無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的執(zhí)法困境與破除路徑

李子涵，楊興岳

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

一、無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的執(zhí)法理論困境

我國(guó)《價(jià)格法》第19條規(guī)定：“政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價(jià)目錄為依據(jù)。中央定價(jià)目錄由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定、修訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布。地方定價(jià)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門按照中央定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定，經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意，報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門審定后公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級(jí)地方人民政府不得制定定價(jià)目錄”。第20條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門，按照中央定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)；其中重要的商品和服務(wù)價(jià)格的政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照地方定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定在本地區(qū)執(zhí)行的政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)。市、縣人民政府可以根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的授權(quán)，按照地方定價(jià)目錄規(guī)定的定價(jià)權(quán)限和具體適用范圍制定在本地區(qū)執(zhí)行的政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)”。政府或政府部門定價(jià)活動(dòng)一旦違反上述法定程序，即構(gòu)成違法。對(duì)此，《價(jià)格法》第45條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府或者各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，超越定價(jià)權(quán)限和范圍擅自制定、調(diào)整價(jià)格或者不執(zhí)行法定的價(jià)格干預(yù)措施、緊急措施的，責(zé)令改正，并可以通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”與此配套，國(guó)家發(fā)改委于2018年頒布了《政府制定價(jià)格行為規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)則》”)?！兑?guī)則》第30條規(guī)定：“定價(jià)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。上級(jí)價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)價(jià)格主管部門制定價(jià)格行為的監(jiān)督和指導(dǎo)。政府其他有關(guān)部門的制定價(jià)格行為應(yīng)當(dāng)接受價(jià)格主管部門的監(jiān)督”。第31條規(guī)定：“定價(jià)機(jī)關(guān)制定價(jià)格，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。單位和個(gè)人可以對(duì)制定價(jià)格過(guò)程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)。即價(jià)格主管部門制定價(jià)格時(shí)，實(shí)行同類部門上下級(jí)之間的縱向監(jiān)督關(guān)系，政府其他有關(guān)部門制定價(jià)格時(shí)，實(shí)行價(jià)格主管部門與其他有關(guān)部門之間的橫向監(jiān)督關(guān)系，社會(huì)公眾可以就政府部門的違法制定價(jià)格行為向有關(guān)部門舉報(bào)，但受理及處理舉報(bào)，走的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制”。第32條規(guī)定：“定價(jià)機(jī)關(guān)有違法行為的，由政府價(jià)格主管部門依據(jù)《價(jià)格法》進(jìn)行查處”。

綜上，《價(jià)格法》規(guī)定了有權(quán)定價(jià)的主體、定價(jià)權(quán)限的分配、定價(jià)依據(jù)，并連同《規(guī)則》一道，規(guī)定了有權(quán)定價(jià)主體越權(quán)定價(jià)的法律后果。不過(guò)，對(duì)沒(méi)有定價(jià)權(quán)限的政府或政府部門實(shí)施的定價(jià)行為的處理卻被遺漏了。例如，根據(jù)北京市2018年定價(jià)目錄的規(guī)定，殯葬服務(wù)為政府定價(jià)項(xiàng)目，定價(jià)內(nèi)容包括基本服務(wù)收費(fèi)和其他服務(wù)收費(fèi)，前者的定價(jià)機(jī)關(guān)為市民政主管部門以及市價(jià)格主管部門、市財(cái)政部門，后者的定價(jià)機(jī)關(guān)為市民政主管部門?；痉?wù)收費(fèi)的定價(jià)范圍包括定價(jià)范圍包括遺體接運(yùn)費(fèi)、存放冷藏費(fèi)(含醫(yī)院太平間)、火化費(fèi)、骨灰存放費(fèi)(民政部門提供的除墓地外的骨灰存放服務(wù))；其他服務(wù)收費(fèi)的定價(jià)范圍包括有償服務(wù)公墓墓穴租賃費(fèi)、管理費(fèi)，遺體整容、遺體防腐、吊唁設(shè)施及設(shè)備租賃費(fèi)。根據(jù)這份定價(jià)目錄，市民政主管部門屬于有權(quán)定價(jià)的主體，但這個(gè)主體僅能實(shí)施殯葬方面的定價(jià)活動(dòng)。倘若市民政主管部門對(duì)醫(yī)療項(xiàng)目實(shí)施定價(jià)活動(dòng)，其行為就會(huì)被定性為超越定價(jià)權(quán)限。如果市民政主管部門設(shè)置的某項(xiàng)定價(jià)收費(fèi)不在定價(jià)范圍中，其行為就會(huì)被定性為超越定價(jià)范圍。依現(xiàn)有法律規(guī)范，這兩種情況都可以由同級(jí)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)督管理檢查部門責(zé)令改正，但若實(shí)施殯葬項(xiàng)目定價(jià)活動(dòng)的是一個(gè)無(wú)任何定價(jià)權(quán)限的政府部門，其實(shí)施的定價(jià)行為就超越越權(quán)定價(jià)的范疇了。

