制度復(fù)雜性視角下的東盟數(shù)據(jù)保護(hù)一體化分析

蔣旭棟 周士新

作為當(dāng)前全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)之一，東南亞六國(guó)(1)谷歌和淡馬錫于2016年推出名為 e-Conomy SEA研究項(xiàng)目，對(duì)東南亞六國(guó)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果分別是：越南、泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、新加坡、印度尼西亞。參見(jiàn)：Google, Temasek and Bain & Company. e-Conomy SEA 2020[EB/OL].(2020-11-10)[2021-09-20]. https://www.bain.com/globalassets/noindex/2020/e_conomy_sea_2020_report.pdf.僅在2020年就新增互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)4000萬(wàn)，用戶總量從2015年的2.5億增長(zhǎng)到4億，已有70%的人口成為網(wǎng)民。其中，越南和印度尼西亞的數(shù)字經(jīng)濟(jì)以兩位數(shù)的速度快速增長(zhǎng)。據(jù)估算，到2025年，東南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)總額將超過(guò)3000億美元。 與此同時(shí)，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大相伴而生的是東盟國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)需求的增加。因而，東盟的數(shù)據(jù)保護(hù)制度從2016開(kāi)始也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從簡(jiǎn)到繁、制度化水平不斷提升的過(guò)程。2021年1月底，東盟發(fā)布《東盟數(shù)字總體規(guī)劃2025》(2)ASEAN Secretariat. ASEAN Digital Masterplan 2025[EB/OL]. (2021-08-01)[2022-05-12]. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/ASEAN-Digital-Masterplan-2025.pdf.(以下簡(jiǎn)稱《2025規(guī)劃》)及配套的《東盟數(shù)據(jù)管理框架》(ASEAN Data Management Framework，DMF)(3)ASEAN Secretariat. ASEAN Data Management Framework[EB/OL]. (2021-01-15)[2022-05-12]. https://asean.org/wp-content/uploads/2-ASEAN-Data-Management-Framework_Final.pdf.和《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合同范本》(Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows, MCC，以下簡(jiǎn)稱《合同范本》)，(4)ASEAN Secretariat. ASEAN Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows[EB/OL]. (2021-01-13)[2022-05-13]. https://asean.org/wp-content/uploads/3-ASEAN-Model-Contractual-Clauses-for-Cross-Border-Data-Flows_Final.pdf.標(biāo)志著東盟一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度開(kāi)始從規(guī)劃落到實(shí)處。

但是，東盟在構(gòu)建一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度過(guò)程中，也面臨制度復(fù)雜性的沖擊，具體表現(xiàn)為三個(gè)相互交疊的問(wèn)題：一是東盟成員國(guó)之間數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致各國(guó)對(duì)利益與安全的認(rèn)知不同，相互間的制度需求不能完全匹配，分歧有待彌合；二是域外制度對(duì)東盟的誘導(dǎo)性影響，即美歐在數(shù)據(jù)制度領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位與東盟追求的“中心地位”之間存在矛盾；三是東盟數(shù)據(jù)制度一體化進(jìn)程中面臨平衡性難題，特別是數(shù)據(jù)保護(hù)制度如何在數(shù)據(jù)本地化與自由流動(dòng)之間作出符合東盟整體利益的政策取舍(trade-offs)，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)安全的關(guān)系，以及如何擺脫現(xiàn)有國(guó)際制度的路徑依賴從而形成有自身特點(diǎn)的制度創(chuàng)新等，都在考驗(yàn)著東盟制度建設(shè)者的智慧。鑒于此，上述三者構(gòu)成的制度復(fù)雜性挑戰(zhàn)，已成為東盟在一體化過(guò)程中建設(shè)數(shù)據(jù)保護(hù)制度時(shí)必須妥善處理的問(wèn)題。

一、數(shù)據(jù)保護(hù)的制度復(fù)雜性特征

21世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)安全、經(jīng)貿(mào)、氣候、能源等一系列全球治理領(lǐng)域出現(xiàn)的各類(lèi)功能相似且相互重疊的國(guó)際制度，國(guó)際制度研究開(kāi)始超越以往僅關(guān)注國(guó)家與國(guó)際制度關(guān)系的范疇，轉(zhuǎn)向了國(guó)際制度間(inter-institutions)層面研究。(5)孔凡偉. 制度互動(dòng)研究——國(guó)際制度研究的新領(lǐng)域[J].國(guó)際觀察，2009(3)：44-50.另外，隨著各類(lèi)國(guó)際制度間的互動(dòng)增加，“制度過(guò)剩”“制度競(jìng)爭(zhēng)”“制度競(jìng)合”等現(xiàn)象愈發(fā)受到學(xué)界的重視，各類(lèi)制度相互交疊、嵌套而形成的制度復(fù)雜性成為備受關(guān)注的研究議題。如今，為了因應(yīng)技術(shù)進(jìn)步與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各主要國(guó)家都在積極建設(shè)并推廣以自身利益為導(dǎo)向的國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)制度，亦在形態(tài)與功能上形成制度間的相互交疊與嵌套，進(jìn)而逐漸催生了數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的制度復(fù)雜性。

(一)制度復(fù)雜性的概念邏輯

二戰(zhàn)后，全球各種國(guó)際組織、各類(lèi)國(guó)際制度、各個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)，引發(fā)了不同規(guī)則之間的沖突與競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)際關(guān)系學(xué)者將由諸多重疊的、非等級(jí)的、管理某一特定問(wèn)題或領(lǐng)域的制度界定為“機(jī)制復(fù)合體”(regime complex)，并進(jìn)而將相互嵌套、部分重疊和平行的國(guó)際制度不按等級(jí)排列的現(xiàn)象(6)K. J. Alter and S. Meunier-Aitsahalia. The Politics of Regime Complexity[J]. Perspectives on Politics，2007，7(1)：13.稱為“制度復(fù)雜性”(regime complexity)。由是可見(jiàn)，學(xué)者往往首先注意各類(lèi)不同國(guó)際制度交錯(cuò)而成的形態(tài)，根據(jù)不同形態(tài)的表現(xiàn)形式給予“制度復(fù)雜性”以特殊定位。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際關(guān)系學(xué)者不斷完善“制度復(fù)雜性”的內(nèi)涵。例如，羅伯特·基歐漢與戴維·維克托認(rèn)為，制度復(fù)雜性可以定義為“專門(mén)的、相對(duì)較窄的機(jī)制聯(lián)系，缺乏總體的結(jié)構(gòu)或構(gòu)建整套的等級(jí)”。(7)Robert O. Keohane and David G.Victor. The Regime Complex for Climate Change[J]. Perspectives on Politics，2011，9(1)：8.制度復(fù)雜性的核心是各種不同組織如何在國(guó)際治理方面建立起相互重疊和相互競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力主張。更為重要的是，機(jī)構(gòu)和規(guī)則之間沒(méi)有等級(jí)之分是制度復(fù)合體的關(guān)鍵特征。這一特征推動(dòng)了制度復(fù)合體的戰(zhàn)略互動(dòng)。(8)Karen J.Alter and Kal Raustiala. The Rise of International Regime Complexity[J]. Annual Review of Law and Social Science，2018(10)：332.

另一方面，制度復(fù)雜性也會(huì)強(qiáng)化國(guó)際制度的有效性，從而更好地融合各方利益與偏好，減少制度壁壘，加速資源整合，有利于形成一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)與交融的環(huán)境。這類(lèi)制度復(fù)雜性的正面效應(yīng)在東亞地區(qū)的制度演進(jìn)過(guò)程中體現(xiàn)得較為明顯。東亞地區(qū)存在各種相互交織、功能重疊的國(guó)際制度，形成了較為明顯的制度復(fù)雜性特征。正是這一點(diǎn)為東亞地區(qū)國(guó)家相互間的協(xié)調(diào)提供了平臺(tái)，使其能夠達(dá)成可行的協(xié)議安排，從而提升了制度資源的利用效率。(11)王明國(guó). 國(guó)際制度復(fù)雜性與東亞一體化進(jìn)程[J]. 當(dāng)代亞太，2013(1)：29.例如，在“瀾湄合作”問(wèn)題上，即便是在“制度擁堵”的背景下，制度復(fù)雜性也為“新來(lái)者”或“遲到者”提供了正向激勵(lì)的制度競(jìng)合(co-opetition)環(huán)境，切實(shí)降低了各參與方的合作成本，實(shí)現(xiàn)了高效的地區(qū)治理。(12)盧光盛,金珍.超越擁堵——瀾湄合作機(jī)制的發(fā)展路徑探析[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與政治，2020(7)：97-119.

