程序前置：督促程序與訴訟程序銜接的現(xiàn)狀審視與路徑選擇

翟海英 蔣利龍

（1.牡丹江師范學(xué)院法學(xué)院；2.牡丹江市中級(jí)人民法院 黑龍江牡丹江 157011）

一、現(xiàn)狀考察：督促程序與訴訟程序銜接的實(shí)踐困境

（一）督促程序使用率低，程序空置率高。因司法資源具有有限性，故人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人不同需求建立由非訴程序、小額訴訟程序、調(diào)解程序、簡(jiǎn)易程序、普通程序組成的多元化解糾紛體系。督促程序與訴訟程序相比，其周期短、訴訟費(fèi)用低、程序簡(jiǎn)約，能夠適用個(gè)案靈活性要求。但在司法實(shí)踐中卻恰恰相反，督促程序適用情況不盡理想，使用率低。

（二）債務(wù)人異議率高，支付令生效率低。民事訴訟法第二百一十七條規(guī)定了人民法院需要審查債務(wù)人提出的異議，但未規(guī)定審查的方式和內(nèi)容。司法實(shí)踐中人民法院往往采取形式審查方式，這也是學(xué)術(shù)界對(duì)司法實(shí)務(wù)界一直詬病的，即人民法院未合理限制債務(wù)人異議權(quán)，致使債務(wù)人提出的異議即使是無理的也能輕而易舉地使支付令失去效力。[1]（P45）因債務(wù)人毫無顧忌地運(yùn)用異議權(quán)，致使督促程序被終結(jié)的比例非常高。

（三）督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序率低，債權(quán)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)率低。債權(quán)人可以根據(jù)自身需求，或選擇督促程序，或選擇訴訟程序保護(hù)自己的合法權(quán)益，這種選擇實(shí)質(zhì)上是一種預(yù)期利益的選擇。[2]（P90）當(dāng)督促程序終結(jié)時(shí)，債權(quán)人的權(quán)益并沒有實(shí)現(xiàn)。民事訴訟法設(shè)置督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的目的是減少債權(quán)人因重復(fù)起訴而需要再次提交起訴狀、證據(jù)等材料的負(fù)擔(dān)，同時(shí)法院也不用重復(fù)立案。這也是訴訟經(jīng)濟(jì)原則的體現(xiàn)。[3]（P35）此舉可以減少債權(quán)人訴累，最大限度保障債權(quán)人的合法權(quán)益。然而，在司法實(shí)踐中督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的比例非常低。督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序率低，導(dǎo)致債權(quán)人合法權(quán)益沒有得到及時(shí)、有效的保護(hù)。

二、追根溯源：督促程序與訴訟程序銜接不暢的原因

在司法實(shí)踐中，多種因素疊加導(dǎo)致督促程序與訴訟程序銜接不暢。

（一）申請(qǐng)審查標(biāo)準(zhǔn)過高。人民法院像審理訴訟程序一樣要求債權(quán)人準(zhǔn)備訴訟請(qǐng)求、事實(shí)理由和證據(jù)，并對(duì)債權(quán)債務(wù)合法性進(jìn)行審查。這種審查方式不再屬于形式審查，而是邁進(jìn)了實(shí)質(zhì)審查的范疇，不能體現(xiàn)督促程序高效、便捷的特點(diǎn)。[4]（P232）人民法院對(duì)債權(quán)人申請(qǐng)審查標(biāo)準(zhǔn)過高，直接影響其申請(qǐng)支付令的積極性，降低對(duì)督促程序的認(rèn)同感，致使債權(quán)人更加偏好利用訴訟程序解決糾紛，讓督促程序的功能難以實(shí)現(xiàn)。

（二）異議審查標(biāo)準(zhǔn)異化。2012年民事訴訟法規(guī)定了人民法院需要審查債務(wù)人的異議，但未規(guī)定審查的方式和標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中法官普遍采取形式審查方式，未考慮異議的“對(duì)抗性”，致使債務(wù)人濫用異議權(quán)。債權(quán)人千辛萬苦申請(qǐng)支付令成功后，債務(wù)人僅僅是動(dòng)動(dòng)嘴皮子，就讓債權(quán)人辛苦的付出毀之一旦，大家就又重頭再來，[5]（P65）致使債權(quán)人支出增加，解決糾紛周期過長，嚴(yán)重影響了督促程序使用率。

（三）訴前保全的排除致使債權(quán)人望而卻步。民事訴訟法司法解釋規(guī)定督促程序不適用訴前保全程序。但訴前保全程序恰恰是保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益的必要途徑，畢竟不心甘情愿償還債務(wù)是大部分債務(wù)人的“心態(tài)”。有些債務(wù)人在債權(quán)人申請(qǐng)支付令后，惡意提出異議，拖延時(shí)間，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，致使債權(quán)人的合法權(quán)益不能及時(shí)變現(xiàn)，而債務(wù)人卻沒有任何損失，反而可能“獲益”。訴前保全程序的缺失讓債權(quán)人申請(qǐng)支付令時(shí)“打草驚蛇”，成為債務(wù)人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的“報(bào)警器”，使得債權(quán)人申請(qǐng)支付令動(dòng)因下降。[6]（P35）