由于現(xiàn)有法律規(guī)范未能對(duì)自始無(wú)任何定價(jià)權(quán)限的政府部門作出的定價(jià)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，價(jià)格執(zhí)法部門在面對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件時(shí)常陷入困境。

首先，對(duì)如何認(rèn)定無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的效力問(wèn)題存在疑問(wèn)。依照越權(quán)無(wú)效原則，缺乏正當(dāng)權(quán)源和依據(jù)的法律文件應(yīng)屬無(wú)效，不應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?zhí)行；但依行政法上的公定力原則，行政行為一經(jīng)作出，在被撤銷前應(yīng)當(dāng)被視為合法有效，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?zhí)行。那么，無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的效力到底應(yīng)當(dāng)是有效還是無(wú)效？

其次，不管執(zhí)法部門執(zhí)不執(zhí)行越權(quán)定價(jià)文件，新的問(wèn)題都將接踵而至。如果執(zhí)法部門決定執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，當(dāng)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的內(nèi)容違反《價(jià)格法》《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《處罰規(guī)定》”)等法律法規(guī)時(shí)，執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件就有可能使經(jīng)營(yíng)者作出違反《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等法律法規(guī)的價(jià)格行為。而針對(duì)該價(jià)格違法行為，理論上執(zhí)法部門又必須依據(jù)《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出處罰。這樣的處理結(jié)果實(shí)際上是把政府或政府部門的違法定價(jià)責(zé)任不公平地轉(zhuǎn)嫁給經(jīng)營(yíng)者。

從另一個(gè)角度看，無(wú)權(quán)限定價(jià)文件多屬國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，因此在執(zhí)法部門依照無(wú)權(quán)限定價(jià)文件對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出行政處罰后，經(jīng)營(yíng)者可以依照《行政復(fù)議法》第9條向上一級(jí)執(zhí)法部門提起行政復(fù)議，并依據(jù)《行政復(fù)議法》第7條請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)審查該無(wú)權(quán)限定價(jià)文件。根據(jù)《行政復(fù)議法》第27條，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理?？删烤拐l(shuí)應(yīng)當(dāng)是有權(quán)處理無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的國(guó)家機(jī)關(guān)，該國(guó)家機(jī)關(guān)又應(yīng)怎樣依法處理，均不明確。

當(dāng)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的內(nèi)容違反《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等法律法規(guī)時(shí)，若經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)執(zhí)行該無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，導(dǎo)致其價(jià)格行為構(gòu)成違法，則執(zhí)法部門在理論上應(yīng)當(dāng)依據(jù)《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出處罰，執(zhí)行官方定價(jià)文件的經(jīng)營(yíng)者反而連在行政復(fù)議或行政訴訟中提起對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的附帶性審查的機(jī)會(huì)都沒(méi)有了。這依然是把政府或政府部門的違法定價(jià)責(zé)任不公平地轉(zhuǎn)嫁給經(jīng)營(yíng)者。

綜上可知，執(zhí)法部門不論執(zhí)不執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，總會(huì)陷入執(zhí)法困境。因此，走出困境的方向不在于選取何種執(zhí)行手段，在于執(zhí)法部門在執(zhí)法之前首先有能力對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件作出某種回應(yīng)。

