以非現(xiàn)場監(jiān)管為路徑提升民航行業(yè)監(jiān)管效能

□ 周穎慧 李天龍 瞿 翔/文

近年來，隨著數(shù)字信息技術(shù)的不斷發(fā)展，以及政府監(jiān)管方式的不斷創(chuàng)新，非現(xiàn)場監(jiān)管方式應(yīng)運而生。同現(xiàn)場監(jiān)管相比，非現(xiàn)場監(jiān)管具有節(jié)約監(jiān)管資源、提升監(jiān)管效能、促進精準監(jiān)管等優(yōu)勢，可以有效解決民航行業(yè)快速增長與監(jiān)管資源有限之間的矛盾，既響應(yīng)了政府監(jiān)管創(chuàng)新的要求，也順應(yīng)了智慧民航建設(shè)的趨勢。當前民航非現(xiàn)場監(jiān)管工作取得了一些成績，但也存在著一些需要進一步解決的問題。為更好提升行業(yè)監(jiān)管效能，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建議全面鋪開非現(xiàn)場監(jiān)管，建設(shè)統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)管平臺，出臺具體的執(zhí)法指引，加強非現(xiàn)場監(jiān)管的智慧化研究，不斷提升行業(yè)監(jiān)管效能。

推進非現(xiàn)場監(jiān)管的應(yīng)用和意義

（一）非現(xiàn)場監(jiān)管的應(yīng)用

在民航局頒布的《民用航空非現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)定》中將非現(xiàn)場監(jiān)管表述為：民航行政機關(guān)通過遠程視聽資料、圖文、電子數(shù)據(jù)等方式對相對人遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件的情況進行檢查的行政執(zhí)法活動，非現(xiàn)場監(jiān)管主要包括遠程現(xiàn)場和遠程文件兩種方式。

以民航重慶監(jiān)管局實施的一次遠程現(xiàn)場檢查為例，可以直觀地對非現(xiàn)場監(jiān)管進行一些了解。疫情期間，經(jīng)書面征得重慶機場集團同意，民航重慶監(jiān)管局接入重慶江北國際機場場內(nèi)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實施遠程現(xiàn)場檢查。2020年8月7日，在填寫《非現(xiàn)場監(jiān)管申請單》并經(jīng)審批后，監(jiān)察員針對監(jiān)管事項庫 “綠色發(fā)展”專業(yè)中SID號為28007V1的檢查項目（機場APU替代設(shè)施使用情況）實施遠程現(xiàn)場檢查。監(jiān)察員在多家航空公司中隨機選擇4～5個?？坷葮蚝桨?，通過機場現(xiàn)場指揮中心了解具體機位，利用機場視頻監(jiān)控進行查看。最終，發(fā)現(xiàn)兩家單位的4個航班在?？坷葮蚱陂g使用了APU（輔助動力裝置）。監(jiān)察員填寫了非現(xiàn)場監(jiān)管檢查單，將相關(guān)視頻下載保存到民航重慶監(jiān)管局本地電腦，并向兩家單位發(fā)出了整改通知書。

此次遠程現(xiàn)場檢查，顯著提升了工作效率（切換攝像頭即可完成對不同航空公司、不同航班的檢查），擴大了檢查覆蓋范圍（可同時監(jiān)控重慶江北國際機場T2、T3航站樓），提升了檢查質(zhì)量（被檢查對象并不知道監(jiān)察員正在檢查）。并且，針對是否使用APU，視頻顯示非常清晰（同機位有不同角度攝像頭），航空公司也完全認可檢查結(jié)果。

（二）非現(xiàn)場監(jiān)管的優(yōu)勢和特點

同傳統(tǒng)的現(xiàn)場監(jiān)管相比較，非現(xiàn)場監(jiān)管具有以下優(yōu)勢和特點：

一是節(jié)約監(jiān)管資源。通過實施非現(xiàn)場監(jiān)管，可節(jié)省監(jiān)察員奔波于現(xiàn)場和監(jiān)管局之間的路途時間與費用，緩解因相對人數(shù)量眾多、地域分散而導(dǎo)致的監(jiān)管資源不足、監(jiān)管壓力大的問題。

