新發(fā)展格局下中小機場發(fā)展研究

□ 劉珂辰 王志剛 丁 凡/文

國家“十四五”規(guī)劃提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這意味著航空公司將更多的運力投向國內(nèi)市場，外溢效應(yīng)將惠及二三線以及廣大中小機場（本文聚焦在年旅客吞吐量小于200萬人次的民用運輸機場），同時地方政府及行業(yè)政府也會更加關(guān)注均衡發(fā)展的重要性，對于中小機場的高質(zhì)量發(fā)展將是難得的機遇。根據(jù)民航局《新時代民航強國建設(shè)行動綱要》，中小機場高質(zhì)量發(fā)展是推動新時代民航強國建設(shè)的重要力量，對于滿足人民美好生活的向往及服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起著重要的作用。

“十三五”以來，我國中小機場數(shù)量逐年增加，已占全國運輸機場總量的78%。在快速發(fā)展的同時，中小機場也面臨著一些困境。因此，研究中小機場在新發(fā)展格局下如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有極強的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。

中小機場發(fā)展現(xiàn)狀

（一）建設(shè)運營情況

“十三五”期間，中小機場的數(shù)量持續(xù)增長。截至2020年底，我國共有頒證運輸機場241個（不含港澳臺地區(qū)，下同），其中年旅客吞吐量小于200萬人次的中小機場有188個，較2016年增長18個，占2020年全國運輸機場總量的78%（見圖1）；從2011年至2018年，全國新增的55個運輸機場中，年旅客吞吐量普遍小于200萬人次 。2020年在建或續(xù)建的機場項目高達114個。由此可見，在“十四五”期間中小機場的數(shù)量仍會保持穩(wěn)步增長。

圖1 ：“十三五”時期我國中小機場數(shù)量

“十三五”時期，我國中小機場主要集中在西部地區(qū)，占所有中小機場的57%；東部與中部地區(qū)均為15%；東北地區(qū)占12%。從地理位置來看，多數(shù)中小機場處于運營環(huán)境復(fù)雜、地面交通不便的北方及西部地區(qū)（見圖2）。

圖2 ： “十三五”時期國內(nèi)中小機場數(shù)量

（二）運輸增長狀況

“十三五”時期，中小機場運量持續(xù)增長，但占全國總量整體較?。ㄒ妶D3）。累計完成年旅客吞吐量、貨郵吞吐量及起降架次分別為4.4億人次、120萬噸、1000萬架次，呈現(xiàn)出客運增速較快，貨郵發(fā)展緩慢的特點。其中，中小機場旅客吞吐量從2016年8200萬增至2020年9400萬，增長率達14.76%；貨郵吞吐量及架次年均增長率分別為0.82%、5.99%。同時，中小機場的旅客吞吐量呈現(xiàn)出“西部最多、中部緊隨東部、東北最少”的現(xiàn)象。

圖3 ：“十三五”時期全國機場與中小機場運量占比

（三）經(jīng)營效益情況

中小機場受客源不足、非主營業(yè)務(wù)收入少等因素制約，普遍處于虧損狀況。有學者對2016年全國75個中小機場的財務(wù)數(shù)據(jù)通過不同維度進行了抽樣，分析結(jié)果表明75個中小機場中，盈利機場僅占21.3%，78.7%的中小機場都處于虧損狀態(tài)。

中小機場發(fā)展面臨的主要問題

當前，我國中小機場發(fā)展處于規(guī)劃建設(shè)高峰期、運行安全的壓力期、供需優(yōu)化的關(guān)鍵期和創(chuàng)新發(fā)展的機遇期等多種狀態(tài)疊加期。為服務(wù)國家戰(zhàn)略發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要，中小機場建設(shè)成為民航強國發(fā)展的重點領(lǐng)域。其中，我國有近80%以上的中小機場主要分布在中西部地區(qū)。這些地區(qū)幅員遼闊，但經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢；礦產(chǎn)及旅游資源豐富，但整體人口密度較小，地面交通不便。雖然航空運輸發(fā)展較其他交通運輸方式具有天然的優(yōu)勢，但在實際發(fā)展過程中由于市場需求不充足、運力供給不匹配、發(fā)展資源不均衡等突出問題，制約了中小機場可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，尚未能充分滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，在新時代民航強國建設(shè)中還有更大發(fā)展空間。

