淺析大中型水利水電工程移民安置設(shè)計(jì)變更管理

許 輝，王顯富，申慶成

(1.四川省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，成都，610072；2.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072)

引言

為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷增長(zhǎng)的生產(chǎn)生活需求，近年來，水利水電工程建設(shè)節(jié)奏明顯加快。水利水電工程在防汛抗旱、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電和生產(chǎn)生活用水等方面發(fā)揮著重要作用，全國開工在建大中型水利水電工程移民安置工作周期長(zhǎng)、情況各異、難度大，在實(shí)施已批復(fù)的移民安置規(guī)劃過程中，設(shè)計(jì)變更難以避免，如何更好管理設(shè)計(jì)變更重要而迫切。本文結(jié)合在建的部分大中型水利水電工程移民安置工作，淺析設(shè)計(jì)變更管理。

移民安置設(shè)計(jì)變更是指在移民安置規(guī)劃報(bào)告審批后，因政策、移民意愿及其他外部條件變化，對(duì)審批的移民安置規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整或者修改的行為。按照重要程度、變更幅度又可分為一般變更和重大變更。

1 移民安置設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)及原因分析

選取四川省在建的10座大中型水利水電工程，統(tǒng)計(jì)在其實(shí)施過程中重大設(shè)計(jì)變更的類別，經(jīng)統(tǒng)計(jì)可以看出，重大設(shè)計(jì)變更在每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中均涉及，設(shè)計(jì)變更頻率由高到低的分別為：搬遷安置方案(安置點(diǎn))、征地范圍和庫周交通、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和其他專項(xiàng)。重大設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)的原因分別為：

(1)征地范圍：主要為工程布置優(yōu)化導(dǎo)致樞紐用地調(diào)整；

(2)搬遷安置方案(安置點(diǎn))：由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃實(shí)施，原批復(fù)規(guī)劃方案(安置點(diǎn))不能很好結(jié)合新出臺(tái)規(guī)劃政策，移民意愿變化；

(3)庫周交通：主要為配合搬遷安置方案調(diào)整而調(diào)整庫周交通方案；

(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：距離批復(fù)原規(guī)劃報(bào)告時(shí)間較長(zhǎng)，物價(jià)水平上漲導(dǎo)致的投資調(diào)整；

(5)其他專項(xiàng)：主要為渠道工程改線、新發(fā)現(xiàn)隱蔽地下工程導(dǎo)致的新增專項(xiàng)。

表1 四川部分在建大中型水利水電工程重大設(shè)計(jì)變更類別統(tǒng)計(jì) 單位：次

圖1 重大設(shè)計(jì)變更分布情況

綜上，設(shè)計(jì)變更在上述每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中均涉及，出現(xiàn)頻次較高。究其原因?yàn)椋簶屑~工程規(guī)模普遍較大，技術(shù)復(fù)雜，施工周期內(nèi)征地范圍易受工程優(yōu)化調(diào)整而變化；移民安置規(guī)劃實(shí)施周期較長(zhǎng)，易受政策影響、移民意愿、物價(jià)水平影響。

2 移民安置設(shè)計(jì)變更管理

針對(duì)四川部分移民安置項(xiàng)目實(shí)施過程中設(shè)計(jì)變更出現(xiàn)頻率較高問題，將分別從合規(guī)合理可行性初步論證、設(shè)計(jì)變更類別界定、設(shè)計(jì)變更及時(shí)性、設(shè)計(jì)變更協(xié)調(diào)性、設(shè)計(jì)變更監(jiān)督管理5方面對(duì)變更管理進(jìn)行闡述。

2.1 設(shè)計(jì)變更的合規(guī)合理可行性初步論證

根據(jù)四川省移民相關(guān)政策，項(xiàng)目實(shí)施單位在項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)重大設(shè)計(jì)變更必須提出申請(qǐng)，移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同移民監(jiān)理、移民設(shè)代、項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門對(duì)變更項(xiàng)目的合規(guī)合理可行性進(jìn)行初步論證，在各方出具書面同意意見后，逐級(jí)報(bào)省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)同意后，由原規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制設(shè)計(jì)變更報(bào)告。設(shè)計(jì)變更的合規(guī)合理可行性初步論證是設(shè)計(jì)變更成立的基礎(chǔ)，各方應(yīng)引起足夠的重視。下面將分別探討各個(gè)設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)的合規(guī)合理可行性論證：

(1)征地范圍：一般由工程優(yōu)化調(diào)整引起，移民安置各方應(yīng)充分了解工程施工用地調(diào)整情況，判斷用地調(diào)整是否必要，對(duì)于確需調(diào)整應(yīng)本著滿足工程優(yōu)化調(diào)整需要，同時(shí)又要貫徹節(jié)約用地原則，對(duì)用地范圍進(jìn)行確認(rèn)或者提出優(yōu)化意見。

