預(yù)防理念的更新與環(huán)境法典污染控制編的制度實(shí)現(xiàn)

張 寶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430073)

一、引論

為中華民族永續(xù)發(fā)展編纂環(huán)境法典，已成為當(dāng)下官方和民間的共同追求。編纂環(huán)境法典，意味著中國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的法律地位上升到國家基本典章高度，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國家目標(biāo)提供體系化、協(xié)調(diào)性、便于實(shí)施的法律制度保障。為編纂一部高質(zhì)量的環(huán)境法典，學(xué)術(shù)界展開了熱烈討論，并組織起草了由“總則、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”五編構(gòu)成的專家建議稿。其中污染控制是傳統(tǒng)“小環(huán)境法”的主體，有著較為豐富和成熟的單行法基礎(chǔ)，但其間的交叉、重疊與沖突也最為嚴(yán)重。為增進(jìn)法典編纂的體系性與協(xié)調(diào)性，梳理各污染控制單行法的相互關(guān)系并發(fā)現(xiàn)其制度構(gòu)造的內(nèi)在邏輯，就顯得尤為必要。在這個(gè)層層“提取公因式”的過程中，基于基本原則的統(tǒng)率和指導(dǎo)作用，作為環(huán)境法“帝王原則”的預(yù)防原則能夠?yàn)榄h(huán)境法典污染控制編的編纂提供一個(gè)有益的分析工具。

基于語義的包容性，漢語中的“預(yù)防”既可以指向損害的預(yù)防，也可以指向?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，大致對應(yīng)了英文語境的危害防止(the Preventative Principle)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防(the Precautionary Principle)理念。參見Arie Trouwborst, ,2 Erasmus Law Review 105(2009).雖同為“預(yù)防”，這兩種理念所對應(yīng)的社會(huì)背景、制度體系和規(guī)制工具卻截然不同，前者產(chǎn)生于傳統(tǒng)法秩序之下，以事實(shí)認(rèn)定、客觀經(jīng)驗(yàn)和事理法則為基礎(chǔ)，通過對預(yù)測性因果關(guān)系的考察，認(rèn)定損害發(fā)生具有相當(dāng)?shù)目赡苄詴r(shí)才能采取以命令與控制為主導(dǎo)的規(guī)制措施；后者產(chǎn)生于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景之下，強(qiáng)調(diào)面對難以通過經(jīng)驗(yàn)法則進(jìn)行預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立以風(fēng)險(xiǎn)評估、溝通和管理為核心的規(guī)制框架。由此延伸的問題是，以預(yù)防理念作為環(huán)境法典污染控制編的邏輯主線，應(yīng)當(dāng)如何在兩種性質(zhì)不同的制度體系下“提取公因式”？在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，傳統(tǒng)基于危害防止理念、以命令與控制為核心的制度安排能否有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求？能否有效提升公眾健康的保障水平？如果不能，污染控制編在編纂過程中又需要作出何種回應(yīng)？筆者嘗試對這些問題進(jìn)行討論，以期對污染控制編的起草工作有所裨益。

二、預(yù)防理念的傳統(tǒng)內(nèi)涵及其制度構(gòu)造

(一)“預(yù)防”的傳統(tǒng)內(nèi)涵

現(xiàn)代環(huán)境法盡管肇端于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，但環(huán)境問題成為一個(gè)社會(huì)問題進(jìn)而被作為國家的一項(xiàng)基本任務(wù)，并不是直接以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為主要的行政手段，而是沿用傳統(tǒng)行政法上的危害防止手段對污染進(jìn)行預(yù)防和控制。

危害防止，主要指向?qū)Υ_定性損害的阻止和可預(yù)知危險(xiǎn)的防御，在我國環(huán)境法上常被稱為損害預(yù)防。這一概念，幾乎是現(xiàn)代所有法律部門建構(gòu)的觀念基礎(chǔ)，即無論是行政規(guī)制、民事賠償還是刑事責(zé)任，均將實(shí)際損害或者現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)作為規(guī)范對象。這里的危險(xiǎn)并不是指當(dāng)前情勢和未來損害后果之間的一種因果關(guān)聯(lián)，而是對此關(guān)聯(lián)的判斷。由于人類認(rèn)知能力的局限，這種判斷或多或少存在不確定性，因而，關(guān)鍵的問題就是如何確定危險(xiǎn)的存在。如果設(shè)想一個(gè)認(rèn)知確定性程度的序列，則因果關(guān)聯(lián)的判斷就會(huì)在“不能排除”與“完全確定”兩個(gè)端點(diǎn)之間游移。對于危害防止理念下的規(guī)制機(jī)構(gòu)而言，其對于危險(xiǎn)狀態(tài)的判斷以及危險(xiǎn)防御措施的采取，至少要滿足以下條件：

