組建創(chuàng)新聯(lián)合體亟需新機(jī)制

■文/戴建軍 田杰棠 熊鴻儒（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部）

為打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央提出支持龍頭企業(yè)牽頭組建任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新聯(lián)合體。這是新發(fā)展階段改革科技計(jì)劃項(xiàng)目組織管理、促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的重大探索。我們近期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各方面在使命定位、政府作用、組建方式以及創(chuàng)新機(jī)制等多個(gè)關(guān)鍵問題上尚存在較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致工作推進(jìn)困難。應(yīng)盡快統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化頂層布局、明確組建思路，推動(dòng)這一關(guān)鍵政策扎實(shí)落地。

一、當(dāng)前各方正積極探索創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)，但仍存在認(rèn)識(shí)不一、方向不明的問題

自從2018年7月中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議提出建立創(chuàng)新聯(lián)合體以來(lái)，一些部門和地方開展了創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)試點(diǎn)工作。但目前在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐層面均未完全形成統(tǒng)一思路。

一是對(duì)于創(chuàng)新聯(lián)合體使命和定位認(rèn)識(shí)不同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)屬于國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，要瞄準(zhǔn)體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略需求的“卡脖子”技術(shù)，按照新型舉國(guó)體制組織關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，尋求重大科技突破。某種意義上，創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)該成為國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的補(bǔ)充力量。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，創(chuàng)新聯(lián)合體由龍頭企業(yè)牽頭，更多體現(xiàn)企業(yè)需求，著重研發(fā)市場(chǎng)急需的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，不一定要上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。

二是對(duì)于“體系化”的理解和組織方式存在不同看法?！绑w系化”和“任務(wù)型”是相關(guān)文件對(duì)創(chuàng)新聯(lián)合體已經(jīng)明確的兩大特征。對(duì)于體系化，有的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該是高度一體化的組織模式，各方參與主體應(yīng)該共同成立實(shí)體化的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)作為創(chuàng)新聯(lián)合體開展技術(shù)攻關(guān)的主體，這樣才能真正發(fā)揮集中力量辦大事的功能，“把五個(gè)手指攥成一個(gè)拳頭”。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，體系化不一定就是實(shí)體化，圍繞牽頭企業(yè)上下游形成的產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈本身就可以組成一個(gè)創(chuàng)新聯(lián)合體，它可以是基于市場(chǎng)機(jī)制、相對(duì)松散的“虛擬”聯(lián)合體。

三是組建方式做法不一。目前雖明確了由龍頭企業(yè)牽頭組建，但對(duì)于是由產(chǎn)業(yè)鏈上被“卡脖子”的企業(yè)牽頭，還是由轉(zhuǎn)制院所、創(chuàng)新中心、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等研發(fā)機(jī)構(gòu)牽頭存在不同做法。大部分地方采取產(chǎn)業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)牽頭的方式，一些地方如江蘇采取由省農(nóng)業(yè)科學(xué)院牽頭的方式組建創(chuàng)新聯(lián)合體，也有一些地方如重慶將大學(xué)牽頭的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟作為創(chuàng)新聯(lián)合體。在聯(lián)合體成員選擇上，一些地方如浙江、湖北、陜西、廣西等地采取由龍頭企業(yè)聯(lián)合行業(yè)內(nèi)企業(yè)、高校院所等單位自行組建；一些部門和地方鼓勵(lì)依托已有設(shè)立在龍頭企業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新中心、聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室或創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺(tái)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵共性技術(shù)構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體；還有個(gè)別地方通過(guò)“企業(yè)發(fā)榜+全社會(huì)揭榜”形式推動(dòng)雙方形成創(chuàng)新聯(lián)合體。