二、無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的執(zhí)法實(shí)踐困境

執(zhí)法部門為擺脫執(zhí)法困境，有時(shí)會(huì)在執(zhí)行或不執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的兩個(gè)選項(xiàng)中選擇不執(zhí)行，有時(shí)則會(huì)針對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件作出積極回應(yīng)，嘗試對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件作出糾正。但不論是怎樣的執(zhí)法實(shí)踐，都有一定程度的局限。

(一)執(zhí)法部門回避無(wú)權(quán)限定價(jià)文件

執(zhí)法部門在執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)定價(jià)文件涉嫌無(wú)權(quán)限制定，經(jīng)判斷非屬無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，則執(zhí)行定價(jià)文件；經(jīng)判斷屬于無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，則不執(zhí)行定價(jià)文件。若經(jīng)營(yíng)者未執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，執(zhí)法部門對(duì)經(jīng)營(yíng)者免予處罰；若經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，其價(jià)格行為若構(gòu)成違法，執(zhí)法部門則按照《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等法律規(guī)范對(duì)經(jīng)營(yíng)者作出處罰。

在執(zhí)法效果上，執(zhí)行官方的定價(jià)文件的經(jīng)營(yíng)者反被官方處罰，有違公平。執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件、作出價(jià)格違法行為的經(jīng)營(yíng)者被執(zhí)法部門依據(jù)《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等法律法規(guī)作出處罰時(shí)，在行政復(fù)議或行政訴訟中都無(wú)法提起對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的附帶性審查請(qǐng)求。

在操作性上，執(zhí)法部門并不是在任何時(shí)候都有自主回避的可能。如果無(wú)權(quán)限定價(jià)文件是由與執(zhí)法部門同級(jí)別的其他政府部門制定的，執(zhí)法部門尚有自主回避的空間；若無(wú)權(quán)限定價(jià)文件是由執(zhí)法部門所屬人民政府制定的，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法》第67條的規(guī)定，地方各級(jí)政府工作部門受地方各級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也即執(zhí)法部門必須執(zhí)行其所屬人民政府制定的無(wú)權(quán)限定價(jià)文件。

(二)價(jià)格執(zhí)法部門干預(yù)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件

調(diào)研時(shí)我們注意到，地方上高級(jí)別的執(zhí)法部門會(huì)對(duì)低級(jí)別的無(wú)權(quán)限定價(jià)責(zé)任部門作出行政處罰，以期責(zé)任部門糾正無(wú)權(quán)限定價(jià)文件。

例如：某鎮(zhèn)人民政府為滿足該鎮(zhèn)居民用水矛盾，經(jīng)報(bào)市人民政府同意，將部分居民小區(qū)及部分村劃歸漢川二水廠供水范圍，并制定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶水改按每戶600元，小區(qū)居民按每戶1 000元收取水改費(fèi)用；小區(qū)居民初裝的，按每戶1 500元收取初裝費(fèi)。同時(shí)，某鎮(zhèn)人民政府成立了水改指揮部，要求所有工作在7月底前完成，對(duì)不繳納初裝費(fèi)的居民強(qiáng)制停水。這其實(shí)是一個(gè)政府定價(jià)行為，但某鎮(zhèn)政府并無(wú)相關(guān)定價(jià)權(quán)限。當(dāng)初開(kāi)發(fā)商在售房時(shí)已收取住戶5 000元水電安裝費(fèi)并有蓋章收據(jù)，可現(xiàn)在業(yè)主們突然被告知加繳1 500元的自來(lái)水初裝費(fèi)，否則將被強(qiáng)制停水。他們覺(jué)得接受不了，遂情緒激動(dòng)地集體到市場(chǎng)監(jiān)管部門舉報(bào)。市場(chǎng)監(jiān)管部門受理了該舉報(bào)，并對(duì)某鎮(zhèn)政府下達(dá)了責(zé)令整改通知書(shū)。某鎮(zhèn)政府照做，撤銷了越權(quán)定價(jià)文件，該問(wèn)題遂得到解決。