二是提升監(jiān)管效能。通過接入企業(yè)系統(tǒng)，可按照檢查計劃即時掌握企業(yè)一線真實運行狀況，接近于采用“四不兩直”監(jiān)管方式達到的效果；有利于增加監(jiān)管頻次、科學(xué)配置監(jiān)管資源，提升監(jiān)管效能；利用多維度、多視角視頻監(jiān)控功能，能夠消除現(xiàn)場監(jiān)管情形下的過程消耗，極大提升監(jiān)管效率。

三是促進精準監(jiān)管。隨著非現(xiàn)場監(jiān)管技術(shù)的深入研發(fā)應(yīng)用，未來可實現(xiàn)對違規(guī)違章行為的自動判別和報警，通過大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)轄區(qū)安全運行態(tài)勢的研判和預(yù)警，及時開展有針對性的精準監(jiān)管、差異化監(jiān)管，降低安全風險。

四是更適應(yīng)疫情防控要求。由于疫情對現(xiàn)場監(jiān)管的限制，進一步促進了非現(xiàn)場監(jiān)管的廣泛應(yīng)用，在疫情防控中展現(xiàn)了強大的發(fā)展韌性。非現(xiàn)場監(jiān)管模式具有的跨地域、零接觸、無紙化的優(yōu)勢，更為適應(yīng)疫情時代行業(yè)監(jiān)管的需要。

（三）推進非現(xiàn)場監(jiān)管的必要性

1.非現(xiàn)場監(jiān)管是解決行業(yè)快速增長與監(jiān)管資源有限之間矛盾的一項重要舉措

截至2020年底，民航機隊規(guī)模已達到6795架，運輸機場（不含香港、澳門和臺灣地區(qū)）241 個，全國在冊管理的通用機場數(shù)量達到339個。據(jù)統(tǒng)計，各類民航行政相對人共計2404家，其中境內(nèi)法人和組織2205家，境外主體199家（注：除特別說明外，本文所有數(shù)據(jù)來源于民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)，截止日期為2021年5月31日）。預(yù)計在“十四五”時期，各項數(shù)據(jù)仍將繼續(xù)保持一定速度的增長。目前，民航一線監(jiān)管局編制一般在30～50人左右，大多數(shù)監(jiān)管局轄區(qū)面積大、監(jiān)管對象多，監(jiān)管任務(wù)繁重。受機構(gòu)編制的限制，近年來民航監(jiān)察員隊伍一直穩(wěn)定在2200人左右。目前，民航監(jiān)察員劃分為督導(dǎo)類和監(jiān)管類，監(jiān)管類下細分了13個監(jiān)管專業(yè)。按照《中國民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》，監(jiān)察員只能在其監(jiān)管專業(yè)職責范圍內(nèi)開展執(zhí)法，因而分散到各個監(jiān)管專業(yè)的監(jiān)察員人數(shù)就更為有限。

隨著行業(yè)運行規(guī)模、運行范圍的不斷擴大，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的不斷涌現(xiàn)，民航一線監(jiān)管的工作量和監(jiān)管難度都將不斷提升，而監(jiān)察員人數(shù)、監(jiān)管資源卻極為有限，必須從提高監(jiān)管效率和監(jiān)管質(zhì)量方面尋找解決方案。從民航行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革的實踐看，非現(xiàn)場監(jiān)管能夠很好解決行業(yè)快速增長與監(jiān)管資源有限之間的矛盾。

2.推進非現(xiàn)場監(jiān)管是順應(yīng)政府監(jiān)管智能化的必然趨勢

2019年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，提出“探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平”；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》，提出“鼓勵通過物聯(lián)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)等非接觸式監(jiān)管方式提升執(zhí)法監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)范化、精準化、智能化”。由此可見，非現(xiàn)場監(jiān)管是創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效率、推進監(jiān)管智能化的重要舉措。

