以人為核心的新型城鎮(zhèn)化思路探討

摘 要：城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。這一新思想在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中被確切地提出。文章以城鎮(zhèn)新格局發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段為背景，著眼于以人的城鎮(zhèn)化這一核心，探討實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)展理念與制度建設(shè)方面的要求。

關(guān)鍵詞：改革土地制度;城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）03-0032-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.032

為更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的新格局發(fā)展，我黨提出要做到四大建設(shè)：其一，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的廣泛普及;其二，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)流通，減少經(jīng)濟(jì)堵斷情況的發(fā)生;其三，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高效益發(fā)展創(chuàng)新;其四，有效提高商品在各個(gè)市場(chǎng)的流通率和生產(chǎn)要素市場(chǎng)化進(jìn)度。這四大建設(shè)的完成將會(huì)釋放市場(chǎng)內(nèi)需潛能，進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。人是城鎮(zhèn)化的核心、是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體。讓新增城鎮(zhèn)人口“進(jìn)得來(lái)”“留得下”“過(guò)得好”，全力提升市民化質(zhì)量，推動(dòng)更多人民群眾享受高品質(zhì)、高層次的現(xiàn)代型生活，這種生活形式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體方向和要求。

1 我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的趨勢(shì)特征

黨的十九大在對(duì)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出“兩步走”戰(zhàn)略安排時(shí)指出：信息化，城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化這四個(gè)“化”發(fā)展將會(huì)成為全球變化趨勢(shì)，因而我們需在2035年基本實(shí)現(xiàn)這四個(gè)“化”。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)新的趨勢(shì)變化。我國(guó)的變化發(fā)展可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析解釋?zhuān)粋€(gè)是人均GDP水平，另一個(gè)是城市化水平。近年來(lái)我國(guó)人均GDP水平變化較小，但在城市化方面的發(fā)展階段有顯著提高。目前我國(guó)正處在從低城市化水平逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱鞘谢降倪^(guò)渡時(shí)期 ，[1]逐步進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。從中長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化增速將逐漸放緩，但農(nóng)村人口進(jìn)城仍是大趨勢(shì)，人口流向更加多元，流動(dòng)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的意愿將越來(lái)越強(qiáng)烈，以人為核心在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重要性、必要性更加凸顯。[2]區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持以人為本，把關(guān)注點(diǎn)放到人的城鎮(zhèn)化上，從外來(lái)轉(zhuǎn)移人口的衣、食、住、行、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面出發(fā)，實(shí)現(xiàn)外來(lái)轉(zhuǎn)移人口和城市居民能夠享受同樣的社會(huì)保障和福利，解決好農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的住房和戶(hù)口轉(zhuǎn)移問(wèn)題，注重提升城鎮(zhèn)人口的整體素質(zhì)，全面推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)步。

2 實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化需要破解的難題

我國(guó)在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，雖然以經(jīng)濟(jì)投資和土地?cái)U(kuò)展為手段，使落后城鎮(zhèn)有了一定進(jìn)步，但這些“手段”卻存在部分弊端。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，使農(nóng)村中的大量青壯勞動(dòng)力往城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距。不同于農(nóng)村鎮(zhèn)的人口匱乏，城市顯得格外擁擠。與過(guò)多的人口涌入一系列城市病應(yīng)運(yùn)而生，住房難、看病難、就業(yè)難等，同樣對(duì)城市人口造成壓力。這一系列的城市病，不僅對(duì)人口造成壓力，對(duì)自然資源也造成了一定程度上的壓力，使得環(huán)境受到了一定程度的毀壞，從而阻礙城市發(fā)展。不僅如此，政府與部分企業(yè)合作，為解決城市資源問(wèn)題而選擇擴(kuò)建房屋與道路等直接手段，他們追求效率的提高，卻忽視了更為重要的質(zhì)量，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展再次受到阻礙。