四是如何發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用不明確。組織創(chuàng)新聯(lián)合體需要有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，這一點(diǎn)是各方共識(shí)，但是對(duì)于政府參與范圍和程度則存在不同意見。有的意見認(rèn)為政府應(yīng)積極、深度參與創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)，要主導(dǎo)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)、“出題”、指導(dǎo)攻關(guān)、“閱卷”等各方面工作，類似日本在20世紀(jì)70年代組織超大規(guī)模集成電路研究計(jì)劃（VLSI）的做法，由政府部門出面組織、國(guó)家科研機(jī)構(gòu)直接參與，而不僅僅是提供研發(fā)資助。反對(duì)的意見則提出創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新資源配置的決定性作用，主要由作為創(chuàng)新主體的企業(yè)來(lái)組織實(shí)施，政府只提供部分研發(fā)項(xiàng)目資助或公共服務(wù)。如果采取“強(qiáng)政府”的方式，則容易走到“拼盤式”“形式化”聯(lián)合的老路，聯(lián)合體分完項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)基本就結(jié)束了，缺乏持續(xù)的利益紐帶牽引，難以激發(fā)各方緊密協(xié)同創(chuàng)新。實(shí)踐中，有的地方給予重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目專項(xiàng)支持，或強(qiáng)調(diào)重大科技計(jì)劃項(xiàng)目可定向委托創(chuàng)新聯(lián)合體承接（如浙江、陜西）；有的地方則將產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的一種類別進(jìn)行扶持和規(guī)范管理（如湖北、江西）。此外，更多的地方則強(qiáng)調(diào)在多元化投入、科技金融、人才激勵(lì)和評(píng)價(jià)、科技成果轉(zhuǎn)化等方面加強(qiáng)配套政策和體制機(jī)制改革。

二、創(chuàng)新聯(lián)合體需要探索新的組織和激勵(lì)機(jī)制

首先，創(chuàng)新聯(lián)合體要區(qū)別于已有關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)機(jī)構(gòu)。國(guó)家圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)已建立了國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家科研機(jī)構(gòu)等戰(zhàn)略科技力量以及國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心等各類創(chuàng)新中心，因此創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)彌補(bǔ)已有關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系的不足。從實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)亟須全面提升國(guó)家創(chuàng)新體系效能，從點(diǎn)的突破邁向基于系統(tǒng)的整體性突破，在若干戰(zhàn)略性領(lǐng)域形成良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。因此，需要更好發(fā)揮和釋放龍頭企業(yè)的引領(lǐng)支撐作用，從根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家創(chuàng)新體系存在的資源配置分散、多元主體協(xié)同不足、成果轉(zhuǎn)化難等問題。龍頭企業(yè)大都是領(lǐng)域內(nèi)的科技領(lǐng)軍企業(yè)，具有引領(lǐng)需求、集成創(chuàng)新和組織平臺(tái)等優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新聯(lián)合體由龍頭企業(yè)主導(dǎo)，可有效整合分布在不同創(chuàng)新主體或科研機(jī)構(gòu)中的分散化創(chuàng)新資源，以需求牽引科技發(fā)展，推動(dòng)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合，打通從科技強(qiáng)到企業(yè)強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的通道。

其次，創(chuàng)新聯(lián)合體是新型舉國(guó)體制的一種重要探索，應(yīng)更好彰顯“有為政府”的力量。過(guò)去一些產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)領(lǐng)域普遍存在研發(fā)力量分散、創(chuàng)新能力偏弱等問題，成為關(guān)鍵核心技術(shù)被“卡脖子”的主要癥結(jié)。為此，在若干戰(zhàn)略性領(lǐng)域組建創(chuàng)新聯(lián)合體必須強(qiáng)化“有為政府”作用，開展“有組織的科研”。國(guó)際上的類似經(jīng)驗(yàn)和政策機(jī)制值得充分借鑒，同時(shí)，近年來(lái)一些地方層面的有益探索也提供了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。有的以派駐“科技特派員”等方式參與聯(lián)合體管理協(xié)調(diào)、攻關(guān)方案設(shè)計(jì)以及技術(shù)咨詢指導(dǎo)等事務(wù)；有的地方強(qiáng)調(diào)在多元化投入、科技金融、人才激勵(lì)和評(píng)價(jià)、科技成果轉(zhuǎn)化等方面加強(qiáng)配套政策和體制機(jī)制改革。

再次，創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)應(yīng)創(chuàng)新組織方式。創(chuàng)新聯(lián)合體采取“實(shí)體化”還是“虛擬化”聯(lián)合方式、“同業(yè)聯(lián)合”還是“上下游聯(lián)合”是亟須重視的突出問題。如果采取“虛擬”聯(lián)合方式，簡(jiǎn)單易行，但容易出現(xiàn)傳統(tǒng)一些產(chǎn)學(xué)研合作、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟面臨的管理難度大、合作不緊密問題。如果采取“實(shí)體化”聯(lián)合方式，由各參與主體共同成立聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)作為創(chuàng)新聯(lián)合體開展技術(shù)攻關(guān)的主體，有利于集中力量，但面臨整合難度大、投入大等問題。實(shí)際上，聯(lián)合方式的關(guān)鍵不在于“虛”還是“實(shí)”，而在于能否建立有效平衡各創(chuàng)新主體利益的連接方式，從而充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。

