“雙高”建設(shè)基準分析與績效評價研究
——基于《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃績效管理暫行辦法》的探討

陳正江

（浙江金融職業(yè)學院高等職業(yè)教育發(fā)展研究中心，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出

2018年1月，《教育部2018年度工作要點》提出啟動實施中國特色高水平高職院校和專業(yè)建設(shè)計劃。2019年3月，教育部、財政部印發(fā)《關(guān)于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》（以下簡稱“雙高計劃”），自此，越來越多的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府和高職院校，以及眾多的機構(gòu)參與到了這一過程中來。2020年12月，教育部、財政部印發(fā)的《中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設(shè)計劃績效管理暫行辦法》［1］（以下簡稱《績效管理辦法》）第三條規(guī)定，績效目標是“雙高計劃”在實施期內(nèi)預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果。對于政策制定者而言，“雙高計劃”是一個相對較長的政策過程，其中包含著一系列的政策，也存在一個“漸進調(diào)適”的過程［2］。具體到“雙高計劃”本身，《績效管理辦法》附件包含雙高學校績效自評報告及雙高學校建設(shè)數(shù)據(jù)采集表、高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表、基于“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表、基于“高水平學校和專業(yè)群社會認可度”信息采集表、基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表五張表，而基準分析與績效管理因其所具有的在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、模型建構(gòu)、比較分析、評價反饋等方面的天然優(yōu)勢，在與其他治理模式的競爭中取得了優(yōu)勢［3］。隨著“雙高計劃”的推進，政府、社會、院校三者間的需求和供給在基準分析與績效評價這一框架中得以遭遇，這有利于促進教育制度和教育利益實現(xiàn)平衡。

二、“雙高”建設(shè)的基準分析

基準分析是一種對照目標和指標進行績效評估的方法。埃倫·哈澤爾科恩提出，“基準分析已經(jīng)將院校績效比較變成一項戰(zhàn)略工具”［4］，也即是我們通常所講的“對標”“對表”，這種方法非常強調(diào)基準分析、質(zhì)量標準和質(zhì)量優(yōu)化在績效評估中的作用。

（一）高水平學校建設(shè)基準分析

《績效管理辦法》附件中列舉了雙高學?？冃ё栽u報告（以下簡稱自評報告）的參考提綱，要求各雙高建設(shè)學校在摸清計劃實施期內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果基礎(chǔ)上，做出自我總結(jié)與評價?！半p高計劃”明確了十大建設(shè)任務(wù)——“一加強”“四打造”和“五提升”，即加強黨的建設(shè)，打造技術(shù)技能人才培養(yǎng)高地、技術(shù)技能創(chuàng)新服務(wù)平臺、高水平專業(yè)群、高水平雙師隊伍，提升校企合作水平、服務(wù)發(fā)展水平、學校治理水平、信息化水平、國際化水平。自評報告參考提綱主要包括雙高學?？冃繕藢崿F(xiàn)程度及效果等八項內(nèi)容，這既界定了雙高建設(shè)的“共同的目標”，也為雙高建設(shè)學校開展自評提供了一個通用模板。通過對照這些目標是否達成，可以對雙高建設(shè)學校的績效做出評價。其中前四項是必填項，后四項為可選項，這反映出“雙高計劃”在實施執(zhí)行過程中保持了相對的原則性和靈活性，有利于各地各校根據(jù)自身情況辦出特色，彰顯高水平。筆者將這八項內(nèi)容整合為三個方面加以分析。

1.績效目標實現(xiàn)程度

目標實現(xiàn)程度屬于方向性的范疇，它在一定程度上影響甚至可能決定了雙高建設(shè)學校往哪里發(fā)展的戰(zhàn)略問題，因此，它對于雙高建設(shè)學校而言是至關(guān)重要的，這方面的內(nèi)容主要包括總體目標的實現(xiàn)程度及效果與階段性目標的實現(xiàn)程度及效果。雙高學校建設(shè)數(shù)據(jù)采集表和高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表兩張表以數(shù)據(jù)填報為主，側(cè)重于對院校和專業(yè)建設(shè)情況做定量分析；基于“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表、基于“高水平學校和專業(yè)群社會認可度”信息采集表和基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表這三張表以信息采集為主，側(cè)重于對需求滿足和利益相關(guān)者的評價做定性分析。