在對(duì)某鎮(zhèn)政府作出的《責(zé)令改正通知書(shū)》中，該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局首先認(rèn)定某鎮(zhèn)政府作出的強(qiáng)制收取自來(lái)水初裝費(fèi)的行為，違反了《XX省價(jià)格條例》第9條第2款第(一)項(xiàng)“強(qiáng)制、變相強(qiáng)制交易相對(duì)人接受交易價(jià)格或者有償服務(wù)”的規(guī)定，某鎮(zhèn)政府據(jù)此限期作出整改。同時(shí)以《XX省價(jià)格條例》第41條的規(guī)定為威懾，該條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本條例第9條第2款規(guī)定的，由價(jià)格主管部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得；逾期不改正的，處違法所得三倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下罰款”。在作出處罰的同時(shí)，該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局還明確交代：“如對(duì)本責(zé)令改正決定不服，可以自收到本通知書(shū)之日起六十日內(nèi)向該市人民政府或者該市市場(chǎng)監(jiān)督管理局申請(qǐng)行政復(fù)議；也可以在六個(gè)月依法向該市法院提起行政訴訟”。

這則案例雖然及時(shí)糾正了無(wú)權(quán)限定價(jià)違法行為，化解了社會(huì)矛盾，取得了良好的效果，但其中的執(zhí)法邏輯有待商榷。上級(jí)執(zhí)法部門對(duì)下級(jí)越權(quán)定價(jià)責(zé)任部門出行政處罰，實(shí)質(zhì)上是把下級(jí)人民政府或人民政府的工作部門視為“經(jīng)營(yíng)者”。這樣的處理并無(wú)《XX省價(jià)格條例》《處罰規(guī)定》《價(jià)格法》上的依據(jù)。

我們認(rèn)為，這可能是因?yàn)閳?zhí)法部門對(duì)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于對(duì)<價(jià)格法>中的“經(jīng)營(yíng)者”如何認(rèn)定的復(fù)函》(發(fā)改辦價(jià)格〔2003〕884號(hào))存有誤會(huì)。該復(fù)函強(qiáng)調(diào)：“依照《價(jià)格法》第二條關(guān)于‘在中華人民共和國(guó)境內(nèi)發(fā)生的價(jià)格行為，適用本法’的規(guī)定，凡在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有《價(jià)格法》規(guī)定的應(yīng)受處罰的價(jià)格違法行為，不論違法者是否依法取得經(jīng)營(yíng)資格，都應(yīng)依法處罰”。執(zhí)法部門據(jù)此認(rèn)為，人民政府或人民政府的工作部門雖然沒(méi)有取得經(jīng)營(yíng)資格，卻實(shí)施了價(jià)格違法行為，因此應(yīng)當(dāng)受到處罰。這就不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張了“違法者”的范圍。

不論是從政府與市場(chǎng)的關(guān)系角度，還是從政府部門之間的關(guān)系角度，執(zhí)法部門處罰人民政府或者人民政府部門都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

首先，用處罰經(jīng)營(yíng)者的法律規(guī)范處罰政府，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯。政府的角色應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控主體，其功能是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，這與以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者有著本質(zhì)區(qū)別，不可以混淆。

其次，即使政府的定價(jià)行為違法，但其性質(zhì)仍屬于行政行為，應(yīng)當(dāng)依照《價(jià)格法》第45條的精神，以內(nèi)部行政處分為處理手段。

此外，在法理上，一個(gè)行使公權(quán)力的責(zé)任部門成為另一個(gè)行使公權(quán)力的執(zhí)法部門作出行政處罰的相對(duì)人，是違背《行政訴訟法》與《行政復(fù)議法》之“兩造恒定”內(nèi)核的。

