字技能和數(shù)字技術普及。(43)European Commission.The Digital Europe Programme[EB/OL].(2021-09-22)[2021-10-10].https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/activities/digital-programme.在接受投資方面，為避免外部企業(yè)的“殺手型”收購，歐盟收緊了外資收購篩選政策。歐盟對外政策委員會建議成員國成立聯(lián)動的投資篩選機制，評估歐盟高科技公司被收購風險，對具有重大戰(zhàn)略意義的產業(yè)實施外國投資收購限制。(44)Mark Leonard，Jeremy Shapiro.Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty[R/OL].(2019-06-17)[2022-04-26]. https://ecfr.eu/archive/page/-/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.

(三)國際擴展：提升數(shù)字外交水平

當前，國際數(shù)字規(guī)則和數(shù)字技術領域的競爭日益激烈，并由此可能形成數(shù)字時代的“兩極格局”。(45)閻學通.2019年開啟了世界兩極格局[J].現(xiàn)代國際關系,2020(1):6-8.如果世界上形成以中美兩國為代表的兩套數(shù)字行為規(guī)則和體系，那么歐盟面臨的成本和風險將增加，這會降低歐盟在世界格局中的影響力。因此，為了避免選邊站隊給自身帶來安全威脅和增加成本支出，同時，為發(fā)揮多個國家集體行動的影響力，歐盟積極主張將“數(shù)字外交”上升為外交和安全事務的優(yōu)先選項。

數(shù)字安全是數(shù)字外交的重要目標。歐盟致力于保障數(shù)字基礎設施安全和數(shù)字技術、設備的供應鏈安全。在歐盟看來，通過國際協(xié)商并形成國際社會共同認可的數(shù)字行為規(guī)則和標準，將有利于維護全球價值鏈和避免數(shù)據(jù)流的中斷，有利于維護歐盟的數(shù)字安全。歐盟希望，激活其廣泛的全球外交關系網(wǎng)絡以形成一個數(shù)字安全聯(lián)盟，鼓勵伙伴國選擇和制定更高水平的數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡保護和安全標準，防止數(shù)字技術武器化。2019年5月，30多個歐盟和北約成員國，加上日本和澳大利亞等國在布拉格開會討論5G安全準則，旨在限制中國電信公司在5G網(wǎng)絡建設中的作用，(46)Christopher Bing, Jack Stubbs.US to Press Allies to Keep Huawei out of 5G in Prague Meeting: Sources[EB/OL].(2019-04-16)[2022-05-10].https://www.reuters.com/article/us-usa-cyber-huawei-tech-idUSKCN1RR24Y.歐盟將此次會議視為通過數(shù)字外交維護其數(shù)字安全的成就。

歐盟還將數(shù)字外交與意識形態(tài)和價值觀進行綁定。歐盟強調，“應率先與志同道合的國家和伙伴就如何塑造新興技術進行前瞻性對話，以確保它們與支撐民主社會的價值觀和原則相一致”(47)European Political Strategy Centre.Rethinking Strategic Autonomy in the Digital Age[R/OL].(2019-07-18)[2022-01-05].https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/889dd7b7-0cde-11ea-8c1f-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF.。在其看來，以中俄為代表的“權威國家”正在利用數(shù)字技術優(yōu)勢或者數(shù)字技術作為影響地緣政治的重要手段，歐盟及成員國的民主體制、價值觀等受到的“威脅”越來越大。為此，歐盟積極與世界上的所謂“自由民主國家”開展數(shù)字外交，以對話、協(xié)商和制度構建等方式去制約“數(shù)字權威主義”的影響力。

四、歐盟推行數(shù)字主權的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

歐盟希望通過規(guī)則制定和強化數(shù)字實力的方式來構建數(shù)字主權，但這一構想面臨著內部對數(shù)字主權的構建方式存在分歧、自身數(shù)字實力相對有限和外部較強的國際競爭壓力等挑戰(zhàn)。

(一)歐盟內部分歧

對于通過布魯塞爾效應來擴大歐盟影響力的做法，歐盟內部也存在爭議。一些歐盟企業(yè)認為，過高的監(jiān)管標準對歐洲經濟發(fā)展來說是不可持續(xù)的，對預防原則的過度依賴可能會減緩經濟增長和創(chuàng)新。(48)Lawrence A. Kogan.Exporting Europe’s Protectionism[J]The National Interest, 2004，77:94.各國利益存在不均衡的問題，使得進一步的規(guī)則制定存在障礙。例如，在征收數(shù)字稅問題上，歐盟成員國存在分歧，歐盟并未形成統(tǒng)一的數(shù)字稅收。法國等國家認為，由于科技巨頭的利潤從業(yè)務開展地轉移到稅收最少的地方，它們每年被剝奪了數(shù)十億美元的稅收收入，因而積極推動歐盟數(shù)字稅征收。愛爾蘭和一些北歐國家(瑞典、丹麥、芬蘭)反對歐盟范圍內的數(shù)字稅收項目，認為這樣的稅收會使他們的出口導向型經濟處于不利地位。

