工會問責(zé)：體系架構(gòu)、現(xiàn)實審視與機(jī)制重構(gòu)

胡洪彬

(浙江財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

著力強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不斷提升工會服務(wù)能力，是實現(xiàn)工會工作高質(zhì)量發(fā)展的重要前提，也是推動新時代我國工運(yùn)事業(yè)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。早在2013年，在同中華全國總工會新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體談話時，習(xí)近平總書記就明確要求工會要“把鞏固黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)作為政治責(zé)任，竭誠為職工群眾服務(wù)，切實維護(hù)職工群眾權(quán)益”[1]。2018年，習(xí)近平總書記進(jìn)一步要求工會要“認(rèn)真履行維護(hù)職工合法權(quán)益、竭誠服務(wù)職工群眾的基本職責(zé)”，“為廣大職工提供具有工會特點的普惠性、常態(tài)性、精準(zhǔn)性服務(wù)”[2]。習(xí)近平總書記關(guān)于工人階級和工會工作的重要論述，為開創(chuàng)新時代我國工運(yùn)事業(yè)發(fā)展新格局指明了前進(jìn)方向，也對各級工會組織進(jìn)一步明確自身的使命擔(dān)當(dāng)提出了更高要求。從理論層面而言，工會的主體責(zé)任建構(gòu)和落實，以工會工作主體的主觀認(rèn)知水平提升為基本前提，但顯然也離不開一整套科學(xué)的問責(zé)機(jī)制的保障與規(guī)范。精準(zhǔn)且有效的工會問責(zé)，不僅有助于工會工作主體進(jìn)一步明確自身的職責(zé)使命，而且也能為推動工會服務(wù)能力的提升夯實根基。

近年來，國內(nèi)學(xué)界在對工會工作進(jìn)行研究的過程中，一定程度上涉及到了工會問責(zé)問題，相關(guān)研究主要基于以下三個維度：一是從工會改革的角度展開分析和論證。如張玉梅認(rèn)為，工會改革要不斷強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，就必須建立有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的問責(zé)機(jī)制，以問責(zé)倒逼工會干部切實做到履職盡責(zé)[3]。二是從法治建設(shè)的角度展開論證。如張家宇認(rèn)為，工會要提升內(nèi)部管理的法治化水平，尤為重要的就是推進(jìn)科學(xué)問責(zé)，這是確保工會組織規(guī)范運(yùn)行的重要保障[4]。三是從工會審計與會計的角度展開分析。如王三才等認(rèn)為，工會要做好財務(wù)管理工作，就必須形成內(nèi)部的問責(zé)制，以在規(guī)范工會財務(wù)工作流程的基礎(chǔ)上，確保工會經(jīng)費(fèi)得到安全和有效使用[5]。應(yīng)該說，學(xué)界上述研究是具有前瞻性的，但總的來看，目前相關(guān)研究很大程度上還停留在具體層面上，分析過程較為松散，特別是從整體性的高度對工會問責(zé)的架構(gòu)分析亟待強(qiáng)化?；诖耍疚膶栘?zé)的內(nèi)涵與基礎(chǔ)作出了理論界定，探討了工會問責(zé)的內(nèi)在體系架構(gòu)，進(jìn)而在現(xiàn)實審視的基礎(chǔ)上提出了我國工會問責(zé)的機(jī)制重構(gòu)路徑，以期為推動新時代我國工會工作機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展與完善提供有價值的借鑒。

二、工會問責(zé)內(nèi)涵與基礎(chǔ)的界定分析

(一)工會問責(zé)的內(nèi)涵

問責(zé)，原意為“解釋”“闡明”“說明”或“負(fù)責(zé)”[6]。如《韋伯斯特英語詞典》就將“問責(zé)”一詞界定為“負(fù)責(zé)任的狀態(tài)”以及“有責(zé)任回答和作出賠償”等意涵[7]。而問責(zé)作為公共治理范疇，則是隨著國家治理體系的現(xiàn)代化而逐步產(chǎn)生的。一些國外學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)是一種提供記錄的說明，包括責(zé)備、獎懲等皆可視為問責(zé)的驗證[8]。另一些學(xué)者則直接將問責(zé)界定為向他人解釋和證明自身行為合理的意愿和能力[9]。與此相對應(yīng)，問責(zé)一詞在我國的官方話語體系中，除了強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任外，更多的是突出責(zé)任追究的強(qiáng)制性意義。如一些學(xué)者就將問責(zé)視為問責(zé)主體針對職責(zé)履行情況，要求相關(guān)對象承擔(dān)否定性后果的一種規(guī)范[10]。工會工作作為黨的群團(tuán)和群眾工作的重要組成部分，內(nèi)蘊(yùn)了向職工群眾傳遞黨和國家路線方針和政策、密切聯(lián)系職工群眾、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系和維護(hù)職工群眾合法權(quán)益等多個職能和要件，是服務(wù)于黨和國家工作大局的一項基礎(chǔ)性工程。因此，工會問責(zé)，說到底就是工會工作的主體在從事內(nèi)部管理和服務(wù)職工群眾的過程中，向問責(zé)的主體解釋和說明自身履職和履責(zé)情況，以確保自身不斷強(qiáng)化主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并對失職行為展開責(zé)任追究的行為和過程。