簡(jiǎn)言之，從形態(tài)上看，制度復(fù)雜性是對(duì)各類(lèi)國(guó)際制度在某一時(shí)期相互交疊的一種靜態(tài)特征的描述，其本身并不具有絕對(duì)的指向性。從功能性的視角看，制度復(fù)雜性有雙重效應(yīng)，既可能加劇國(guó)際制度間的碎片化，也可能促進(jìn)其一體化，最終走勢(shì)取決于不同國(guó)際制度背后主導(dǎo)國(guó)的協(xié)調(diào)努力及其利益考慮。

(二)國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)制度的制度復(fù)雜性特征

近年來(lái)，以網(wǎng)絡(luò)空間安全治理為代表的新興領(lǐng)域的國(guó)際制度安排層出不窮，其制度復(fù)雜性特征明顯。約瑟夫·奈使用網(wǎng)絡(luò)制度復(fù)合體(the cyber regime complex)的概念來(lái)描述當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理狀態(tài)。他認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)制度復(fù)合體是介于一個(gè)單一且一致性的法律框架和一個(gè)完全碎片化的規(guī)范性框架之間的狀態(tài)，它可能一直發(fā)生演變，在不同的子議題領(lǐng)域中以不同的速度演進(jìn)——在深度方面，或者在寬度和履約度方面，其進(jìn)程有些會(huì)進(jìn)步，有些會(huì)退步。(13)Joseph S.Nye. The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities[R]. The Global Commission on Internet Governance，2014(5): 9.與此相應(yīng)，在網(wǎng)絡(luò)空間安全的數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，各類(lèi)新興的國(guó)際制度展現(xiàn)出了較為明顯的制度復(fù)雜性特征，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是密度增加。近年來(lái)，各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的重視程度大幅提升，逐步建立起了不同類(lèi)型的監(jiān)管措施來(lái)維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)2020年的調(diào)查數(shù)據(jù)，全球66%的國(guó)家制定了有關(guān)數(shù)據(jù)和隱私的立法，其中歐洲國(guó)家占比為96%，美洲為69%，亞洲和太平洋地區(qū)為57%，非洲為50%。(14)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織. 全球仍有三分之一的國(guó)家/地區(qū)未立法保護(hù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和隱私[EB/OL]. (2020-04-29)[2022-05-16]. https://news.un.org/zh/story/2020/04/1056222.值得注意的是，數(shù)據(jù)治理中的域外適用正呈擴(kuò)張趨勢(shì)。由于數(shù)據(jù)始終處于廣泛的跨境流動(dòng)中，數(shù)據(jù)治理必然超越傳統(tǒng)意義上的主權(quán)范疇，各國(guó)紛紛立法立規(guī)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)監(jiān)管的域外適用性。其中，美國(guó)的《澄清境外數(shù)據(jù)明確法》(CLOUD法案)就特別強(qiáng)調(diào)其對(duì)數(shù)據(jù)司法調(diào)查的長(zhǎng)臂管轄權(quán)，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)和中國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)各自的域外管轄權(quán)也有專門(mén)規(guī)定。因此，域外使用的存在致使數(shù)據(jù)保護(hù)在不同法域之間相互影響，進(jìn)而讓個(gè)人及企業(yè)的數(shù)據(jù)合規(guī)變得錯(cuò)綜復(fù)雜。

二是非等級(jí)制。作為一個(gè)新興的國(guó)際制度領(lǐng)域，各國(guó)對(duì)于如何構(gòu)建國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)制度尚在摸索與試錯(cuò)之中，對(duì)國(guó)際間的制度形態(tài)共識(shí)更少，故而都在努力推進(jìn)相互平行的數(shù)據(jù)治理制度或倡議。2019年G20大阪峰會(huì)日本提出的“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)倡議”(DFFT)(15)G7 Information Centre. G7 Roadmap for Cooperation on Data Free Flow with Trust[EB/OL]. (2021-04-28)[2022-05-16]. https://www.internetjurisdiction.net/uploads/pdfs/Roadmap_for_cooperation_on_Data_Free_Flow_with_Trust.pdf.和2020年中國(guó)提出的“全球數(shù)據(jù)安全倡議”(16)中國(guó)政府網(wǎng). 全球數(shù)據(jù)安全倡議[EB/OL]. (2020-09-08)[2022-05-17]. http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/08/content_5541579.htm.等，都強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)求同存異，實(shí)現(xiàn)互利共贏和共同發(fā)展。與此同時(shí)，各方在數(shù)據(jù)制度領(lǐng)域相互競(jìng)合，逐漸形成了“小集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)增強(qiáng)。目前，世界主要國(guó)家正借助各類(lèi)國(guó)際組織推廣自身的數(shù)據(jù)規(guī)則范式。其中的大部分范式先由美、歐等具有核心影響力的國(guó)家(地區(qū))先行發(fā)起并在小范圍內(nèi)達(dá)成協(xié)議，而后再推廣至其他國(guó)家和地區(qū)。例如，美國(guó)等西方國(guó)家為把WTO數(shù)字貿(mào)易改革引向?qū)ζ溆欣哪Ｊ剑e極推動(dòng)建立西方數(shù)據(jù)流動(dòng)治理范式，路徑是先由美歐日舉行閉門(mén)會(huì)議，然后三方發(fā)出聯(lián)合聲明，再通過(guò)G7、G20等平臺(tái)宣揚(yáng)其數(shù)據(jù)治理的主張。

三是相互嵌套。這一特征在數(shù)字貿(mào)易規(guī)則中表現(xiàn)得尤為明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2010年至2020年的數(shù)字貿(mào)易談判中，約有287項(xiàng)談判涉及數(shù)據(jù)的使用、流動(dòng)和存儲(chǔ)(17)Angelina Fisher & Thomas Streinz. Confronting Data Inequality[EB/OL]. (2021-01-12)[2022-05-18]. https://www.iilj.org/wp-content/uploads/2021/04/Fisher-Streinz-Confronting-Data-Inequality-IILJ-Working-Paper-2021_1.pdf.，各國(guó)(地區(qū))在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)是否應(yīng)強(qiáng)制本地化、如何定義“監(jiān)管例外”和“公共安全例外”、其衍生出的“數(shù)字產(chǎn)品的非歧視待遇”“源代碼保護(hù)”等問(wèn)題上因利益不同，無(wú)法形成共識(shí)且爭(zhēng)執(zhí)不斷。美國(guó)為促進(jìn)數(shù)據(jù)更自由地流動(dòng)，試圖將自身的數(shù)據(jù)規(guī)則嵌入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)、《美墨加協(xié)定》(USMCA)、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》(DTA)，為此刪除了上述協(xié)定中的數(shù)據(jù)本地化例外條款。然而，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)與《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)卻保留了“公共安全例外”條款，為數(shù)據(jù)本地化留下余地?？紤]到《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)與RCEP成員國(guó)有重合，如何在不同貿(mào)易協(xié)定下合規(guī)地處理數(shù)據(jù)就成為各國(guó)貿(mào)易談判的重點(diǎn)，各國(guó)都期望避免“意大利面條碗”效應(yīng)阻滯數(shù)據(jù)流動(dòng)。

值得關(guān)注的是，全球數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜性提升了數(shù)據(jù)跨境治理制度形成的難度。從制度的密度上看，雖然CPTPP、DEPA等多邊貿(mào)易協(xié)定對(duì)數(shù)據(jù)傳輸、存儲(chǔ)、安全等的規(guī)定日漸成熟，但是，不同規(guī)則間的沖突仍在不斷顯現(xiàn)，這顯示數(shù)據(jù)規(guī)則遠(yuǎn)未達(dá)到如關(guān)稅、氣候、能源、勞工等傳統(tǒng)國(guó)際制度領(lǐng)域的成熟度。換言之，國(guó)際數(shù)據(jù)制度雖然在理念、規(guī)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的復(fù)雜性較十年前有了較大程度的提升，但尚未形成一個(gè)能真實(shí)運(yùn)作的“復(fù)合行為體”。此外，數(shù)據(jù)跨境治理具有非常明顯的特殊性，至少涉及國(guó)家主權(quán)與個(gè)人隱私這兩個(gè)難以讓渡的國(guó)家與個(gè)人權(quán)利問(wèn)題。約瑟夫·奈認(rèn)為，隱私保護(hù)領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域沒(méi)有直接的關(guān)系(18)Angelina Fisher & Thomas Streinz. Confronting Data Inequality[EB/OL]. (2021-01-12)[2022-05-18]. https://www.iilj.org/wp-content/uploads/2021/04/Fisher-Streinz-Confronting-Data-Inequality-IILJ-Working-Paper-2021_1.pdf.，但隱私保護(hù)恰恰是數(shù)據(jù)跨境治理中的核心議題之一。因此，鑒于學(xué)術(shù)界對(duì)數(shù)據(jù)制度領(lǐng)域是否存在“制度復(fù)合體”尚無(wú)定論，以及為避免概念上的爭(zhēng)議，本文在論述過(guò)程中直接使用“制度復(fù)雜性”的概念進(jìn)行論述。

二、東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的復(fù)雜性挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜議題，相關(guān)制度建設(shè)會(huì)受到來(lái)自各方面的影響。從東盟的實(shí)際情況來(lái)看，數(shù)據(jù)保護(hù)制度復(fù)雜性主要受內(nèi)外雙重碎片化的影響：一方面是東盟成員國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)制度的碎片化。東盟成員國(guó)對(duì)建設(shè)何種數(shù)據(jù)保護(hù)制度并無(wú)共識(shí)，皆依其自身國(guó)家利益與政治文化習(xí)慣進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)立法；另一方面是國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)制度的碎片化。美國(guó)、歐盟等東盟域外行為體都在試圖將自己的數(shù)據(jù)保護(hù)制度擴(kuò)散為一種國(guó)際規(guī)范，影響東盟的數(shù)據(jù)保護(hù)制度構(gòu)建。上述內(nèi)外兩方面的制度碎片化，合力構(gòu)成了東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度復(fù)雜性的基本形態(tài)。