三、理性思辨：督促程序與訴訟程序銜接的理論探析

督促程序作為一種非訴程序，是一種自動(dòng)判斷機(jī)制，是繁多的糾紛通往訴訟程序的過濾閥，進(jìn)而探究其在現(xiàn)代化訴訟服務(wù)體系中的功能再造。

（一）概念內(nèi)涵：督促程序系一種自動(dòng)判斷機(jī)制。督促程序不僅簡(jiǎn)化了程序，而且讓訴訟程序?qū)Ξ?dāng)事人請(qǐng)求的判斷機(jī)制得到了改變。當(dāng)債權(quán)人提出督促申請(qǐng)，債務(wù)人收到支付令時(shí)，程序上賦予債務(wù)人異議權(quán)。債務(wù)人是否提出異議，決定支付令是否生效。這種通過程序本身來判斷而達(dá)到債權(quán)人請(qǐng)求的機(jī)制，是督促程序的自動(dòng)判斷機(jī)制。督促程序理想運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是債務(wù)人理性運(yùn)用異議權(quán)，但司法實(shí)踐中債務(wù)人存在濫用異議權(quán)的情況。這種濫用的后果卻由債權(quán)人買單。[7]（P98）通過逆向思考，只有對(duì)濫用異議權(quán)給予必要的懲罰措施，才能保證督促程序的有效運(yùn)行。

（二）功能外延：督促程序系訴訟程序的過濾閥。督促程序的分流功能，使其具有過濾閥的作用。

1.根據(jù)證據(jù)先行理念，人民法院可以從原告單方所示證據(jù)以及有效的詢問初步判斷爭(zhēng)議大小，進(jìn)而在立案時(shí)對(duì)案件進(jìn)行分流，達(dá)到過濾功能。

2.調(diào)解是我國司法實(shí)踐成功的亮點(diǎn)。最高法院倡導(dǎo)調(diào)解先行理念，建立調(diào)解前置機(jī)制，在訴前通過委派第三方調(diào)解，以司法確認(rèn)的程序?qū)φ{(diào)解協(xié)議予以確認(rèn)，賦予訴前調(diào)解非訴屬性。在訴中，通過委托第三方或法院組織調(diào)解，以調(diào)解書達(dá)到止息功能，具有訴訟屬性。而督促程序作為非訴程序，是訴訟程序的試探性程序，也可以借鑒訴前調(diào)解的成功經(jīng)驗(yàn)，建立督促前置程序。

3.通過我國與德國督促程序使用率及生效率的對(duì)比來看，德國督促程序數(shù)量接近訴訟程序數(shù)量，督促程序的生效率在90%左右。督促程序發(fā)揮了強(qiáng)大的過濾閥功能。這得益于督促程序與訴訟程序銜接制度保障了債權(quán)人程序選擇權(quán)，并賦予督促程序“催討”特性。

（三）價(jià)值考量：督促程序系司法的現(xiàn)實(shí)需求。案件管理需要對(duì)案件進(jìn)行分流。案件管理符合訴訟經(jīng)濟(jì)原理，人民法院通過案件管理可以讓審判資源得到合理配置，讓債權(quán)人降低成本支出，對(duì)案件進(jìn)行有效分流，預(yù)防案件出現(xiàn)擁堵，提升訴訟效率和訴訟品質(zhì)。現(xiàn)代化訴訟服務(wù)體系需要對(duì)案件進(jìn)行分流。人民法院需要以當(dāng)事人多元化的需求為導(dǎo)向，建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制，為群眾提供多途徑、多層次、多種類的糾紛解決方式，[8]（P34）實(shí)現(xiàn)便捷、高效、低成本解決糾紛的目標(biāo)。

四、路徑選擇：督促程序與訴訟程序銜接的模式重構(gòu)

為了提升督促程序使用率，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)案件分流，緩解審判壓力，應(yīng)對(duì)督促程序與訴訟程序銜接流程進(jìn)行完善和細(xì)化。

（一）督促立案前置程序。督促立案前置程序?qū)⒃V訟作為解決糾紛的最終手段，鼓勵(lì)債權(quán)人通過督促程序解決糾紛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民法院對(duì)案件的有效管理。督促立案前置程序僅能適用于基層人民法院，且適用范圍必須符合法律有關(guān)規(guī)定。當(dāng)債權(quán)人到人民法院就金錢給付、有價(jià)證券糾紛起訴時(shí)，人民法院要向債權(quán)人釋明，適用督促程序的益處，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人對(duì)督促程序的法律認(rèn)同，讓債權(quán)人簽署督促程序告知書，賦予債權(quán)人考慮期，并告知其以書面明示的方式，可以終止督促立案前置程序。期滿后，如果債權(quán)人同意或者未以書面方式拒絕啟動(dòng)督促程序，則人民法院?jiǎn)?dòng)督促程序。同時(shí)，當(dāng)事人可以約定設(shè)置督促立案前置程序，將通過訴訟解決糾紛排除在外。當(dāng)事人依據(jù)協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令，人民法院應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)督促程序。