(二)工會問責(zé)的理論基礎(chǔ)和實踐要求

1.理論基礎(chǔ)：委托代理理論

從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，問責(zé)概念的提出同20世紀(jì)80年代以來的新公共管理運(yùn)動緊密相關(guān)。新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量與產(chǎn)出效率，認(rèn)為公共部門的權(quán)力源于公眾的委托，公共部門不僅要向公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，亦應(yīng)主動接受公眾監(jiān)督，若出現(xiàn)責(zé)任流失問題，則公眾作為委托人有權(quán)要求其承擔(dān)責(zé)任[11]。這一理論為問責(zé)理念的出現(xiàn)提供了理念根基。事實上，委托代理也是馬克思主義理論的重要組成部分，馬克思就曾將大規(guī)模的分工與協(xié)作生產(chǎn)視為委托代理關(guān)系產(chǎn)生的重要原因[12]。工會作為職工群眾利益的代表者和維護(hù)者，顯然其運(yùn)行過程同樣存在不可忽視的委托代理關(guān)系。一方面，工運(yùn)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，工會是黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的群眾組織，黨和國家是工會的根本領(lǐng)導(dǎo)主體與監(jiān)督主體，其要求工會做到“勇于擔(dān)當(dāng)、銳意進(jìn)取，積極作為、真抓實干”，并委托工會在“加強(qiáng)對職工的思想政治引領(lǐng)，加大對職工群眾的維權(quán)服務(wù)力度，深入推進(jìn)工會改革創(chuàng)新”[2]等方面發(fā)揮積極作用。另一方面，職工群眾作為工會服務(wù)對象，同樣對工會工作的開展存在期盼，其客觀上亦存在委托工會提供良好服務(wù)的價值目標(biāo)。工會在某種程度上構(gòu)成了黨和國家以及職工群眾等多重委托主體利益的事實代理人，由此，工會問責(zé)的展開和實現(xiàn)就不僅構(gòu)成了黨和國家的一項重要職責(zé)，同時也為進(jìn)一步提升工會工作能力夯實了根基。

2.制度基礎(chǔ)：黨和國家相關(guān)政策的引導(dǎo)和工會法規(guī)的內(nèi)在要求

工會既是服務(wù)性的主體，同時也是一個具有自身權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)。 “工會權(quán)力”作為“一項隱蔽的社會公權(quán)力”，包括了“對勞動者組織工會享有批準(zhǔn)權(quán)”及“調(diào)配處置下級工會財產(chǎn)”等多個方面[13]。由此言之，工會問責(zé)的嵌入，顯然構(gòu)成了對工會權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的一種內(nèi)在回應(yīng)，這同新時代以來黨中央強(qiáng)調(diào)的“有權(quán)就有責(zé)、失責(zé)必追究”的政策理念緊密契合。同時,工會工作作為面向職工群眾的專業(yè)性工作，又受到國家和地方工會法規(guī)的監(jiān)督與約束。《中國工會章程》明確強(qiáng)調(diào)“中國工會實行民主集中制”，賦予了會員“對工會工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見和建議”，以及“要求撤換或者罷免不稱職的工會工作人員”的權(quán)利[14]。2022年1月新修訂實施的《中華人民共和國工會法》(以下簡稱《工會法》)亦指出：“工會工作人員違反本法規(guī)定，損害職工或者工會權(quán)益的，由同級工會或者上級工會責(zé)令改正，或者予以處分；情節(jié)嚴(yán)重的，依照《中國工會章程》予以罷免；造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！盵15]可見，工會問責(zé)的建構(gòu)亦是工會法規(guī)的內(nèi)在要求，其為工會問責(zé)的建構(gòu)和展開提供了制度性的依據(jù)。

3.實踐要求：落實工會工作的主體責(zé)任和推進(jìn)工會治理的善治化

黨的十八大以來，我國各級工會堅定走中國特色社會主義工會發(fā)展道路，著力維護(hù)職工合法權(quán)益，在各項工作中都取得了顯著成績。但與此同時，工會工作中也依然存在著一些現(xiàn)實難題亟待破解。如部分工會在維護(hù)職工權(quán)益中，存在“維權(quán)途徑單一”和“工會職權(quán)虛化”的問題[16]。在具體業(yè)務(wù)開展中，存在“工作范圍邊界模糊”，缺乏“專業(yè)性”和“社會支持”等短板[17]。這些現(xiàn)實難題和短板的客觀存在，對新時代我國工會工作的開展和公信力提升是不利的。而之所以產(chǎn)生這些難題，除相關(guān)機(jī)制不足的部分因素外，同一些工會工作主體的責(zé)任缺失亦不無關(guān)聯(lián)。切實破解難題亦離不開問責(zé)的嵌入，需要形成科學(xué)規(guī)范的工會問責(zé)機(jī)制，由此才能進(jìn)一步形成倒逼效應(yīng)，推動工會工作主體不斷落實責(zé)任，進(jìn)而為推動我國工運(yùn)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供強(qiáng)勁動力。