(一)東盟成員國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)制度的碎片化

東盟成員國(guó)推進(jìn)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)立法的進(jìn)展不一，數(shù)據(jù)保護(hù)制度碎片化程度較為嚴(yán)重。根據(jù)是否有專門(mén)的數(shù)據(jù)立法、是否設(shè)立獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)、是否積極同其他國(guó)際數(shù)據(jù)機(jī)制對(duì)接，東盟國(guó)家的數(shù)據(jù)保護(hù)制度大致可以分為三類(lèi)(見(jiàn)表1)：

表1 東南亞主要國(guó)家的個(gè)人信息保護(hù)法

(續(xù)表)

第一類(lèi)：嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化。越南與印度尼西亞對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取強(qiáng)監(jiān)管政策，在境內(nèi)通過(guò)專門(mén)法律規(guī)范數(shù)據(jù)行為，但不設(shè)獨(dú)立的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)與其他的數(shù)據(jù)規(guī)則對(duì)接也比較謹(jǐn)慎。越南和印尼的數(shù)據(jù)立法進(jìn)度之所以比新加坡、泰國(guó)等國(guó)慢，并非全部是經(jīng)濟(jì)原因，而是因?yàn)閮蓢?guó)政治制度與意識(shí)形態(tài)對(duì)外部“威脅”更加敏感。

越南公安部在2021年2月發(fā)布《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》。(19)Giang Thi Huong Tran & Waewpen Piemwichai. Update on Vietnam’s Draft Decree on Personal Data Protection[EB/OL]. (2021-02-09)[2022-05-17].https://www.tilleke.com/wp-content/uploads/2021/12/Tilleke_Vietnam_PDPD_Update_Dec2021-1.pdf.該草案超越了原本的《網(wǎng)絡(luò)信息安全法》(CyberInformationSecurity)僅限于處理網(wǎng)絡(luò)商業(yè)交易中的個(gè)人信息的規(guī)定，開(kāi)始明確由一部法律來(lái)整合國(guó)內(nèi)政出多門(mén)的數(shù)據(jù)監(jiān)管局面。這或許受到了中國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度的影響，但不同的是，越南的數(shù)據(jù)立法明確了數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即公安部下屬的“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)”，并規(guī)定如需數(shù)據(jù)出境，數(shù)據(jù)處理者或控制者需向越南公安部個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)提交書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后才可傳輸。從這個(gè)意義上講，越南數(shù)據(jù)監(jiān)管立法介于中、歐之間，取兩方所長(zhǎng)。與越南的數(shù)據(jù)立法進(jìn)程類(lèi)似，印度尼西亞于2022年9月20日審議通過(guò)了《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》，較最初提出時(shí)的草案增加了4條，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的類(lèi)型、數(shù)據(jù)主體權(quán)利、數(shù)據(jù)處理、違法者的處罰等都進(jìn)行了明確規(guī)定。從法案文本來(lái)看，印度尼西亞的標(biāo)準(zhǔn)比越南更加嚴(yán)格，數(shù)據(jù)流動(dòng)需經(jīng)數(shù)據(jù)主體同意，禁止轉(zhuǎn)讓個(gè)人數(shù)據(jù)，并且特別強(qiáng)調(diào)個(gè)人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到印度尼西亞以外的那些國(guó)家或地區(qū)需具備同等的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或水平。

第二類(lèi)：有限的數(shù)據(jù)本地化。新加坡、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)和老撾采取的是有限的數(shù)據(jù)本地化措施。這些國(guó)家較早通過(guò)了數(shù)據(jù)立法，設(shè)立了獨(dú)立的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)，積極與其他國(guó)家(地區(qū))的數(shù)據(jù)規(guī)則進(jìn)行對(duì)接。馬來(lái)西亞(2010年)、新加坡(2012年)、菲律賓(2012年)、老撾(2017年)和泰國(guó)(2019年)先后出臺(tái)了符合自身國(guó)情的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定，并持續(xù)追蹤中美歐等國(guó)家(地區(qū))的數(shù)據(jù)規(guī)則變化，不斷根據(jù)國(guó)際數(shù)據(jù)規(guī)則的變化及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的最新發(fā)展?fàn)顩r，修訂數(shù)據(jù)立法。綜合來(lái)看，上述四國(guó)數(shù)據(jù)監(jiān)管政策呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的主要特征：一是借鑒了歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)中“充分性保護(hù)”制度以及對(duì)等保護(hù)的要求，設(shè)立了符合自身利益的“充分性保護(hù)”的“白名單”制度，要求海外的數(shù)據(jù)接收方“提供同等水平的保護(hù)”來(lái)保障數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全性。二是設(shè)置獨(dú)立的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)，就數(shù)據(jù)立法與安保工作專司其責(zé)，從而避免行政整體架構(gòu)與執(zhí)法程序上的模糊。三是積極參與國(guó)際合作，探索與美歐數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的融合之路。菲律賓與新加坡已相繼加入亞太跨境隱私規(guī)則體系(CBPRs)，新加坡在2019年與歐盟締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定，推動(dòng)共同標(biāo)準(zhǔn)下的數(shù)據(jù)保護(hù)合作。四是結(jié)合自身國(guó)情，探索符合國(guó)情的制度創(chuàng)新。例如，新加坡信息通信和媒體發(fā)展局(IMDA)推出了數(shù)據(jù)保護(hù)信托標(biāo)志(DPTM)認(rèn)證，從而建立起企業(yè)間的信任機(jī)制，簡(jiǎn)化了企業(yè)間的數(shù)據(jù)跨界流程。(20)IMDA. Data Protection Trustmark Certification[EB/OL]. (2021-12-03)[2022-05-10]. https://www.imda.gov.sg/programme-listing/data-protection-trustmark-certification.馬來(lái)西亞數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)曾在2017年擬建立一個(gè)“白名單”制度(21)DLA Piper. Transfer of Personal Data to Places outside Malaysia[EB/OL]. (2021-11-17)[2022-05-16]. https://www.dlapiperdataprotection.com/index.html?t=transfer&c=MY.，以規(guī)范與美國(guó)、澳大利亞、中國(guó)、日本、菲律賓、新加坡、韓國(guó)等國(guó)的數(shù)據(jù)傳輸。

第三類(lèi)：制度構(gòu)建尚在進(jìn)行中。柬埔寨、文萊和緬甸目前尚未頒布相關(guān)立法，對(duì)數(shù)據(jù)跨境規(guī)則暫未作特別規(guī)定，也沒(méi)有獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，盡管上述國(guó)家尚未頒布任何全面的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，但是并不等于其沒(méi)有采取數(shù)據(jù)保護(hù)措施，很多有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管的措施包含在其他法律之中。例如，柬埔寨有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)制度建設(shè)的最新進(jìn)展體現(xiàn)在《電子商務(wù)法》中，重點(diǎn)在于保護(hù)電子通信過(guò)程中消費(fèi)者的數(shù)據(jù)。緬甸的情況與柬埔寨類(lèi)似，沒(méi)有獨(dú)立的數(shù)據(jù)保護(hù)法，其信息保護(hù)的內(nèi)容散見(jiàn)于《電子交易法》(2021年修正案)、《金融機(jī)構(gòu)法》(2016年)等相關(guān)法律法規(guī)中。值得注意的是，文萊的情況正在發(fā)生變化。文萊于2021年5月發(fā)布《關(guān)于保障文萊個(gè)人信息的公開(kāi)征詢文件》，隨后在當(dāng)年發(fā)布了《個(gè)人資料保障令》。可見(jiàn)，隨著世界各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)與相關(guān)貿(mào)易規(guī)則的重視，文萊也在積極追趕，完善保護(hù)個(gè)人信息收集、處理與傳輸?shù)囊?guī)定。

總體來(lái)看，東盟成員國(guó)各自數(shù)據(jù)保護(hù)制度的發(fā)展，看似各自為政、相互孤立，實(shí)則是互相糾纏、相互影響，其主軸在于兩點(diǎn)：一是努力探索最適合自身數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，必要時(shí)可以效仿國(guó)際先進(jìn)模式。二是保護(hù)自身數(shù)據(jù)主權(quán)，即便是被國(guó)際社會(huì)認(rèn)為最為開(kāi)放、自由的新加坡，亦在汲取歐盟“技術(shù)主權(quán)”的基礎(chǔ)上堅(jiān)守對(duì)數(shù)據(jù)資源的自主可控。