政治思想層面，歐盟成員國內部民粹主義和民族主義泛濫，加之英國脫歐的影響，使得歐洲各國出現(xiàn)了“內向”的保守主義態(tài)勢，與“外向”的全球化主張形成尖銳對立，削弱了歐洲向外部輸出數(shù)字規(guī)則的動力。尤其是歐盟各國的民族主義者，以恢復本國國家主權的名義，要求縮減移交給歐盟的權力。更多的歐盟數(shù)字主權監(jiān)管意味著成員國更少的主權，而更少的主權意味著更多的不可預測性和失去控制。在此背景下，歐洲一體化主義者在呼吁以犧牲國家主權為代價擴大歐盟權力方面也越來越膽怯。(49)Walter Russell Mead.Incredible Shrinking Europe: The Continent’s Grand Unity Project is Failing, and Its Global Influence Is Fading[EB/OL].(2019-02-12)[2022-04-13] .https://www.wsj.com/articles/incredible-shrinking-europe-11549928481.

在數(shù)字實力構建上，以政府力量推動形成“冠軍型企業(yè)”的做法存在較大爭論。一些歐洲政治家提倡創(chuàng)建一個“數(shù)字部門空中客車”。法國總統(tǒng)馬克龍也傾向于放松對數(shù)字企業(yè)的監(jiān)管，以培育本土的大型數(shù)字公司。他在2020年稱：“如果我們想要技術主權，我們就必須調整我們的競爭法，因為我們的競爭法也許過多地關注了消費者，而對維護歐洲的冠軍企業(yè)關注不夠。”(50)Barbara Moens, Paola Tamma.Macron and Merkel Defy Brussels with Push for Industrial Champions[EB/OL].(2020-05-18)[2022-05-06].https://www.bnreport.com/en/macron-and-merkel-defy-brussels-with-push-for-industrial-champions/.但是，歐盟培育大型企業(yè)的行為面臨諸多爭議：一是認為政府補貼的方式將強化國家干預主義，形成低效的國有企業(yè)，與歐盟的貿易政策議程背道而馳；(51)Matthias Bauer，F(xiàn)redrik Erixon.Europe’s Quest for Technology Sovereignty: Opportunities and Pitfalls[EB/OL].(2020-05)[2022-05-04].https://ecipe.org/publications/europes-technology-sovereignty/.二是認為培育大型企業(yè)可能導致壟斷問題，與歐洲刺激競爭、避免壟斷和市場集中的努力背道而馳，對冠軍企業(yè)的偏愛可能會導致對中小企業(yè)的歧視，并因此阻礙中小企業(yè)為保持競爭力而進行的創(chuàng)新。(52)Theodore Christakis.European Digital Sovereignty: Successfully Navigating between the “Brussels Effect” and Europe’s Quest for Strategic Autonomy[EB/OL].(2020-12-18)[2022-03-15].https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3748098.

(二)歐盟數(shù)字實力相對有限

歐盟雖然有廣闊的數(shù)字市場，但是缺乏大型數(shù)字平臺公司，數(shù)字基礎設施的對外依存度高，數(shù)字技術也相對落后。由于歐盟自身數(shù)字實力的相對有限，歐盟在推廣其數(shù)字政策時缺乏有效的企業(yè)、資本和技術支撐，在“基于實力的規(guī)則”構建上存在內功不足的問題。