（一）市場需求不充足

航空運輸市場發(fā)展的重要基礎(chǔ)是一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口分布以及消費能力情況。從全國人口分布來看，2019年末全國大陸總?cè)丝?40005萬人，其中中西部地區(qū)人口占比約為50%。從全國GDP水平來看，2019年中西部地區(qū)GDP約占全國的43%；從地區(qū)消費能力水平來看，2019年中西部地區(qū)社會消費品零售總額占比為45%以上。綜上可以看出，全國80%的中小機場所提供的航空運輸服務(wù)與全國一半的人口和不足四成的消費能力之間存在著巨大的供需不平衡的問題。面對中西部地區(qū)中小機場發(fā)展的突出問題，需要更加適合其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與人口分布特點的發(fā)展模式，包括產(chǎn)品供給模式，來激活市場需求。

（二）運力產(chǎn)品不匹配

首先，缺乏匹配支線航空運輸市場特點的運力供給。由于支線航空市場普遍開發(fā)難度大，全服務(wù)航空公司進入意愿不強，支線航空運力缺乏成為現(xiàn)實問題。2018年，我國支線機隊規(guī)模達到187 架，占全部運輸飛機總數(shù)的5.1%，遠低于國際民航平均水平（35%），8年間增加43架，運力規(guī)模年均增長3.3%。同期中小機場旅客吞吐量年均增速達20.1%，可以看出支線運力規(guī)模增長遠遠不能滿足支線市場的增長。其次，在運力供給無法滿足市場需求的前提下，中小機場航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)無法滿足地區(qū)群眾出行需求。主要表現(xiàn)在旅客出行需求多樣但需求量小，中小機場對熱點城市的通達意愿強，實現(xiàn)難度較大，同時點對點航線無法解決航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足的問題，旅客不能享受航空運輸發(fā)展帶來的大眾化、均等化和公平化的服務(wù)，供需發(fā)展中存在不均衡的問題。目前，全國約有52%的中小機場的通航城市數(shù)量不足10 個，其中68個位于西部地區(qū)。

（三）發(fā)展資源不均衡

一方面，中小機場在建成投運和發(fā)展初期，離不開持續(xù)的政策資金支持。根據(jù)《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，當中小機場旅客吞吐量超過200萬人次以后，補貼會直接歸零。一般中小機場年補貼金額大約在1300萬至1600萬元左右，當運輸量突破200萬人次之后，面對上千萬的資金缺口，很多機場必然會選擇放緩發(fā)展速度。此外，地方財政補貼也是極為重要的發(fā)展支持。一般地方財政預(yù)算會在前一年末完成，財政撥款具體落實可能會在當年中下期。民航夏秋兩個航班換季基本在當年第一和第三季度確定航班計劃，較難實現(xiàn)與地方財政預(yù)算同期匹配。由于市場情況變化不可預(yù)測以及資金到位周期較長等問題，加上缺乏必要的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管，很大程度決定航司航線開通和計劃執(zhí)行情況。這就造成了中小機場航線運營穩(wěn)定性差，影響市場培育。

另一方面，民航局圍繞“控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)”，修訂下發(fā)了《民航航班時刻管理辦法》。該管理辦法重點對千萬級機場時刻管理進行了細化和規(guī)范。同時也增加了中小機場開通至千萬級機場航線的難度。但中小機場的主要客源流向是來往于一線發(fā)達城市及熱點城市，即千萬級機場所在地。中小機場無法與主要客源地建立聯(lián)系也影響了市場的持續(xù)健康發(fā)展。

破解中小機場發(fā)展難題的實踐經(jīng)驗

（一）青?！耙皇∪菟膱觥被竞娇辗?wù)計劃探索實踐了老少邊窮地區(qū)中小機場航空運輸穩(wěn)定運營之路

“一省三州四場”基本航空服務(wù)計劃說明。“一省”即青海省，“三州”即海西州、果洛州、海北州，“四場”即德令哈機場、花土溝機場、果洛機場、祁連機場。2018 年3 月25 日基本航空服務(wù)計劃在青海正式開始試點，為期兩年。

1.穩(wěn)定運營的必要性。青海省位于中國西北內(nèi)陸，地貌復(fù)雜多樣，五分之四以上為高原地區(qū)，與甘肅、新疆、西藏、四川接壤。省內(nèi)資源豐富、地廣人稀，少數(shù)民族聚居，是穩(wěn)固國防，反恐維穩(wěn)的重要陣地。各州市距離省會西寧較遠，多為山路，地面交通不便。在青海修建運營機場對國家戰(zhàn)略、民族穩(wěn)定及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都具有重要意義。