我國的非現(xiàn)場執(zhí)法肇始于道路交通管理領(lǐng)域，1996 年北京市公安交管局在北京西四路口試驗成功國內(nèi)第一臺“搶紅燈自動拍攝器”。2006年銀監(jiān)會發(fā)布非現(xiàn)場監(jiān)管指引，并于2007年正式運行全國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)。近年來，部分省的煤礦安全監(jiān)察局也相繼開始推進遠程監(jiān)察工作。民航局持續(xù)構(gòu)建智慧監(jiān)管體系，在非現(xiàn)場監(jiān)管方面取得了一定經(jīng)驗和成果。

3.推進非現(xiàn)場監(jiān)管是智慧民航建設(shè)的重要內(nèi)容和必由之路

“智慧民航建設(shè)有新突破”是“十四五”時期民航總體工作思路中的一項重要內(nèi)容，就是要以“智慧空管、智慧機場、智慧航司、智慧監(jiān)管”這四個建設(shè)作為抓手，提升民航在安全監(jiān)管、運行、服務(wù)等方面的信息化水平。2020年底，民航局印發(fā)《關(guān)于推動新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進民航高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》和《關(guān)于推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動方案》，提出要推進智慧監(jiān)管，按照“非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管相融合”的方向，對接機場、空管、航空公司等單位的智慧設(shè)施與相應(yīng)監(jiān)管系統(tǒng)，融合多渠道數(shù)據(jù)信息來源，實現(xiàn)監(jiān)管的可見、可控、可查，強化數(shù)據(jù)分析，提升監(jiān)管效能。

目前，各大型航空公司都正在建立并完善內(nèi)部數(shù)字化信息系統(tǒng)。如南航已基本實現(xiàn)了從飛行前的機組排班、飛行準備、飛行過程的管控，到飛行結(jié)束后的信息報告、資質(zhì)建設(shè)等覆蓋航班運行全過程的信息化建設(shè)。國內(nèi)各機場特別是干線機場都正在推進智慧機場建設(shè)。如哈爾濱太平國際機場已建成投用視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了航站樓公共區(qū)域、飛行區(qū)內(nèi)全部區(qū)域和機場其他重點部位視頻監(jiān)控全覆蓋無盲區(qū)。航空公司、機場、空管等各單位的智慧系統(tǒng)建設(shè)，在提升自身安全管理水平的同時，也為智慧監(jiān)管提供了有力支撐，為非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)的接入創(chuàng)造了基本條件。

民航非現(xiàn)場監(jiān)管在實踐中的應(yīng)用情況

為應(yīng)對民航行業(yè)迅速發(fā)展與監(jiān)管資源不足之間的矛盾，提高監(jiān)管效能，自2015年起，民航局開展了行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革，其中一項重要改革就是非現(xiàn)場監(jiān)管制度。

（一）民航烏魯木齊監(jiān)管局、重慶監(jiān)管局非現(xiàn)場監(jiān)管情況

民航烏魯木齊監(jiān)管局在開展非現(xiàn)場監(jiān)管工作中，對民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)（SES）等系統(tǒng)中可以適用非現(xiàn)場監(jiān)管的檢查項目進行了逐項梳理，于2021年3月完成非現(xiàn)場監(jiān)管測試原型平臺系統(tǒng)開發(fā)，分別編制了局方和行政相對人使用手冊，并開展了線上培訓(xùn)。目前，該系統(tǒng)已實現(xiàn)非現(xiàn)場應(yīng)急演練督導(dǎo)、遠程塔臺監(jiān)管等十項功能。新疆地域廣闊，對于地處烏魯木齊之外的檢查項目，通過實施非現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)察員可以節(jié)省1～2天的路程時間，節(jié)約大量的差旅支出。據(jù)其統(tǒng)計，2020年2月份，民航烏魯木齊監(jiān)管局行政經(jīng)費節(jié)省了3.2萬元，時間成本節(jié)省了14人/天。此外，民航烏魯木齊監(jiān)管局多項非現(xiàn)場檢查均安排在非航班重點保障時段，檢查時間較類似的現(xiàn)場檢查平均耗時節(jié)約了50%，有效減少了對企業(yè)運行生產(chǎn)的影響。