(二)域外制度的碎片化

制度與規(guī)范的擴(kuò)溢一直是國(guó)際關(guān)系研究中的主要議題，中美歐等行為體的數(shù)據(jù)保護(hù)制度對(duì)東盟制度構(gòu)建的影響不容小覷。從具體內(nèi)容和影響方式上看，主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，利用法律和具有可操作性的貿(mào)易協(xié)定等作為推進(jìn)數(shù)據(jù)治理的工具。(22)Matthew P. Goodman. Governing Data in the Asia-Pacific[EB/OL]. (2021-04-21)[2022-05-26]. https://www.csis.org/analysis/governing-data-asia-pacific.國(guó)家間一旦通過(guò)了數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，即表示認(rèn)可其中的數(shù)據(jù)流動(dòng)條款，從而確保了部分?jǐn)?shù)據(jù)保護(hù)制度不會(huì)異化成貿(mào)易壁壘，保障了締約國(guó)之間在數(shù)據(jù)議題上享有非歧視待遇。(23)Robert Holleyman. Data governance and Trade: The Asia-Pacific Leads the Way [EB/OL]. (2021-01-09)[2022-05-16]. https://www.nbr.org/publication/data-governance-and-trade-the-asia-pacific-leads-the-way.因此，數(shù)字貿(mào)易協(xié)定成為推動(dòng)?xùn)|盟國(guó)家數(shù)據(jù)機(jī)制一體化的重要外部因素。當(dāng)前，東盟國(guó)家參與的主要貿(mào)易協(xié)定有CPTPP、RCEP、DEPA等，上述貿(mào)易協(xié)定的形式相互疊加，功能也有重合，形成了較為明顯的嵌套結(jié)構(gòu)。值得注意的是，盡管上述貿(mào)易協(xié)定在關(guān)稅削減、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與原產(chǎn)地規(guī)則等功能性需求方面存在諸多差異，但是在數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則上卻有較多的相似性，大多繼承了TPP談判的核心理念，主要有：(1)對(duì)數(shù)據(jù)本地化進(jìn)行一定程度的限制，不得將數(shù)據(jù)本地存儲(chǔ)作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的前置條件；(2)認(rèn)可各國(guó)法律法規(guī)保護(hù)數(shù)據(jù)的舉措?？陀^而言，TPP針對(duì)限制數(shù)據(jù)本地化的條款是一種妥協(xié)，它既希望能在多邊框架中鼓勵(lì)數(shù)據(jù)流動(dòng)，又試圖能夠早日獲得各國(guó)政府的支持，所以在促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的措辭上顯得模棱兩可。因此，有學(xué)者認(rèn)為，與GATS的一般例外相比，TPP更為模糊，這或許有助于締約方達(dá)成協(xié)議，但必然會(huì)犧牲法律的確定性。(24)彭岳. 貿(mào)易規(guī)制視域下數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的沖突與解決[J]. 比較法研究, 2018(4)：186.然而，不可否認(rèn)的是，多邊框架下的有限妥協(xié)本身也是一種進(jìn)步，它推進(jìn)了數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的制定從主權(quán)國(guó)家內(nèi)部走向國(guó)際社會(huì)，開(kāi)啟了國(guó)家間制度相互對(duì)接的進(jìn)程。

當(dāng)然，盡管貿(mào)易協(xié)定對(duì)推動(dòng)一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則演進(jìn)有諸多優(yōu)點(diǎn)，但其缺陷也很明顯，主要有兩點(diǎn)：一是美國(guó)的自利性；二是貿(mào)易協(xié)定本身具有雙重性，即一方面要促進(jìn)相關(guān)方之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)，另一方面也有助于那些制度不完善的國(guó)家利用多邊機(jī)制完善本國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)制度。對(duì)美國(guó)而言，一個(gè)法律界定相對(duì)模糊和規(guī)范寬松的貿(mào)易協(xié)定，更有利于數(shù)據(jù)流向技術(shù)先進(jìn)的美國(guó)，從而更好地服務(wù)于美國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)。美國(guó)前總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬(Barack Obama)曾希望將TPP打造為一個(gè)促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、限制數(shù)字保護(hù)主義的樣板。他稱，“TPP將有助于保護(hù)開(kāi)放的互聯(lián)網(wǎng)，防止其巴爾干化，也避免在分裂的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)中數(shù)據(jù)流動(dòng)更昂貴，更頻繁地被屏蔽?！?25)Susan Ariel Aaronson. What Does TPP Mean for the Open Internet? [EB/OL]. (2015-11-16)[2022-05-26]. https://www2.gwu.edu/～iiep/assets/docs/papers/TPP%20Policy%20Brief%20EDIT.pdf.但是，一個(gè)“美式標(biāo)準(zhǔn)”的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則并不符合東盟國(guó)家的利益。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)要素與戰(zhàn)略資源，一旦在“美式標(biāo)準(zhǔn)”下被引導(dǎo)流向美國(guó)，就等于東盟國(guó)家自動(dòng)放棄了自主開(kāi)發(fā)和利用數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)業(yè)鏈，將數(shù)據(jù)產(chǎn)品的供應(yīng)全面委托于美國(guó)。這不僅威脅國(guó)家的供應(yīng)鏈安全，也會(huì)威脅國(guó)家的政治與社會(huì)安全。對(duì)主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，安全利益往往被置于經(jīng)濟(jì)利益之上。貿(mào)易協(xié)定中的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則一旦觸及國(guó)家數(shù)據(jù)安全的底線，就會(huì)處處碰壁。即便自由貿(mào)易有助于東盟國(guó)家發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，但他們絕不會(huì)放棄數(shù)據(jù)安全。

第二，推進(jìn)域外不同數(shù)據(jù)規(guī)則倡議的“相互嵌套”。國(guó)際政治中的制度復(fù)雜性往往表現(xiàn)出三種特征，即 “平行”“重疊”與“嵌套”。(26)Karen J. Alter and Sophie Meunier. The Politics of International Regime Complexity[J]. Perspectives on Politics，2009，7(1)：13-24.其中，“嵌套式制度”往往最為常見(jiàn)。在“嵌套式制度”下，國(guó)際制度的互動(dòng)側(cè)重于兩個(gè)制度之間的銜接，解決具體問(wèn)題的制度被置于更廣泛的框架中，但并不影響其各自的獨(dú)立性。(27)王濤，楊影淇. 嵌套式機(jī)制與跨界河流合作機(jī)制有效性[J]. 世界經(jīng)濟(jì)與政治，2021(1)：132.目前來(lái)看，中國(guó)發(fā)起的“全球數(shù)據(jù)安全倡議”、美國(guó)主導(dǎo)的“跨境隱私保護(hù)規(guī)則”(CBPR)、日本力推的“可信數(shù)據(jù)流動(dòng)倡議”(DFFT)，以及歐盟已實(shí)施的“通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例”(GDPR)等都在規(guī)范層面影響著東盟國(guó)家數(shù)據(jù)跨境治理及其一體化進(jìn)程。從影響力的大小排序來(lái)看，GDPR最強(qiáng)，CBPR次之，中日兩國(guó)力推的倡議靠后。

GDPR影響力最大的主要原因是其為一部已經(jīng)實(shí)施的多邊性法律文件。在“布魯塞爾效應(yīng)”(28)布魯塞爾效應(yīng)是指歐盟憑借市場(chǎng)力量單方面監(jiān)管全球市場(chǎng)的能力，在無(wú)需訴諸國(guó)際機(jī)構(gòu)或?qū)で髿W盟外國(guó)家合作的情況下，僅憑自身市場(chǎng)力量就足以將歐盟標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為全球標(biāo)準(zhǔn)。的影響下，歐盟的GDPR成為很多東盟國(guó)家數(shù)據(jù)立法的樣板，例如新加坡在修訂新版《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法令》時(shí)，就大幅參照了GDPR中的內(nèi)容。當(dāng)然，泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞甚至是越南，也借鑒了GDPR來(lái)修訂或增補(bǔ)數(shù)據(jù)保護(hù)法律。歐盟的市場(chǎng)體量迫使東盟國(guó)家企業(yè)在進(jìn)入歐盟市場(chǎng)時(shí)，必須滿足GDPR的合規(guī)要求。即便沒(méi)有實(shí)體業(yè)務(wù)，但只要涉及向歐盟民眾提供數(shù)據(jù)的服務(wù)，皆需受GDPR的管轄。(29)Kovin Stone. GDPR a Challenge for Asian Companies[EB/OL]. (2017-11-08)[2022-05-26]. https://law.asia/gdpr-challenge-asian-companies/.一些國(guó)際知名律師認(rèn)為，GDPR形成的真正的壓力并非來(lái)源于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是與歐洲有業(yè)務(wù)往來(lái)的亞洲企業(yè)，它們對(duì)即將面臨的歐盟管制感到恐懼。(30)Sam. The GDPR’s Likely Impact on Asian Organizations[EB/OL]. (2017-09-27)[2022-05-26]. https://iapp.org/news/a/the-gdprs-likely-impact-on-asian-organizations/.更為重要的是，歐盟的終極目標(biāo)是要建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場(chǎng)，在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮中占據(jù)一席之地。這恰恰與東盟的戰(zhàn)略訴求存在相通之處，GDPR給了東盟效仿和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