退一步來(lái)說(shuō)，就算人民政府或人民政府部門可以被執(zhí)法部門處罰，能否真正操作卻還要依賴雙方法律地位的對(duì)比。除非執(zhí)法部門的級(jí)別相對(duì)于被處罰者高出甚多，否則執(zhí)法部門對(duì)人民政府或人民政府部門作出處罰幾乎是不可能的。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《價(jià)格法》第33條規(guī)定的“價(jià)格活動(dòng)”似可成為執(zhí)法部門作出行政處罰的突破口?！秲r(jià)格法》第33條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門，依法對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依照本法的規(guī)定對(duì)價(jià)格違法行為實(shí)施行政處罰?！比魧⒄亩▋r(jià)行為擴(kuò)張解釋為此規(guī)定中的“價(jià)格活動(dòng)”，則縣級(jí)以上各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門就有權(quán)對(duì)政府的定價(jià)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，并依照《價(jià)格法》的規(guī)定對(duì)政府的定價(jià)行為實(shí)施行政處罰。我們認(rèn)為，采用這樣的解釋不僅無(wú)法突破前述障礙，還將使得《價(jià)格法》與《規(guī)則》確定的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制遭到顛覆。

三、無(wú)權(quán)限定價(jià)文件執(zhí)法困境的破除路徑

我們認(rèn)為，對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件問(wèn)題的最佳解決方案是直接由執(zhí)法部門責(zé)令無(wú)權(quán)限定價(jià)責(zé)任部門改正違法行為。具體來(lái)說(shuō)：下級(jí)執(zhí)法部門的無(wú)權(quán)限定價(jià)行為、下級(jí)執(zhí)法部門所屬人民政府的無(wú)權(quán)限定價(jià)行為由上級(jí)執(zhí)法部門糾正，其他部門的無(wú)權(quán)限定價(jià)行為由同級(jí)執(zhí)法部門糾正。同時(shí)，執(zhí)法部門以《價(jià)格法》第45條的后半段為糾正手段，“并可以通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”。這種方案契合行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的精神，亦能最大限度地保證執(zhí)法部門執(zhí)法的專業(yè)性與高效率，從而及時(shí)從根源上清除無(wú)權(quán)限定價(jià)文件。但這個(gè)最佳方案得以成立的首要前提是對(duì)《價(jià)格法》進(jìn)行修改，將“無(wú)權(quán)定價(jià)”擴(kuò)充進(jìn)“超越定價(jià)權(quán)限和范圍”的內(nèi)涵范圍，但當(dāng)下尚不能修改《價(jià)格法》，因此我們應(yīng)當(dāng)尋找次優(yōu)方案。

在無(wú)法修改《價(jià)格法》的前提下，我們建議在修訂《處罰規(guī)定》的過(guò)程中借鑒《行政復(fù)議法》中規(guī)范性文件合法性附帶審查制度的精神，建構(gòu)對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件提請(qǐng)審查機(jī)制，使無(wú)權(quán)限定價(jià)文件可以在審查機(jī)制的框架內(nèi)得到糾正，進(jìn)而讓執(zhí)法部門從執(zhí)法困境中擺脫出來(lái)。

(一)有權(quán)提請(qǐng)審查的主體

對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件提請(qǐng)審查機(jī)制在性質(zhì)上屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，這決定了提請(qǐng)審查的主體只能是執(zhí)法部門。消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者等市場(chǎng)主體雖無(wú)權(quán)向有關(guān)部門提出審查申請(qǐng)，但可以就涉嫌無(wú)權(quán)限定價(jià)的行為向執(zhí)法部門進(jìn)行舉報(bào)，供執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件線索。

根據(jù)《處罰規(guī)定》第2條“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門依法對(duì)價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并決定對(duì)價(jià)格違法行為的行政處罰”和第3條“價(jià)格違法行為的行政處罰由價(jià)格違法行為發(fā)生地的地方人民政府價(jià)格主管部門決定；國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門規(guī)定由其上級(jí)價(jià)格主管部門決定的，從其規(guī)定”，提請(qǐng)審查的主體應(yīng)當(dāng)為無(wú)權(quán)限定價(jià)行為發(fā)生地的縣級(jí)以上各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門。