最后，創(chuàng)新聯(lián)合體強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“有為政府”作用以確保國(guó)家使命落實(shí)到位，但應(yīng)注意充分發(fā)揮“有效市場(chǎng)”作用。傳統(tǒng)聯(lián)合攻關(guān)模式由政府指定參與單位或做出硬性規(guī)定，較少考慮市場(chǎng)主體意愿和需求，同時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)市場(chǎng)化機(jī)制設(shè)計(jì)不夠，容易產(chǎn)生“拉郎配”現(xiàn)象，導(dǎo)致聯(lián)合各方“貌合神離”。即使聯(lián)合攻關(guān)成功，部分研發(fā)也是止步于樣機(jī)階段，經(jīng)常存在“有技術(shù)無(wú)產(chǎn)品、有產(chǎn)品無(wú)產(chǎn)業(yè)”的窘境，缺乏持續(xù)的利益紐帶牽引，難以激發(fā)各方緊密協(xié)同創(chuàng)新?？萍碱I(lǐng)軍企業(yè)可聯(lián)合政府為重大科技創(chuàng)新提供工程化和產(chǎn)業(yè)化場(chǎng)景，加速科技成果與產(chǎn)業(yè)需求深度融合。亟須改進(jìn)和創(chuàng)新傳統(tǒng)創(chuàng)新聯(lián)合體的組織機(jī)制，支持龍頭企業(yè)承擔(dān)科技創(chuàng)新“出題者”“答題者”和“應(yīng)用者”的相關(guān)職責(zé)。

三、瞄準(zhǔn)少數(shù)幾個(gè)關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域構(gòu)建重大科技項(xiàng)目實(shí)施新機(jī)制，加快形成體系化、有特色的協(xié)同創(chuàng)新力量

如果將國(guó)家實(shí)驗(yàn)室比作創(chuàng)新的“航母”，創(chuàng)新聯(lián)合體則可視為創(chuàng)新“聯(lián)合艦隊(duì)”。需要充分發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)與產(chǎn)學(xué)研用各方共同建立“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、價(jià)值共創(chuàng)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破形成體系化創(chuàng)新力量，克服傳統(tǒng)聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制存在的研發(fā)應(yīng)用結(jié)合不緊密、持續(xù)性協(xié)同創(chuàng)新不足等問題。

（一）明確使命和定位，圍繞國(guó)家戰(zhàn)略性需求領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，發(fā)揮龍頭企業(yè)優(yōu)勢(shì)凝聚多元主體協(xié)同創(chuàng)新

聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求與科技自立自強(qiáng)使命，將創(chuàng)新聯(lián)合體打造成為連接和強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量協(xié)同效能、加快關(guān)鍵核心技術(shù)突破的重要載體。組建“任務(wù)型”創(chuàng)新聯(lián)合體，應(yīng)堅(jiān)持使命驅(qū)動(dòng)，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略必爭(zhēng)領(lǐng)域的關(guān)鍵核心共性技術(shù)，支持龍頭企業(yè)發(fā)揮牽頭主導(dǎo)和引領(lǐng)支撐作用，整合國(guó)家戰(zhàn)略科技力量開展協(xié)同攻關(guān)，破解國(guó)家和產(chǎn)業(yè)層面的重大科技和產(chǎn)業(yè)安全瓶頸。創(chuàng)新聯(lián)合體是科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”，需在國(guó)家層面建立健全跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和議事機(jī)制，避免多頭重復(fù)、分散支持。由于創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)涉及國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的體系化布局，影響較大、管理復(fù)雜，宜通過(guò)試點(diǎn)方式逐步鋪開，數(shù)量要堅(jiān)持“少而精”原則。

（二）強(qiáng)化“有為政府”作用，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破優(yōu)化重大科技項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制和政府服務(wù)方式