相較于GDPR的實(shí)效優(yōu)勢(shì)，美國(guó)主導(dǎo)的CBPR具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)。自2011年起，美國(guó)就積極倡議將亞太跨境隱私保護(hù)規(guī)則作為東盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則的樣板，但成效一般。截至目前，東盟國(guó)家中只有菲律賓加入。(31)美國(guó)、墨西哥、日本、加拿大、新加坡、韓國(guó)、澳大利亞、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和菲律賓已加入CBPR。盡管美國(guó)一直將CBPR包裝成“輕監(jiān)管、重標(biāo)準(zhǔn)”的商業(yè)運(yùn)作范式，美國(guó)商務(wù)部官員泰德·德安(Ted Dean)曾言，“CBPR通過(guò)提供自愿但可執(zhí)行的隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，建立消費(fèi)者、企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)和整個(gè)亞太地區(qū)企業(yè)所依賴的數(shù)據(jù)流的信任”。(32)International Trade Administration. The APEC Cross-Border Privacy Rules: Advancing Privacy and Digital Trade in Asia[EB/OL]. (2016-11-29)[2022-05-10]. https://blog.trade.gov/2016/11/29/the-apec-cross-border-privacy-rules-advancing-privacy-and-digital-trade-in-asia/.而且，從監(jiān)管力度上講，一旦成為CBPR的成員國(guó)，其企業(yè)就有機(jī)會(huì)得到代理機(jī)構(gòu)的“認(rèn)證”。認(rèn)證企業(yè)之間個(gè)人信息跨境傳輸將不受阻礙，即認(rèn)證企業(yè)無(wú)需額外證明跨境信息傳輸符合他國(guó)或地區(qū)的個(gè)人信息保護(hù)法，且后者也不得以保護(hù)個(gè)人信息為由阻礙信息的跨境流動(dòng)。(33)依照CBPR “政策、規(guī)則和指南”規(guī)定，認(rèn)證企業(yè)仍需遵守成員國(guó)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，如成員國(guó)的當(dāng)?shù)胤ㄊ乖摮蓡T參加CBPR的能力受到排除或限制，則成員國(guó)(地區(qū))需考慮對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改。實(shí)踐中，日本在加入CBPR前修改了《個(gè)人信息保護(hù)法》，將CBPR歸為允許個(gè)人信息跨境流動(dòng)的情形之一。參見(jiàn)洪延青.看清APEC“跨境隱私保護(hù)規(guī)則”體系背后的政治和經(jīng)濟(jì)[EB/OL].(2018-02-01)[2022-08-21].http://www.dgcs-research.net/a/xueshuguandian/2018/0201/99.html.表面上看，CBPR不像GDPR那般高標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)數(shù)據(jù)本地化也并未作高不可攀的限制，但是一旦執(zhí)行，美國(guó)將憑借其技術(shù)、算法與數(shù)字企業(yè)的壟斷優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)向美國(guó)流動(dòng)，鞏固美國(guó)的數(shù)據(jù)霸權(quán)地位。這也是東盟國(guó)家寧愿選擇學(xué)習(xí)GDPR，也不愿積極加入CBPR的原因。

相對(duì)美歐對(duì)東盟地區(qū)的強(qiáng)勢(shì)影響，中國(guó)的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》和日本的《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)倡議》(DFFT)尚在機(jī)制化進(jìn)程中，不過(guò)，影響力正在不斷提升。盡管日本在2019年G20大阪峰會(huì)上提出的DFFT獲多數(shù)G20成員國(guó)認(rèn)可，其在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中的知名度稍高于中國(guó)，但在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，印度、南非和印度尼西亞等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人并未簽字，明確表示DFFT不利于本國(guó)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相比而言，盡管中國(guó)所提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》最晚，但最符合發(fā)展中國(guó)家的利益。目前，中國(guó)已經(jīng)同阿拉伯國(guó)家簽署了《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》，同中亞國(guó)家簽署了《“中國(guó)+中亞五國(guó)”數(shù)據(jù)安全合作倡議》。中方支持多邊主義，兼顧安全發(fā)展，堅(jiān)守公平正義，在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織框架下積極保障數(shù)據(jù)安全，制定符合發(fā)展中國(guó)家利益的國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)范。上述工作正不斷取得新突破。東盟在中方發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》之初，就對(duì)中方予以正面表態(tài)并積極響應(yīng)。在菲律賓擔(dān)任中國(guó)-東盟協(xié)調(diào)國(guó)期間，其外長(zhǎng)小特奧多羅·洛欽(Teodoro Locsin Jr.)曾代表東盟表示，“中國(guó)提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》反映了各國(guó)共同關(guān)切，東盟各國(guó)高度重視。信息安全對(duì)包括東盟在內(nèi)的各國(guó)未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要，東盟愿同中方加強(qiáng)全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡(luò)安全合作”。(34)新華社. 國(guó)際社會(huì)點(diǎn)贊中國(guó)全球數(shù)據(jù)安全倡議[EB/OL]. (2020-09-10)[2022-05-06]. http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/10/content_5542394.htm.

三、東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的一體化演進(jìn)

東盟內(nèi)外數(shù)據(jù)保護(hù)制度的雙重碎片化催生了制度復(fù)雜性，導(dǎo)致其在數(shù)據(jù)保護(hù)方面的功能性缺失。鑒于此，東盟采取了“一體化”的策略來(lái)彌合不同制度間的分歧，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，形成規(guī)范，主動(dòng)引導(dǎo)制度復(fù)雜性從一個(gè)中間狀態(tài)轉(zhuǎn)向“一體化”進(jìn)程，以阻止內(nèi)外雙重碎片化的制度形態(tài)在復(fù)雜性的刺激下變得更加碎片化。

(一)東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的演進(jìn)過(guò)程

東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的建設(shè)進(jìn)程，既反映了其成員國(guó)的發(fā)展訴求，也體現(xiàn)了其主動(dòng)對(duì)其他國(guó)家(地區(qū))模式的回應(yīng)與效仿，以及更為關(guān)鍵的是，反映出其作為具有國(guó)際法人地位的地區(qū)組織的能動(dòng)性。東盟努力彌合各成員國(guó)較為分散的數(shù)據(jù)保護(hù)制度，構(gòu)建一個(gè)整體性的地區(qū)數(shù)據(jù)治理機(jī)制，推動(dòng)更高水平的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。此外，東盟在積極維護(hù)其中心地位的基礎(chǔ)上，嘗試改善因域外各類(lèi)不同數(shù)據(jù)規(guī)則重疊導(dǎo)致的“意大利面條碗效應(yīng)”，努力取長(zhǎng)補(bǔ)短、融會(huì)貫通、變革創(chuàng)新、提升效率。也就是說(shuō)，東盟在構(gòu)建數(shù)據(jù)保護(hù)制度的過(guò)程中，并不求一步到位，也不像歐盟那般直接構(gòu)筑框架性的法律制度，而是采取“自下而上”、由簡(jiǎn)到難、分階段、漸進(jìn)性的方式穩(wěn)步推進(jìn)。

第一階段：循序漸進(jìn)，確立共識(shí)。2015年11月21日，在第27屆東盟峰會(huì)上通過(guò)的《吉隆坡宣言》(35)Kuala Lumpur. Chairman’s Statement of 27th ASEAN Summit[EB/OL]. (2015-11-21)[2022-05-29]. https://asean.org/wp-content/uploads/2015/12/Final-Chairmans-Statement-of-27th-ASEAN-Summit-25-November-2015.pdf.呼吁建立一個(gè)全面的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架。同年，東盟電信部長(zhǎng)會(huì)議上通過(guò)了《東盟信息通信技術(shù)總體規(guī)劃2020》(36)ASEAN Secretariat. Final Review of ASEAN ICT Masterplan 2020[EB/OL]. (2015)[2022-05-20], https://www.asean.org/wp-content/uploads/images/2015/November/ICT/15b%20--%20AIM%202020_Publication_Final.pdf.，就加強(qiáng)制定個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架提出了進(jìn)一步的倡議。2018年，東盟批準(zhǔn)了《東盟數(shù)字一體化框架》，作為東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作的指導(dǎo)性文件。為全面落實(shí)該文件，東盟于2019年制定了《〈東盟數(shù)字一體化框架〉行動(dòng)計(jì)劃2019—2025》。其中，為加強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)與治理，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東盟配套制定了《東盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架》和《東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理框架》等文件。上述文件是東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理和隱私監(jiān)管的基礎(chǔ)性文件，并為其成員國(guó)的國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)立法提供了指南。

第二階段：搭建平臺(tái)，建立機(jī)制。2019年8月，在泰國(guó)舉行的首屆“東盟隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)論壇”(ASEAN Data Protection and Privacy Forum)上，與會(huì)各方充分交換意見(jiàn)，共同討論了有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私法規(guī)和其他舉措的區(qū)域問(wèn)題，探討共同制定東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理機(jī)制。來(lái)自菲律賓的主持人雷蒙德(Raymund Liboro)在致辭中闡明了東盟的努力方向，即“共同努力，確保每個(gè)人的數(shù)據(jù)都能在日新月異的數(shù)字世界中得到保護(hù)；確保每個(gè)人都能從數(shù)字經(jīng)濟(jì)中受益，沒(méi)有人被落下。這就是東盟方式。”“整個(gè)地區(qū)負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)管理將保護(hù)并惠及我們所有的公民，會(huì)提升地區(qū)整體的競(jìng)爭(zhēng)力?！?37)Rappler. Philippines Helms 1st ASEAN Data Protection and Privacy Forum[EB/OL]. (2019-08-22)[2022-05-29]. https://rappler.com/technology/philippines-helms-first-asean-data-protection-privacy-forum.同年10月，第19屆東盟電信部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《東盟數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制的關(guān)鍵方法》，明確了東盟數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)原則與基本路徑?；韭窂讲扇　半p軌制”：一是與國(guó)際規(guī)則接軌；二是與成員國(guó)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)接軌。為了能夠讓這套雙軌制具有可操作性，東盟采取“認(rèn)證”的辦法，通過(guò)成立一個(gè)數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，管理認(rèn)證監(jiān)管與發(fā)放體系。東盟認(rèn)證機(jī)構(gòu)將構(gòu)建執(zhí)法合作框架，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的管理。數(shù)據(jù)保護(hù)制度尚不健全的東盟國(guó)家，可以先借鑒《歐盟標(biāo)準(zhǔn)合同》(SCCs)的方式優(yōu)先滿足商業(yè)需求，待其法律制度完善后，再納入東盟的認(rèn)證體制。為保障上述系統(tǒng)的運(yùn)行，東盟還將建立相關(guān)工作組，制定東盟認(rèn)證機(jī)構(gòu)的細(xì)節(jié)，用作標(biāo)準(zhǔn)示范的合同條款、操作指南等。(38)ADGMIN. Asean Data Management Framework and Asean Cross Border Data Flows Mechanism[EB/OL].(2021-01)[2022-06-11]. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/Implementing-Guidelines-for-ASEAN-Data-Management-Framework-and-Cross-Border-Data Flows.pdf#:～:text=The%20Key%20Approaches%20for%20the%20ASEAN%20Cross%20Border,and%20ASEAN%20Certification%20for%20Cross%20Border%20Data%20Flows.