（二）對(duì)申請(qǐng)審查采取形式與材料相結(jié)合的方式。督促程序是一種自動(dòng)判斷機(jī)制，支付令生效與否取決于債務(wù)人是否提出異議以及異議的內(nèi)容。為此，人民法院受理支付令時(shí)，對(duì)債權(quán)人的申請(qǐng)審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)降低，并根據(jù)支付令受理?xiàng)l件、成立條件適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)支付令受理?xiàng)l件，因其是程序性事項(xiàng)，屬于人民法院法定審查范疇，人民法院應(yīng)當(dāng)要求債權(quán)人提供書面證據(jù)證明其申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件。對(duì)債權(quán)人申請(qǐng)是否符合支付令成立條件，應(yīng)當(dāng)采取形式審查與材料審查并行的方式進(jìn)行，債權(quán)人提供書面材料能夠證明符合支付令成立即可，人民法院無需對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而是將對(duì)抗的權(quán)利交由債務(wù)人行使，讓債務(wù)人通過行使異議權(quán)的方式對(duì)債權(quán)債務(wù)是否成立進(jìn)行判斷。

（三）申請(qǐng)人可以申請(qǐng)?jiān)V前保全。訴前保全與督促程序并不沖突，反而有助提升督促程序使用率，故建議對(duì)督促程序不適用訴前保全的規(guī)定進(jìn)行修改，讓督促程序與訴前保全制度并行。當(dāng)債權(quán)人向法院申請(qǐng)支付令的時(shí)候，可以一并向法院申請(qǐng)?jiān)V前保全。但債權(quán)人應(yīng)當(dāng)向人民法院提供擔(dān)保。如果債務(wù)人提出異議，經(jīng)人民法院審查異議成立，督促程序終結(jié)，但債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)入訴訟程序的，應(yīng)當(dāng)賠償因錯(cuò)誤申請(qǐng)?jiān)V前保全而造成債務(wù)人的損失。另外，人民法院要加大宣傳力度，告知當(dāng)事人可以通過訴前保全，讓債權(quán)人的權(quán)益以最有效率的方式實(shí)現(xiàn)。

（四）對(duì)異議審查采取形式與材料相結(jié)合的方式。債務(wù)人濫用異議權(quán)，是導(dǎo)致督促程序使用率低的重要原因。遏制債務(wù)人濫用異議權(quán)已經(jīng)成為法律界的共識(shí)。為此，我們應(yīng)該改變以往的形式審查方式，提高異議審查的標(biāo)準(zhǔn)。因債務(wù)人行使異議權(quán)，必須形成“對(duì)抗”效力，故人民法院對(duì)異議審查的核心應(yīng)是實(shí)體性爭(zhēng)議是否存在。故人民法院審查異議時(shí)，應(yīng)要求債務(wù)人提供書面材料證明其主張。當(dāng)然，法院對(duì)債務(wù)人的書面異議仍然需在收到書面異議后5日內(nèi)對(duì)其提供的證據(jù)進(jìn)行形式審查，并不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

（五）申請(qǐng)費(fèi)折抵訴訟費(fèi)用。為了減少債權(quán)人訴訟成本，落實(shí)訴訟經(jīng)濟(jì)原則，避免債權(quán)人重復(fù)繳費(fèi)，當(dāng)督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序后，人民法院應(yīng)將原告在督促程序中交納的申請(qǐng)費(fèi)進(jìn)行折抵，不足的部分讓債權(quán)人限期交納。當(dāng)法院判決時(shí)，如果法院全部支持債權(quán)人訴訟請(qǐng)求，則由債務(wù)人承擔(dān)訴訟費(fèi)用。如果法院部分支持債權(quán)人訴訟請(qǐng)求，則由債權(quán)人、債務(wù)人按照比例負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用。如果法院駁回債權(quán)人訴訟請(qǐng)求，則由債權(quán)人負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用。

結(jié)語

督促程序作為簡(jiǎn)便、快捷的非訴程序，關(guān)系債權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)，關(guān)系社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，提升督促程序的使用率，健全督促程序配套機(jī)制具有緊迫性和必要性。本文不揣冒昧地提出督促立案前置程序，對(duì)完善督促程序與訴訟程序的銜接提出構(gòu)想，最終如何實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益保護(hù)、提升督促程序使用率還需要不斷進(jìn)行探索。