組織法視野下群團(tuán)工作主體概念探析

楊熊裔

(重慶第二師范學(xué)院 黨委統(tǒng)戰(zhàn)部， 重慶 400065)

2015年是我黨全面推進(jìn)和深化群團(tuán)組織改革的重要一年：2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，這是我黨歷史上第一部群團(tuán)工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)；7月，中央召開群團(tuán)工作會(huì)議，對(duì)黨的群團(tuán)工作和群團(tuán)組織改革作出全面部署，這在黨的歷史上是第一次；11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《全國總工會(huì)改革試點(diǎn)方案》《上海市群團(tuán)改革試點(diǎn)方案》《重慶市群團(tuán)改革試點(diǎn)方案》等，推動(dòng)群團(tuán)組織系統(tǒng)性改革。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》將構(gòu)建群團(tuán)工作體系和深化群團(tuán)組織改革納入深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)和內(nèi)容，這在我國機(jī)構(gòu)改革歷史上是第一次。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)決定將群團(tuán)工作作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的組成部分和構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要力量。2021年11月，黨的十九屆六中全會(huì)決議將推動(dòng)群團(tuán)工作改革創(chuàng)新作為中國特色社會(huì)主義新時(shí)代政治建設(shè)重要內(nèi)容。筆者通過梳理上述黨的重要文獻(xiàn)和相關(guān)政策文本發(fā)現(xiàn)，不同文本對(duì)群團(tuán)工作主體的表述不盡相同。譬如，黨的十四大報(bào)告將群團(tuán)工作主體表述為“群眾組織”，黨的十九大報(bào)告稱之為“群團(tuán)組織”，黨的十八屆四中全會(huì)決定則表述為“人民團(tuán)體和社會(huì)組織”等。在上述黨的重要文獻(xiàn)中，群團(tuán)工作的主體被分別冠以群眾組織、群團(tuán)組織、人民團(tuán)體和社會(huì)組織等不同的組織名稱，而學(xué)界對(duì)這些概念的法律意義關(guān)注較少，研究成果并不多見。有學(xué)者甚至認(rèn)為“群眾團(tuán)體主要是歷史延續(xù)下來的稱謂或習(xí)慣叫法，沒有法律意義”[1]。學(xué)理認(rèn)知不足導(dǎo)致實(shí)務(wù)應(yīng)用混亂，“很多地方領(lǐng)導(dǎo)甚至群團(tuán)組織主要負(fù)責(zé)人對(duì)群團(tuán)組織到底包括哪些機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織與人民團(tuán)體有何區(qū)別、群團(tuán)組織與社會(huì)團(tuán)體有何關(guān)聯(lián)等基本問題不甚了解”[2]，一些人尚停留在“群團(tuán)組織就是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織”的認(rèn)知水平。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)群團(tuán)組織概念的模糊認(rèn)識(shí)和隨意應(yīng)用，影響了群團(tuán)改革的成效和方向，故有必要對(duì)其主體概念進(jìn)行全面梳理和辨析。有鑒于此，本文試圖從法學(xué)特別是組織法的角度對(duì)群團(tuán)工作主體概念予以厘清，以期為深入研究群團(tuán)組織提供理論支撐。

一、黨和政府政策及法律文本中的群團(tuán)工作主體

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)組織法的研究側(cè)重于以法律文本為基礎(chǔ)，對(duì)政策文件等關(guān)注較少。實(shí)際上，黨和政府的政策性文本也是十分重要的法律思想資源，是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系、法治體系必不可少的思想來源和文本支撐。一些法律概念尤其是組織法概念，其權(quán)威解釋并非來自法律文本，而是存在于浩如煙海的政策文件中，比如編制、部門管理、歸口管理等。這些文件在公權(quán)力組織中和社會(huì)上實(shí)施多年，事實(shí)上起著類似于法律的作用，甚至比法律的權(quán)威性更高。從這些政策性文件中概括和歸納群團(tuán)工作主體內(nèi)涵，不失為研究組織法中群團(tuán)組織的新路徑。

(一)黨的文件中群團(tuán)工作主體考察

群團(tuán)工作及其改革，主要是以黨的文件在推動(dòng)，有必要予以優(yōu)先考察。在黨的文件中，黨章和黨代會(huì)報(bào)告具有較高的權(quán)威性和代表性，是本文考察的重要對(duì)象。

