民用無人機法律規(guī)制研究

□ 胡臨春 張嘉津 蔣 華/文

在航空領(lǐng)域，無人機相對有人駕駛航空器來說是一個新生事物。無人機誕生于軍事用途，近年來其民用應(yīng)用范圍不斷擴大，在航拍攝影、物流運輸、農(nóng)林噴灑、森林消防等領(lǐng)域得到了廣泛運用，涉及到社會生活的各個方面。在無人機蓬勃發(fā)展的同時，無人機造成的各種問題也紛紛進入大眾視野，特別是安全問題、安保問題，引起了社會的廣泛關(guān)注，如無人機“黑飛”對航空秩序管理產(chǎn)生較大危害。無人機墜毀、碰撞造成人員受傷、財產(chǎn)受損事件也屢有發(fā)生。人們逐漸意識到，在大力支持、倡導(dǎo)無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時，為了維護公共安全和人民利益，減少其負面影響，還需要對其進行一定的規(guī)范與約束。當(dāng)前，加強無人機立法和法律規(guī)制的呼聲非常強烈。

我國民用無人機立法現(xiàn)狀

社會的發(fā)展不斷催生法律的產(chǎn)生和變更。這一點，在無人機運行方面體現(xiàn)得格外明顯。我國民航法律體系建立之初，沒有針對無人機做出特別規(guī)定。隨著無人機的蓬勃發(fā)展，由于無人機具有輕便、靈活、種類繁多、無機上駕駛員等特點，如果沿用原有的法律體系，對無人機實施管理，顯然不利于無人機的發(fā)展。近年來，在針對無人機特別立法方面，逐步做出了一些規(guī)定：一是法律層面2018年修訂的《民用航空法》中增加了第214條作了原則性授權(quán)規(guī)定，即國務(wù)院、中央軍事委員會對無人機的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。二是在行政法規(guī)層面，國務(wù)院、中央軍委空管委辦公室于2018年組織起草了《無人機飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）。它借鑒國際有關(guān)做法，重點在民用無人機分級分類、空域劃設(shè)、計劃申請等管理措施上實現(xiàn)突破，促進產(chǎn)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域健康有序發(fā)展，對產(chǎn)品質(zhì)量、登記識別、人員資質(zhì)、運行間隔等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出了詳細規(guī)定。但目前該條例還停留在征求意見稿階段，沒有正式發(fā)布。三是規(guī)章層面，2018年修訂實施的《民用航空空中交通管理規(guī)則》，開了先河，直接將“無人機”寫入條文，在第18章第2節(jié)對無人機的飛行活動進行了原則性規(guī)定。四是規(guī)范性文件層面，近年來，民航局針對無人機運行、空中交通管理、登記、駕駛員、經(jīng)營性飛行活動以及適航管理等，先后出臺了《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》《民用無人機系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機實名制登記管理規(guī)定》《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《民用無人機經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》《特定類無人機試運行管理規(guī)程（暫行）》《民用無人機產(chǎn)品適航審定管理程序（試行）》和《民用無人機系統(tǒng)適航審定項目風(fēng)險評估指南（試行）》等一系列規(guī)范性文件。通過上述規(guī)范性文件以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、程序，民航局搭建了無人機管理的基本框架，為無人機的進一步法律規(guī)制打下了基礎(chǔ)。

民用無人機法律規(guī)制存在的問題

（一）立法效力層次較低

通過上述對民用無人機立法情況的梳理，可以看出我國對于無人機的規(guī)定主要是行業(yè)管理部門的規(guī)范性文件?！睹裼煤娇辗ā穬H有原則性規(guī)定，沒有可操作的條款。而中央空管委負責(zé)起草的無人機條例至今沒有出臺。惟一一部直接將“無人機”寫入條文中的部門規(guī)章《民用航空空中交通管理規(guī)則》，與《民用航空法》一樣，做出的也是原則性規(guī)定，不具備操作性。規(guī)范性文件嚴(yán)格來講必須以相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，是對法律的具體適用或者說明。