2.任務(wù)指標完成情況

指標是目標的下位概念，用來衡量達成目標的各項建設(shè)任務(wù)的完成情況。相對于目標實現(xiàn)程度而言，指標完成情況屬于戰(zhàn)術(shù)問題，這方面的內(nèi)容主要包括學校層面和專業(yè)（群）層面建設(shè)任務(wù)進度、績效指標的完成情況及相應(yīng)的項目預(yù)算執(zhí)行情況。具體而言，上述兩個層面的評價指標均包括產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標、管理與執(zhí)行指標，此外還需要對實現(xiàn)雙高學校績效目標采取措施的有效性以及對雙高績效目標實現(xiàn)的貢獻度和社會認可度有關(guān)情況的說明進行評估。這五張表特別是自評報告中的第五部分即對雙高績效目標實現(xiàn)的貢獻度和社會認可度有關(guān)情況的說明，具體包含了兩大方面，即雙高績效目標實現(xiàn)的貢獻度和社會認可度：前者包括引領(lǐng)職業(yè)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)，支撐國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展，形成一批有效支撐職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策、制度、標準等三方面；后者包括學生家長認可度、行業(yè)企業(yè)認可度、業(yè)內(nèi)影響力、國際影響力等四方面，是對“當?shù)仉x不開、業(yè)內(nèi)都認同、國際可交流”目標的進一步提升。

3.建設(shè)經(jīng)驗與改進措施

“雙高計劃”旨在通過集中力量建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學校和專業(yè)群，帶動職業(yè)教育持續(xù)深化改革，強化內(nèi)涵建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，雙高學校建設(shè)中的經(jīng)驗與做法、甚至包括未完成或偏離績效目標而出現(xiàn)的問題，無論對雙高建設(shè)學校自身還是其他雙高建設(shè)單位抑或是其他高職院校，都是彌足珍貴的。雙高建設(shè)學校要基于此總結(jié)經(jīng)驗，并對發(fā)現(xiàn)的問題提出改正措施及有關(guān)工作建議。在這個意義上，只有對高職院校的評價機制進行較為具體的指標性的規(guī)定，“雙高計劃”的價值效應(yīng)才可能最大化［5］。

（二）高水平專業(yè)（群）建設(shè)基準分析

1.高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表

高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表的內(nèi)容主要包括績效指標及其它需要特別說明的問題兩部分，更顯精煉和聚焦。與雙高學校建設(shè)數(shù)據(jù)采集表績效指標的形式相同，高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表也包括了指標、目標值、實現(xiàn)值三大要素，由一級指標、二級指標、三級指標三個層次構(gòu)成。同時，目標值、實現(xiàn)值均以累計數(shù)的形式呈現(xiàn)，這種增量統(tǒng)計體現(xiàn)出項目建設(shè)的效益，其中，目標值包括實施期滿目標值和階段性目標值。

2.高水平專業(yè)（群）建設(shè)指標體系

高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表產(chǎn)出指標項下的數(shù)量指標、質(zhì)量指標均包括人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新、課程教學資源建設(shè)、教材與教法改革、教師教學創(chuàng)新團隊、實踐教學基地、技術(shù)技能平臺、社會服務(wù)、國際交流與合作八個方面，通過促進專業(yè)資源整合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)揮專業(yè)群的集聚效應(yīng)和服務(wù)功能。與此同時，《績效管理辦法》要求“雙高計劃”專業(yè)群需要提供5個左右反映專業(yè)群九大建設(shè)任務(wù)的案例，每個案例字數(shù)不少于500字。

3.高水平專業(yè)（群）建設(shè)指標分析

高水平專業(yè)（群）建設(shè)數(shù)據(jù)采集表中的指標包括產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標。其中，在產(chǎn)出指標項下包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標；在效益指標項下包括社會效益指標、可持續(xù)影響指標；在滿意度指標項下包括服務(wù)對象滿意度指標。這些指標的評價方式多種多樣：時效指標以任務(wù)完成進度為其具體評價方式；效益指標項下的社會效益指標將引領(lǐng)職業(yè)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)的貢獻度，支撐國家戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度，推動形成一批國家層面有效支撐職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策、制度、標準的貢獻度作為測量依據(jù)；可持續(xù)影響指標把項目標志性成果可持續(xù)影響的時間作為評價標準；滿意度指標項下的服務(wù)對象滿意度指標從在校生、畢業(yè)生、教職工、用人單位、家長這些教育主體及利益相關(guān)者的角度進行測量。在實踐中，這種測量具有定量統(tǒng)計和定性描述相結(jié)合的特征。