1. 黨章

《中國共產(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的最高黨法、根本大法，具有最高權(quán)威性。對(duì)群團(tuán)工作主體在黨章中表述的研究，有助于我們更深入地了解其外延和內(nèi)涵。

群團(tuán)工作主體的相關(guān)表述正式出現(xiàn)在黨章中，是黨的九大黨章中的 “革命群眾組織”。黨的十大、十一大黨章沿用了該表述。以黨的十二大為分界點(diǎn)，之后黨章中“革命群眾組織”去掉了“革命”二字，表述為“群眾組織”。此后，黨章雖經(jīng)多次修訂，但“群眾組織”這一概念的表述并未發(fā)生變化。2015年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》，首次在黨的重要文件層面使用了“群團(tuán)組織”這一新稱謂。2017年黨的十九大修訂黨章，將“群眾組織”正式更名為“群團(tuán)組織”。群團(tuán)工作主體的范圍在黨的九大至黨的十九大的黨章里基本保持穩(wěn)定，主要為共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)和工會(huì)等。其間，群團(tuán)工作主體的功能稍有變化。黨的十二大以前，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)群團(tuán)工作主體的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十二大以后，在強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上要求充分發(fā)揮群團(tuán)工作主體的作用，特別是黨的十九大修訂黨章時(shí)增加了群團(tuán)工作主體“保持和增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性”內(nèi)容，群團(tuán)工作主體的功能定位進(jìn)一步明確。

2. 黨代會(huì)報(bào)告

中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)是當(dāng)代中國具有極高合法性效力的政策話語輸出平臺(tái)，歷次黨代會(huì)報(bào)告的用詞十分嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，往往包含了表明中國政策話語指向的指導(dǎo)思想、政策內(nèi)容和政策創(chuàng)新。因此，從黨代會(huì)報(bào)告中折射出來的政策話語指向來分析群團(tuán)組織的演變具有較高的可信度。與黨章中較多表述為“群眾組織”相比，黨的代表大會(huì)報(bào)告中群團(tuán)工作主體的稱謂體現(xiàn)出多樣性。經(jīng)筆者梳理統(tǒng)計(jì)，主要有以下幾種：一是“團(tuán)體”。這是最早出現(xiàn)在黨代會(huì)文件中的群團(tuán)工作主體表述。1945年黨的七大政治報(bào)告《論聯(lián)合政府》即采用此種表述。二是“群眾組織”。1956年黨的八大報(bào)告、1969年黨的九大報(bào)告、1973年黨的十大報(bào)告、1977年黨的十一大報(bào)告，以及1992年黨的十四大報(bào)告即采用此種表述。三是“群眾團(tuán)體”。1987年黨的十三大報(bào)告、1997年黨的十五大報(bào)告即采用此種表述。四是“人民團(tuán)體”。2002年黨的十六大報(bào)告、2007年黨的十七大報(bào)告和2012年黨的十八大報(bào)告即采用此種表述。五是“群團(tuán)組織”，這也是最新的表述。2017年黨的十九大報(bào)告采用此種表述。從黨代會(huì)報(bào)告對(duì)群團(tuán)工作主體發(fā)揮作用的規(guī)定來看，主要有兩種：一是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶作用。自黨的十三大以來，幾乎歷次黨代會(huì)報(bào)告均規(guī)定了群團(tuán)工作主體此種作用。二是其他作用。如“民主參與和民主監(jiān)督”“參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”等。

(二)國務(wù)院文件中群團(tuán)工作主體考察

有人認(rèn)為，群團(tuán)工作主體(如群團(tuán)組織)只是黨的話語體系里的概念[1]。這種觀點(diǎn)值得商榷。根據(jù)我國組織法，國務(wù)院要對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告政府工作，因此國務(wù)院政府工作報(bào)告具有一定法律效力，其在政府文件中具有一定的代表性。從時(shí)間來看，2016年以前國務(wù)院報(bào)告政府工作時(shí)未表述群團(tuán)組織，2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)群團(tuán)組織表述，并一直延續(xù)至今。從使用語境來看，政府主要是將群團(tuán)組織視為社會(huì)治理的重要參與者，支持其發(fā)揮作用。