（二）規(guī)制主體責(zé)任不夠清晰

《征求意見稿》立法理念為實施全生命周期設(shè)計、全類別覆蓋、全鏈條管理，但實際上還有許多環(huán)節(jié)存在疏漏。一是雖然明確了中央空管委為民用無人機管理的最高機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)全國無人機飛行管理工作，建立無人機管理部際聯(lián)席工作機制，但是各自權(quán)限的劃分，分工合作的界限和內(nèi)容，依然需要明確和協(xié)調(diào)。二是對無證無照的無人機“黑飛”的規(guī)制主體不明確。一方面，對無證駕駛航空器的行為，《治安管理處罰法》第六十四條規(guī)定，“由公安機關(guān)實施治安處罰”。另一方面，《征求意見稿》第五十三條規(guī)定由民用航空管理機構(gòu)對無證照駕駛民用無人機進行行政處罰。但是，民用航空管理機構(gòu)的行業(yè)管理模式的基礎(chǔ)是基于證照管理。對于無證駕駛的“黑飛”現(xiàn)象，由于規(guī)制對象涉及面較大，人員復(fù)雜，民用航空管理機構(gòu)執(zhí)法力量與此不相匹配，查處起來難度較大。三是無人機造成的事故調(diào)查處理主體尚不明確。在無人機運行中，個人娛樂飛行占了較大比重。個人娛樂飛行發(fā)生事故后，誰應(yīng)作為調(diào)查主體不明確。

（三）規(guī)制的配套措施不夠完善

首先是無人機的綜合監(jiān)管平臺或管理平臺尚未有效建立。對于無人機的監(jiān)管，其難度不僅在于無人機體積小、起飛條件小隱蔽性強，雷達難以捕捉。還有最重要的一點就是在于信息不對稱，無人機數(shù)量多飛行航線復(fù)雜，監(jiān)管機構(gòu)很難及時獲得無人機活動信息。因而，國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺和公共安全監(jiān)管系統(tǒng)，對于保障無人機運行的安全非常重要。鑒于相應(yīng)的平臺、系統(tǒng)功能不完善，無人機飛行計劃的申請、審批，飛行活動的跟蹤、監(jiān)管實施起來就很困難。其次是空域改革尚未落地。國務(wù)院、中央軍委在2010年低空空域改革意見中，將其劃分為了管制空域、監(jiān)視空域以及報告空域三種。《征求意見稿》則將空域劃分為管控空域、適飛空域以及隔離空域。適合于無人機運行的適飛空域及隔離空域的劃設(shè)尚不明確。三是與無人機運行的相關(guān)審定工作還不成熟，審定能力與審定實踐與無人機審定需求不相適應(yīng)。四是有關(guān)規(guī)制資源配備不足。無人機是個龐大的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展迅猛，品類繁多，數(shù)量巨大。要對無人機運行實施有效監(jiān)管，需要有與此相適用的監(jiān)管資源，目前從規(guī)制主體來看，監(jiān)管資源明顯不足。

完善我國無人機法律規(guī)制的建議

（一）加強無人機法律規(guī)制的組織領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計

一是必須加強無人機法律規(guī)制的組織領(lǐng)導(dǎo)。中央空管委領(lǐng)導(dǎo)全國無人機飛行管理工作。無人機運行沒有針對性的法律規(guī)定，是當(dāng)前無人機管理的突出問題，無人機立法應(yīng)成為當(dāng)前中央空管委進行無人機管理的一項核心工作。應(yīng)把無人機管理條例等無人機立法作為國家的重要立法項目，抓住條例已經(jīng)列入《國務(wù)院2021年度立法工作計劃》的契機，在立法計劃實施中加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機制、壓緊壓實責(zé)任、密切溝通協(xié)調(diào)，推動無人機管理條例立法工作加速、提質(zhì)、增效。積極爭取條例的盡快出臺，使無人機管理做到有法可依。二是需要加強無人機法律規(guī)制的頂層設(shè)計。由于現(xiàn)有的航空法律體系都是以有人機為對象來實施法律規(guī)制，沒有對有人機和無人機實施區(qū)別管理。因而法律體系的各個層面，都面臨著需要針對無人機發(fā)展的現(xiàn)實進行調(diào)整修訂的問題。需要做好頂層設(shè)計，有組織、有計劃、分步驟、有重點地推進各項修訂，使無人機規(guī)制融入到航空法律體系當(dāng)中。三是需要加強無人機法律規(guī)制與推進改革措施的整體謀劃。需要將無人機產(chǎn)業(yè)政策及法律規(guī)制與空域改革結(jié)合起來。沒有空域改革，即使出臺了無人機管理條例，也難以得到真正落地。

（二）全面加強無人機規(guī)制法律建設(shè)