由此得出了以下結(jié)論，在創(chuàng)建城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，必須要注重以下三個(gè)方面。其一，提升城鎮(zhèn)人口素質(zhì)。不再是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，盲目地?cái)U(kuò)充城市容量，吸引農(nóng)村人口搬遷到城市聚居的模式，而應(yīng)該逐步降低落戶(hù)門(mén)檻，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，提升城鎮(zhèn)人口的文化素質(zhì)，全面重視以人的發(fā)展為核心。人的發(fā)展要注重兩方面：一是文化發(fā)展;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文化發(fā)展指的主要是提高勞動(dòng)人民水平成為主要內(nèi)容;經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是指“授人以魚(yú)不如授人以漁”，要提高他們的專(zhuān)業(yè)技能。實(shí)現(xiàn)這兩方面發(fā)展，從而促進(jìn)低收入人群職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為其謀生提供一份保障;其二，建立健全社會(huì)保障機(jī)制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，還必須關(guān)注人民生活的各個(gè)方面，完善各項(xiàng)社會(huì)保障體系，包括教育、住房、醫(yī)療、交通、養(yǎng)老等，使人民的生活得到更全面的保障;其三，打造良好的生活環(huán)境。由于在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中人的過(guò)分集中，造成了對(duì)資源需求以及環(huán)境要求的大大提升。建設(shè)良好的生活環(huán)境，倡導(dǎo)在資源利用中盡可能地實(shí)現(xiàn)節(jié)約節(jié)儉。做到保護(hù)環(huán)境，治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的零破壞率，合力創(chuàng)建一個(gè)生活環(huán)境更宜居城市，吸引更多的人才來(lái)城市定居，促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

3 推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化思路

3.1 改革土地制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持耕地紅線(xiàn)的思想路線(xiàn)。然而，這種方式具有一定程度的弊端，它不能確保土地的高質(zhì)量水準(zhǔn)。因此要想實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的完善就必須進(jìn)行土地改革，革新固有的耕地紅線(xiàn)思想。這種改革應(yīng)實(shí)現(xiàn)將對(duì)總量的保證轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)質(zhì)量與產(chǎn)量的保證，從而在全國(guó)范圍內(nèi)各人民所分配的土地占地量平均公正。這種改革的制度亦被稱(chēng)為“土地當(dāng)量制度”[3-4]。

黨的十九屆五中全會(huì)中提出，在“十四五”時(shí)期對(duì)于我國(guó)的土地改革具有兩方面的要求：一方面指對(duì)建設(shè)用地的具體規(guī)劃，將建設(shè)用地具體分為兩部分，一個(gè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地，另一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地;另一方面則是指對(duì)宅基地使用制度和所有制度的完善，探索其各項(xiàng)權(quán)利具體實(shí)現(xiàn)形式。此外，還應(yīng)加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。在符合國(guó)土空間規(guī)劃前提下，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于土地制度的改革應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)再結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，我國(guó)的國(guó)情確定了我國(guó)的土地制度是社會(huì)主義公有制，生產(chǎn)資料屬于全體人民或勞動(dòng)者集體所有。這就要求在進(jìn)行城市化土地改革過(guò)程中，要科學(xué)合理地使用農(nóng)村土地與城市郊區(qū)土地。同時(shí)，我國(guó)實(shí)行“人地錢(qián)”掛鉤政策，主張將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、建設(shè)用地與人口市民化三者聯(lián)動(dòng)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人民在城鎮(zhèn)落戶(hù)。從本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展——以人為核心要求。這掛鉤政策是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中所提出的“人地掛鉤政策”的更進(jìn)一步，也是對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的進(jìn)一步深化改革。

3.2 改革戶(hù)籍制度

在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口的移動(dòng)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的決定性因素，但往往城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度又存在“玻璃門(mén)”“暗門(mén)檻”現(xiàn)象，限制了人口的流動(dòng)。例如中國(guó)現(xiàn)在的大城市：北京、上海、廣州、深圳等，對(duì)于外來(lái)人口在本城市的落戶(hù)都有“指標(biāo)分值、落戶(hù)指標(biāo)”等相應(yīng)戶(hù)籍制度的限制。而小城市相對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)又受到戶(hù)籍制度的限制，從而影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此對(duì)戶(hù)籍制度和相關(guān)政治體制進(jìn)行深化改革，放寬農(nóng)村人口在部分城鎮(zhèn)的落戶(hù)要求，消除落戶(hù)高門(mén)檻，推動(dòng)多元化的戶(hù)籍制度勢(shì)在必行。