2.主要問題。受限于地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、旅游開發(fā)不足，票價水平遠高于民眾承受能力，航空公司運營高高原航線成本較高等因素，市場培育開發(fā)難度非常大。政府雖給予一定的航線補貼，但由于航空公司參照一般收益管理原則運營航線，就陷入“政府補貼高、民眾坐不起、航班客座低、航班必取消”的惡性循環(huán)。因此，青海省內(nèi)中小機場自通航之日起均不同程度面臨生存難題。

3.實踐探索。青海機場面對省內(nèi)中小機場的生存難題，一是首創(chuàng)“通廉航空”模式，先后在德令哈、花土溝、果洛機場實施。“通”是保障最基本的通達性；“廉”是提供符合當?shù)叵M水平的票價，使航空運輸成為民眾的可行選擇。二是爭取各方支持。爭取行業(yè)政府從航權(quán)審批、時刻資源配置等方面給予政策傾斜。爭取地方省、州、市三級合力從財政資金中給予機場和航線補貼，機場與航空公司聯(lián)合負責航線的運營保障、營銷宣傳、產(chǎn)品開發(fā)，增強航空公司開航及運營的信心。三是建立準入退出機制。根據(jù)中小機場所在地方的發(fā)展?jié)摿拖M能力，從旅客量、航班頻次、客座率等建立“通廉航空”準入退出機制，保證了航空公司有進有出，方案推廣可操作性強。

4.發(fā)展成果及經(jīng)驗總結(jié)。基本航空服務(wù)試點期間，德令哈、花土溝、果洛、祁連4 個機場共5 條航線累計完成運輸起降7404架次、旅客吞吐量66萬人次、貨郵吞吐量4648 噸，平均客座率75%。德令哈、果洛機場當年旅客量破10萬人次，花土溝機場旅客量增幅超過兩位數(shù)，祁連機場投運后不到一年旅客量超過萬人次。一是從“通廉航空”兩年的運營實踐到推動“基本航空服務(wù)計劃”的全國試點，建立了基本航空服務(wù)的核心理念，明確了服務(wù)標準、參與主體以及運營模式，成功將中小機場發(fā)展的“青海模式”推廣至全國，為中小機場破解發(fā)展難題提供了實踐方案。同時，獲得了局方的航權(quán)及時刻支持，建立了基本航空時刻池，改善了省內(nèi)中小機場普遍面臨時刻資源不充足的問題。二是形成一攬子政策包。在中央及地方省、州、市財政合力支持下，結(jié)合地方交通、旅游優(yōu)惠政策，以及機場服務(wù)收費優(yōu)惠減免等，形成一攬子扶持政策，降低地方財政壓力的同時，穩(wěn)固航空公司投放運力運營的信心。三是聯(lián)合航空公司建立票價動態(tài)調(diào)整機制。參照其他交通方式價格及當?shù)孛癖娛杖胨酱_定機票價格。進一步優(yōu)化航空運輸市場需求端與供應(yīng)端的匹配。試點期間，花土溝及果洛機場客座率保持在80%以上，各機場整體票價提升40%以上。

（二）內(nèi)蒙“一干十三支三通勤四通用”21個機場探索實踐“干支通，全網(wǎng)聯(lián)”的創(chuàng)新航空市場開發(fā)模式

1.“模擬航空”破解運力引進問題。2005年11月，《民航總局關(guān)于促進支線航空運輸發(fā)展的若干意見》正式下發(fā)，民航華北地區(qū)管理局明確將內(nèi)蒙古確定為支線航空發(fā)展試點。當時適合支線機場的運力十分緊缺，運力引進就成為內(nèi)蒙古機場集團（以下簡稱“機場集團”）首要破解的難題。一是成立模擬運行的新星航空公司。在民航界首次嘗試由機場集團自己出資包租航空公司飛機，運營指定航線，自負盈虧。隨著航班的投入，市場潛力被深度激發(fā)，逐步形成良好的運營發(fā)展趨勢。在航空公司實現(xiàn)盈利后，機場方有序退出，把市場還給運營主體，即航空公司。機場繼續(xù)去關(guān)注和開發(fā)其他未投放航線市場。二是集團下轄各機場充分發(fā)揮與當?shù)卣?lián)系緊密、熟悉當?shù)睾娇帐袌龅膬?yōu)勢，積極營銷、引導(dǎo)各盟市政府開始參與航線運營。地方政府逐漸認識到航空市場的重要性以及民航產(chǎn)業(yè)與地方社會經(jīng)濟發(fā)展的緊密聯(lián)系，從而促使政府有意愿、有責任購買公共航空服務(wù)。