2020年8月，東盟發(fā)布了《互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》。為增強(qiáng)數(shù)據(jù)治理能力，加快數(shù)據(jù)治理機(jī)制的落實(shí)，該文件提出了一個(gè)“三步走戰(zhàn)略”(39)ASEAN Secretariat. Master Plan on ASEAN Connectivity 2025[EB/OL]. (2016-08)[2022-06-12]. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/8_compressed.pdf.：第一步，明確東盟各成員國(guó)的數(shù)據(jù)管理辦法與需求；第二步，設(shè)立東盟數(shù)據(jù)治理論壇，讓各成員國(guó)分享經(jīng)驗(yàn)，并在此平臺(tái)上進(jìn)行政策溝通與協(xié)調(diào)；第三步，在充分了解成員國(guó)需求與困難后，逐步建立東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理的基本框架。

第三階段：制度保障，加速推進(jìn)。東盟數(shù)字部長(zhǎng)在舉行系列會(huì)議后，于2021年通過(guò)了《東盟數(shù)字總體規(guī)劃2025》(以下簡(jiǎn)稱《2025規(guī)劃》)，以取代舊版的《東盟信息通信技術(shù)總體規(guī)劃2020》?！?025規(guī)劃》為東盟2021—2025年的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了總體框架與路線圖，旨在加快東盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，將東盟建設(shè)成一個(gè)更具包容性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體。在這種情況下，建立一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度就顯得更加重要，東盟也將降低數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)障礙，把數(shù)字市場(chǎng)發(fā)展列為優(yōu)先事項(xiàng)。(40)ASEAN Secretariat. ASEAN Digital Masterplan 2025[EB/OL]. (2021-08)[2022-06-12]. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/ASEAN-Digital-Masterplan-2025.pdf.與此同時(shí)，作為配套措施，東盟發(fā)布了《數(shù)據(jù)管理框架》和《合同范本》，在數(shù)據(jù)規(guī)則的約束力與互操作性上邁出了一大步?！稊?shù)據(jù)管理框架》以保障數(shù)據(jù)流通“全周期”安全為宗旨，包括數(shù)據(jù)治理的主要機(jī)制、程序性文件的編制、數(shù)據(jù)清單、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)控改進(jìn)等(41)ADGSOM. ASEAN Data Management Framework[EB/OL]. (2021-01)[2022-06-19]. https://asean.org/wp-content/uploads/2-ASEAN-Data-Management-Framework_Final.pdf.，給東盟國(guó)家企業(yè)提供了一份數(shù)據(jù)管理的“操作指南”，為企業(yè)數(shù)據(jù)安全建設(shè)與合規(guī)提供參考。

如果說(shuō)東盟《數(shù)據(jù)管理框架》僅提供了一個(gè)宏觀層面的操作樣板，那么東盟《合同范本》則是提供了一份微觀層面的“操作手冊(cè)”，給東盟企業(yè)間的數(shù)據(jù)傳輸提供了法律依據(jù)，保障了企業(yè)救濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，使企業(yè)能在尚沒(méi)有東盟統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的情況下，遵守具有合規(guī)性的數(shù)據(jù)規(guī)則。同年4月，東盟發(fā)布了《〈東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖2025〉中期審議報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《中期報(bào)告》)，(42)ASEAN Secretariat. Mid Term Review ASEAN Economic Community Blueprint 2025[EB/OL]. (2021-04)[2022-06-20].https://asean.org/wp-content/uploads/2021/04/mid-term-review-report.pdf.總結(jié)了東盟數(shù)據(jù)規(guī)則的發(fā)展成就，但也指出了諸多尚待完善之處。例如，許多關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)的倡議仍然較“軟”，主要側(cè)重于能力建設(shè)和信息共享，缺乏實(shí)質(zhì)性的約束力。為此，《中期報(bào)告》建議東盟應(yīng)加快倡議的落地，確保后續(xù)行動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展、執(zhí)行與監(jiān)督。(43)ASEAN Secretariat. Mid Term Review ASEAN Economic Community Blueprint 2025[EB/OL]. (2021-04)[2022-06-20].https://asean.org/wp-content/uploads/2021/04/mid-term-review-report.pdf.此外，如何完善監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“沙盒監(jiān)管”(44)沙盒監(jiān)管(Regulatory Sandbox)是2015年英國(guó)金融監(jiān)管局率先提出的創(chuàng)新監(jiān)管理念，即劃定一個(gè)范圍，對(duì)在“盒子”里面的企業(yè)采取包容審慎的監(jiān)管措施，同時(shí)杜絕將問(wèn)題擴(kuò)散到“盒子”外面，屬于在可控的范圍之內(nèi)實(shí)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，避免“一管就死，一放就亂”的管理困局，在保護(hù)與監(jiān)管之間找到了最佳結(jié)合點(diǎn)。等制度創(chuàng)新，也是東盟今后的必修課。

(二)東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度一體化的特點(diǎn)

東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度一體化的進(jìn)程，旨在從功能上加強(qiáng)制度的功效，避免碎片化造成制度撕裂。從制度復(fù)雜性的角度看，東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度一體化呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：

第一，從過(guò)程上看，東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的一體化進(jìn)程體現(xiàn)了復(fù)雜巨系統(tǒng)的涌現(xiàn)特征。涌現(xiàn)是復(fù)雜系統(tǒng)突破閾值之后的某個(gè)狀態(tài)，是隨著系統(tǒng)發(fā)展而呈現(xiàn)出的新特性。在由許多自組織實(shí)體或行為體(autonomous entities or agents)組成的系統(tǒng)中，秩序和組織的涌現(xiàn)是一個(gè)非常普遍的過(guò)程，其一般會(huì)涉及一個(gè)基本問(wèn)題：“一個(gè)實(shí)體是如何產(chǎn)生的？”(45)Jochen Fromm. Types and Forms of Emergence[EB/OL]. (2005-06)[2022-06-22]. https://arxiv.org/ftp/nlin/papers/0506/0506028.pdf.東盟數(shù)據(jù)規(guī)則的實(shí)體化和更具可操作性的過(guò)程，即由無(wú)序向有序，由分散向聚合，由各國(guó)獨(dú)立監(jiān)管向東盟統(tǒng)一監(jiān)管邁進(jìn)的過(guò)程，而一體化規(guī)則本身就是在復(fù)雜系統(tǒng)中“涌現(xiàn)”出的新特征?！扒短住薄敖化B”等形式的制度復(fù)雜性呈現(xiàn)出結(jié)果之前必然有一個(gè)形成的過(guò)程。然而，對(duì)這種過(guò)程的研究，恰恰是功能主義的盲點(diǎn)。眾所周知，無(wú)論是現(xiàn)實(shí)主義或是自由主義，往往傾向于將已知的結(jié)構(gòu)或利益看成是一種靜止的狀態(tài)，選擇案例時(shí)傾向于選擇那種時(shí)空靜止的節(jié)點(diǎn)。然而，復(fù)雜性的研究主體必然是流動(dòng)的，反復(fù)出現(xiàn)平衡到不平衡再到平衡的動(dòng)態(tài)進(jìn)程。因此，在復(fù)雜系統(tǒng)中產(chǎn)生“涌現(xiàn)”的基本條件是自組織狀態(tài)下的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

第二，從功能性上看，東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度一體化尤其注重降低交易成本。以《東盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)框架》和《東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理框架》為基礎(chǔ)，東盟建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私法規(guī)和框架。同時(shí)，東盟在《東盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制實(shí)施指南》的基礎(chǔ)上，正逐步構(gòu)建一套具有共識(shí)的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。(46)ASEAN Secretariat. ASEAN Digital Masterplan 2025[EB/OL]. (2021-08)[2022-06-22]. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/ASEAN-Digital-Masterplan-2025.pdf.更為重要的是，一個(gè)有較強(qiáng)內(nèi)部凝聚力的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)東盟抵御外部數(shù)據(jù)制度選擇的壓力，從而提高東盟的戰(zhàn)略自主性。從趨勢(shì)上看，東盟數(shù)據(jù)治理框架會(huì)從以下三個(gè)方向進(jìn)行拓展：(1)監(jiān)管數(shù)字服務(wù)平臺(tái)巨頭，建立跨東盟立場(chǎng)；(2)就東盟云數(shù)據(jù)進(jìn)行示范立法，內(nèi)容涵蓋隱私保護(hù)、訪問(wèn)規(guī)則等；(3)協(xié)調(diào)成員國(guó)立法，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)傳輸。同時(shí)，相比歐盟的數(shù)據(jù)治理模式，東盟更重視數(shù)據(jù)治理的經(jīng)濟(jì)性。東盟推進(jìn)的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則一體化著眼于整合域內(nèi)和域外的經(jīng)濟(jì)資源，通過(guò)促進(jìn)數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，促進(jìn)商業(yè)、物流與生產(chǎn)要素流動(dòng)的便利化。