無人機作為新生事物，目前，我國整個法律體系幾乎沒有對無人機做出規(guī)定。因而，無人機立法涉及到法律體系的重構(gòu)。

1.在法律層面，對《民用航空法》等法律做出修訂，適用無人機運行需要

由于無人機的運用，影響到公共安全、信息安全等公民基本權(quán)利與義務(wù)，需要在民用航空法、刑法、治安管理處罰法等基本法律中做出規(guī)定。特別是民用航空法，對無人機規(guī)制顯然不能缺位，應(yīng)做出基本規(guī)定。在民用航空法修訂中，可考慮對無人機規(guī)制設(shè)立專章，建立無人機規(guī)制的基本框架和制度安排，包括無人機注冊、登記、適航，無人機駕駛員資質(zhì)管理、空域使用、安全運行基本要求等，為進一步制定無人機法規(guī)、規(guī)章提供遵循。

2.在法規(guī)層面，以推進《無人機飛行管理暫行條例》立法為重點，加強法規(guī)建設(shè)

以2018年《征求意見稿》為例，以下問題需要進一步改進與完善：

一是完善無人機的運行安全要求。雖然《征求意見稿》明確無人機飛行管理應(yīng)當(dāng)堅持安全為要，降低飛行活動風(fēng)險。但與美國、歐盟以及國外一些其他的無人機管理法規(guī)相比，對安全運行的要求規(guī)定相對較少。比如，“任何人不允許在存在身體或精神狀況影響無人機系統(tǒng)安全運行的情況下對無人機系統(tǒng)進行操縱；不能在酒精或藥物作用下操作無人機；任何人不允許粗心大意操作無人機系統(tǒng)，危及他人或財產(chǎn)安全；不允許運輸危險品；無人機運行要與他人保持安全距離，一般不允許穿越他人頭頂和人群集會場所”等等。這些在國外無人機管理法律中常見的一些規(guī)定在《征求意見稿》中缺失，需要補充完善，體現(xiàn)安全為要的方針。

二是將無人機系統(tǒng)運營人作為規(guī)制重點。無人機系統(tǒng)運營人（UAS 運營人）是指從事或擬從事一個或多個無人機系統(tǒng)運營的任何法人或自然人。無人機系統(tǒng)運營人在無人機運行中處于重要位置。國外關(guān)于無人機管理的法規(guī)，都會把無人機系統(tǒng)運營人作為一項重點規(guī)制內(nèi)容。根據(jù)無人機運行的不同類型，對無人機系統(tǒng)運營人合格審定或運行要求做出規(guī)定。如歐盟第2019/947號授權(quán)條例（EU）第3條規(guī)定“審定類”無人機系統(tǒng)運行應(yīng)根據(jù)相關(guān)的要求進行無人機系統(tǒng)審定和運營人審定。對“開放類”及“特許類”雖然不需要進行運營人合格審定，但都對運營人的職責(zé)做出了具體要求?！墩髑笠庖姼濉窙]有引入無人機系統(tǒng)運營人的概念，也沒有提出無人機系統(tǒng)運營人合格審定的要求，只是規(guī)定使用民用無人機從事商業(yè)活動應(yīng)當(dāng)取得經(jīng)營許可。對無人機系統(tǒng)運營人規(guī)范的缺失顯然是不合適的。

三是清晰界定各規(guī)制主體的責(zé)任界限。如《征求意見稿》第44條規(guī)定是否允許無人機從事貨物運輸以及禁止在移動的車輛等駕駛無人機主要是經(jīng)營或安全運行方面的要求，一般不在飛行管制部門的職責(zé)范圍內(nèi)，飛行管制部門難以落實，由民航行業(yè)部門來實施更為合適。第49條規(guī)定的處罰主體比較籠統(tǒng)，沒有明確界定各規(guī)制主體各自的處罰權(quán)，容易造成誰都管或誰不都管的情況，需要進一步清晰界定。

四是明確無證駕駛的查處主體?！昂陲w”行為主體是不特定的群體，潛在數(shù)量眾多，分布廣泛，機動靈活。如果按照《征求意見稿》規(guī)定由民用航空管理機構(gòu)來實施處罰，民用航空管理機構(gòu)是無法應(yīng)對的。無證駕駛的“黑飛”行為，駕駛員往往缺乏必要的訓(xùn)練和航空知識，容易釀成事故，社會危害性大。國外一般都把它納入刑事犯罪范圍。我國《治安管理處罰法》第六十四條也對該類妨害社會管理的行為進行了規(guī)定，應(yīng)受治安處罰。對無人機的空中不明情況和違法違規(guī)飛行，公安機關(guān)原本就是地面查證處置的主體。因而，明確由公安機關(guān)對“黑飛”行為進行查處更能實現(xiàn)規(guī)制目的。