一是危險(xiǎn)必須是具體而現(xiàn)實(shí)的。即危險(xiǎn)若不加以阻止就可能造成損害的一種狀態(tài)；或者說，在順利進(jìn)行下，因物之狀況或人的行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害的一種情況。如果僅僅在假設(shè)有危害自由秩序“之虞”時(shí)就運(yùn)用強(qiáng)制力加以制止，就會(huì)導(dǎo)致規(guī)制裁量權(quán)的擴(kuò)大而銷蝕行政權(quán)本應(yīng)保障的公益目標(biāo)；即便根據(jù)具體情況判斷應(yīng)采取規(guī)制措施，亦必須選取對被規(guī)制者侵害最小的手段為之，方能符合比例原則的要求。

二是規(guī)制機(jī)構(gòu)需要對危險(xiǎn)是否存在承擔(dān)舉證責(zé)任。這一舉證責(zé)任既包括對某一類行為或狀態(tài)需要從法律上進(jìn)行否定性評價(jià)進(jìn)行舉證，也包括對個(gè)案中某一具體行為或狀態(tài)是否需要采取預(yù)防、阻止或排除的措施而承擔(dān)舉證義務(wù)。但是，這種舉證責(zé)任要比侵權(quán)法上的證明標(biāo)準(zhǔn)寬松得多，規(guī)制機(jī)構(gòu)只需證明某類行為或某一行為有“足夠證據(jù)”引發(fā)損害的發(fā)生；至于何為“足夠證據(jù)”，則通過經(jīng)驗(yàn)法則加以判斷。規(guī)制機(jī)構(gòu)無需達(dá)到一個(gè)高度的心證水平，只需憑借經(jīng)驗(yàn)法則預(yù)測該行為會(huì)導(dǎo)致廣泛損害的發(fā)生即可，無需像侵權(quán)法中證明該行為會(huì)造成特定人直接、具體的損害。參見Richard J. Pierce, , 76 Wash. U. Law Quarterly 1307(1998).

三是規(guī)制行為需受行政法治原理的約束。命令與控制機(jī)制通過限制人民權(quán)利或者課予人民義務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大或者回復(fù)原狀的政策目標(biāo)，本質(zhì)上是一種侵害行政和公權(quán)力行政?；谝婪ㄖ螄砟睿鞣N規(guī)制措施必須遵守一定的界限和原則，方能克服對規(guī)制合法性的質(zhì)疑。這些界限與原則，在英美法下主要表現(xiàn)為正當(dāng)法律程序和最小侵害原則的限制，在歐陸法上則主要表現(xiàn)為要受到法律保留與比例原則等基本原則的約束。

依危(險(xiǎn))(實(shí))害(預(yù))防(阻)止為基礎(chǔ)建構(gòu)的污染控制體系，先由立法機(jī)關(guān)針對各種環(huán)境介質(zhì)(大氣、水、土壤)和污染物質(zhì)或能量(固體廢物、輻射、噪聲等)進(jìn)行個(gè)別立法，形成一套龐大且繁復(fù)的污染控制法律體系；另一方面，主管環(huán)保事務(wù)的專責(zé)機(jī)關(guān)也陸續(xù)設(shè)立，并被授予廣泛的規(guī)制權(quán)力，試圖通過嚴(yán)密的規(guī)制措施來預(yù)防和阻止環(huán)境危害的發(fā)生。我國亦不例外，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，業(yè)已形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)、以環(huán)境介質(zhì)污染以及物質(zhì)和能量排放行為的控制為重心、以核心管理制度之具體化為輔助的污染防治法律體系，構(gòu)成了當(dāng)下我國進(jìn)行環(huán)境污染控制的核心手段。從各立法中廣泛運(yùn)用的“防治”概念以及具體“防治手段”看，其建構(gòu)的基礎(chǔ)正是危害防止理念，側(cè)重于對確定性損害的阻止、矯正以及可預(yù)知危險(xiǎn)的預(yù)防。

(二)危害防止理念支配下污染控制的法制度構(gòu)造

在危害防止理念下，盡管產(chǎn)業(yè)自由仍是法律保障的重心，但以清潔、健康的環(huán)境訴求為核心的公民環(huán)境權(quán)亦被作為新興的基本人權(quán)，并成為國家規(guī)制產(chǎn)業(yè)排放行為的權(quán)利本源。在系統(tǒng)性的環(huán)境規(guī)制體系面前，產(chǎn)業(yè)自由被限定于法律設(shè)定的最低限度內(nèi)，即行為人只有符合國家或地方設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，方享有排放的自由；同時(shí)，國家亦不斷通過科學(xué)研究來積累認(rèn)定環(huán)境危害所需的“經(jīng)驗(yàn)法則”，若確定建立某種行為或物質(zhì)具有危害環(huán)境與公眾健康的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，就必須進(jìn)行規(guī)制。這種以設(shè)定禁止、限制性義務(wù)，并大量采取“違法—制裁”手段的規(guī)制模式，通常被稱為第一代環(huán)境規(guī)制或環(huán)境法。