實(shí)際上，除了政府工作報(bào)告，國務(wù)院其他文件中對(duì)群團(tuán)工作主體的表述也比較常見。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》將群團(tuán)工作主體作為社區(qū)服務(wù)組織的類型，《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》將群眾工作主體作為組織動(dòng)員廣大職工開展安全生產(chǎn)監(jiān)督的重要力量，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定群團(tuán)工作主體有向社會(huì)購買服務(wù)的資格等?？梢?，群團(tuán)工作主體不僅僅是黨的話語體系里的概念，同樣也是政府話語體系里的概念。

綜上，我們不難發(fā)現(xiàn)：第一，用語方面。從黨章來看，群團(tuán)工作主體用語較為穩(wěn)定，大體可分為群眾組織和群團(tuán)組織兩類；從黨代會(huì)報(bào)告來看，群團(tuán)工作主體用語表述多有不同，且并無連續(xù)性，如黨的十三大報(bào)告表述為群眾團(tuán)體，黨的十四大報(bào)告表述為群眾組織，黨的十五大報(bào)告表述為群眾團(tuán)體，黨的十六大報(bào)告則表述為人民團(tuán)體；從同時(shí)期黨章與黨代會(huì)報(bào)告對(duì)群團(tuán)工作主體銜接來看，用語并不統(tǒng)一，如黨的十八大修訂的黨章表述為群眾組織，黨的十八大報(bào)告則表述為人民團(tuán)體。第二，功能方面。黨的文件規(guī)定較為統(tǒng)一，群團(tuán)工作主體的功能主要是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶；政府文件規(guī)定則是按照工作實(shí)際對(duì)黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶的細(xì)分，作用比較多樣。第三，范圍方面。黨的文件和政府文件對(duì)群團(tuán)工作主體均采取列舉方式予以界定，主要指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織。

(三)法律文本中的群團(tuán)工作主體考察

從上述黨和政府文件來看，似乎群團(tuán)工作主體概念是一種政治術(shù)語。事實(shí)上，我國的法律法規(guī)也有不少涉及群團(tuán)組織。

1949年中華人民共和國成立后，出臺(tái)了大量法律法規(guī)，其中一些法律規(guī)定涉及群團(tuán)工作主體。譬如1950年政務(wù)院出臺(tái)的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》規(guī)定，人民群眾團(tuán)體屬于社會(huì)團(tuán)體的范疇；同年頒布的《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》，將農(nóng)民協(xié)會(huì)定位于農(nóng)民自愿集合的群眾組織。1957年制定的《中國工會(huì)章程》規(guī)定，中國工會(huì)是工人階級(jí)自愿結(jié)合的廣泛的群眾組織。1978年之后的法律文本中，也有一些法律法規(guī)對(duì)群團(tuán)工作主體進(jìn)行了規(guī)定。譬如《工會(huì)法》規(guī)定工會(huì)是群眾組織；《志愿服務(wù)條例》明確了人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體是志愿者工作的管理主體之一；《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》將群團(tuán)組織與全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)并列，規(guī)定了群團(tuán)組織中工人的退休條件和退休費(fèi)支付等問題；《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》規(guī)定了企業(yè)的名稱不能和群眾團(tuán)體的名稱相抵觸，在立法上將群眾團(tuán)體與政黨、黨政軍機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體并列。

由上述可知，群團(tuán)組織是作為一個(gè)法律概念存在的，只不過群團(tuán)工作主體在法律文本中的規(guī)定較為簡(jiǎn)略，從文本中很難直接看出其法律意義。那么，群團(tuán)組織究竟有何法律意義，為何沒有法律對(duì)群團(tuán)工作主體進(jìn)行準(zhǔn)確界定，就是值得深入研究的問題。為研究方便，下面以黨的十九大報(bào)告中對(duì)群團(tuán)工作主體的最新表述“群團(tuán)組織”為例，將其與其他相近或相似的法律概念進(jìn)行比較，進(jìn)一步辨析其意義。

二、“群團(tuán)組織”與其他相近概念辨析

通過上述黨章、黨代會(huì)報(bào)告、政府工作報(bào)告、國務(wù)院文件和法律法規(guī)中有關(guān)群團(tuán)工作主體概念的不同表述，可發(fā)現(xiàn)與群團(tuán)組織含義相近的概念主要有社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、人民團(tuán)體、群眾性組織、群團(tuán)機(jī)關(guān)等，特作如下辨析。