不僅如此，工會問責(zé)的嵌入更是推進(jìn)工會治理走向善治化的基本前提。善治，顧名思義就是“良好的治理”，內(nèi)蘊(yùn)了“責(zé)任”“回應(yīng)”“法治”“有效”“廉潔”“公正”“參與”“透明性”等構(gòu)成要素。善治的根本吁求在于通過公共部門同社會主體的協(xié)作，以達(dá)到社會公共利益的最大化。工會工作的科學(xué)開展，既是工會有效服務(wù)職工群眾的實踐過程，同時也內(nèi)蘊(yùn)著工會的內(nèi)部治理過程。從組織科學(xué)的角度看，只要存在組織內(nèi)部的治理機(jī)制，就必然有走向善治的現(xiàn)實訴求。工會治理中的善治，說到底就是工會通過實現(xiàn)內(nèi)部各機(jī)關(guān)、各部門以及同職工群眾的廣泛協(xié)作，進(jìn)而實現(xiàn)工會自身科學(xué)有效、公正透明的運(yùn)作過程。顯然，該過程的實現(xiàn)需要各級工會組織自身的職能優(yōu)化，亦離不開問責(zé)的嵌入與驅(qū)動。作為一種治理機(jī)制，工會問責(zé)的基礎(chǔ)在于工會治理主體的責(zé)任明確，工會問責(zé)的有效展開則有賴于工會治理本身的法治化與公開化，并對其具體過程作出積極的回應(yīng)，這些都同工會治理的善治化取向不謀而合，因此，工會治理的善治化呼喚工會問責(zé)的建構(gòu)與實現(xiàn)。

三、主體、客體、情形與程序：工會問責(zé)的體系架構(gòu)

問責(zé)作為公共治理范疇，是一個應(yīng)用范圍極其廣泛的結(jié)構(gòu)體系，要在工會工作中科學(xué)嵌入問責(zé)，首先就要對其主客體、情形及運(yùn)作程序等要素作出具體解析，由此才能促其實現(xiàn)科學(xué)展開。

(一)工會問責(zé)的主體構(gòu)成

工會問責(zé)的主體，即在工會工作的開展過程中，有權(quán)推動和實現(xiàn)問責(zé)的行為主體。對于工會和工運(yùn)事業(yè)發(fā)展而言，《中國工會章程》和《工會法》等突出了“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“上級工會組織領(lǐng)導(dǎo)下級工會組織”以及職工群眾 “對工會工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見和建議”的重要性，這實質(zhì)上是明確了工會工作的結(jié)構(gòu)性問題，同時在客觀上表明了工會問責(zé)的主體必然是一個包含執(zhí)政黨、工會組織和職工群眾等在內(nèi)的多要素介入體系。從這些要素在工會問責(zé)實踐中的地位和作用出發(fā)，可將其劃分為兩大類：一是主導(dǎo)性的工會問責(zé)主體，由執(zhí)政黨和各級工會組織構(gòu)成。黨是工運(yùn)事業(yè)發(fā)展的根本領(lǐng)導(dǎo)主體，賦有對工會工作的開展進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力，而各級工會組織作為工會工作的直接領(lǐng)導(dǎo)主體，則享有自身職責(zé)范圍內(nèi)的管轄權(quán)，且上一級工會組織領(lǐng)導(dǎo)和推動下一級工會組織的工作開展。工會問責(zé)能否有效展開，主要由這兩大主體主導(dǎo)和推動，其不僅構(gòu)成了工會問責(zé)的主導(dǎo)力量，亦一定程度上關(guān)涉到工會問責(zé)的發(fā)展走向。二是參與性的工會問責(zé)主體，由職工群眾和工會會員等構(gòu)成。工會要為廣大職工提供普惠性、常態(tài)性和精準(zhǔn)性的服務(wù)，就離不開職工群眾的積極參與，這些參與主體依據(jù)《中國工會章程》等相關(guān)法規(guī)的要求，可通過監(jiān)督、提出意見和建議等形式，積極參與到工會治理和工運(yùn)事業(yè)發(fā)展中去，從而在實踐中構(gòu)成工會問責(zé)中不容忽視的參與性力量，并對工會問責(zé)效能提升帶來輔助效應(yīng)。

(二)工會問責(zé)的客體指向

工會問責(zé)的客體，即在工會工作的實踐中被問責(zé)的具體對象，其同工會問責(zé)的主體相對立，共同構(gòu)成了工會問責(zé)的不可分割的兩極。問責(zé)的展開須以客體對象的明確為前提，否則問責(zé)過程就極易流于形式。現(xiàn)代法學(xué)理論強(qiáng)調(diào)責(zé)任自負(fù)，即任何有行為能力的社會個體都應(yīng)對自身行為負(fù)責(zé)，同時在某些特定場域內(nèi)，也要對關(guān)聯(lián)性的他人行為承擔(dān)“連帶性”責(zé)任。新時代以來，中央在深化推進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)的過程中，也突出了劃分直接責(zé)任與間接責(zé)任的重要性。由此，工會工作作為黨的工作的一部分，對相關(guān)問責(zé)客體的界定就同樣須從兩個層面展開：一是直接性的客體對象，以工會工作的直接責(zé)任者為指向?qū)ο?。各級工會組織中相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和專職工作人員，在工會的內(nèi)部治理和業(yè)務(wù)開展等方面負(fù)有直接的責(zé)任，基于具體職責(zé)范圍確定問責(zé)的客體對象，應(yīng)成為工會問責(zé)的首要工作。二是間接性的客體對象，以工會工作實踐中的間接責(zé)任者為指向?qū)ο?。工會工作中出現(xiàn)失職和失責(zé)行為，問責(zé)的主體應(yīng)建構(gòu)關(guān)聯(lián)性邏輯，如考察是否具有集體責(zé)任等，明確是否將其作為間接的問責(zé)客體，以確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下彰顯出問責(zé)過程的嚴(yán)肅性與精準(zhǔn)性。