民航重慶監(jiān)管局在開展非現(xiàn)場監(jiān)管工作中，制定了《非現(xiàn)場監(jiān)管試點工作方案》，組織各專業(yè)逐條梳理本專業(yè)監(jiān)管事項庫，全面掌握適用遠程現(xiàn)場檢查的SID，描繪了部分SID的遠程現(xiàn)場檢查場景。結(jié)合監(jiān)管工作實際需要，接入重慶江北國際機場場內(nèi)監(jiān)控視頻信號、機場協(xié)同放行排序系統(tǒng)。在試點工作中，及時建立完善相關(guān)規(guī)定制度，明確使用相關(guān)監(jiān)控設(shè)備、生產(chǎn)運行系統(tǒng)開展遠程現(xiàn)場檢查的程序要求，明確監(jiān)察員的監(jiān)管責任邊界。

兩個監(jiān)管局轄區(qū)的企事業(yè)單位普遍對非現(xiàn)場監(jiān)管予以肯定和支持，認為遠程檢查務(wù)實高效，對推動企業(yè)落實法定自查要求、提升安保質(zhì)控水平起到了良好的督導(dǎo)、促進作用，還可以節(jié)約企業(yè)資源，更好幫助企業(yè)提升內(nèi)部管理效能。

（二）當前非現(xiàn)場監(jiān)管工作的特點

民航局先后出臺了《民用航空非現(xiàn)場監(jiān)管規(guī)定》《民用航空首批非現(xiàn)場監(jiān)管指導(dǎo)案例》《關(guān)于明確非現(xiàn)場監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》，為非現(xiàn)場監(jiān)管工作提供政策支持和指導(dǎo)，并且在SES系統(tǒng)中實現(xiàn)了非現(xiàn)場監(jiān)管功能。疫情期間，民航各地區(qū)管理局和監(jiān)管局充分運用非現(xiàn)場監(jiān)管方式，取得了很好的效果。從非現(xiàn)場監(jiān)管實踐情況看，主要有以下四個方面的特點：

1.非現(xiàn)場監(jiān)管從試點到逐步推開

非現(xiàn)場監(jiān)管制度隨著行業(yè)監(jiān)管模式調(diào)整改革的推進，按照“先試點—再試用—后推廣”三步走的方式逐步推開。從2019年起，各管理局的非現(xiàn)場監(jiān)管工作量都有大幅的攀升，但總體看發(fā)展還不平衡，各監(jiān)管專業(yè)中應(yīng)用非現(xiàn)場監(jiān)管的比例也不平衡。機場管理專業(yè)的應(yīng)用一直靠前，這與各大機場的數(shù)字化程度較高，且開展非現(xiàn)場監(jiān)管的監(jiān)管局都基本接入了機場信息系統(tǒng)有很大關(guān)系。

2.允許非現(xiàn)場監(jiān)管方式的SID范圍逐步擴大

隨著非現(xiàn)場監(jiān)管方式的逐步推開以及認識的逐步深化，監(jiān)管事項庫中允許非現(xiàn)場監(jiān)管方式的SID數(shù)已從60%左右擴大到80%左右。除個別監(jiān)管專業(yè)外，其他專業(yè)大部分SID都允許非現(xiàn)場監(jiān)管方式，有的監(jiān)管專業(yè)允許的比例達到了100%。

3.實施非現(xiàn)場監(jiān)管的檢查數(shù)量上升較快

2020年實施的非現(xiàn)場監(jiān)管量同比增長80%左右，疫情推動了非現(xiàn)場監(jiān)管更為廣泛的應(yīng)用。在2021年國內(nèi)疫情形勢穩(wěn)定后，非現(xiàn)場監(jiān)管量有下降，但仍比2019年有較大幅度的增長，其中遠程文件監(jiān)管仍占絕大部分，遠程現(xiàn)場監(jiān)管的比例略有提升。