歐盟自身缺乏大型數(shù)字平臺企業(yè)。大型數(shù)字平臺企業(yè)對推動傳統(tǒng)經濟轉型發(fā)展、技術創(chuàng)新、提高生活水平等具有重要意義，因而數(shù)字企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量成為衡量一個經濟體數(shù)字經濟水平的重要指標。從這一指標來看，歐盟并不處于優(yōu)勢地位，已經落后于中國和美國兩大經濟體。根據(jù)聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布的《2019年數(shù)字經濟報告》，中美兩國在數(shù)字企業(yè)水平上占據(jù)絕對優(yōu)勢：在全球市值最高的70個數(shù)字平臺公司中，中美兩國的企業(yè)市值占了總市值的90%，其中美國占據(jù)68%，中國占據(jù)22%。缺乏大型數(shù)字企業(yè)給歐盟的數(shù)字經濟發(fā)展帶來了諸多不利影響。一是大型數(shù)字平臺壟斷影響了創(chuàng)新。一些起步早，具有資金和技術優(yōu)勢的數(shù)字公司往往能占據(jù)大部分市場份額，后發(fā)公司很難與之競爭。來自美國的大型數(shù)字平臺(如谷歌、亞馬遜)占據(jù)了歐盟的主流市場，歐盟本土并未產生世界級的數(shù)字平臺公司。在行業(yè)壟斷的背景下，很難有真正的市場競爭和多樣的消費者選擇。二是越來越多的外國收購和戰(zhàn)略投資使得歐洲一些最具創(chuàng)新性公司的所有權被轉讓。經濟合作與發(fā)展組織認為，大型高科技公司對初創(chuàng)企業(yè)的收購是一種“殺手型”收購，即將具備潛在競爭力的公司收歸己有，防止其日后成長為競爭型對手。(53)OECD. Start-ups, Killer Acquisitions and Merger Control-Background Note[R/OL].(2020-07-14)[2021-04-11] . https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2020)5/en/pdf.但是這種收購限制了競爭，壓制了創(chuàng)新，影響了產品價值和服務質量。三是市場的高度集中導致了對單一供應商或解決方案的過度依賴，從而加劇了網(wǎng)絡安全風險，降低了在技術故障或特定系統(tǒng)攻擊情況下的復原力，也帶來網(wǎng)絡安全、供應漏洞，以及第三國非法獲取數(shù)據(jù)等方面的風險。

歐盟數(shù)字基礎設施對外依存度高。進入信息化時代，基礎設施愈發(fā)需要互聯(lián)互通、依賴大數(shù)據(jù)處理等，呈現(xiàn)出數(shù)字化特征。(54)Carla Hobbs,ed.Europe’s Digital Sovereignty: From Rulemaker to Superpower in the Age of US-China Rivalry[C/OL].(2020-07-30)[2021-06-10].https://ecfr.eu/archive/page/-/europe_digital_sovereignty_rulemaker_superpower_age_us_china_rivalry.pdf.數(shù)字基礎設施的平穩(wěn)運行關系到社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展乃至國防安全。歐盟的數(shù)字基礎設施更多依賴外部供給，容易因外部形勢變化發(fā)生較大震蕩，其數(shù)字技術和設備的供應鏈安全具有脆弱性。這類風險可能是無意造成的，例如當?shù)匕l(fā)生自然災害、疫情或者社會動蕩；也可能是有意造成的，如國際關系惡化導致的禁運或者政治脅迫等。例如在歐洲，華為設備已經占據(jù)了移動網(wǎng)絡基礎設施的重要份額。2018年，華為在歐洲4G基站市場的份額超過40%，在個別成員國的份額甚至更高。(55)Minoru Satake.Europe Adopts Huawei Gear into 5G Networks Over US Objections[EB/OL].(2019-05-16)[2021-10-09].https://asia.nikkei.com/Spotlight/5G-networks/Europe-adopts-Huawei-gear-into-5G-networks-over-US-objections.在5G方面，中國網(wǎng)絡制造商中興和華為參與了歐盟三分之一成員國的試驗項目。(56)The 5G Infrastructure Public Private Partnership. European 5G Trials’ List by the 5G PPP[EB/OL].(2018-5-16)[2021-10-09].https://5g-ppp.eu/5g-trials-2/.而在2019年中美兩國發(fā)生貿易摩擦和孟晚舟事件后，美國宣布對華為進行制裁，歐盟十分擔心華為公司是否能繼續(xù)提供對歐盟信息技術設備的運營維護。在中美兩國進行激烈國際競爭的背景下，歐盟擔心夾在一個新興大國和一個維護其技術霸權的國家之間，數(shù)字技術和商業(yè)利益會越來越多地被卷入大國政治和不斷加劇的地緣政治緊張局勢。(57)European Political Strategy Centre.Rethinking Strategic Autonomy in the Digital Age[R/OL].(2019-07-18)[2022-01-05].https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/889dd7b7-0cde-11ea-8c1f-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF.

