FATF反洗錢互評估背景下強化我國受益所有人身份識別工作的思考

楊莎

為防止洗錢分子利用股權(quán)結(jié)構(gòu)復雜的法人實體實施洗錢、逃稅和恐怖融資活動，金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）于2012年發(fā)布了反洗錢國際標準新《40項建議》，其中第24項中明確要求各國監(jiān)管部門和義務機構(gòu)應對受益所有人進行識別和盡職調(diào)查。我國結(jié)合國情，積極按照FATF新標準，建立和完善受益所有人監(jiān)管機制，但由于該項工作起步較晚，不可避免地存在一些問題需要改進。本文簡要概述了FATF反洗錢互評估背景下受益所有人概念，并總結(jié)FATF對其他成員國第四輪互評估中的經(jīng)驗，在此基礎上分析了我國在受益所有人身份識別面臨的困境，并從完善相關(guān)立法、建立集中統(tǒng)一的受益所有人信息登記系統(tǒng)、提升義務機構(gòu)識別能力等方面提出了對相應建議。

一、FATF對受益所有人的定義

受益所有人屬于英美法系下的概念，最初源自普通法。隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展和全球化進程的演變，受益所有人概念也逐漸開始在國際反洗錢、反恐怖主義融資領域得到廣泛的應用。FATF順應形勢的發(fā)展，將受益所有人定義為最終擁有或控制其發(fā)生交易實際利益的一個或多個自然人，以及對某一法人或法律安排擁有最終有效控制權(quán)的人。

二、FATF部分成員國第四輪互評估概況

（一）FATF對受益所有人新標準的要求

FATF在2012年提出建立透明度和受益所有權(quán)的要求，該要求可總結(jié)為以下幾個方面：第一，對受益所有人的身份核實與了解應遵循風險為本的原則，并允許根據(jù)其風險等級相應地采取強化或簡化的盡職調(diào)查措施;第二，金融機構(gòu)在對客戶進行盡職調(diào)查時，應加強對自然人、法人、法律安排和信托的受益所有人身份、所有權(quán)、控制權(quán)進行了解;第三，要關(guān)注國際國內(nèi)政治公眾人物、金融機構(gòu)高管等受益所有人及其關(guān)系密切人物，并對其開展盡職調(diào)查。

（二）美國、新加坡和丹麥等FATF成員國第四輪互評估情況及經(jīng)驗分析

FATF第四輪互評估中對于受益所有人身份識別的評估由兩部分組成：在合規(guī)性評估中，建議24、25是針對受益所有人身份識別的最主要建議，其與核心指標（建議3、5、10、11和20）聯(lián)系密切，如此項“不合規(guī)”則對一國合規(guī)性評估結(jié)果造成不利影響。在有效性評估中，“直接目標 5”是關(guān)于受益所有人的最主要標準——“防止濫用法人進行洗錢/恐怖融資，主管部門無障礙地獲得其受益所有權(quán)信息”。

1.美國。在第四輪互評估中，美國在建議24、25的執(zhí)行情況被互評估小組分別認定為不合規(guī)、部分合規(guī)，“直接目標5”被評定為低效。為達到FATF針對受益所有人身份識別制定的標準，2016年美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡（FinCEN）采納了《金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求最終規(guī)則》，進一步明確了銀行、證券經(jīng)紀商、公募基金等機構(gòu)獲取和核實受益所有人信息的方法、風險控制措施及豁免要求。此外，2017年5月，美國參議院通過了《打擊洗錢、恐怖主義融資及制假法案》，試圖對違法者提起訴訟，實施罰款、罰金等處罰，提高法人客戶向金融機構(gòu)提供有關(guān)賬戶持有者或受益所有人信息的真實性，加強對金融機構(gòu)的法律監(jiān)管，避免其出現(xiàn)與《美國愛國者法案》所認定的“洗錢關(guān)注地區(qū)”或外國政治公眾人物開展貨幣交易的情況。

2.新加坡。根據(jù)2016年FATF發(fā)布的新加坡互評估報告，新加坡缺乏受益所有人的管理，其不足的方面主要是：國家洗錢和恐怖融資風險評估未涵蓋所有的法人和法律安排;現(xiàn)有的法律措施和政策機制不健全，不足以確保企業(yè)主動披露股東與被提名的董事信息、震懾受托人欺詐行為、確保對受益所有人的信息是否準確和最新的。新加坡金融管理局（MAS）聯(lián)手國家財政部門共同建立居民信息查詢平臺，國內(nèi)金融機構(gòu)和政府部門可以聯(lián)網(wǎng)核查包括客戶姓名、出生日期、國籍、住址等相關(guān)信息。新加坡在建議24、25和“直接目標5”評級結(jié)果總體好于美國，尤其在反洗錢受益所有人監(jiān)管有效性上取得實質(zhì)性成果：一是設立政府機構(gòu)與私營部門建立了有效的反洗錢協(xié)作機制，帶動促進受益所有人管理工作的發(fā)展;二是在國際合作中，對外國或各類機構(gòu)提出的有關(guān)受益所有人信息的請求是能夠良好合作并提供高質(zhì)信息。