4.通過非現(xiàn)場監(jiān)管方式發(fā)現(xiàn)問題的比率穩(wěn)步上升

隨著一線監(jiān)察員對非現(xiàn)場監(jiān)管工作方式的逐步熟悉，發(fā)現(xiàn)問題率穩(wěn)步上升。如民航黑龍江監(jiān)管局非現(xiàn)場監(jiān)管技術(shù)試驗基地試運行以來，遠程檢查發(fā)現(xiàn)問題率為39%，遠高于同期開展現(xiàn)場檢查23%的發(fā)現(xiàn)問題率。通過比對現(xiàn)場監(jiān)管方式和非現(xiàn)場監(jiān)管方式發(fā)現(xiàn)問題率和發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量，在一些監(jiān)管事項上非現(xiàn)場監(jiān)管方式已經(jīng)能夠替代現(xiàn)場監(jiān)管方式。

（三）當前非現(xiàn)場監(jiān)管中需要進一步解決的問題

非現(xiàn)場監(jiān)管工作在逐步推進過程中取得了較好的成效，但也正是因為非現(xiàn)場監(jiān)管還是一個新生事物，在逐漸摸索發(fā)展的過程中還存在一些需要進一步解決的問題：

一是監(jiān)察員對非現(xiàn)場監(jiān)管的認識還有待提升。通過與部分監(jiān)察員的訪談?wù){(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)部分監(jiān)察員對于非現(xiàn)場監(jiān)管這種新型監(jiān)管手段還有一定的畏難情緒，運用的意愿還不高。這主要是因為部分監(jiān)察員對于局方監(jiān)管與企業(yè)內(nèi)部管理之間的邊界認識不清，擔心接入企業(yè)信息系統(tǒng)后，會導(dǎo)致監(jiān)管責任的無限放大，并且監(jiān)察員對非現(xiàn)場監(jiān)管所能達到的監(jiān)管效果還心存疑慮。

二是非現(xiàn)場監(jiān)管配套制度還有待進一步健全。民航局已經(jīng)出臺了一些關(guān)于非現(xiàn)場監(jiān)管的制度文件，下一步還需要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善各項制度、出臺具體的執(zhí)法指引和案例匯編，對一些具體的操作問題作出指引。

三是非現(xiàn)場監(jiān)管事項的篩選還有待進一步細化。監(jiān)管事項庫中允許非現(xiàn)場監(jiān)管方式的SID，均采用了“遠程文件、實地文件、遠程現(xiàn)場檢查、實地現(xiàn)場檢查 ”的全列舉式的、較為籠統(tǒng)的檢查方式表述，沒有再進一步細分可以完全采用“遠程文件、遠程現(xiàn)場檢查 ”的SID，對監(jiān)察員的指導(dǎo)意義有限。通過梳理我們發(fā)現(xiàn)，個別監(jiān)管專業(yè)中，關(guān)于工作記錄、方案制定的檢查內(nèi)容，規(guī)定的檢查方式為“實地現(xiàn)場檢查”，但實際完全可以通過遠程文件方式開展檢查。

四是非現(xiàn)場監(jiān)管的應(yīng)用場景還有待豐富。目前非現(xiàn)場監(jiān)管工作中大多數(shù)任務(wù)是檢查制度文件、手冊臺賬等“文文相符”的遠程文件監(jiān)管，而檢查實際操作、現(xiàn)場情況是否符合規(guī)章要求的“文實相符”的遠程現(xiàn)場檢查則非常少，應(yīng)用場景較為單一，對非現(xiàn)場監(jiān)管應(yīng)用場景智慧化的研究還有待深化。

五是非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)的規(guī)范性和安全性還有待解決。由于行政經(jīng)費有限，各單位開展非現(xiàn)場監(jiān)管的設(shè)施設(shè)備不盡相同，因此產(chǎn)生的文件、圖片、視頻等證據(jù)形式不一，數(shù)據(jù)格式不規(guī)范，不利于后續(xù)的分析使用；通過拍照、錄制視頻采集證據(jù)時，會涉及到很多敏感信息，還有可能涉及商業(yè)秘密和個人隱私信息，如何通過網(wǎng)絡(luò)傳輸并確保這些數(shù)據(jù)的安全性，還存在較大難點。

非現(xiàn)場監(jiān)管工作展望和建議

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，以及智慧民航建設(shè)的不斷深入，非現(xiàn)場監(jiān)管作為一種能夠有效節(jié)約監(jiān)管資源、提升監(jiān)管效能的監(jiān)管方式，必將得到全面的推廣和應(yīng)用。