(三)工會問責(zé)的情形范圍

工會問責(zé)的情形，即工會問責(zé)的主體進(jìn)行問責(zé)的具體事由及其邊界范圍?！吨袊鲁獭泛汀豆ā穼ぷ鲌猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)、堅持專業(yè)化和遵守憲法等方面的系統(tǒng)闡釋，可謂在宏觀層面上為工會問責(zé)的實施和展開提供了基本邊界。由此，工會問責(zé)的情形應(yīng)重點彰顯以下三大層面：一是政治責(zé)任。其核心是督查工會工作的主體是否堅持自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是否始終堅持中國特色社會主義工會發(fā)展道路，以及黨中央有關(guān)工運(yùn)事業(yè)發(fā)展的政策和方針，其目標(biāo)是要確保工會工作沿著正確方向?qū)崿F(xiàn)科學(xué)前進(jìn)。二是法律責(zé)任。其核心是要督查工會工作的主體是否以憲法為根本活動準(zhǔn)則，是否做到遵守《中國工會章程》《工會法》等的基本要求，其目標(biāo)是促進(jìn)工會工作在黨和國家法治框架內(nèi)實現(xiàn)科學(xué)運(yùn)行。三是專業(yè)責(zé)任。其核心是要督查工會工作的主體在具體的服務(wù)和業(yè)務(wù)實踐中，是否熟悉本職業(yè)務(wù)，是否已掌握充足的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，以及是否做到竭誠為職工群眾提供服務(wù)等，根本目標(biāo)是要敦促工會工作的主體形成精益求精的專業(yè)素養(yǎng)，為提升工會工作水平和推進(jìn)工運(yùn)事業(yè)發(fā)展提供堅實的主體性保障。

(四)工會問責(zé)的程序展開

工會問責(zé)的程序，即工會問責(zé)的主體實施問責(zé)的具體步驟和基本方法。如前文所言，問責(zé)既包含有強(qiáng)制性的意涵，但同時也有解釋、闡釋等意。因此，工會問責(zé)的實施必須謹(jǐn)慎，絕不能將其簡單等同于責(zé)任追究，而應(yīng)實現(xiàn)對工會工作責(zé)任的明確、監(jiān)督和追究等因素的全方位覆蓋。由此出發(fā)，工會問責(zé)的程序應(yīng)包括以下六大環(huán)節(jié)：一是日常的責(zé)任明晰。即在工會工作實踐中，通過理念傳播與日常培訓(xùn)，強(qiáng)化主體責(zé)任意識，預(yù)防工會工作相關(guān)問題的產(chǎn)生。二是責(zé)任的監(jiān)督與判斷。即對工會工作中的主體責(zé)任落實狀況進(jìn)行評估分析，并作出是否深化問責(zé)的結(jié)論。三是責(zé)任歸屬情況的調(diào)研。即相關(guān)的問責(zé)主體通過客觀調(diào)查，對工會工作實踐中主體責(zé)任問題的歸屬情況作出確定，以確保責(zé)任追究做到有效且精準(zhǔn)。四是問責(zé)對象的權(quán)利救濟(jì)。即在問責(zé)過程中依法對相關(guān)客體的申訴權(quán)等作出維護(hù)和保障，以確保工會問責(zé)的程序正義性。五是對問責(zé)情況進(jìn)行復(fù)核受理。即基于工會問責(zé)客體對象的申訴材料作出復(fù)審與分析。六是問責(zé)決定的形成。即結(jié)合前期的分析研判，對工會問責(zé)的客體作出問責(zé)裁定，并及時告知相關(guān)對象，以切實維護(hù)和確保工會問責(zé)程序的公信力和權(quán)威性。

四、我國工會問責(zé)成就與短板的現(xiàn)實審視

(一)工會問責(zé)的成就積累

改革開放以來，我國工會事業(yè)的發(fā)展迎來了新的春天，工會問責(zé)的相關(guān)機(jī)制也實現(xiàn)了不斷發(fā)展與完善，工會問責(zé)在實踐中取得了一定的積累和成就。

1.相關(guān)政策及法規(guī)的接連出臺，為工會問責(zé)的有效展開提供了初步性制度框架

如在黨和國家的層面上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016)、《中華人民共和國監(jiān)察法》(2018)、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2019)等從黨和國家治理的宏觀層面上，為工會問責(zé)的展開提供了整體性框架。《中國工會章程》(2018)、《中華人民共和國工會法》(2022)等，則提供了直接性引導(dǎo)規(guī)范。此外，還有全國總工會頒布的各類政策文件?？梢哉f，初步形成了以《工會法》為運(yùn)行核心，包含黨內(nèi)法規(guī)、國家法律及部門規(guī)章等在內(nèi)的規(guī)范體系。在地方層面上，近年來，一些區(qū)域范圍內(nèi)的工會問責(zé)條例亦不斷涌現(xiàn)。譬如，為轉(zhuǎn)變工會干部工作作風(fēng)，2011年河南省汝南縣總工會出臺了《工會干部無為問責(zé)實施辦法》，對“辦事拖沓、推諉扯皮”“對咨詢?nèi)藛T故意刁難或態(tài)度粗暴”等問題發(fā)起問責(zé)[18]。2017年，重慶市總工會出臺了《重慶市基層工會主席問責(zé)制實施辦法(試行)》，對基層工會主席不履行或不正確履行職責(zé)的具體情形以及相關(guān)的問責(zé)方式作出了細(xì)致界定，包括誡勉談話、通報批評、職務(wù)調(diào)整或組織處理等[19]。顯然，這些地方層面的直接規(guī)范文本，為工會問責(zé)的具體展開和深化落實帶來了直接的保障力量。