3.丹麥。2017年，在實施互評估過程中，丹麥未把所有商業(yè)基金會都納入注冊主體;缺乏所有丹麥法人企業(yè)都必須披露受益所有人信息的要求和義務的情況成為互評估小組明確指出的問題。丹麥通過實施《受益所有權(quán)法案》和兩份行政命令，使得其在執(zhí)行FATF建議24、25方面的大部分缺陷基本解決，且呈現(xiàn)出特色經(jīng)驗：健全法律制度，進一步將受益所有人披露主體拓展至丹麥境內(nèi)的大多數(shù)法人企業(yè)，明確中央商業(yè)登記系統(tǒng)為受益所有人身份信息集中登記系統(tǒng)，授予商業(yè)管理局以可搜索的格式形式向中央商業(yè)登記系統(tǒng)確認及傳輸數(shù)據(jù)，以方便公眾查詢，同時落實法律保障，對未遵守要求完整、正確披露信息的違規(guī)行為實施處罰或移送警方。最終，丹麥24項評級結(jié)果顯著優(yōu)于美國和新加坡等其他FATF成員國。

三、我國當前開展受益所有人身份識別工作的面臨困境分析

作為FATF正式成員國，我國一直致力于在提高受益所有人身份信息的透明度，先后通過了《中國人民銀行關(guān)于加強反洗錢客戶身份識別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)〔2017〕235號）（以下簡稱《235號文》）和《中國人民銀行關(guān)于進一步做好受益所有人身份識別工作有關(guān)問題的通知》（銀發(fā)〔2018〕164號）明確了“受益所有人”識別定義與執(zhí)行標準，并在實踐中不斷完善。但與FATF標準相比，我國在識別受益所有人信息的“合規(guī)性”和“有效性”方面仍存在一些差距，現(xiàn)實境遇下進一步推動此項工作亦面臨諸多困境。

（一）缺乏法律支撐，識別依據(jù)不明確

目前，我國針對受益所有權(quán)的管理多是以部門發(fā)布規(guī)范性文件為主，對《公司法》《證券法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂未能做到齊頭并進，導致公司、企業(yè)的受益所有人信息未能在登記注冊之初進行有效采集，缺乏明顯的法律依據(jù)，義務機構(gòu)在開戶環(huán)節(jié)及業(yè)務存續(xù)期間要求客戶提供受益所有人信息也變得底氣不足，給洗錢分子以可乘之機。

（二）缺乏數(shù)據(jù)支持，客戶提供的開戶資料真實性無法保障

在開展受益所有人識別工作中，反洗錢義務機構(gòu)對于顧客通過口頭或紙質(zhì)方式提供的信息資料，除卻利用市場監(jiān)管部門網(wǎng)站、第三方商業(yè)數(shù)據(jù)來開展核實工作外，沒有其他專業(yè)鑒別工具和具有法律效力的系統(tǒng)可供查詢比對，一旦出現(xiàn)非自然人客戶不予配合或相關(guān)核查APP未收錄相關(guān)信息的情況時，僅僅依靠受理人員經(jīng)驗對諸如非自然人客戶的公司章程、合伙協(xié)議、備忘錄等的進行人工審查，缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)，對證明材料的真?zhèn)坞y以辨別，易埋下風險隱患。

（三）缺乏足夠的認知，客戶配合度不高

按照《235號文》要求，義務機構(gòu)需要切實掌握非自然人客戶、特定自然人客戶、特定業(yè)務關(guān)系客戶等不同類型客戶關(guān)系，評估整個企業(yè)層級結(jié)構(gòu)和所有權(quán)模式。以上措施在實際執(zhí)行中遭遇到很大阻礙，主要表現(xiàn)在：首先在對復雜的客戶進行身份識別會加長開戶業(yè)務流程，與簡化開戶程序，提升開戶效率的普惠金融政策存在沖突;其次客戶對“受益人”認識仍存在誤區(qū)，認為義務機構(gòu)在開展受益所有人身份識別的過程中，向客戶索要大量的證明材料，侵犯了客戶的隱私權(quán)，擔心造成身份信息外泄;再次客戶主動配合度偏低，部分非自然人客戶依法依規(guī)提供身份證件或相關(guān)證明文件的意識較低，導致證件到期不更新、信息變更不辦理等現(xiàn)象頻發(fā)。

（四）缺乏標準化制度，復雜或多層離岸主體的所有權(quán)結(jié)構(gòu)識別難

隨著全球經(jīng)濟規(guī)模和科學技術(shù)的飛速發(fā)展，洗錢分子利用眾多錯綜復雜的離岸主體實施洗錢的比例不斷提高。然而由于各國間未建立也一時間難以建立與受益所有人身份信息管理的標準化制度，每個國家對法人或公司實體登記注冊要求迥異，再加之法人結(jié)構(gòu)和公司實體數(shù)量日益增加，所有權(quán)結(jié)構(gòu)愈加復雜，增加了義務機構(gòu)，特別是特定非等新類型義務機構(gòu)準確識別和核實受益所有人信息的數(shù)量和難度。