三、“雙高”建設(shè)的績效評價路徑

我國高職教育有著“基層出政策”的優(yōu)良傳統(tǒng)。很多院校在專業(yè)群建設(shè)實踐中創(chuàng)造性地開展工作，積累了很多好的經(jīng)驗和做法。如何把這些好的經(jīng)驗和做法以及行之有效的舉措總結(jié)推廣開來，建立健全多方協(xié)同的專業(yè)群可持續(xù)發(fā)展保障機制，推動高水平專業(yè)群建設(shè)持續(xù)深入，不斷提升高職教育人才培養(yǎng)質(zhì)量，這將是“雙高計劃”永恒的主題，而“雙高”建設(shè)績效評價是“雙高計劃”順利推進的重要保障。因此，績效目標應(yīng)做到科學合理、細化量化、可衡量可評價、體現(xiàn)項目核心成果。用通俗的話來說，績效評價可以用兩把“尺子”來比較：一個是和自己比，從縱向歷史發(fā)展中體現(xiàn)增量和增值；另一個是跟“同學”比，從橫向比較中體現(xiàn)特色和水平，發(fā)現(xiàn)短板與差距。

（一）從縱向歷史發(fā)展中體現(xiàn)增量和增值，形成經(jīng)驗和機制

“雙高”建設(shè)績效評價以“雙高計劃”建設(shè)單位自評為基礎(chǔ)，圍繞辦好新時代職業(yè)教育的新要求，明確基于建設(shè)方案和任務(wù)書的落實情況。特別是“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表從引領(lǐng)職業(yè)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)，支撐國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展，推動形成一批國家層面有效支撐職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策、制度、標準三個維度出發(fā)，對雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度進行定量和定性的測量和評價。每個維度均包括標志性成果名稱、績效目標設(shè)定中對應(yīng)的三級指標編碼與指標值、標志性成果簡介、社會評價佐證材料目錄四個要素。具體而言，績效目標設(shè)定中對應(yīng)的三級指標包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、社會效益指標、可持續(xù)影響指標，其中數(shù)量指標為定量指標，其余三個指標為定量與定性相結(jié)合指標，這些指標都是為了佐證標志性成果，而標志性成果由名稱、簡介及社會評價佐證材料目錄等構(gòu)成。這些指標與編碼就是為了保證“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”這一運作機制可操作、可復(fù)制、可推廣而設(shè)計的。

1.指標

作為非必填項的一張表，基于“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表具有開放性，即填表前要先判斷績效目標設(shè)定中有無對應(yīng)的三級指標，如無則不填，如有則根據(jù)對應(yīng)的三級指標填寫指標值。這種表格可以充分發(fā)揮職業(yè)院校的主動性和創(chuàng)造性，鼓勵其根據(jù)本校建設(shè)方案自行設(shè)置績效目標并開展自評，按照年度、中期及實施期結(jié)束后三個階段進行填報。各級教育行政部門在此基礎(chǔ)上按照規(guī)則和程序進行檢查評價，督促學校落實建設(shè)主體責任，持續(xù)提高建設(shè)水平。

2.編碼

編碼是信息從一種形式或格式轉(zhuǎn)換為另一種形式或格式的過程，在這個過程中將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為代碼或編碼字符，并能被轉(zhuǎn)換回原數(shù)據(jù)形式。由編碼構(gòu)成的編碼體系有利于人們利用計算機批量處理數(shù)據(jù)和信息?！犊冃Ч芾磙k法》設(shè)計了“雙高計劃”建設(shè)數(shù)據(jù)采集樣表，這些樣表旨在引導(dǎo)和規(guī)范197所“雙高計劃”建設(shè)單位根據(jù)建設(shè)情況及時、準確、完整地采集數(shù)據(jù)。當這些海量數(shù)據(jù)生成后，通過一定的編碼規(guī)則進行轉(zhuǎn)換，使之成為信息，而這些信息可更好地為“雙高計劃”建設(shè)單位、政府部門、社會公眾所知曉和應(yīng)用，進一步彰顯數(shù)字治理在“雙高計劃”中的顯著成效。