2.政策及法規(guī)的系統(tǒng)跟進(jìn)，亦推動了工會問責(zé)在工會工作實踐中不斷彰顯規(guī)范效應(yīng)

從黨和國家治理的視角看，工運(yùn)事業(yè)是黨的事業(yè)的重要組成部分，由此，工會問責(zé)實質(zhì)上就構(gòu)成了黨和國家工運(yùn)事業(yè)發(fā)展的一種規(guī)范性手段，很大程度上是作為黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)的組成要件而存在的。但作為工會工作領(lǐng)域的專業(yè)性問責(zé)，相較于綜合性的黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)，顯然其有著更為具體和明確的特征，即瞄準(zhǔn)工會工作的具體領(lǐng)域進(jìn)行運(yùn)作。正基于此，工會問責(zé)在實踐運(yùn)作層面也帶來一定的威懾效應(yīng)。如，2018年針對江西貴溪市總工會將鷹潭市總工會回?fù)艿慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以獎金、津貼等名義違規(guī)發(fā)放給干部職工的行為，江西省貴溪市紀(jì)委經(jīng)過縝密調(diào)研，認(rèn)為貴溪市總工會分管財務(wù)工作副主席程義峰負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，貴溪市總工會資產(chǎn)財務(wù)工作部部長夏紅峰負(fù)有直接責(zé)任，由此分別給予了黨內(nèi)警告的問責(zé)處分[20]；2022年初，針對遼寧省總工會原黨組副書記、副主席劉偉無視黨紀(jì)國法、對抗組織審查、違規(guī)收受禮金以及在干部選拔任用中為他人謀取私利等非法行為，經(jīng)遼寧省委批準(zhǔn)，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行立案審查，給予其開除黨籍和公職的處分[21]?？梢哉f，新時代我國工會問責(zé)的不斷落實，為推進(jìn)工會工作的規(guī)范化發(fā)展帶來了積極效應(yīng)。

(二)工會問責(zé)的現(xiàn)實短板

近年來，工會問責(zé)在實踐運(yùn)行中取得了積極效應(yīng)，但同生態(tài)治理、教育治理等領(lǐng)域的問責(zé)機(jī)制相比，目前我國工會工作領(lǐng)域的問責(zé)嵌入依舊相對滯后，在運(yùn)行中也存在一些短板亟待破解。

1.從工會問責(zé)的主體角度看，有待于提升協(xié)同度

雖然《中國工會章程》賦予了會員以監(jiān)督、提出意見和建議的權(quán)利，《工會法》亦強(qiáng)調(diào)“工會會員大會或者會員代表大會有權(quán)撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會委員會組成人員”，但分析近年來我國工會系統(tǒng)一系列違紀(jì)違規(guī)問題的典型案例，不難發(fā)現(xiàn)，工會問責(zé)的展開主要還是依靠各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的推動，即在某種程度上，工會問責(zé)本質(zhì)上還是局限在黨內(nèi)問責(zé)的體系框架內(nèi)，是以黨內(nèi)問責(zé)“自上而下”的操作形態(tài)加以展現(xiàn)的，基于工會會員、職工群眾等主體普遍參與的問責(zé)格局尚未完全形成。顯然，這對工會問責(zé)的深化展開是有制約效應(yīng)的。造成這一現(xiàn)象的原因，除了主導(dǎo)性問責(zé)主體有待于進(jìn)一步提升引導(dǎo)力外，同工會問責(zé)的部分參與性主體能力水平的不足亦不無關(guān)聯(lián)。一方面是對工會作用缺乏科學(xué)認(rèn)知，尤其是一些基層工會內(nèi)部，部分職工群眾對工會性質(zhì)、地位和職能缺乏足夠理解，因而存在參與積極性不足的現(xiàn)實短板。另一方面是部分參與性主體有參與動力，但存在較為明顯的無序性與雜亂性等問題，如傳播和發(fā)布虛假信息，對工會干部發(fā)起問責(zé)訴求等，從而給相關(guān)問責(zé)對象帶來傷害。顯然，這些問題都是要著力加以破解的。