3.3 統(tǒng)一社保制度

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，隨著城市中人口的流入與增多，為規(guī)范社會(huì)市場(chǎng)秩序，保障人民的個(gè)人權(quán)益，應(yīng)制定統(tǒng)一的社保制度，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化的發(fā)展，最根本的還是以人為核心，提升城鎮(zhèn)的社會(huì)福利等，這樣才能吸引更多的人才流入，激發(fā)城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。而統(tǒng)一的社保制度對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。一方面，統(tǒng)一的社保制度使人民在醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等各個(gè)方面都有了一份社會(huì)保障，增強(qiáng)了人民對(duì)于城鎮(zhèn)的依賴(lài)性和歸屬感;另一方面，統(tǒng)一的社保制度對(duì)于城鎮(zhèn)中企業(yè)在申請(qǐng)與創(chuàng)辦過(guò)程中，更加規(guī)范化企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)行為，保障了企業(yè)勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)益。所以，統(tǒng)一的社保制度對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定、人民個(gè)人權(quán)益的保障等各方面都有諸多好處。

3.4 實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是以公平、均等為基本出發(fā)點(diǎn)，是指在社會(huì)實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要保證新流入人口與本市原居民享受在“基本醫(yī)療、子女教育、就業(yè)報(bào)酬”等各方面的公平化對(duì)待。近年來(lái)，我國(guó)全面建立居住證制度，保障了居住證持有人享有6項(xiàng)基本公共服務(wù)和7項(xiàng)便利，居住證“含金量”不斷提高，但在一些城市，未落戶(hù)常住人口無(wú)法享受除此之外的更多基本公共服務(wù)。因此，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化還有很長(zhǎng)的路要走。

3.5 促進(jìn)工業(yè)園區(qū)與城市互動(dòng)發(fā)展

促進(jìn)工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生，可能引進(jìn)多樣化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式，促使各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，使其具有優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)特色。同時(shí)工業(yè)園區(qū)應(yīng)具備對(duì)城市部分產(chǎn)業(yè)的承接功能，從而實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)與城市的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“退二進(jìn)三”效益。[5]增強(qiáng)中心城市和城市群等區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和人口承載能力，為越來(lái)越多的中小企業(yè)提供專(zhuān)門(mén)的工業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，注重具有產(chǎn)業(yè)聚集性質(zhì)的工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，使城市為工業(yè)園區(qū)提供政策與制度的便利，刺激工業(yè)園區(qū)的發(fā)展活力，增加工業(yè)園區(qū)為城市發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。促進(jìn)工業(yè)園區(qū)與城市的互動(dòng)，增進(jìn)工業(yè)園區(qū)與城市的健康循環(huán)發(fā)展。

3.6 促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

深刻認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念的重要性，在當(dāng)代城鎮(zhèn)化發(fā)展欲普及全國(guó)的時(shí)代背景下，為緩解大城市的生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與發(fā)展提供了助力，將城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興共同發(fā)展。推動(dòng)城市人口與農(nóng)村人口之間的流動(dòng)發(fā)展，完善城鄉(xiāng)人才交流機(jī)制，健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制的發(fā)展，加快構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。實(shí)現(xiàn)大城市與小城鎮(zhèn)在職能上的分工安排和在空間上的合理布置。在之前傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，未能真正處理好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)在大城市中資源緊張、交通擁堵等各項(xiàng)問(wèn)題，應(yīng)重新考慮小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展過(guò)程中的定位，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展放到更大一級(jí)的發(fā)展平臺(tái)當(dāng)中，規(guī)劃好小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化變革發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)定位，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠?yàn)榇蟪鞘刑峁┤瞬乓约熬徑獯蟪鞘猩鷳B(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)布局緊張的局面。反之，大城市的發(fā)展又能為小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到一定的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，促進(jìn)大城市與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展。

4 結(jié)論

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，要做好以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就必須從人民的根本利益出發(fā)，改革城市戶(hù)籍制度，完善統(tǒng)一社保制度，提升社會(huì)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為人民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等各方面提供更全面的社會(huì)保障。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，增強(qiáng)制度保障，提升市場(chǎng)活力，為城市創(chuàng)業(yè)提供良好的政策環(huán)境，為人民就業(yè)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的良性、健康和可持續(xù)發(fā)展。

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[作者簡(jiǎn)介]吳鄧軍（1989—），男，土家族，重慶人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策、城市建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資源、鄉(xiāng)村振興。

3778501908263