3.標志性成果

“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表對標志性成果予以重點強調(diào)。標志性成果主要包括名稱和簡介，每個維度的標志性成果簡介不超過1000字，同時要以社會評價作為佐證，并附列材料目錄?？梢哉f，標志性成果是“雙高計劃”建設(shè)成效的重要體現(xiàn)，必須做到有始有終、有聲有色、有果有實、有形有神?！半p高計劃”項目建設(shè)單位必須提出符合自身實際、務(wù)實可行的目標、任務(wù)、舉措，以重大標志性成果為牽引，爭創(chuàng)制度優(yōu)勢，提升治理效能，打造硬核成果，彰顯建設(shè)引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高職學校和專業(yè)群的使命擔當。

（二）從橫向比較中體現(xiàn)特色和水平，發(fā)現(xiàn)短板與差距

《績效管理辦法》附件基于“雙高績效目標實現(xiàn)貢獻度”信息采集表中的三個維度是根據(jù)橫向比較體現(xiàn)特色和水平，發(fā)現(xiàn)短板與差距的原則而設(shè)定的。

1.引領(lǐng)職業(yè)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)維度

“雙高計劃”推動職業(yè)教育“下好一盤大棋”，致力于把職業(yè)教育改革發(fā)展的“龍頭”舞起來，為建設(shè)教育強國、人力資源強國作出重要貢獻［6］。這反映了國家加快實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的制度取向，回應(yīng)了推進高職教育高質(zhì)量發(fā)展的制度需求。通過實施“雙高計劃”，促進高職學校和專業(yè)群辦學水平、服務(wù)能力、國際影響顯著提升，特別是通過人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新，促進學生成長成才，建設(shè)一大批當?shù)仉x不開、業(yè)內(nèi)都認同、社會均滿意、國際可交流的高職院校［7］，持續(xù)為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展打造樣板、樹立標桿貢獻力量。

2.支撐國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展維度

我國高等職業(yè)教育的發(fā)展歷程與改革開放同步。過去四十多年來，尤其是進入新世紀后，在積極推進高等教育大眾化和加快發(fā)展職業(yè)教育雙重政策的推動下，我國高等職業(yè)教育實現(xiàn)了歷史性的發(fā)展，為支撐國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出了歷史性的貢獻。中國特色社會主義進入了新時代，從服務(wù)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和滿足更高質(zhì)量更充分就業(yè)需要出發(fā)，“雙高”建設(shè)必須貫徹落實新發(fā)展理念，聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，不斷深化產(chǎn)教融合、校企合作，引領(lǐng)職業(yè)教育服務(wù)國家戰(zhàn)略、融入?yún)^(qū)域發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)升級，而“雙高”評價尤其要關(guān)注建設(shè)單位在承擔改革發(fā)展任務(wù)和發(fā)揮引領(lǐng)作用方面的成效，推動職業(yè)教育長入經(jīng)濟、匯入生活、融入文化、滲入人心、進入議程［8］。

3.推動形成一批國家層面有效支撐職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策、制度、標準維度

政策、制度、標準在推進國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要的作用。在我國現(xiàn)實國情下，各級政府是各類推動經(jīng)濟社會發(fā)展項目的最重要的供給主體。隨著政府職能逐漸向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，計劃逐漸成為政府公共服務(wù)體制的重要載體，以計劃推進高職教育改革和發(fā)展成為實現(xiàn)這種公共服務(wù)的重要手段，高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的顯著特征是“計劃驅(qū)動與項目引領(lǐng)”［9］。2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》印發(fā)后，我國高等職業(yè)教育迎來了新一輪制度供給［10］。2020年教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，持續(xù)出臺的政策措施推動著高職教育大發(fā)展、大改革、大提高。尤其是2022年4月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議修訂通過《中華人民共和國職業(yè)教育法》，這為新時代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供了法治保障。在國家加大制度創(chuàng)新、政策供給、投入力度的引領(lǐng)下，“雙高”建設(shè)單位通過自下而上的基層探索和創(chuàng)新實踐，為形成一批國家層面有效支撐職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的政策、制度、標準夯實基礎(chǔ)。