(一)群團(tuán)組織與社會(huì)組織

從學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的現(xiàn)狀來看，與群團(tuán)組織一樣，對(duì)社會(huì)組織的概念尚未形成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織的概念有狹義和廣義之分：狹義的社會(huì)組織主要指的是根據(jù)現(xiàn)行行政法規(guī)在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，以及因種種原因雖未能合法登記但活躍在社會(huì)生活方方面面的各種草根組織、社區(qū)組織及體制外的社會(huì)組織；廣義的社會(huì)組織則還要包括各類事業(yè)單位和人民團(tuán)體[2]。也有學(xué)者將社會(huì)組織的概念分為四個(gè)層次：狹義的社會(huì)組織，廣義的社會(huì)組織Ⅰ，廣義的社會(huì)組織Ⅱ，廣義的社會(huì)組織Ⅲ。其中，狹義的社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三種形式[3]。而民政部社會(huì)組織管理局主辦的民政一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)中公示的社會(huì)組織只包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三類。可見，社會(huì)組織概念的外延和內(nèi)涵都不甚清晰，亟待從理論和立法層面進(jìn)行整合、厘清。從國務(wù)院社會(huì)組織立法的沿革和趨勢(shì)來看，對(duì)社會(huì)組織立法采取《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等三大條例相融合的思路。2018年，民政部起草的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》沒有對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行界定，將社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三類。筆者認(rèn)為，這種簡(jiǎn)單的列舉式立法沒有將社會(huì)組織作為真正的法律概念來對(duì)待，無法深入揭示社會(huì)組織的法律特點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生將社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三種組織的憲法依據(jù)何在、為什么只有這三類組織才是社會(huì)組織、社會(huì)組織與其他組織有什么區(qū)別等疑問。由于爭(zhēng)議較大，社會(huì)組織法截至目前還沒有正式出臺(tái)。實(shí)際上，無論社會(huì)組織采取哪一種定義，其內(nèi)涵和外延都包括社會(huì)團(tuán)體，學(xué)界對(duì)此并無異議。由于群團(tuán)組織屬于社會(huì)團(tuán)體，就此可以得出群團(tuán)組織從屬于社會(huì)組織概念的結(jié)論。

(二)群團(tuán)組織和社會(huì)團(tuán)體

目前，我國法律對(duì)社會(huì)團(tuán)體采用定義的方式予以界定[4]，即“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織”。從定義文本切入分析，社會(huì)團(tuán)體的主要特點(diǎn)可歸結(jié)如下：社會(huì)團(tuán)體的組成基本單位是中國公民而非外國公民，公民主觀上是自愿而非被強(qiáng)迫，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿，行為規(guī)則是章程，性質(zhì)是非營利性的。社會(huì)團(tuán)體的成立有三個(gè)要素：具備法人條件(如名稱、機(jī)構(gòu)、住所、經(jīng)費(fèi)等)，業(yè)務(wù)主管部門審批同意，民政部門許可登記。以上為原則性規(guī)定，法律同時(shí)也規(guī)定了例外情況，即有三種社會(huì)團(tuán)體的成立不需要進(jìn)行登記[5]。對(duì)于前兩類不進(jìn)行登記的社會(huì)團(tuán)體，民政部《關(guān)于對(duì)部分團(tuán)體免予社團(tuán)登記有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于對(duì)部分社團(tuán)免予社團(tuán)登記的通知》進(jìn)行了列舉式規(guī)定。參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體不進(jìn)行登記的有中華全國總工會(huì)、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)等8類。此外，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的有三種情況：中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中國作家協(xié)會(huì)等14類組織；中國戲曲家協(xié)會(huì)、中國電影家協(xié)會(huì)等11個(gè)中國文聯(lián)所屬的文藝家協(xié)會(huì)；省、自治區(qū)、直轄市的文聯(lián)、作協(xié)。

綜上可見，社會(huì)團(tuán)體的范圍很廣，大致分為登記和免予登記兩大類。筆者認(rèn)為，群團(tuán)組織屬于不登記的社會(huì)團(tuán)體，但范圍較小，僅包括參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的三類團(tuán)體，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體不屬于群團(tuán)組織。因此，直接將無須登記的社會(huì)團(tuán)體作為群團(tuán)組織的觀點(diǎn)是不正確的。這里對(duì)群團(tuán)組織范圍的界定主要是從功能上進(jìn)行考慮，屬于群團(tuán)組織的社會(huì)團(tuán)體具有較強(qiáng)的政治性，其功能都是作為黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。