歐盟在數(shù)字技術實力上并不占據(jù)優(yōu)勢。雖然歐洲擁有世界領先的人工智能研究團體和強大的產業(yè)，但在一些領域也處在落后地位。例如，中美兩家占區(qū)塊鏈技術專利申請的75%以上，僅中國就占此類專利申請的近50%；中美兩國占據(jù)物聯(lián)網(wǎng)消費總額的50%，占據(jù)云計算市場的75%，(58)United Nations Conference on Trade and Development.Digital Economy Report 2019[R/OL].(2019-09-02)[2021-08-30].https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf.世界上五大主要的云服務商(亞馬遜、微軟、IBM、谷歌和阿里巴巴)集中在美國和中國。在處理器、網(wǎng)絡平臺和云基礎設施等關鍵技術領域，歐洲參與者的地位與歐盟的全球經濟地位遠不適應。例如，歐盟90%的數(shù)據(jù)由美國公司管理，僅有不到4%的頂級在線平臺是歐洲的，歐洲制造的微芯片占歐洲市場的份額不到10%。(59)European Commission.2030 Digital Compass: the European Way for the Digital Decade[R/OL].(2021-03-09)[2021-10-01].https://eufordigital.eu/library/2030-digital-compass-the-european-way-for-the-digital-decade/.歐盟在數(shù)字技術領域落后的一大原因是投資水平較低。美國公司和中國公司在數(shù)字技術的研發(fā)投資方面都遠遠超過歐盟，從2017年到2018年，兩國支出分別增加了9%和20%，而歐盟只有5.5%；與2017年相比，2018年歐洲公司在信息通信技術行業(yè)全球研發(fā)中所占的份額縮減了8%以上。(60)European Commission.2018 Industrial R&D Scoreboard: EU Companies Increase Research Investment amidst a Global Technological Race[EB/OL].https://ec.europa.eu/info/news/2018-industrial-rd-scoreboard-eu-companies-increase-research-investment-amidst-global-technological-race-2018-dec-17_en.數(shù)字技術作為前沿科技，需要大規(guī)模投資。雖然歐盟已被視為一個單一的經濟體，但其在數(shù)字技術投資上并未形成合力，分散投資和目標不一的情形依然存在。

(三)數(shù)字主權的國際壓力

美國積極主張減少政府干預，弱化數(shù)字主權特征，形成了對歐盟的國際壓力?；ヂ?lián)網(wǎng)自誕生以來，一直呈現(xiàn)出技術創(chuàng)新走在政府管理前面的特點。在學界具有重要影響力的網(wǎng)絡自由派人士堅持信息自由化的觀點，并將網(wǎng)絡空間視作多元治理空間和全球公域，因此將主權概念擴展至數(shù)字空間的主張一直受到質疑和挑戰(zhàn)。而美國從技術和市場的優(yōu)勢地位出發(fā)，形成了以數(shù)據(jù)自由流動為主的“數(shù)字自由主義”立場，反對政府對數(shù)字空間的過度干預，其目的是為本國數(shù)字企業(yè)在全球范圍內的擴張經營消除貿易壁壘。(61)肖宛晴,劉傳平.歐美數(shù)字主權與數(shù)字貿易政策比較分析[J].世界經濟與政治論壇,2021(6):105-126.在美國主導的美日自由貿易協(xié)定和美墨加貿易協(xié)定中，都規(guī)定了數(shù)字自由流動的條款，反映出美國主張減少政府監(jiān)管和信息自由的政策取向。美國也質疑歐盟以數(shù)字主權之“名”推動貿易保護主義。美方認為，無論歐盟對數(shù)字主權或者技術主權如何定義，其許多舉措都是為了對抗美國和中國數(shù)字公司在歐洲市場的強勢地位。(62)Frances G. Burwell, Kenneth Propp.The European Union and the Search for Digital Sovereignty: Building “Fortress Europe” or Preparing for a New World?[EB/OL].(2020-06)[2022-01-21].https://www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2020/06/The-European-Union-and-the-Search-for-Digital-Sovereignty-Building-Fortress-Europe-or-Preparing-for-a-New-World.pdf.美國擔心，歐盟可能對新技術進行過度監(jiān)管，并設置數(shù)字貿易壁壘以維護本土企業(yè)利益。例如，美國前貿易代表巴爾舍夫斯基(Charlene Barshefsky)就認為，歐盟的數(shù)字立法“反映了一種新興的歐洲觀點，即國家需要對數(shù)字經濟進行更大的控制，以培育和保護當?shù)氐募夹g公司”(63)Charlene Barshefsky.EU Digital Protectionism Risks Damaging Ties with the US[EB/OL].(2020-08-02)[2022-08-09].https://www.ft.com/content/9edea4f5-5f34-4e17-89cd-f9b9ba698103.。