2.“支線快線”解決缺少客源問題。通過模擬航空的運營緩解了運力緊缺的問題，但是市場發(fā)展遇到了新的瓶頸，即客源不足。例如，當時的錫林浩特（常駐人口不足35萬）與首府呼和浩特的航班，存在一班不夠，兩班坐不滿，航空公司收益下降，這種情況在當時的支線機場普遍存在。對此，機場集團提出了“小機型、大密度、低票價、高客座”的支線快線發(fā)展模式。在錫林呼和航線上由原來的每天一班，增加到每天四到七班，票價水平穩(wěn)定在四折左右，同時加大航空市場宣傳，改變了人民群眾的出行習慣，在就醫(yī)、探親、商務(wù)等諸多領(lǐng)域催生了新的市場機會，每班的客座率都在80%以上，支線航空服務(wù)已經(jīng)成為人民群眾出行的剛需。

當時提出支線快線，是超出思維慣性的超常規(guī)舉措。這一舉措也直接觸發(fā)了支線機場超常規(guī)的發(fā)展，激發(fā)了潛在市場客源，作為區(qū)內(nèi)試點的錫林浩特也實現(xiàn)當年旅客吞吐量的翻番。這一成功模式在轄區(qū)內(nèi)機場，包括在海拉爾、烏蘭、赤峰、通遼、烏海等得到了差異化復(fù)制。預(yù)計2021年赤峰機場呼赤快線旅客量突破100萬人次。

3.“干支聯(lián)動”提升區(qū)域通達性。隨著人民群眾出行需求的增加，要求中小機場實現(xiàn)更廣泛的通達性，如何在現(xiàn)有資源下通達更多城市就是一個關(guān)乎升級再發(fā)展的關(guān)鍵問題?！笆濉睍r期，機場集團提出“支線強區(qū)”和“區(qū)域樞紐”兩個戰(zhàn)略，分別在首府干線機場和旗下各支線機場發(fā)力。與之前兩個戰(zhàn)略并行的區(qū)別，關(guān)鍵就在一個“聯(lián)”，也就是中轉(zhuǎn)。從支線到區(qū)域中心機場中轉(zhuǎn)，理論上可行，但現(xiàn)實存在很多難點。比如從海拉爾經(jīng)呼和浩特中轉(zhuǎn)廣州，在呼市中轉(zhuǎn)過程中，需要提取行李重新辦理乘機手續(xù)，重復(fù)性流程很容易造成旅客誤機，當時國內(nèi)機場普遍沒有行李直掛和跨航司中轉(zhuǎn)服務(wù)。機場集團自2016年全力打造“經(jīng)呼飛”，不斷完善旅客中轉(zhuǎn)流程，陸續(xù)實現(xiàn)行李直掛、一票到底等服務(wù)，發(fā)展到現(xiàn)在的“六免五優(yōu)雙享”。經(jīng)過機場集團及各支線機場的持續(xù)努力，截至2019年“經(jīng)呼飛”中轉(zhuǎn)服務(wù)得到廣泛認可，整體中轉(zhuǎn)旅客吞吐量達到231萬人次，同比增長12.6%，“經(jīng)呼飛”中轉(zhuǎn)旅客占比達到20%。

4.“支支通”實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通。針對內(nèi)蒙古同地區(qū)支線機場彼此間沒有航線連接，或者航線運營不穩(wěn)定，兩機場只能通過呼和浩特“折返飛”，浪費時間和金錢的問題。機場集團依托內(nèi)蒙古“全域旅游”，從而實現(xiàn)區(qū)內(nèi)各支線機場的“互聯(lián)互通”。

5.“干支通，全網(wǎng)通”打通航空服務(wù)最后一公里。全國首個通用航空拓寬服務(wù)領(lǐng)域的試點選在呼倫貝爾的根河機場，并經(jīng)民航局批復(fù)，在2012年3月將試點范圍擴大到呼倫貝爾全境。針對打通民航運輸?shù)摹白詈笠还铩保ㄓ煤骄€要融入機場運輸網(wǎng)、售票系統(tǒng)、旅客中轉(zhuǎn)，全面與運輸機場銜接。當年，烏拉特前旗通用機場運輸通航旅客1萬人次，書寫了中國民航的歷史。通用航空并入民航運輸網(wǎng)，標志著內(nèi)蒙古地球全網(wǎng)通的全面實現(xiàn)。