這種規(guī)制模式亦為我國環(huán)境立法所沿用。就表1所列現(xiàn)行污染控制立法看，盡管各領(lǐng)域的立法所規(guī)定的規(guī)制措施有所差別，但也遵循一些共通的框架，即基本上都是對不同污染源規(guī)定相應(yīng)的容許排放量，并通過強(qiáng)制行為人遵守該排放標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)防和阻止環(huán)境危害的發(fā)生。這些具體的規(guī)制措施依其過程包含了作為控制基礎(chǔ)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、作為準(zhǔn)入機(jī)制的環(huán)評審批和排污許可、作為過程控制的監(jiān)督檢查以及作為實(shí)施保障的行政懲戒措施，這一過程可以概括為“訂立命令和標(biāo)準(zhǔn)—準(zhǔn)予污染排放—督查守法狀況—實(shí)施行政制裁”的“四階構(gòu)造”。這一框架，構(gòu)成了當(dāng)前污染控制立法的基本流程，盡管各立法在形式上并非按此流程簡單排列，但相關(guān)制度大體上都可以歸入此框架之內(nèi)。

表1 我國現(xiàn)行有效的污染控制法律、行政法規(guī)(截至2021年底)

以《水污染防治法》(2017)為例。該法共計(jì)8章92條，除總則與附則外，主體部分分為標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃、監(jiān)督管理、防治措施、特殊水體保護(hù)、事故處置以及法律責(zé)任。其中規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)大體對應(yīng)前述“四階構(gòu)造”的第一階段，監(jiān)督管理、防治措施、特殊水體、事故處置大體對應(yīng)了“四階構(gòu)造”的第二、三階段，法律責(zé)任則大體對應(yīng)了第四階段，其總體目標(biāo)是通過實(shí)施命令與控制手段，預(yù)防、阻止和矯正水污染物質(zhì)的排放造成生態(tài)環(huán)境和人體健康危害。

很明顯，上述“四階構(gòu)造”依然建立在“危害”的概念之上。根據(jù)科學(xué)研究所積累的“經(jīng)驗(yàn)法則”，如果某種行為或者物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境或人體健康弊大于利，必須加以禁止，則需通過法律設(shè)定禁止性規(guī)范來禁止此類行為的實(shí)施和物質(zhì)的排放。如《水污染防治法》有13個(gè)條文規(guī)定了禁止事項(xiàng)，典型如第39條規(guī)定的“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”(針對行為)以及第33條規(guī)定的“禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液”(針對物質(zhì))。這些規(guī)范構(gòu)成了對相對人行為自由的絕對限制，一旦相對人予以違反，則將面臨嚴(yán)厲的民事、行政乃至刑事制裁。

更多的法律則著眼于設(shè)定限制性規(guī)范。原因在于，環(huán)境問題涉及廣泛的利益沖突，由于環(huán)境侵害的時(shí)空大尺度性，這種利益沖突也同樣具有時(shí)空大尺度性。且不說環(huán)境問題引發(fā)的代際沖突，僅在同一時(shí)空橫切面上，環(huán)境問題也具有引發(fā)不同利益團(tuán)體沖突的先天特性，在決策過程中往往必須作出利益衡量或輕重緩急的排序。因而，在經(jīng)過利益衡量難以對某種行為或物質(zhì)進(jìn)行絕對禁止時(shí)，就只能退而求其次劃定一個(gè)底線，作為產(chǎn)業(yè)排放自由的底線，同時(shí)也是人體健康保障的底線。這也是包括《水污染防治法》在內(nèi)的各污染控制單行法在前述禁止排放事項(xiàng)之外廣泛適用排污許可和達(dá)標(biāo)排放的根由所在。