(三)群團(tuán)組織與人民團(tuán)體

與群團(tuán)組織、社會(huì)組織類似，人民團(tuán)體也沒有準(zhǔn)確的法律概念。人民團(tuán)體第一次出現(xiàn)在法律文本中，應(yīng)是1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。該共同綱領(lǐng)賦予了人民團(tuán)體對(duì)國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的監(jiān)督權(quán)。中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議參加單位共5大類46家，其中16家是人民團(tuán)體。人民團(tuán)體概念的形成有很大的歷史和政治因素，除了后來成立的中華全國歸國華僑聯(lián)合會(huì)、中華全國臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)，中華全國總工會(huì)等6個(gè)組織均參加了1949年的第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議。1954年，憲法正式納入人民團(tuán)體概念，將其作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，同時(shí)規(guī)定其有向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)調(diào)查委員會(huì)提供調(diào)查所需材料的義務(wù)?！鞍硕椃ā痹谛蜓灾欣^承了這一表述。此外，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》等重要法律文件也有關(guān)于人民團(tuán)體的提議權(quán)、推薦權(quán)等規(guī)定。不過，雖然法律納入了人民團(tuán)體這一概念，但卻對(duì)何種組織是人民團(tuán)體未予界定。

筆者認(rèn)為，可以從《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第20條規(guī)定，結(jié)合中國人民政治協(xié)商會(huì)議網(wǎng)站公布的全國委員會(huì)委員名單來界定人民團(tuán)體范圍。該章程規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺(tái)灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成，設(shè)若干界別?！比珖瘑T會(huì)委員名單主要由中國共產(chǎn)黨、8個(gè)民主黨派、無黨派人士、中華全國總工會(huì)等8個(gè)組織、文化藝術(shù)界等13個(gè)界別以及3類特邀人士構(gòu)成。兩相對(duì)照，將人民團(tuán)體的概念等同為“中華全國總工會(huì)、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國婦女聯(lián)合會(huì)、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國歸國華僑聯(lián)合會(huì)、中華全國臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中華全國青年聯(lián)合會(huì)、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)”8個(gè)組織是合適的，也有相應(yīng)政策依據(jù)。

對(duì)人民團(tuán)體從上述憲法和組織法的角度進(jìn)行解釋，有利于讓很多法律規(guī)定“正本清源”。如《中華人民共和國刑法》第382條第2款、第387條第1款、第391條第1款、第396條第1款在有關(guān)貪污賄賂方面犯罪的規(guī)定中,采用“國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體”的表述?！度嗣穹ㄔ航M織法》第19條規(guī)定可以由人民團(tuán)體推薦的公民為被告人進(jìn)行辯護(hù)。將人民團(tuán)體的概念代入法律條文來看，明顯不合理，前者會(huì)將大量行使公權(quán)力的組織排除在刑法適用范圍之外，后者則將使被告人的訴訟權(quán)利受到限制。和筆者觀點(diǎn)類似，有學(xué)者建議廢止刑法中人民團(tuán)體的概念[6]。

由此可見，人民團(tuán)體屬于群團(tuán)組織。將人民團(tuán)體和群團(tuán)組織“捆綁使用”的做法值得商榷，如《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》中的“工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體”等。

(四)群團(tuán)組織與群眾性組織

在我國組織中，有一類組織在表述上和群團(tuán)組織接近，容易產(chǎn)生理解和使用的錯(cuò)誤，這類組織即群眾性組織。群眾性組織產(chǎn)生較早：1952年《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》規(guī)定治安保衛(wèi)委員會(huì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織；1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，同年的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》規(guī)定調(diào)解委員會(huì)是群眾性的調(diào)解組織。這些組織在以后的立法中均被保留，僅在表述上做了一些微調(diào)，如人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。