(二)審查管轄主體

審查管轄主體即受理執(zhí)法部門提請(qǐng)審查的主體。在主體數(shù)量上，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒《行政復(fù)議法》的精神，當(dāng)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件系政府部門制定時(shí)，規(guī)定兩個(gè)審查管轄主體；而當(dāng)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件系人民政府制定時(shí)，規(guī)定一個(gè)審查管轄主體。我們認(rèn)為，雙選模式可能存在審查管轄主體之間相互推諉、降低效率的可能，因此應(yīng)當(dāng)僅規(guī)定一個(gè)審查管轄主體。

在審查管轄主體的確定環(huán)節(jié)存有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由無(wú)權(quán)限定價(jià)文件責(zé)任機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管單位擔(dān)任審查管轄主體；另一種認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由無(wú)權(quán)限定價(jià)文件責(zé)任機(jī)關(guān)自己擔(dān)任審查管轄主體。

從專業(yè)性角度看，執(zhí)法部門是無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的最佳判斷者。正是由于《價(jià)格法》并未賦予執(zhí)法部門對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件直接處理的權(quán)限，在《處罰規(guī)定》中建構(gòu)審查機(jī)制才成為次優(yōu)選擇。因此，審查機(jī)制應(yīng)能最大限度確保執(zhí)法部門提請(qǐng)審查的無(wú)權(quán)限定價(jià)文件得到審查管轄主體的糾正，同時(shí)還要兼顧效率。此外，亦應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法部門與其所屬人民政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及執(zhí)法部門與同級(jí)其他部門之間的協(xié)作關(guān)系。

我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將前述兩種觀點(diǎn)融合，形成兼?zhèn)涠邇?yōu)勢(shì)的第三種觀點(diǎn)：執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向制定無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的責(zé)任機(jī)關(guān)提請(qǐng)審查。如果責(zé)任機(jī)關(guān)能夠及時(shí)自我糾正，則效率可以得到保證；如果責(zé)任機(jī)關(guān)審查結(jié)論指向不作出自我糾正，則執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)將責(zé)任機(jī)關(guān)的審查結(jié)論報(bào)上一級(jí)執(zhí)法部門備案，由上一級(jí)執(zhí)法部門在法定期限內(nèi)決定是否提請(qǐng)責(zé)任部門所屬人民政府復(fù)議。提出這樣觀點(diǎn)的理由在于：首先，若沒(méi)有復(fù)議程序的客觀約束，審查管轄機(jī)關(guān)就可能不會(huì)在既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判的情況下輕易否定自己制定的定價(jià)文件。一旦審查管轄機(jī)關(guān)審查后決定維持定價(jià)文件效力，執(zhí)法部門除了執(zhí)行外將無(wú)他法。其次，將責(zé)任部門所屬人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，是考慮到該人民政府的管轄地域與無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的效力范圍往往重合，這有利于該人民政府更好地了解情況，權(quán)衡法治效果與社會(huì)效果。再者，該人民政府還是執(zhí)法部門與責(zé)任部門的共同上級(jí)，這樣的制度設(shè)計(jì)便于該人民政府從中斡旋。當(dāng)然，如果無(wú)權(quán)限定價(jià)的責(zé)任部門即為執(zhí)法部門所屬人民政府的話，復(fù)議機(jī)關(guān)只能是該人民政府的上一級(jí)人民政府。需說(shuō)明，即使審查管轄機(jī)關(guān)作出維持定價(jià)文件效力的決定，但執(zhí)法部門對(duì)定價(jià)文件性質(zhì)的初次判斷更具有專業(yè)性，更接近客觀事實(shí)，因此在上一級(jí)執(zhí)法部門的決定復(fù)議期及復(fù)議期間內(nèi)，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)不予執(zhí)行定價(jià)文件。

另外，考慮到執(zhí)法部門自身已具備基本的專業(yè)性，《處罰規(guī)定》不必參照《行政復(fù)議法》第18條另設(shè)轉(zhuǎn)送機(jī)制。

(三)審查內(nèi)容

審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)聚焦于責(zé)任部門是否有定價(jià)權(quán)限。為此，執(zhí)法部門在書(shū)面提請(qǐng)審查的同時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的越權(quán)之處，并給出執(zhí)法部門對(duì)無(wú)權(quán)限定價(jià)文件的處理建議。

(四)程序設(shè)計(jì)