四、東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度一體化演進(jìn)前瞻

盡管制度復(fù)雜性往往被認(rèn)為是強(qiáng)國(guó)用以壓制弱國(guó)的工具，只有強(qiáng)國(guó)才具備駕馭繁雜且相互嵌套的國(guó)際制度的物質(zhì)資源和專業(yè)知識(shí)能力，(47)Daniel W. Drezner, The Power and Peril of Regime Complexity[J]. Perspectives on Politics，2009，7(1)：67-68.但是制度復(fù)雜性也能給弱勢(shì)國(guó)家重新設(shè)定規(guī)范和議程的機(jī)會(huì)，即增強(qiáng)其議價(jià)地位、提高其討價(jià)還價(jià)的能力。跨部門(mén)戰(zhàn)略行動(dòng)的機(jī)會(huì)不僅能被資源豐富的國(guó)家利用，而且也會(huì)被資源少得多的國(guó)家分享，最終促進(jìn)那些試圖改變現(xiàn)有體制的行為體利益的實(shí)現(xiàn)。(48)Benjamin Faude & Thomas Gehring. Regime Complexes as Governance Systems[J]. Research Handbook on the Politics of International Law, 2015(11)：23-24.從這個(gè)意義上說(shuō)，制度復(fù)雜性的形成實(shí)質(zhì)上為東盟提供了介入國(guó)際數(shù)據(jù)保護(hù)制度建設(shè)平臺(tái)的機(jī)會(huì)。

從機(jī)制運(yùn)行層面看，東盟主動(dòng)介入制度復(fù)雜性的演進(jìn)過(guò)程，實(shí)質(zhì)上起到了負(fù)反饋的作用，阻止了制度復(fù)雜性進(jìn)一步復(fù)雜化，有利于地區(qū)制度的有序發(fā)展。一般而言，正反饋是指反饋信息與輸入信號(hào)的調(diào)整方向一致，反饋信息讓受控部分朝著原先活動(dòng)的方向發(fā)展，起到的是系統(tǒng)增強(qiáng)的作用。在國(guó)際關(guān)系中，“多米諾骨牌”效應(yīng)與“安全困境的螺旋”就是典型的正反饋機(jī)制。制度復(fù)雜性的正反饋主要體現(xiàn)為讓原先就比較復(fù)雜的制度網(wǎng)絡(luò)朝更加復(fù)雜的方向發(fā)展。與此相對(duì)應(yīng)，負(fù)反饋是指反饋信息與輸入信號(hào)的調(diào)整方向不一致，受控部分的活動(dòng)朝著與它原先預(yù)想的相反方向運(yùn)動(dòng)，對(duì)原有系統(tǒng)起到抑制或削弱的作用。在國(guó)際關(guān)系中，“均勢(shì)”就是一種反復(fù)發(fā)生的負(fù)反饋機(jī)制，一個(gè)崛起國(guó)家往往會(huì)受到他國(guó)抵制，不會(huì)無(wú)限擴(kuò)張。在制度復(fù)雜性的演進(jìn)過(guò)程中，一旦遇到負(fù)反饋，其復(fù)雜性就會(huì)受到抑制，復(fù)雜性演進(jìn)的強(qiáng)度趨緩。因此，東盟設(shè)立一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度，即在原先制度復(fù)雜性的進(jìn)程中設(shè)置一個(gè)負(fù)反饋的“閥門(mén)”。

圖1 東盟介入后的負(fù)反饋機(jī)制

一個(gè)較為理想的結(jié)果是，制度復(fù)雜性在受到負(fù)反饋的影響后，能扭轉(zhuǎn)制度復(fù)雜性朝無(wú)序混亂的方向發(fā)展，轉(zhuǎn)而朝向穩(wěn)定有序的方向發(fā)展，進(jìn)而形成一個(gè)良性循環(huán)，即東盟數(shù)據(jù)保護(hù)與制度復(fù)雜性相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展(見(jiàn)圖1)。這主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

第一，負(fù)反饋引導(dǎo)良性的制度競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而誘發(fā)制度耦合，產(chǎn)生兼容并蓄的效果。羅伯特·阿克塞爾羅德(Robert Axelrod)認(rèn)為，即便是在長(zhǎng)久的“一報(bào)還一報(bào)”的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，也會(huì)誘發(fā)合作的因素，但前提是，“一報(bào)還一報(bào)”需綜合善良性(不首先背叛)、報(bào)復(fù)性、寬容性(不主動(dòng)連續(xù)背叛)和清晰性。報(bào)復(fù)性會(huì)使對(duì)方試著背叛一次后就不敢再背叛，寬容性有助于重新恢復(fù)合作，清晰性容易增強(qiáng)對(duì)方的理解，從而激發(fā)長(zhǎng)期合作。(49)[美]阿克塞爾羅德.合作的進(jìn)化[M]. 吳堅(jiān)忠,譯. 上海：上海人民出版社，2007：36.因此，良性競(jìng)爭(zhēng)的前提是雙方都不越界，并愿意將競(jìng)爭(zhēng)“透明化”。這與“競(jìng)爭(zhēng)的螺旋”有著本質(zhì)的不同。它至少應(yīng)該是一種競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義( contested multilateralism)(50)朱麗亞·莫爾斯(Julia Morse)和羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)將“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”定義為“國(guó)家、多邊組織和非國(guó)家行為體在國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，使用現(xiàn)有或新創(chuàng)建的多邊制度來(lái)挑戰(zhàn)現(xiàn)有多邊制度的規(guī)則、實(shí)踐或職責(zé)”的情形。參見(jiàn)：國(guó)際秩序的構(gòu)建：歷史、現(xiàn)在和未來(lái)[J].外交評(píng)論，2015(6)：20-26.Julia C. Morse and Robert O. Keohane. Contested multilateralism[J]. Review of International Organizations，2014，9(4)：385-412.，而非相互脫鉤。從數(shù)據(jù)保護(hù)制度競(jìng)爭(zhēng)來(lái)看，雖然當(dāng)前東盟圍繞數(shù)據(jù)保護(hù)的議題爭(zhēng)議頗多，但它亦通過(guò)保持接觸，增加機(jī)制耦合的接觸點(diǎn)，創(chuàng)造出對(duì)多方有利的數(shù)據(jù)治理機(jī)制。

為維護(hù)和增強(qiáng)在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位，東盟以史為鑒，始終努力避免惡性制度競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的制度間極化對(duì)抗。從歷史上看，極化制度性對(duì)抗的最典型表現(xiàn)是美蘇冷戰(zhàn)，在軍事上表現(xiàn)為北約與華約的競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為馬歇爾計(jì)劃與經(jīng)互會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)，在東南亞表現(xiàn)為“分裂的地區(qū)格局”。當(dāng)前，中美兩國(guó)在亞太地區(qū)的數(shù)據(jù)制度競(jìng)爭(zhēng)烈度不斷增強(qiáng)，這將進(jìn)一步影響東盟的制度選擇。(51)Karen J. Alter & Kal Raustiala. The Rise of International Regime Complexity[J]. Annual Review of Law and Social Sciences，2018(06)：19.從這個(gè)角度看，東盟內(nèi)部與外部的不同數(shù)據(jù)保護(hù)制度的競(jìng)爭(zhēng)可能不會(huì)隨著時(shí)間的推移而逐步達(dá)成平衡，而是隨著愈發(fā)分裂的外部數(shù)據(jù)制度競(jìng)爭(zhēng)陷入兩難困境。東盟必須通過(guò)加強(qiáng)制度一體化阻止部分東盟國(guó)家為降低數(shù)據(jù)合規(guī)成本而選邊站隊(duì)，否則，該地區(qū)內(nèi)將出現(xiàn)“制度”極化對(duì)抗現(xiàn)象。