給予創(chuàng)新聯(lián)合體重大科技項(xiàng)目并配套相關(guān)支持政策，形成全鏈條、全方位的政策服務(wù)體系。政府在資助科技經(jīng)費(fèi)啟動(dòng)創(chuàng)新聯(lián)合體后，還需按“一體一策”原則給予相應(yīng)支持，以促進(jìn)聯(lián)合體形成從源頭創(chuàng)新到成果產(chǎn)業(yè)化的“創(chuàng)新循環(huán)”。一是在新一輪國(guó)家重大科技項(xiàng)目實(shí)施中設(shè)立“聯(lián)合體專項(xiàng)”，支持國(guó)家級(jí)創(chuàng)新聯(lián)合體的攻關(guān)任務(wù)。二是政府深度參與創(chuàng)新聯(lián)合體治理，促進(jìn)各方利益兼容，避免利益沖突?？煽紤]派駐項(xiàng)目專員負(fù)責(zé)重大科技項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，參加主要利益相關(guān)方共同組建的治理體系，推動(dòng)聯(lián)合體協(xié)議有效落實(shí)，保障各參與方權(quán)益。此外，作為政府代表，項(xiàng)目專員還可幫助協(xié)調(diào)跨部門、跨領(lǐng)域的創(chuàng)新資源。三是圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破和應(yīng)用中遇到的障礙給予必要的政策對(duì)接和支持。包括產(chǎn)業(yè)化對(duì)接服務(wù)、投融資、首臺(tái)套政策、政府采購(gòu)，以及打通高校院所科技人才融入企業(yè)創(chuàng)新鏈的機(jī)制堵點(diǎn)等。

（三）打造縱橫貫通的體系化力量，針對(duì)“卡脖子”癥結(jié)分類建立適宜的融通創(chuàng)新體系

針對(duì)“卡脖子”技術(shù)的特點(diǎn)和原因，分類建立水平型、垂直型或縱橫結(jié)合的創(chuàng)新聯(lián)合體。不同領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)被“卡脖子”存在多種原因，應(yīng)針對(duì)具體領(lǐng)域、具體問題采取針對(duì)性的組建模式。對(duì)于企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱且力量上比較分散的領(lǐng)域，創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)可能涉及幾個(gè)龍頭企業(yè)共同牽頭建立，以“水平合作”為主。由于涉及同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，需要政府推動(dòng)同業(yè)主體“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，此時(shí)可從各單位選配骨干科技人員組成跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的攻關(guān)團(tuán)隊(duì)，建立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室、混合所有制公司等形式的實(shí)體組織，開展競(jìng)爭(zhēng)前的關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)為主。相對(duì)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的“垂直合作”則比較容易實(shí)現(xiàn)，由牽頭企業(yè)與其上中游企業(yè)和科研院所等共同建立完整的、垂直分工的合作網(wǎng)絡(luò)，形成創(chuàng)新生態(tài)體系，原則上建立虛擬聯(lián)合組織即可，有利于靈活、高效配置資源。

（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，圍繞國(guó)家使命以市場(chǎng)利益紐帶牽引聯(lián)合體持續(xù)創(chuàng)新

推動(dòng)創(chuàng)新聯(lián)合體圍繞國(guó)家使命建立價(jià)值共創(chuàng)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，通過(guò)明確的共同目標(biāo)和市場(chǎng)利益紐帶形成緊密合作關(guān)系。一是建立國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)結(jié)合的戰(zhàn)略任務(wù)形成機(jī)制，相關(guān)創(chuàng)新主體在明確、共同的創(chuàng)新目標(biāo)指引下，基于“軍令狀”或“聯(lián)合攻關(guān)協(xié)議”等聯(lián)在一起，分工協(xié)作。二是發(fā)揮市場(chǎng)或第三方評(píng)價(jià)對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)成果的質(zhì)量評(píng)價(jià)和應(yīng)用場(chǎng)景測(cè)試、檢驗(yàn)作用，讓市場(chǎng)“閱卷”。針對(duì)具體領(lǐng)域的市場(chǎng)需求特點(diǎn)實(shí)施聯(lián)合攻關(guān)成果應(yīng)用推廣試點(diǎn)，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大成果價(jià)值。三是根據(jù)價(jià)值共創(chuàng)原則界定彼此貢獻(xiàn)，通過(guò)市場(chǎng)獲利和迭代升級(jí)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新聯(lián)合體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，形成可持續(xù)的資源整合和創(chuàng)新突破。