實(shí)際上，群眾性組織和群團(tuán)組織是不同性質(zhì)的組織。在我國20世紀(jì)50年代的法律條文中，前者一般被稱為“群眾性的xx組織”，后者被稱為“群眾組織”。從1956年黨的八大報(bào)告中也可以看出兩者不同，在八大報(bào)告中稱為群眾組織(群團(tuán)組織)的，只有農(nóng)民合作社、工會(huì)組織、青年團(tuán)組織和婦女組織4類?？紤]到當(dāng)時(shí)治安保衛(wèi)委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)等組織已有立法，如果這些組織是群眾組織(群團(tuán)組織)的話，是不可能在黨的重要文件中涉及的。對(duì)于理論上的區(qū)別，筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)：一是運(yùn)行規(guī)則不同。群團(tuán)組織主要依靠章程進(jìn)行管理，比如工會(huì)、婦聯(lián)等皆有章程，且被法律明文規(guī)定。群眾性組織主要依靠法律進(jìn)行管理，法律沒有要求居民委員會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)制訂章程。二是組織性質(zhì)不同。群團(tuán)組織是明顯的政治組織，和黨的工作聯(lián)系密切。群眾性組織社會(huì)屬性突出，偏重于辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、協(xié)助維護(hù)治安，政治屬性不明顯。

(五)群團(tuán)組織與群團(tuán)機(jī)關(guān)

在群團(tuán)組織研究中，還有一個(gè)容易混淆的重要概念——群團(tuán)機(jī)關(guān)(群眾團(tuán)體機(jī)關(guān))。目前對(duì)于群團(tuán)機(jī)關(guān)還沒有準(zhǔn)確定義，其概念出自黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，范圍界定以中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室門戶網(wǎng)站公布的群團(tuán)機(jī)關(guān)目錄和2006年中組部、人事部聯(lián)合印發(fā)的規(guī)范性文件《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》為主要依據(jù)，群團(tuán)機(jī)關(guān)在中央層面有22家。群團(tuán)組織和群團(tuán)機(jī)關(guān)雖聯(lián)系緊密，但二者并不相同。群團(tuán)機(jī)關(guān)就是“組織化”的群團(tuán)組織。所謂組織化即納入機(jī)構(gòu)編制管理體系，也就是通常意義上的“體制內(nèi)”。與其他群團(tuán)組織相比，“組織化”的群團(tuán)組織有以下特點(diǎn)：人員身份上使用編制，組織架構(gòu)上與國家機(jī)關(guān)類似，職能方面除章程外，還有職能職責(zé)的規(guī)定。同時(shí)，范圍也遠(yuǎn)小于群團(tuán)組織。譬如，中華全國總工會(huì)機(jī)關(guān)是群團(tuán)機(jī)關(guān)，全國總工會(huì)則是群團(tuán)組織，某高校工會(huì)是群團(tuán)組織，卻不是群團(tuán)機(jī)關(guān)等。所以，群團(tuán)組織是群團(tuán)機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)，群團(tuán)機(jī)關(guān)是列入機(jī)構(gòu)編制管理的群團(tuán)組織。

三、結(jié)語

在黨和政府重要文獻(xiàn)、相關(guān)政策性文件及國家法律法規(guī)中，有關(guān)群團(tuán)組織概念的表述不盡相同，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性，學(xué)界和實(shí)務(wù)界也普遍存在對(duì)群團(tuán)組織這一概念的模糊認(rèn)識(shí)和不當(dāng)應(yīng)用，這在某種程度上影響了群團(tuán)組織和群團(tuán)工作改革的成效，甚至影響到我國組織立法的進(jìn)程。通過探討，可初步得出結(jié)論：群團(tuán)工作主體的用語在黨的文件、國務(wù)院文件和法律規(guī)定中各不相同，有一個(gè)歷史演進(jìn)的過程，黨的十九大以后統(tǒng)一表述為“群團(tuán)組織”。盡管群團(tuán)組織具有法律上的意義，但更側(cè)重政治上的意義。群團(tuán)組織的范圍包括參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的三類團(tuán)體。社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、人民團(tuán)體、群團(tuán)組織、群眾性組織、群團(tuán)機(jī)關(guān)是不同的概念。從范圍上看，社會(huì)組織>社會(huì)團(tuán)體>群團(tuán)組織>人民團(tuán)體。群眾性組織則比較特殊，不屬于社會(huì)團(tuán)體，甚至不屬于社會(huì)組織(狹義的社會(huì)組織范疇)，而是單獨(dú)的一類組織。與其他組織不同，群團(tuán)機(jī)關(guān)是組織法上的概念，目前主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和重要政策文件對(duì)其規(guī)范。這些結(jié)論有助于進(jìn)一步厘清群團(tuán)組織的歷史由來、政治屬性和法律內(nèi)涵，為完善群團(tuán)工作體系、深化群團(tuán)組織改革提供一定理論支撐。