第二，負(fù)反饋促進(jìn)制度間的相互學(xué)習(xí)，并在相互借鑒中不斷進(jìn)步。制度復(fù)雜性除了給東盟國(guó)家提供選擇的權(quán)利外，也可以讓東盟成員國(guó)的精英們有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，進(jìn)而在相互借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短中設(shè)計(jì)更符合東盟發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則。在復(fù)合相互依賴情境下，相互學(xué)習(xí)是常見(jiàn)現(xiàn)象?；鶜W漢提出的漸增學(xué)習(xí)(incremental learning)概念認(rèn)為，國(guó)際機(jī)制在漸增學(xué)習(xí)中發(fā)揮著重要作用：一是國(guó)際機(jī)制能夠改變國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行程序；二是為次國(guó)家行為體提供了新的結(jié)盟機(jī)遇；三是為第三方提供了更多的準(zhǔn)入渠道，通過(guò)制度內(nèi)聯(lián)系改變參與者的態(tài)度；四是提供了規(guī)則遵從信息，促進(jìn)對(duì)他者行為的學(xué)習(xí)；五是有助于某問(wèn)題與其他問(wèn)題的脫鉤，從而促進(jìn)專業(yè)談判團(tuán)隊(duì)的學(xué)習(xí)。(52)[美]羅伯特·基歐漢，約瑟夫·奈. 權(quán)力與相互依賴[M]. 門(mén)洪華,譯. 北京：北京大學(xué)出版社，2012：320.隨著制度復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，國(guó)際機(jī)制可以從外部向諸國(guó)的精英群體提供學(xué)習(xí)空間，重新塑造其利益認(rèn)知。就內(nèi)部因素而言，行為體自身目標(biāo)定位、主要成員類(lèi)型、能力建設(shè)及其規(guī)范價(jià)值，特別是同機(jī)制核心行為體的互動(dòng)，是影響其在體系中嵌構(gòu)程度的重要因素。對(duì)核心價(jià)值和規(guī)范的認(rèn)同對(duì)行為體在體系中的資源獲得及身份界定同樣具有關(guān)鍵作用。(53)劉暢. 國(guó)際社會(huì)自發(fā)性協(xié)調(diào)與機(jī)制復(fù)合體研究——以可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的機(jī)制為例[J]. 國(guó)際關(guān)系研究，2019(6)：107.

對(duì)東盟國(guó)家來(lái)說(shuō)，雖然TPP從一開(kāi)始就設(shè)立了一個(gè)較高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，但是在談判的過(guò)程中，東盟政治精英逐漸接受了TPP中對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的要求，并在CPTPP與RCEP中保留了相關(guān)規(guī)則。不僅如此，東盟國(guó)家還在此基礎(chǔ)上發(fā)展出了自身的數(shù)據(jù)流通規(guī)則，并在《東盟電子商務(wù)協(xié)定》及新加坡、新西蘭與智利簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)中得到貫徹。與此同時(shí)，就如同中國(guó)接受了WTO規(guī)則后改變了上千條的國(guó)內(nèi)立法來(lái)適應(yīng)WTO標(biāo)準(zhǔn)一樣，東盟國(guó)家參與談判并簽署電子商務(wù)協(xié)定后，也要經(jīng)歷一個(gè)外部標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化的過(guò)程。在加入CPTPP或RCEP后，東盟國(guó)家為確保協(xié)議生效落地實(shí)施，必然要變更國(guó)內(nèi)既有法律或制定新法來(lái)滿足對(duì)外交往的需要，而修法過(guò)程本身就是一個(gè)政治精英相互磋商、博弈與學(xué)習(xí)的過(guò)程，從而形成一個(gè)新的規(guī)則體系。這對(duì)內(nèi)來(lái)說(shuō)是新法律，對(duì)外則是東盟數(shù)據(jù)規(guī)劃與管理框架。所以，制度復(fù)雜性賦予了東盟成員國(guó)政治精英學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，由外而內(nèi)地塑造了東盟政治精英的認(rèn)知，改變了國(guó)內(nèi)立法，而后再由內(nèi)而外促成了當(dāng)前東盟數(shù)據(jù)保護(hù)的基本框架。

第三，負(fù)反饋催生新生產(chǎn)要素“脫嵌”，衍生出更適合自身的發(fā)展方向。從大歷史的視野來(lái)看，數(shù)據(jù)保護(hù)制度本身正在經(jīng)歷由“嵌入”向“脫嵌”轉(zhuǎn)變的發(fā)展過(guò)程，這與波蘭尼筆下的“雙向運(yùn)動(dòng)”極為相似?？枴げㄌm尼(Karl Polanyi)在《巨變》(54)[英]卡爾·波蘭尼. 巨變:當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)起源[M]. 黃樹(shù)民,譯. 北京：當(dāng)代世界出版，2020：26-27.中提出了一種“嵌入”與“脫嵌”互動(dòng)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，原本嵌入在社會(huì)中的“市場(chǎng)”一旦“脫嵌”獨(dú)立出來(lái)，就會(huì)形成一種雙向運(yùn)動(dòng)，一方面是自發(fā)調(diào)節(jié)的市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)；另一方面是社會(huì)大眾對(duì)自由市場(chǎng)的反對(duì)運(yùn)動(dòng)。類(lèi)似的“雙向運(yùn)動(dòng)”在數(shù)據(jù)跨境機(jī)制的形成過(guò)程中也可以看到。數(shù)據(jù)原本是“嵌入”在物理層面中的“技術(shù)工具”，但隨著技術(shù)的不斷提升，數(shù)據(jù)已經(jīng)逐漸脫離其依附的文件、電腦等物理載體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展中的獨(dú)立要素。這種獨(dú)立性漸增的過(guò)程可以類(lèi)比為波蘭尼所謂的“脫嵌”過(guò)程。同時(shí)，原先針對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)制度的討論嵌入電子商務(wù)談判，但與數(shù)據(jù)“要素化”相伴而來(lái)的是跨境數(shù)據(jù)保護(hù)制度本身的獨(dú)立性也在提升，逐步從原先的電子商務(wù)談判子議題演變?yōu)楠?dú)立的國(guó)際制度。

在東盟的電子商務(wù)談判中，最初的數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題只是其中的一個(gè)子類(lèi)。例如，在CPTPP談判過(guò)程中，數(shù)據(jù)保護(hù)與流動(dòng)規(guī)則無(wú)論在談判的優(yōu)先度還是重要性上都遠(yuǎn)不如關(guān)稅、勞工、環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等議題。然而，經(jīng)歷RCEP多輪談判，東盟國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)產(chǎn)生了新的再認(rèn)識(shí)，其數(shù)字主權(quán)等自我意識(shí)也隨之覺(jué)醒。因此，東盟的數(shù)據(jù)保護(hù)制度開(kāi)始從附屬狀態(tài)下逐漸獨(dú)立出來(lái)。2019年8月召開(kāi)的“東盟隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)論壇”就數(shù)據(jù)保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了專題討論，形成了《東盟數(shù)據(jù)管理框架》與《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合同范本》等基礎(chǔ)性文件。這種由“從屬地位”向“獨(dú)立地位”轉(zhuǎn)變的特征，與波蘭尼的“脫嵌”邏輯如出一轍，而獨(dú)立出來(lái)的數(shù)據(jù)保護(hù)制度本身，也引起了雙向運(yùn)動(dòng)：一方面，數(shù)據(jù)保護(hù)制度需要的資源越來(lái)越多，改變了原有的通過(guò)國(guó)家體系、分配制度，甚至個(gè)人隱私權(quán)的讓渡來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)安全跨境流動(dòng)的情況；另一方面，國(guó)家對(duì)無(wú)序數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的抵制，引起了包括數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)本地化在內(nèi)的一系列爭(zhēng)論。最終，這種“雙向運(yùn)動(dòng)”在矛盾的對(duì)立統(tǒng)一中推動(dòng)數(shù)據(jù)保護(hù)治理。

五、結(jié)語(yǔ)

客觀而言，數(shù)據(jù)保護(hù)制度建設(shè)也存在一個(gè)“不可能三角”(55)黃寧，李楊.“三難選擇”下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的演進(jìn)與成因[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017(5)：182.，即“良好的數(shù)據(jù)保護(hù)”“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”和“數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)”無(wú)法同時(shí)兼顧。在此框架下，規(guī)制目標(biāo)之間的平衡、參與主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，以及規(guī)制本身對(duì)約束力和執(zhí)行力的訴求，構(gòu)成了推動(dòng)規(guī)制演進(jìn)的三重因素，共同影響了規(guī)制演進(jìn)的方向。(56)黃寧，李楊.“三難選擇”下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的演進(jìn)與成因[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017(5)：182.在現(xiàn)實(shí)世界中，一個(gè)行為往往無(wú)法同時(shí)滿足兩個(gè)最優(yōu)解，更不用說(shuō)三個(gè)行為了。這也是中國(guó)俗語(yǔ)“魚(yú)與熊掌不可兼得”的邏輯。以現(xiàn)代博弈論的觀點(diǎn)來(lái)看，就是“帕累托最優(yōu)”難以實(shí)現(xiàn)，即便能夠?qū)崿F(xiàn)也極不穩(wěn)定。因此，東盟在建設(shè)一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度的過(guò)程中，不得不特別關(guān)注內(nèi)外規(guī)則在長(zhǎng)期互動(dòng)中形成的制度復(fù)雜性。例如，東盟與域外行為體在促進(jìn)數(shù)據(jù)保護(hù)制度的互動(dòng)方面呈現(xiàn)出非常明顯的嵌套特征，同時(shí)，東盟成員國(guó)在建構(gòu)自身數(shù)據(jù)保護(hù)制度，以及推動(dòng)建構(gòu)東盟一體化的數(shù)據(jù)保護(hù)制度方面呈現(xiàn)出了較為明顯的自組織涌現(xiàn)的特征。另一方面，東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的一體化本身也起到了負(fù)反饋的作用，在平抑復(fù)雜性的同時(shí)，也為東盟提供了有序穩(wěn)定的制度建設(shè)環(huán)境，推動(dòng)了東盟數(shù)據(jù)保護(hù)制度的完善。