未來中小機場發(fā)展思路探索

突如其來的新冠肺炎疫情為民航發(fā)展帶來了沖擊，同時民航發(fā)展仍將不可避免面對高鐵、高速等地面交通的分流，這些不利因素是客觀存在的，但是我們認為，我國經(jīng)濟長期向好的基本面不會變，國內(nèi)航空出行需求將持續(xù)釋放，民航擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的步伐將進一步加快，這些都讓我們對行業(yè)發(fā)展更加充滿信心，更加堅定了推動中小機場可持續(xù)發(fā)展的信念。

（一）以更完善的機制構(gòu)筑起更加堅實的根基

新格局下，中小機場高質(zhì)量發(fā)展首先是要堅定不移抓安全體系建設(shè)，完善中小機場安全管理長效機制；此外，還要堅持防范以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為代表的一系列新型安全問題，提升應(yīng)急能力，增強與地方政府的協(xié)同聯(lián)動，充分利用社會資源，更好地承擔安全管理職責。

（二）以更科學的建設(shè)拓展中小機場發(fā)展空間

“未來機場之間的競爭就是現(xiàn)在機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的競爭”。中小機場要在“平安、綠色、智慧、人文”四型機場建設(shè)理念引領(lǐng)下，充分學習借鑒行業(yè)先進經(jīng)驗，總結(jié)短板不足，立足實際，融入特色，高起點謀劃，高標準設(shè)計，高質(zhì)量建設(shè)，將中小機場建成精品工程、樣板工程，為長遠發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）以更堅定的信心搶抓市場拓展機遇

在疫情影響下，航空公司運力和熱點機場時刻勢必向國內(nèi)市場轉(zhuǎn)移，向中小機場傾斜，同時我國二三線城市蘊藏著巨大的航空出行潛力，是航空服務(wù)大眾化實現(xiàn)的重點地區(qū)，這些都為中小機場航空運輸發(fā)展帶來重大機遇。中小機場需要從供需兩端發(fā)力，協(xié)調(diào)航空公司增開航班優(yōu)化結(jié)構(gòu)，聯(lián)合航空公司豐富產(chǎn)品，拉動需求，促進“航空+產(chǎn)業(yè)”融合，不斷拓展航空市場空間，將新格局發(fā)展下的發(fā)展機遇轉(zhuǎn)化成為中小機場高質(zhì)量發(fā)展具體成效。實現(xiàn)中小機場高質(zhì)量發(fā)展，離不開局方對中小機場給予必要的政策傾斜。同時還需要國家層面積極推動國產(chǎn)支線機型和高高原機型研發(fā)，解決支線適航機型不足的難題。與此同時，中小機場仍需要持續(xù)增加與地方政府的溝通力度，能夠持續(xù)獲得地方政府在資金、資源和政策方面的支持，吸引更多航空公司與中小機場合力做大客群市場，為航空大眾化貢獻力量。

（四）以更特色的服務(wù)打響中小機場品牌

充分繼承民航業(yè)服務(wù)精神，廣泛吸納各行各業(yè)優(yōu)秀服務(wù)經(jīng)驗，充分融入地區(qū)歷史文化和地域特色，建立與發(fā)展水平相適應(yīng)，具有一定引領(lǐng)作用的服務(wù)質(zhì)量標準體系。發(fā)揮集團化優(yōu)勢，自上而下與自下而上相結(jié)合，以打造特色服務(wù)品牌為抓手，推廣中小機場服務(wù)標桿為試點，從服務(wù)旅客貨主、服務(wù)航空公司、服務(wù)政府等全維度出發(fā)，著力打造具有行業(yè)影響力的中小機場服務(wù)品牌。

（五）以更多元的模式增強中小機場自主發(fā)展能力

中小機場必須要尋求多元化發(fā)展，其中一定要依附于“樹干”或者其他“枝節(jié)”才能得到更好的發(fā)展。多元化既符合中小機場發(fā)展實際，也是鼓勵中小機場依附于省會機場、干線機場、通用機場等，成為樹干的毛細血管，與樹枝互為支撐、錯位發(fā)展。中小機場需要根據(jù)區(qū)位特點、發(fā)展階段、資源稟賦情況，深化航空公司合作、創(chuàng)新航空旅游融合、升級基本航空服務(wù)、探索運通互補、干支協(xié)同等模式，實現(xiàn)多元化發(fā)展。