歐盟倡導的數(shù)字主權還面臨國際競爭壓力。新興市場的規(guī)模和消費群體的富裕程度在增加，但隨著新興市場的需求增長，企業(yè)對其進入歐盟市場的依賴性正在減少。歐盟以市場規(guī)模為杠桿推動“布魯塞爾效應”的難度逐漸增大。與之相對應，像中國、印度這樣擁有較大規(guī)模和體量的經濟體，可以憑借自身經濟規(guī)模優(yōu)勢制定并推廣數(shù)字規(guī)則，對沖歐盟的規(guī)則示范效應。比如，中國從國家安全的視角出發(fā)，提出了基于安全的數(shù)字主權理念，這一理念得到了諸多發(fā)展中國家的響應。

五、結語

隨著數(shù)字時代的到來，數(shù)字技術和數(shù)字設備已成為影響國計民生的基礎性戰(zhàn)略資源。由于歐盟在技術水平和數(shù)字經濟實力方面落后于中美兩國，歐盟認為這種情形已經威脅到自身的主權獨立。在此背景下，歐盟將戰(zhàn)略自主與安全利益緊密捆綁。針對在數(shù)字領域的各類安全關切問題，歐盟形成了以實現(xiàn)數(shù)字戰(zhàn)略自主為重點的應對策略，強調通過規(guī)則制定和推廣、制定數(shù)字經濟政策、開展數(shù)字外交等舉措強化歐盟的數(shù)字主權。從歐盟的數(shù)字主權內容來看，其與傳統(tǒng)主權概念中所強調的“有界性”“單一性”等關系不大。與其說歐盟的數(shù)字主權是一種“理念”，不如說是一種“立場”，更多的是與具體的政治、經濟和社會政策密切相關。

從軟硬實力視角來看，數(shù)字規(guī)則與數(shù)字能力建設分屬于軟實力和硬實力兩個層面，且存在相互支撐的密切關系。一方面，歐盟以營造平等競爭的數(shù)字經濟環(huán)境為切入點，希望通過有效的數(shù)字規(guī)則制定為歐盟的數(shù)字經濟發(fā)展營造良好市場環(huán)境，以培育出歐洲本土的強有力市場主體，從而增強自身數(shù)字實力和戰(zhàn)略自主，是軟實力服務于硬實力的表現(xiàn)；另一方面，從現(xiàn)實主義的視角來看，“實力地位”是國際行為體制定規(guī)則的基礎性前提，只有擁有強大的數(shù)字實力才能更好地制定和推廣數(shù)字規(guī)則。歐盟希望通過數(shù)字實力的增強，提升其制定規(guī)則的話語權，是一種以硬實力為基礎，強化軟實力的戰(zhàn)略思維。

在中美歐數(shù)字規(guī)則博弈的背景下，中國應當確立以合作為主的對歐數(shù)字政策。當前，在世界數(shù)字經濟體系中，具有重大影響力的經濟體是中、美、歐。在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，中國應當從戰(zhàn)略博弈視角審視中歐關系。(64)姜志達.歐盟構建“數(shù)字主權”的邏輯與中歐數(shù)字合作[J].國際論壇,2021, 23(4):64-80+157-158.美國出臺了限制出口芯片技術、打壓華為等規(guī)制中國數(shù)字技術發(fā)展的政策，企圖遏制中國數(shù)字技術發(fā)展。在此背景下，中國應該避免美歐合謀遏制的戰(zhàn)略困境出現(xiàn)。實際上，與美國進攻性的對華政策相比，歐盟的數(shù)字主權具有一定的保護主義特征，中歐之間在數(shù)字領域并不存在結構性的沖突與矛盾。歐盟也不希望在中美兩國之間選邊站隊，從而壓縮自身戰(zhàn)略空間。中國和歐盟都支持數(shù)字主權立場，在數(shù)字主權理念的引領下，中國和歐盟在數(shù)字規(guī)則制定領域有一定的規(guī)則交叉共識，存在合作的可能。隨著歐盟數(shù)字主權的政治呼聲日益高漲，歐盟對中國企業(yè)開放市場的限制更為嚴格，對此，我們在尊重歐盟數(shù)字主權的同時，應積極構建中歐數(shù)字技術互補合作的對話框架，營造對雙方均有利的數(shù)字營商環(huán)境。(65)朱兆一,陳欣.美國“數(shù)字霸權”語境下的中美歐“數(shù)字博弈”分析[J].國際論壇,2022,24(3):55-71+156-157.