（一）對于非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)展的展望

未來，將建成統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)管平臺，形成一級在民航局，二級設(shè)置在各管理局、監(jiān)管局的多級架構(gòu)，多級站點與一級協(xié)同互聯(lián)運行。平臺具備數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、實時監(jiān)控、影像識別、語音識別、取證留存、跨網(wǎng)數(shù)據(jù)交互等多項功能，并能夠針對非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的一般問題自動輸出分析結(jié)果、給出監(jiān)管建議。同時，通過充分利用行政相對人現(xiàn)有的數(shù)字化系統(tǒng)，實現(xiàn)與各航空公司、機場、空管等主要運行單位運行系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互通互聯(lián)，實現(xiàn)企業(yè)法定自查和局方現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管互相補充，提高監(jiān)管效率，形成政企雙方共贏。

基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，將海量行業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)，通過多維度的數(shù)據(jù)分析和挖掘，實現(xiàn)對被監(jiān)管對象安全形勢、運行態(tài)勢的綜合評估，對風險進行更為及時的智能化預(yù)警與識別，為監(jiān)察員實施精準監(jiān)管提供有力支撐。通過視頻的智能分析，對部分場景進行實時安全監(jiān)管和運行風險識別，較原有現(xiàn)場監(jiān)管和人工視頻識別方式有更高的智慧化支撐。同時，通過大量的非現(xiàn)場監(jiān)管實踐，不斷改進和完善數(shù)據(jù)處理算法，豐富、完善數(shù)據(jù)監(jiān)測模型和預(yù)警指標，實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管手段的模塊化、規(guī)范化、標準化和智慧化。

（二）推進非現(xiàn)場監(jiān)管的工作建議

非現(xiàn)場監(jiān)管在民航行業(yè)監(jiān)管工作中將逐漸發(fā)揮出更為重要的作用，應(yīng)在各級民航行政機關(guān)全面推廣非現(xiàn)場監(jiān)管。針對下一步工作，提出以下四點建議：

1.明確非現(xiàn)場監(jiān)管定位，厘清與企業(yè)內(nèi)部管理的邊界

非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管都是民航行政機關(guān)的基本監(jiān)管手段，兩者既相互依存，互為補充，又各負其責，各有側(cè)重。因此，必須發(fā)揮好這兩種監(jiān)管手段的各自作用，實現(xiàn)合理分工和有效協(xié)調(diào)，切實降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。

非現(xiàn)場監(jiān)管是按照檢查計劃實施的、有責任邊界的行政執(zhí)法方式，與企業(yè)自身的內(nèi)部管理不同，不因接入企業(yè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)或者信息系統(tǒng)而有所改變。如《河北煤礦安全監(jiān)察局煤礦安全遠程監(jiān)察工作辦法》就明確規(guī)定：“遠程監(jiān)察不替代煤礦企業(yè)自身的安全監(jiān)控和應(yīng)急值守，不是對煤礦的實時監(jiān)察?！泵窈街貞c監(jiān)管局、黑龍江監(jiān)管局在實際工作中，通過相關(guān)程序或文件對非現(xiàn)場監(jiān)管情形下監(jiān)察員的監(jiān)管責任進行了限定，明確其監(jiān)管責任限定在監(jiān)察員具體查看的視頻或數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，避免了監(jiān)管責任的無限擴大。

因此，應(yīng)盡快完善非現(xiàn)場監(jiān)管制度，對非現(xiàn)場監(jiān)管的應(yīng)用、推廣以及相關(guān)重大問題作出更為明確、具體的規(guī)定，并對非現(xiàn)場監(jiān)管的責任邊界進行界定，促進監(jiān)察員更廣泛、更放心應(yīng)用非現(xiàn)場監(jiān)管。

2.加強頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)管平臺

在民航局層面加強非現(xiàn)場監(jiān)管的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)管平臺建設(shè)，并統(tǒng)一現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的操作平臺，增進兩種監(jiān)管方式的協(xié)同配合。