五是進一步放寬空域、飛行計劃審批?！墩髑笠庖姼濉吩诜艑掞w行空域、簡化飛行計劃和審批流程做了大量嘗試，但放寬措施仍然不能滿足無人機發(fā)展需要。在空域使用上，世界上不少國家都已在研究無人機與有人機的空域融合運行問題，特別是在低空空域，具備一定條件的無人機與通航有人機，按照共同的空中運行規(guī)則，實現(xiàn)融合運行，可以大大釋放無人機發(fā)展?jié)摿ΑＴ陲w行計劃上，實施空域改革，劃分報告空域、監(jiān)視空域和管制空域，可以進一步簡化和減少飛行計劃的申請和批復(fù)。

六是明確無人機事故的報告和調(diào)查職責(zé)。隨著無人機運行的頻繁，不可避免地會有無人機事故發(fā)生。因而需要明確無人機事故的報告及調(diào)查主體、職責(zé)、程序等等。

民用無人機飛行管理及其相關(guān)活動，還會涉及到飛行基本規(guī)則、無線電管理等有關(guān)法規(guī)。無人機管理條例出臺后，按照法律適用原則，可以優(yōu)先適用無人機管理條例。條例沒有規(guī)定的，其他法規(guī)仍然起作用，因而，相關(guān)法規(guī)需要根據(jù)無人機特點，適時進行修訂，以適應(yīng)無人機發(fā)展需要。

3.在規(guī)章層面，制訂統(tǒng)一的民用無人機運行規(guī)章。

民航現(xiàn)有規(guī)章基本上沒有對民用無人機運行做出規(guī)定。但圍繞無人機運行，民航局已經(jīng)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，建立了一系列規(guī)則。為無人機運行規(guī)章的制訂打下了良好基礎(chǔ)。一旦民用無人機管理條例頒布，作為民航主管部門，民航局將是民用無人機規(guī)制的主體。為貫徹落實好條例，民航局需要把這些規(guī)范性文件對無人機管理的規(guī)定上升到規(guī)章層面，并需要做進一步梳理和調(diào)整。因此，在民航局規(guī)章體系尚未對無人機做出規(guī)定情況下，制定一部統(tǒng)一的無人機運行規(guī)章，有利于與條例相銜接，也有利于對民用無人機的運行管理。一部統(tǒng)一的無人機運行規(guī)章，應(yīng)包含以下各方面的規(guī)制內(nèi)容：

（1）無人機系統(tǒng)運行安全要求。為體現(xiàn)安全第一的原則，無人機系統(tǒng)運行安全不容忽視，需要采取系列安全規(guī)制措施，確保無人機運行安全。通常包括不允許在存在身體或精神狀況影響無人機系統(tǒng)安全運行的情況下對無人機系統(tǒng)進行操縱；不允許在酒精或藥物作用下操作無人機；任何人不允許粗心大意操作無人機系統(tǒng)，危及他人或財產(chǎn)的安全；不允許運輸危險品，一般情況下不允許飛越他人頭頂或人群集會場所等等。

（2）無人機系統(tǒng)自身的審定要求。需要建立起無人機的適航管理規(guī)則和適航標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范民用無人機產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)批準(zhǔn)、適航證明和證后管理的審定工作。

（3）民用無人機的注冊登記管理。需要建立一套無人機注冊登記的規(guī)則和程序，對無人機擁有者實施實名登記和粘貼登記標(biāo)志。對于一定規(guī)模的無人機，還應(yīng)當(dāng)具有遠程識別功能，便于有關(guān)的無人機管理和監(jiān)控平臺獲取登記信息。

（4）無人機駕駛員的管理。無人機系統(tǒng)分類較多，因此有必要對無人機系統(tǒng)駕駛員實施分類管理。無人機管理條例頒布后，可以將《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》的內(nèi)容上升到規(guī)章層次，從而依法建立起無人機駕駛員的監(jiān)管體系。此外，咨詢通告需要補充無人機駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定。隨著無人機市場的拓展，無人機駕駛員的需求巨大，必然會產(chǎn)生對無人機駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)的大量需求。將無人機駕駛員培訓(xùn)機構(gòu)納入資質(zhì)管理，以把好無人機駕駛員入口關(guān)。

（5）無人機系統(tǒng)運營人管理。國外已對無人機管理進行立法的國家，一般都會把運營人的安全運行許可作為一個重要內(nèi)容。而我國目前只對經(jīng)營許可做了規(guī)定。經(jīng)營許可不同于運行許可，它的側(cè)重點在市場監(jiān)管，而運行許可側(cè)重在安全運行。對無人機運行，顯然更應(yīng)當(dāng)關(guān)注安全，應(yīng)把運行許可作為重點，運行許可與經(jīng)營許可可以合并開展。