2.從工會問責(zé)的客體角度看，有待于強(qiáng)化常態(tài)性

工會問責(zé)的嵌入及建構(gòu)，絕不僅在于對相關(guān)客體對象的違法行為進(jìn)行懲治，而是促其做到強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)和切實服務(wù)好職工群眾。因此，需要把問責(zé)的關(guān)注點聚焦在日常的監(jiān)督和管理上。尤其在工會工作這一特殊領(lǐng)域，存在著內(nèi)容上的龐雜性和進(jìn)程上的緩慢性等多重特征。因此，工會問責(zé)的實踐展開必須保持高度的審慎態(tài)度，唯有形成基于工會工作過程的常態(tài)性問責(zé)框架，才能確保問責(zé)真正發(fā)揮出整體性效能。但通過對當(dāng)下我國工會工作實踐中一些問責(zé)案例的考察，不難發(fā)現(xiàn)，對相關(guān)客體對象的處理很大程度上還是在其產(chǎn)生責(zé)任缺失的現(xiàn)實問題之后。從近年來一些基層工會違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)濫發(fā)津補(bǔ)貼或福利，其相關(guān)責(zé)任人受到處分被公之于眾，到部分工會領(lǐng)導(dǎo)干部無視黨紀(jì)和國法、利用職務(wù)便利為他人謀取利益并違規(guī)收受禮金被雙開，均不可忽視存在著這一現(xiàn)實性問題。與此同時，一些地方性的相關(guān)政策法規(guī)，除少部分運(yùn)用問責(zé)外，大部分也還是以責(zé)任追究辦法的名義出現(xiàn)。長此以往就會產(chǎn)生一種行為慣性，即對問責(zé)的客體對象只重事后的懲罰，而輕視日常的監(jiān)督和管理，其結(jié)果就是引發(fā)工會問責(zé)本身的“異化”，進(jìn)而導(dǎo)致工會問責(zé)的預(yù)防功能難以彰顯開來。

3.從工會問責(zé)的程序和結(jié)果角度看，有待于強(qiáng)化規(guī)范力

程序是提升工作能力的重要保障。程序的價值就在于防止相關(guān)主體出現(xiàn)恣意專斷和獨行妄為[22]。要確保問責(zé)在落實主體責(zé)任和優(yōu)化工會工作中發(fā)揮積極作用，則做到工會問責(zé)的程序性建構(gòu)不可或缺。黨的十八大以來，我國工會工作的體制和機(jī)制不斷健全，對工會系統(tǒng)內(nèi)部失職問題的處置力度也不斷加大，這些都為推動新時代我國工運(yùn)事業(yè)的發(fā)展夯實了根基。但在具體實踐進(jìn)程中，究竟該何時啟動工會問責(zé)、又究竟該怎么運(yùn)行工會問責(zé)等這些程序性問題，目前無論是黨和國家的整體層面上，還是地方工會政策的具體層面上，相關(guān)法規(guī)的界定都還不完全清晰，這也是導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)工會問責(zé)隨意性的重要原因。要么束之高閣，要么“媒體一曝光、輿論一沸騰、問責(zé)就來勁”[23]。顯然，這對于工作問責(zé)的效力提升是不利的。程序性缺失也會導(dǎo)致工會問責(zé)結(jié)果出現(xiàn)不規(guī)范的情況。譬如一些地方性的工會問責(zé)辦法中，將問責(zé)的方式界定為誡勉談話、取消當(dāng)年工會評先創(chuàng)優(yōu)資格、通報批評、提出職務(wù)調(diào)整等多個方面，但究竟在何種情形下適用何類問責(zé)舉措，則缺乏更為細(xì)致的界定，這就給實踐運(yùn)作預(yù)埋下了可操作空間，處理不當(dāng)也會導(dǎo)致問責(zé)本身的規(guī)范力和公信力的流失。

五、新時代我國工會問責(zé)的機(jī)制重構(gòu)路徑

工會問責(zé)的上述短板與缺憾，對工會工作本身的規(guī)范性發(fā)展亦會構(gòu)成阻滯效應(yīng)。新時代在踐行中國特色社會主義工會發(fā)展道路的進(jìn)程中，有必要立足于相關(guān)法規(guī)和發(fā)展實踐，對工會問責(zé)模式和機(jī)制作出系統(tǒng)重構(gòu)?；趯栘?zé)體系架構(gòu)的界定和實踐審視，當(dāng)下應(yīng)從以下五個方面展開推動：

(一)重構(gòu)主體介入機(jī)制，形成新時代工會問責(zé)的多元協(xié)同模式

對此，可基于兩方面展開：一是在主導(dǎo)性工會問責(zé)主體的層面上，要切實提升其領(lǐng)導(dǎo)能力，就必須在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，形成工會系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)各部門共同介入的問責(zé)引導(dǎo)機(jī)制。其中，各級黨組織作為根本領(lǐng)導(dǎo)主體要不斷強(qiáng)化對工會系統(tǒng)的監(jiān)督問責(zé)力度，各級工會組織及其下屬的企事業(yè)單位要切實擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，嚴(yán)格貫徹黨和國家的相關(guān)政策法規(guī)的基本要求，積極按照《中國工會章程》和《工會法》等的要求，在維護(hù)職工群眾合法權(quán)益和服務(wù)職工群眾等方面不斷提升系統(tǒng)內(nèi)部的同體監(jiān)督與問責(zé)力度，以在工會系統(tǒng)內(nèi)部形成自上而下、齊抓共管的良性問責(zé)格局。二是在參與性工會問責(zé)主體的層面上，則要進(jìn)一步推動并形成普遍且有序的參與問責(zé)機(jī)制。對此，各級工會組織要通過搭建工會問責(zé)的操作平臺等途徑，積極疏通問責(zé)的官方渠道，以不斷滿足包括工會會員、職工群眾等各類參與性主體的工會問責(zé)訴求，進(jìn)而促使問責(zé)的過程逐漸走向秩序化。由此，最終形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為問責(zé)核心，以各類參與性問責(zé)主體有序參與的運(yùn)行格局，在謀求和達(dá)至多元協(xié)同的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動新時代我國工會問責(zé)實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和效能提升。