要實現(xiàn)平臺與民航運行大數(shù)據(jù)中心、飛行標準監(jiān)督管理系統(tǒng)（FSOP）等行業(yè)運行和監(jiān)管系統(tǒng)的互聯(lián)，特別要充分利用行政相對人現(xiàn)有的數(shù)字化系統(tǒng)，目前大多數(shù)非現(xiàn)場監(jiān)管平臺都還未接入航空公司的信息系統(tǒng)。要加強開發(fā)支持非現(xiàn)場監(jiān)管的功能軟件，利用新技術(shù)實現(xiàn)檢查數(shù)據(jù)的自動分析、比對、分類存檔等功能。

3.制定具體的操作指引，增強非現(xiàn)場監(jiān)管的實操性和規(guī)范性

在民航局起草的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法指引中對開展非現(xiàn)場監(jiān)管的基本設(shè)備要求、證據(jù)規(guī)則、發(fā)現(xiàn)問題的裁量標準等作出規(guī)定和說明，統(tǒng)一非現(xiàn)場監(jiān)管檢查單，整理出臺優(yōu)秀案例，幫助監(jiān)察員更為規(guī)范、有效地實施非現(xiàn)場監(jiān)管。

對于監(jiān)管事項庫中可適用非現(xiàn)場監(jiān)管方式的范圍，可采用類似負面清單的方式，由民航局各業(yè)務(wù)司局明確必須實施現(xiàn)場檢查的事項，而除此以外的事項，原則上全部使用遠程檢查方式。對于一些檢查行政相對人的計劃、報告、臺賬、資質(zhì)和制度類的SID項目，鼓勵采取遠程文件監(jiān)管的方式實施監(jiān)管。同時，鑒于一線監(jiān)管單位實際情況、轄區(qū)企業(yè)數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)的差異性較大，也要允許其結(jié)合實際靈活選取檢查方式。

4.加強非現(xiàn)場監(jiān)管的智慧化研究，進一步提升監(jiān)管效能

現(xiàn)階段的技術(shù)條件和設(shè)備條件，已能支持實現(xiàn)一些非現(xiàn)場監(jiān)管場景的智慧化應(yīng)用。結(jié)合民航行業(yè)監(jiān)管工作特點和實際需要，加強非現(xiàn)場監(jiān)管場景下數(shù)據(jù)分析、語音識別、圖像識別等功能的應(yīng)用，更為高效地提升監(jiān)管效能。在針對航空公司的監(jiān)管方面，以機組成員疲勞管理檢查為例，可將航空公司的排班及運行數(shù)據(jù)連接到局方非現(xiàn)場監(jiān)管平臺，通過數(shù)據(jù)分析軟件進行即時監(jiān)管，這樣不僅能及時發(fā)現(xiàn)運行中的違規(guī)行為，同時可按照設(shè)定的疲勞指數(shù)，分析機組成員的疲勞情況并提出合理建議；以飛行員飛行訓(xùn)練檢查為例，目前航空公司的訓(xùn)練記錄基本都已實現(xiàn)電子化，可由航空公司將電子數(shù)據(jù)提交到局方非現(xiàn)場監(jiān)管平臺，通過數(shù)據(jù)分析軟件對飛行員訓(xùn)練的合規(guī)性進行分析，及時發(fā)現(xiàn)訓(xùn)練中的違規(guī)行為。在針對機場的監(jiān)管方面，以停機坪運行監(jiān)管為例，可利用各機場視頻監(jiān)控系統(tǒng)對停機位全方位監(jiān)控的功能，對各類地面工作人員和設(shè)施設(shè)備的工作情況開展非現(xiàn)場監(jiān)管，如機組是否繞機檢查，各類保障車輛進入指定區(qū)域的運行情況等等，還可利用視頻識別技術(shù)，對人員設(shè)備的工作情況進行智能分析，判斷其是否符合運行標準。

從行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢看，非現(xiàn)場監(jiān)管能夠很好地促進行業(yè)監(jiān)管和信息技術(shù)的融合，促進行業(yè)監(jiān)管效能的提升。在智慧民航建設(shè)過程中，通過不斷總結(jié)經(jīng)驗和全面推廣，非現(xiàn)場監(jiān)管必將發(fā)揮出更大的作用。