（6）無人機飛行運行活動管理。《征求意見稿》對飛行空域的申請、飛行活動、飛行計劃的申請、空中飛行規(guī)則等作了部分規(guī)定。應(yīng)考慮把《輕小無人機運行管理規(guī)定（試行）》《民用無人機系統(tǒng)空中交通管理辦法》的主要內(nèi)容上升到規(guī)章層面。對與條例規(guī)定不一致的內(nèi)容予以調(diào)整，如無人機的分類以及相關(guān)內(nèi)容，《輕小無人機運行管理規(guī)定（試行）》與《征求意見稿》劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，需要調(diào)整?？罩薪煌ü芾磙k法規(guī)定無人機只能在隔離空域內(nèi)運行，與《征求意見稿》不一致，也需要修訂。

以上內(nèi)容，民航局的規(guī)范性文件已經(jīng)建立了框架，明確了主要規(guī)制內(nèi)容，為建立一部統(tǒng)一的民用無人機管理規(guī)章打下了堅實基礎(chǔ)。民用無人機管理條例出臺后，可以在此基礎(chǔ)上，迅速推進無人機規(guī)章立法工作，引導(dǎo)、規(guī)范民用無人機產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。

（三）完善無人機法律規(guī)制相關(guān)配套機制

無人機種類多、數(shù)量多，輕便靈活，為了把無人機納入法治軌道，除了要加強法律制度建設(shè)之外，一些相關(guān)的配套措施也不可或缺。目前民航局已建立了無人機實名登記系統(tǒng)。無人機執(zhí)照（視距內(nèi)運行）自動化考試系統(tǒng)正在測試當(dāng)中，預(yù)計不久即可投入運行。做好無人機規(guī)制，還需要開展以下配套措施建設(shè)：首先是國家無人機綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)。該平臺要具備監(jiān)視和必要管控功能，掌握無人機飛行動態(tài)信息，在各規(guī)制主體之間共享信息，公安部門在此基礎(chǔ)上建立民用無人機公共安全監(jiān)管系統(tǒng)。需要在總結(jié)各地方無人機綜合監(jiān)管平臺基礎(chǔ)上，進一步形成全國的綜合監(jiān)管平臺。其次是民航行業(yè)管理部門無人機綜合管理平臺（UOM）的建設(shè)。通過UOM，實現(xiàn)行業(yè)安全監(jiān)管，使無人機管控“看得見、找得到”；構(gòu)建“行業(yè)管理＋社會管理”框架，探索、完善低空交通管理體系；為未來低空運行的通航飛行器與無人機的融合運行提供制度與技術(shù)的探索。三是無人機適航審定及運行審定建設(shè)。適航審定及運行審定程序相對比較復(fù)雜，責(zé)任較大，任務(wù)繁重。一方面，無人機適航審定、運行審定的機構(gòu)及人員應(yīng)與審定任務(wù)相適用，確保能夠高效地開展審定工作。另一方面，需要進一步明確審定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，在保證安全前提下，也要能夠適用無人機特點，方便快捷開展審定。四是低空空域改革的盡快落地。這是無人機發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)有空域管理體系下，都是管控空域，無人機飛不起來，有效的法律規(guī)制也無從談起。當(dāng)前，民航局通過設(shè)立無人駕駛航空實驗區(qū)的方式，進行了局部突破，2020年5月、10月先后發(fā)布了試驗區(qū)建設(shè)工作指引和13個試驗區(qū)。但是，無人機運行要全面納入合法軌道，還有賴于低空空域改革措施切實落地，為無人機劃設(shè)充足的適飛空域、隔離空域，簡化無人機空域和飛行計劃審批。

民用無人機作為當(dāng)前具有代表性的新興產(chǎn)業(yè)，需要政策支持，更需要國家通過立法的手段對其健康發(fā)展進行指引?！昂陲w事件”頻繁發(fā)生也給民航的安全飛行、民用無人機行業(yè)的健康發(fā)展都會帶來嚴(yán)重影響。通過加強無人機立法建設(shè)，建立起符合無人機發(fā)展需要的規(guī)制體系，不僅有利于保證航空安全，也將會促進無人機產(chǎn)業(yè)的長遠健康發(fā)展。因而，當(dāng)前無人機發(fā)展迫切需要推進無人機法律規(guī)制建設(shè)。本文從頂層設(shè)計、法律建設(shè)和配套機制三個方面對完善無人機法律規(guī)制提出了建議，希望對相關(guān)部門開展無人機立法及法律規(guī)制工作提供借鑒，促進我國民用無人機行業(yè)的健康發(fā)展。