(2)搬遷安置方案(安置點(diǎn))：一般由新出臺(tái)政策規(guī)劃或者移民意愿引起。應(yīng)充分收集近期本地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)劃，分析研究上述政策規(guī)劃對(duì)原搬遷安置方案(安置點(diǎn))的影響，進(jìn)而判斷搬遷安置方案(安置點(diǎn))調(diào)整方向是否滿足相關(guān)政策規(guī)劃要求。應(yīng)充分征求移民意愿，可采取書面、座談會(huì)或者村民小組大會(huì)的形式，聽取移民對(duì)搬遷安置方案中，如安置點(diǎn)布局、安置點(diǎn)配套、安置點(diǎn)結(jié)合旅游情況、民風(fēng)民俗等意見和建議。如合規(guī)合理可行，應(yīng)采納，并體現(xiàn)到后續(xù)的設(shè)計(jì)變更規(guī)劃設(shè)計(jì)中；對(duì)不合規(guī)合理可行部分，應(yīng)充分宣講解釋移民相關(guān)政策，避免移民意愿因不理解而再次變化，影響設(shè)計(jì)變更的實(shí)施。

(3)庫周交通：一般由配合搬遷安置方案調(diào)整而調(diào)整庫周交通方案。針對(duì)調(diào)整后的移民安置方案，各方應(yīng)充分分析搬遷安置方案調(diào)整對(duì)庫周交通方案的影響，既堅(jiān)持原規(guī)劃報(bào)告審定原則(如“三原”原則)，又要有利生產(chǎn)生活方便群眾。對(duì)庫周交通方案中必要性充分的線路應(yīng)予以認(rèn)可，如有提高道路標(biāo)準(zhǔn)情形，應(yīng)與相關(guān)方協(xié)商，明確投資分?jǐn)傇瓌t。

(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：一般由距離批復(fù)原規(guī)劃報(bào)告時(shí)間較長(zhǎng)，物價(jià)水平上漲所致。應(yīng)充分收集現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)政策，并參考該地區(qū)或鄰近地區(qū)其他同類工程現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要符合現(xiàn)行相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，又要充分考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整對(duì)該地區(qū)或鄰近地區(qū)其他同類工程的影響。

2.2 設(shè)計(jì)變更類別界定

設(shè)計(jì)變更分為一般變更和重大變更。兩者處理方式、批復(fù)程序差異較大，如不能準(zhǔn)確界定，則會(huì)影響設(shè)計(jì)變更工作。如將重大設(shè)計(jì)變更界定為一般變更，將會(huì)使復(fù)雜問題得不到充分論證而草率實(shí)施，造成不可預(yù)見的影響，也會(huì)脫離上級(jí)移民管理監(jiān)管，違反相關(guān)管理規(guī)定而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；如將一般變更界定為重大設(shè)計(jì)變更，也會(huì)使簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化，影響問題處理的時(shí)效性。如何界定一般變更與重大設(shè)計(jì)變更，顯得十分重要。如《四川省大中型水利水電工程移民安置項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理辦法》中，根據(jù)變更事項(xiàng)的類別、性質(zhì)、幅度、界定，就一般變更和重大變更在實(shí)物指標(biāo)變化、農(nóng)村移民安置、城集鎮(zhèn)遷建及安置點(diǎn)、專業(yè)項(xiàng)目處理等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。各方應(yīng)按照相關(guān)政策，準(zhǔn)確界定。同時(shí)，《〈四川省大中型水利水電工程移民工作條例〉釋義》中也明確了不得化整為零的原則，必須依據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃項(xiàng)目為整體單元，不得將大中型水利水電移民安置項(xiàng)目重大設(shè)計(jì)變更拆分為一般設(shè)計(jì)變更規(guī)避審查。

2.3 設(shè)計(jì)變更及時(shí)性

設(shè)計(jì)變更處理是整個(gè)移民安置實(shí)施階段承上啟下的重要環(huán)節(jié)。首先，報(bào)批不及時(shí)，將拖延實(shí)施過程中各種問題的解決，影響移民安置進(jìn)度，如根據(jù)政策調(diào)整，項(xiàng)目相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能及時(shí)跟隨調(diào)整，移民無法接受原標(biāo)準(zhǔn)，將影響簽訂移民安置協(xié)議；其次，設(shè)計(jì)變更處理完結(jié)往往也是各類驗(yàn)收的重要依據(jù)，如四川省驗(yàn)收相關(guān)規(guī)定就明確，移民安置設(shè)計(jì)變更文件是驗(yàn)收的主要依據(jù)之一，設(shè)計(jì)變更處理不及時(shí)往往導(dǎo)致驗(yàn)收依據(jù)不充分問題，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致驗(yàn)收程序終止；最后，設(shè)計(jì)變更處理不及時(shí)往往導(dǎo)致未批先建等違規(guī)行為的發(fā)生，移民實(shí)施單位往往迫于安置進(jìn)度壓力，先行實(shí)施，而最終在稽查、審計(jì)、考核等環(huán)節(jié)因違規(guī)而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.4 設(shè)計(jì)變更的協(xié)調(diào)性