四、基于互評估結(jié)論，強化我國受益所有人身份識別工作的建議

（一）完善相關(guān)立法，明確法律層面上的受益所有人安排

建議在國家層面積極對接FATF新標準，在充分認清“受益所有人”內(nèi)涵的基礎上，適當參照國際相關(guān)規(guī)則和慣例，以修訂《反洗錢法》為基礎，加快制定和完善國內(nèi)“受益所有人”相關(guān)配套法規(guī)。在受益所有人立法中，應盡早統(tǒng)一國內(nèi)現(xiàn)有公司治理、稅收征管、反洗錢監(jiān)管等領域相關(guān)規(guī)定與國際的相關(guān)制度安排，從源頭上明確規(guī)范受益所有人的權(quán)利和義務，為義務機構(gòu)開展受益所有人識別工作掃除法律上的障礙，理清具體操作措施。同時，可參考英美等發(fā)達國家經(jīng)驗，完善我國《外國投資法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范國際投資對我國的經(jīng)濟安全和國家安全帶來的風險。

（二）增強監(jiān)管協(xié)作效率，推進建立集中統(tǒng)一的受益所有人身份信息系統(tǒng)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對我國金融市場產(chǎn)生了深刻的影響，受益所有人身份識別同樣也可以受益于互聯(lián)網(wǎng)和AI技術(shù)的發(fā)展。作為我國反洗錢行政主管部門，人民銀行在推動反洗錢工作發(fā)揮了積極的作用。因此建議參照FATF第四輪反洗錢互評估意見，由人民銀行統(tǒng)攬反洗錢工作，平滑地實現(xiàn)與市場管理、稅務、公安等部門開展橫向協(xié)作，進一步整合現(xiàn)有資源，積極引入互聯(lián)網(wǎng)和AI技術(shù)，加緊建立我國集中統(tǒng)一的受益所有身份信息系統(tǒng)，在保護商業(yè)秘密和個人隱私的基礎上，實現(xiàn)信息共享，切實提高洗錢風險防控效率和人工審核效率。

（三）加強培訓輔導，全面提升整體義務機構(gòu)識別意識和能力

建議人民銀行以貫徹落實《235號文》為主旨，一方面通過集中宣導、監(jiān)管走訪、分類評級等形式，層層摸清傳統(tǒng)義務機構(gòu)受益所有人身份識別工作開展狀況，加強與其溝通，精準傳導受益所有人的監(jiān)管政策，輔助其積極采取“風險為本”的方法，樹立“合理懷疑”意識，逐項落實《235號文》的規(guī)定要求。另一方面建議人民銀行針對特定非金融機構(gòu)開展多層次的業(yè)務培訓班，全面提升整體義務機構(gòu)對受益所有人、公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、信托等利益控制與代理形式的分析識別技能。

（四）豐富約束與激勵機制，構(gòu)建正向激勵和失職懲戒的雙重機制

長期以來，我國的反洗錢監(jiān)管模式主要以懲戒和約束為主，缺乏有效激勵和相應的補償機制，以激發(fā)義務機構(gòu)履行反洗錢職責的主動性和積極性。因此，建議通過完善制度，將義務主體反洗錢約束與激勵機制有機結(jié)合，從國家層面、行業(yè)領域和機構(gòu)內(nèi)部建立多層次的成本反補、獎勵通報、責任豁免等機制，根據(jù)反洗錢機制有效程度及反洗錢工作開展情況對義務機構(gòu)采取差異化監(jiān)管，既能發(fā)揮帶頭模范作用又可以有效約束義務機構(gòu)，促使義務機構(gòu)更加積極、主動、有效地開展反洗錢工作。

（五）開展國際合作，建立更為廣泛的信息共享機制

根據(jù)FATF新《40項建議》中關(guān)于國際合作方面的要求，對照我國在第四輪互評估中的執(zhí)行情況，我國一方面可以繼續(xù)加強反洗錢雙多邊交流與合作，嘗試與部分發(fā)達國家的共建反洗錢監(jiān)管合作機制，利用國際金融交流平臺，積極對外提供協(xié)助，充分發(fā)揮國際受益所有人身份信息交換的作用。另一方面，廣泛加入一些有益的國際組織，深度參與反洗錢國組織反洗錢制度改革成果轉(zhuǎn)化，積極參與制定國際受益所有人規(guī)則，借力國際組織的技術(shù)，提高受益所有人信息的透明度，進一步遏制洗錢、逃稅、腐敗等犯罪活動。

（作者單位：中郵人壽保險股份有限公司廣西分公司）

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