其一，執(zhí)法部門提出申請(qǐng)。執(zhí)法部門在執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)涉嫌無(wú)權(quán)限定價(jià)文件后應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)向該定價(jià)文件的制定機(jī)關(guān)書(shū)面提出審查申請(qǐng)，文書(shū)中應(yīng)當(dāng)列明執(zhí)法活動(dòng)基本事實(shí)、定價(jià)文件違法理由、法律規(guī)范依據(jù)、處理建議以及應(yīng)當(dāng)列明的其他事項(xiàng)。

其二，審查。審查管轄機(jī)關(guān)自接到審查申請(qǐng)之日即為受理，并在五日內(nèi)進(jìn)行審查，由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)審查職責(zé)。

其三，決定。審查管轄機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)完成審查并作出撤銷定價(jià)文件或維持定價(jià)文件效力的書(shū)面決定。

其四，反饋。審查管轄機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出決定后的三日內(nèi)將書(shū)面決定送交執(zhí)法部門。執(zhí)法部門接到審查管轄機(jī)關(guān)維持定價(jià)文件效力的書(shū)面決定后，應(yīng)當(dāng)將提請(qǐng)審查的文書(shū)連同審查管轄機(jī)關(guān)作出的書(shū)面決定三日內(nèi)報(bào)上一級(jí)執(zhí)法部門備案。上一級(jí)執(zhí)法部門認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)決定向?qū)彶楣茌牂C(jī)關(guān)所屬人民政府或上一級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，決定期及復(fù)議期間執(zhí)法部門不予執(zhí)行定價(jià)文件。復(fù)議程序同前述審查程序。復(fù)議機(jī)關(guān)審查后應(yīng)當(dāng)作出維持定價(jià)文件效力或撤銷定價(jià)文件的決定，并在決定作出后的三日內(nèi)送交提出復(fù)議的上一級(jí)執(zhí)法部門。如果是撤銷決定，還應(yīng)一并送交定價(jià)文件的制定機(jī)關(guān)。

其五，行政責(zé)任。如發(fā)生接收審查申請(qǐng)的部門機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不受理，或者在法定期限內(nèi)不作出審查決定或復(fù)議決定，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的行政處分。

(五)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的處理

當(dāng)經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，進(jìn)而導(dǎo)致其價(jià)格活動(dòng)構(gòu)成違反《價(jià)格法》《處罰規(guī)定》等法律規(guī)范時(shí)，有必要探究執(zhí)法部門如何處理經(jīng)營(yíng)者。如果經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行了無(wú)權(quán)限定價(jià)文件，其實(shí)施的價(jià)格行為獲得了本不應(yīng)得的利益，即為違法所得。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從法理角度出發(fā)，基于行政法上公定力的要求，未經(jīng)依法撤銷的文件被推定為有效，經(jīng)營(yíng)者即便執(zhí)行了事實(shí)上不存在正當(dāng)權(quán)源的文件，也不具有可責(zé)性，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，亦應(yīng)保留其“違法所得”。但是考慮到特定的政策背景，在執(zhí)法實(shí)踐中直接作出無(wú)責(zé)處理往往是有難度的。還有觀點(diǎn)從實(shí)質(zhì)正義的立場(chǎng)出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件而實(shí)施的價(jià)格活動(dòng)在本質(zhì)上是無(wú)權(quán)限定價(jià)行為的違法性在經(jīng)營(yíng)者活動(dòng)中的延續(xù)，應(yīng)當(dāng)依法處罰經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)，以表示對(duì)違法行為進(jìn)行威懾的態(tài)度。同時(shí)，對(duì)違法所得部分應(yīng)有所處理，但經(jīng)營(yíng)者應(yīng)收部分及價(jià)格活動(dòng)支出的合理成本可以保留。

從依法行政原則和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則出發(fā)，即便是無(wú)權(quán)限定價(jià)文件在提請(qǐng)審查機(jī)制運(yùn)行后被撤銷，經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行無(wú)權(quán)限定價(jià)文件而獲得的“違法收益”仍然應(yīng)當(dāng)予以保留。