(二)重構(gòu)問責(zé)嵌入機(jī)制，形成新時代工會問責(zé)全過程覆蓋模式

工會工作涉及到多個方面，且具有系統(tǒng)性和延續(xù)性。正如習(xí)近平總書記指出的，“工會要忠誠黨的事業(yè)”，就要“結(jié)合實際落實到工會工作全過程和各方面”[2]。而作為治理工具的問責(zé)，同樣內(nèi)蘊(yùn)著責(zé)任的明確、責(zé)任的監(jiān)督和責(zé)任的追究等多個過程性要素，這決定了工會問責(zé)的科學(xué)展開，就要著力避免運(yùn)作的片面性，并實現(xiàn)問責(zé)嵌入對工會工作的全過程覆蓋。具體而言，就須在現(xiàn)有相關(guān)政策和法規(guī)的基礎(chǔ)上，形成以下三方面新機(jī)制：一是在工會工作的準(zhǔn)入階段，要積極嵌入常態(tài)化的責(zé)任明確機(jī)制。其中，主導(dǎo)性的工會問責(zé)主體要對工會工作的主體責(zé)任作出細(xì)致界定，如結(jié)合職能分工、崗位要求和目標(biāo)定位等，對相關(guān)業(yè)務(wù)的工作主體形成明確的責(zé)任清單等，并切實做到責(zé)任到人和落實到崗到位，為工會工作主體的責(zé)任落實夯實根基。二是在工會工作的具體運(yùn)作中，要積極嵌入動態(tài)化的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。工會問責(zé)的相關(guān)主體既要從責(zé)任清單出發(fā)，結(jié)合黨和國家最新政策和相關(guān)法規(guī)的要求，對問責(zé)的對象展開動態(tài)和持續(xù)性的監(jiān)督考察，如形成可操作的評價指標(biāo)體系，將監(jiān)督狀況具體化與可視化，以著力減少問題產(chǎn)生概率。三是在工會工作出現(xiàn)責(zé)任問題后，則要著力嵌入可操作性的責(zé)任追究機(jī)制。尤其是要在現(xiàn)行政策與法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成具體的責(zé)任追究條款，以明確問責(zé)情形，規(guī)避問責(zé)實施的模糊性危機(jī)，確保工會問責(zé)權(quán)威性不斷提升。

(三)重構(gòu)程序運(yùn)行機(jī)制，形成新時代工會問責(zé)規(guī)范運(yùn)行模式

要切實規(guī)避工會問責(zé)的形式主義，進(jìn)一步明確其中的程序運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵所在。針對目前我國工會工作相關(guān)法規(guī)在該層面界定上存在的短板和碎片化問題，新時代有必要通過政策整合進(jìn)一步實現(xiàn)系統(tǒng)重構(gòu)。概而言之，工會問責(zé)要切實做到科學(xué)且規(guī)范運(yùn)行，其程序運(yùn)行機(jī)制就應(yīng)重點涵蓋以下七個方面：一是責(zé)任明確的程序。即基于常態(tài)化的責(zé)任意識熏陶，推動工會工作的相關(guān)對象不斷強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，為工會問責(zé)的深化發(fā)展夯實根基。二是責(zé)任監(jiān)督的程序。即通過動態(tài)的監(jiān)管，工會問責(zé)的主體全方位考察相關(guān)客體對象的政治、法律、專業(yè)責(zé)任和素養(yǎng)，竭力杜絕問題的產(chǎn)生。三是責(zé)任追究的啟動程序?；谏鲜龀绦颍窗l(fā)現(xiàn)問題應(yīng)中止工會問責(zé)程序，反之則應(yīng)及時啟動責(zé)任追究機(jī)制，以防出現(xiàn)避責(zé)。四是責(zé)任調(diào)查的程序。即對工會問責(zé)客體對象的責(zé)任問題進(jìn)行調(diào)查取證，對直接或者間接的原因進(jìn)行明確，為下一步問責(zé)的展開提供依據(jù)。五是合法權(quán)益申訴的程序。即依法對工會問責(zé)相關(guān)客體的申訴權(quán)作出維護(hù)，確保問責(zé)正當(dāng)性。六是責(zé)任認(rèn)定的程序。對于確認(rèn)無誤的責(zé)任問題，工會問責(zé)的多元主體應(yīng)形成最終結(jié)論，并確保責(zé)任追究執(zhí)行到位。七是后續(xù)的恢復(fù)再啟程序。工會問責(zé)也不應(yīng)走向極端化，對于確已痛改前非的客體對象，應(yīng)形成科學(xué)的再審程序?qū)ζ湔归_評估，通過后應(yīng)準(zhǔn)其重新參與工會工作，在確保問題不復(fù)發(fā)的基礎(chǔ)上，促其為服務(wù)職工群眾作出新的貢獻(xiàn)。