四、雙高建設(shè)績效評價結(jié)果的運用

《績效管理辦法》明確了績效管理的結(jié)果運用原則，即強調(diào)教育部、財政部評價結(jié)果是完善相關(guān)政策、調(diào)整中央財政獎補資金、本周期驗收以及下一周期“雙高計劃”遴選的重要依據(jù)。同時規(guī)定，若發(fā)生“學校思政工作出現(xiàn)重大問題”“在實施期出現(xiàn)重大問題，經(jīng)整改仍無改善”等情形時，雙高建設(shè)學校將退出計劃，并且不得再次申請“雙高計劃”。簡而言之，即以雙高建設(shè)績效評價結(jié)果來評價學校的雙高建設(shè)水準，并以此為依據(jù)給予特別財政支持。政府及相關(guān)部門需要認真評估雙高建設(shè)學校的需求、資源和長期利益，以此為基礎(chǔ)設(shè)計高職教育整體發(fā)展戰(zhàn)略。對于雙高院校而言，追求最佳沒有通用的模式或秘方，力爭能夠成為“最佳實踐案例”是多數(shù)院校的工具性目標，對此有研究者用更形象的“百花園”“百家宴”來描述。雙高學?？冃ё栽u要扭轉(zhuǎn)“一紙報告”就是“一個句號”的觀念，應(yīng)當深挖績效自評報告后續(xù)成果，提升績效自評后的“產(chǎn)能”，發(fā)揮績效自評報告的綜合作用。這種旨在提升辦學內(nèi)涵的要求不僅可追溯到優(yōu)質(zhì)校建設(shè)、骨干校建設(shè)乃至示范校建設(shè)階段，事實上，這種要求必將在今后較長一段時期得以延續(xù)。當然，簡單的經(jīng)驗復(fù)制并不能有效地將某一模式從一所學校移植到另一所學校中去，而是需要各個雙高建設(shè)學校根據(jù)自身情況博采眾長、消化吸收，真正做到創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。與此同時，基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表從地方性政策制度、地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系學校機制的建立與運行、地方政府主導(dǎo)共建的技術(shù)技能人才培養(yǎng)及創(chuàng)新與服務(wù)平臺、人財物的投入四個維度出發(fā)，對地方政府（含舉辦方）重視雙高建設(shè)的程度進行定量和定性的測量和評價。這一方面旨在促進地方政府履行發(fā)展職業(yè)教育的工作職責，對照績效評價要求，組織開展督導(dǎo)評估，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展；另一方面旨在督促舉辦方履行實施職業(yè)教育的義務(wù)，深度參與職業(yè)教育，開展多元辦學，共同推進職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)語

在“雙高計劃”推進過程中，開展院校自評即是通過基準分析，考察雙高建設(shè)院校在戰(zhàn)略愿景、決策過程、規(guī)章制度、競爭性環(huán)境以及組織文化等方面目標的實現(xiàn)程度和指標的完成情況。從實踐來看，績效信息積累是一個長期的過程，雙高建設(shè)的標志性成果及其社會評價等的生成更是一個長期的過程。在大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能的時代，績效評價逐漸開始向鼓勵開展數(shù)據(jù)交換和廣泛分析轉(zhuǎn)變。特別是對一所學校而言，就未完成或偏離績效目標的原因以及發(fā)現(xiàn)的問題與改進措施進行描述和分析殊為不易，而做到這一條的關(guān)鍵是院校在日常建設(shè)與管理中結(jié)合更加詳細的量化指標，借助互聯(lián)網(wǎng)+及信息技術(shù)系統(tǒng)等手段，以清單管理和負面清單的形式進行數(shù)據(jù)的實時采集與跟蹤評價。綜上，《績效管理辦法》為雙高建設(shè)與績效管理繪制了“作戰(zhàn)圖”，明確了“施工圖”。特別是在教育部、財政部開展“雙高計劃”中期績效評價工作的過程中，高水平學校和高水平專業(yè)群建設(shè)單位要把已有的政策紅利用好用足，把績效評價的精神和內(nèi)容學深吃透，全面扎實推進“雙高”建設(shè)，引領(lǐng)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展［11］。