在實(shí)施過程中，移民安置是一個(gè)系統(tǒng)工程，各個(gè)子項(xiàng)目互相關(guān)聯(lián)、互相制約，如搬遷安置方案與生產(chǎn)安置方案緊密相連，搬遷方案也直接影響到庫周交通恢復(fù)方案的制定，反之亦然。在設(shè)計(jì)變更中應(yīng)通盤考慮，將變更設(shè)計(jì)各關(guān)聯(lián)事項(xiàng)一并納入變更范疇，若只變更部分，或變更時(shí)間不同步，移民安置實(shí)施將出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象或者造成失誤。如某水庫項(xiàng)目，因未提前通盤考慮，集中安置點(diǎn)取消，而集中安置點(diǎn)連接路實(shí)施在先，致使該道路失去了存在的必要性，給移民安置后續(xù)工作帶來困難。

2.5 設(shè)計(jì)變更監(jiān)督管理

設(shè)計(jì)變更監(jiān)督管理作為設(shè)計(jì)變更管理重要的一環(huán)，對(duì)設(shè)計(jì)變更管理規(guī)范化意義重大。如《四川省大中型水利水電工程移民安置項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理辦法》中，就監(jiān)督管理的主體、措施、檔案管理做出了具體規(guī)定：

(1)明確了責(zé)任主體，省市人民政府移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)水利水電工程移民安置項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的監(jiān)督管理。

(2)具體的監(jiān)督管理措施有：對(duì)相關(guān)單位的擅自變更、未批先建行為進(jìn)行通報(bào)；將重大設(shè)計(jì)變更列為工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，未按規(guī)定開展的，扣減考核分值；將咨詢單位、綜合設(shè)計(jì)單位、綜合監(jiān)理單位的弄虛作假行為反饋給相關(guān)資質(zhì)、資格管理機(jī)構(gòu)；對(duì)屢禁不止、情節(jié)嚴(yán)重，造成重大后果的，移交監(jiān)察委員會(huì)問責(zé)追究。

(3)移民安置實(shí)施單位、綜合設(shè)計(jì)單位、綜合監(jiān)理單位按照相關(guān)規(guī)定，做好設(shè)計(jì)變更文件的資料管理和歸檔工作。

上述管理辦法首先明確了責(zé)任主體，負(fù)責(zé)整個(gè)實(shí)施階段的監(jiān)督管理工作，使得監(jiān)督管理工作界限清晰且具有連貫性；其次從懲處措施、年度考核等方面具體規(guī)定，以示設(shè)計(jì)變更工作的嚴(yán)肅性和重要性；最后，對(duì)檔案管理提出要求，以便實(shí)施各方做到有據(jù)可依，且為各階段驗(yàn)收工作做好前提準(zhǔn)備。

3 對(duì)策及建議

(1)應(yīng)及時(shí)關(guān)注并收集本地區(qū)移民相關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)劃、政策文件，對(duì)正在實(shí)施的移民安置工作有影響的應(yīng)及時(shí)分析研究，如有影響應(yīng)及時(shí)提出設(shè)計(jì)變更，以便于移民安置工作的順利實(shí)施。

(2)應(yīng)嚴(yán)格按照審定的移民安置規(guī)劃實(shí)施，對(duì)設(shè)計(jì)變更必要性及方案可行性嚴(yán)格把關(guān)，確保合規(guī)合理可行。

(3)熟悉設(shè)計(jì)變更相關(guān)政策規(guī)定，準(zhǔn)確界定重大變更與一般變更。

(4)設(shè)計(jì)變更應(yīng)及時(shí)申報(bào)，杜絕擅自變更、未批先建等違規(guī)行為，同時(shí)為各階段驗(yàn)收創(chuàng)造條件。

(5)設(shè)計(jì)變更待移民管理機(jī)構(gòu)批復(fù)后應(yīng)及時(shí)實(shí)施，特別是補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，避免實(shí)施嚴(yán)重滯后，物價(jià)水平再次大幅上漲后而二次變更。