(四)重構(gòu)問責(zé)公開機(jī)制，形成新時代工會問責(zé)透明運(yùn)行模式

工會問責(zé)的科學(xué)展開，應(yīng)在相關(guān)政策與法治框架內(nèi)實現(xiàn)盡可能的公開，這是確保工會問責(zé)實現(xiàn)程序及結(jié)果公正的重要前提。從工會治理的角度看，積極推行會務(wù)公開，是推動工會信任度提升的重要路徑。而從黨和國家相關(guān)政策角度看，積極推進(jìn)黨務(wù)公開、政務(wù)公開、管理公開、決策公開、執(zhí)行公開、服務(wù)公開以及社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的信息公開，也是十八大以來黨中央治國理政的重要理念。確保工會問責(zé)程序的規(guī)范運(yùn)作，則工會問責(zé)的信息公開就應(yīng)重點突出三個層面：一是推進(jìn)工會問責(zé)相關(guān)客體對象的信息公開。這是工會問責(zé)得以有效嵌入和科學(xué)展開的基本前提。對此，各級工會組織應(yīng)基于內(nèi)部職能設(shè)置與業(yè)務(wù)分工，從有利于服務(wù)職工群眾的角度出發(fā)，對工會工作相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)責(zé)信息作出系統(tǒng)公開，明確行為邊界，為工會問責(zé)的展開提供基本支撐。二是推進(jìn)工會問責(zé)程序運(yùn)行過程的信息公開。尤其是對工會問責(zé)相關(guān)客體失責(zé)問題與根源的調(diào)查取證，應(yīng)及時通過官方渠道進(jìn)行發(fā)布，以在維護(hù)其合法權(quán)益的同時，有效打消公眾的疑慮。三是推進(jìn)工會問責(zé)最終處置結(jié)果的信息公開。如可通過官方網(wǎng)絡(luò)平臺等途徑發(fā)布相關(guān)信息，接受會員和職工群眾作為問責(zé)參與主體的監(jiān)督，確保工會問責(zé)在不斷收獲認(rèn)同的基礎(chǔ)上實現(xiàn)科學(xué)運(yùn)行。

(五)重構(gòu)理念認(rèn)知機(jī)制，形成新時代工會問責(zé)的前瞻引領(lǐng)模式

工會問責(zé)的有效運(yùn)行，亦離不開相應(yīng)的問責(zé)理念的熏陶和支撐。工會問責(zé)的理念，即各級工會組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)務(wù)工作者、工會會員以及廣大職工群眾，對工會問責(zé)的行動理念、機(jī)制建構(gòu)、具體運(yùn)行和目標(biāo)定位等方面的思想認(rèn)識和價值判斷，其對工會問責(zé)的實踐展開及其規(guī)范效應(yīng)的發(fā)揮具有不可忽視的影響。推動工會問責(zé)機(jī)制的系統(tǒng)重構(gòu)，亦需要推動工會問責(zé)的理念實現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)新。一是從工會組織的內(nèi)部角度看，要促進(jìn)主導(dǎo)性的工會問責(zé)主體建構(gòu)并形成全面前瞻的問責(zé)理念。工會問責(zé)的有效展開，各級黨組織和各級工會作為根本性的主體，首先就要對黨和國家的相關(guān)政策，以及工會工作層面的相關(guān)法規(guī)形成科學(xué)認(rèn)知。工會系統(tǒng)應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷強(qiáng)化問責(zé)氛圍，敦促相關(guān)主體在實踐中不斷養(yǎng)成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作理念，如通過相關(guān)政策與法規(guī)的專項培訓(xùn)，推動相關(guān)工作主體明確自身的責(zé)任范圍，為預(yù)防問題產(chǎn)生提供理念基礎(chǔ)。二是從工會組織的外部角度看，則要促進(jìn)參與性的工會問責(zé)主體形成有序和規(guī)范介入的問責(zé)理念。如通過積極的對外宣傳等途徑，不斷提升廣大職工群眾對工會問責(zé)過程、程序及其結(jié)果的科學(xué)認(rèn)知水平，進(jìn)而引導(dǎo)其通過官方渠道參與其中，在形塑積極輿論氛圍的基礎(chǔ)上，推動工會問責(zé)實現(xiàn)有序運(yùn)行。

六、結(jié)論

問責(zé)是新時代黨中央治國理政的核心理念，在落實主體責(zé)任過程中發(fā)揮了不可忽視的積極作用。目前，學(xué)界對工會問責(zé)的理論探索和學(xué)理研究，還存在滯后于實踐發(fā)展需求的現(xiàn)實窘?jīng)r。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“新形勢下，工會工作只能加強(qiáng)，不能削弱；只能改進(jìn)提高，不能停滯不前?！盵24]“打鐵必須自身硬”，工會工作要竭誠為職工群眾做好服務(wù)，首先自身內(nèi)部治理機(jī)制就要實現(xiàn)不斷發(fā)展和完善。科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓栘?zé)機(jī)制，既是推動工會工作實現(xiàn)規(guī)范發(fā)展的必要基礎(chǔ)，也是各級工會落實主體責(zé)任的現(xiàn)實支撐，無論是對于提升工會工作的法治化水平，還是推進(jìn)工運(yùn)事業(yè)的整體發(fā)展均有不可忽視的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合新時代實踐不斷促其實現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展和創(chuàng)新，為新時代續(xù)寫中國特色社會主義工會發(fā)展道路新篇章提供更加堅實的制度根基。