三、預(yù)防的內(nèi)涵延展及其制度需求

(一)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下“預(yù)防”的內(nèi)涵延展

危害防止理念下的命令與控制，本質(zhì)上是建立在經(jīng)典科學(xué)的機(jī)械還原論和線性決定論基礎(chǔ)之上。其核心認(rèn)知在于，世界萬物存在一種符合規(guī)律的、在其運(yùn)行過程中可以預(yù)測和設(shè)想的秩序，且可以通過同類事務(wù)的積淀和因果知識的增多加以預(yù)測。當(dāng)這種觀念被移植到法律領(lǐng)域時(shí)，就體現(xiàn)為以命令與控制為內(nèi)核的傳統(tǒng)法秩序，要求規(guī)制機(jī)構(gòu)在采取公權(quán)力規(guī)制手段前，需要以事實(shí)認(rèn)定、客觀經(jīng)驗(yàn)以及事理法則為基礎(chǔ)，通過對預(yù)測性因果關(guān)系的考察，認(rèn)定損害發(fā)生具有相當(dāng)?shù)目赡苄詴r(shí)方可加以規(guī)制。有某種物質(zhì)或者行為的有害性沒有被證明之前，規(guī)制機(jī)構(gòu)不得對其加以限制。這種模式，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)對于保障公民的基本權(quán)利和自由、促進(jìn)社會(huì)的繁榮與進(jìn)步具有重要意義。但在風(fēng)險(xiǎn)頻生的社會(huì)背景下，這一模式開始受到極大挑戰(zhàn)，不僅層出不窮的新化學(xué)物質(zhì)的危害性無法通過“經(jīng)驗(yàn)法則”予以歸納；更大尺度的環(huán)境問題，如氣候變化、轉(zhuǎn)基因作物等議題，時(shí)至今日仍面臨科學(xué)上的激烈爭議。如何應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)及其對既有法律秩序的沖擊，成為法學(xué)需要直面的重大課題。

在法學(xué)層面，風(fēng)險(xiǎn)通常是與危險(xiǎn)相對應(yīng)的概念，二者以損害發(fā)生的蓋然性高低作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。相對于已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害以及可以用“經(jīng)驗(yàn)法則”加以預(yù)測的危險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)更多是與科學(xué)不確定性聯(lián)系在一起的。這種不確定性大體上可以歸納為三種形態(tài)：一是某種損害雖然迫在眉睫或者已然發(fā)生，但構(gòu)成該項(xiàng)損害的原因卻屬未知，即行為與損害之間在科學(xué)上尚未建立任何的關(guān)聯(lián)。典型如日本早期“痛痛病”與鎘污染的關(guān)聯(lián)以及“二戰(zhàn)”后全球臭氧層空洞與氟氯烴排放的關(guān)聯(lián)，損害出現(xiàn)初期均不知是何原因所致，經(jīng)過科學(xué)界數(shù)十年的不懈研究才確定了因果的關(guān)聯(lián)性。二是損害尚未發(fā)生，科學(xué)界對因果關(guān)聯(lián)性和損害發(fā)生可能性的認(rèn)知雖逐漸增加，但由于損害發(fā)生的時(shí)空尺度較為龐大，損害發(fā)生還存在較大不確定性。典型如溫室氣體排放是否導(dǎo)致全球變暖的情形，盡管國際層面已經(jīng)開始采取規(guī)制措施，但規(guī)制的正當(dāng)性與合法性一直在不斷受到質(zhì)疑。三是科技迅速發(fā)展導(dǎo)致新事物、新物質(zhì)的不斷涌現(xiàn)，由于出現(xiàn)時(shí)間較短，這些新事物或者新物質(zhì)是否會(huì)導(dǎo)致危害發(fā)生，在當(dāng)下尚無法做出肯定的判斷。典型如新化學(xué)物質(zhì)，其是否具有毒害性以及毒害性大小在產(chǎn)生初期無法加以判斷，因而也就難以對其進(jìn)行禁止或者設(shè)定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制指標(biāo)。

嚴(yán)格來說，上述三種涉及不確定性的情形中，第一種并不能歸屬于風(fēng)險(xiǎn)的范疇。原因在于，風(fēng)險(xiǎn)雖然是與不確定性相關(guān)聯(lián)，但是這種不確定性主要指向損害發(fā)生的不確定性，即難以在行為與損害之間建立預(yù)測性的因果關(guān)系。第一種情形下雖然存在不確定性，但這種不確定性是加害行為的不確定，而非對于損害是否發(fā)生的不確定，也即囿于認(rèn)知的局限，在短期內(nèi)尚未找出造成損害的真正原因。一旦找出原因，對于上述情形的應(yīng)對，就會(huì)進(jìn)入危害防止的范疇，需要采用命令與控制的手段，對造成損害的行為或者物質(zhì)進(jìn)行控制。如日本“痛痛病”事件中，在科學(xué)上證實(shí)該疾病是由上游企業(yè)排放含鎘廢水所致后，日本不僅啟動(dòng)了民事賠償程序，還于1970年專門出臺了《農(nóng)用地土壤污染防治法》，目的是防治和消除農(nóng)業(yè)用地被特定有害物質(zhì)污染，并合理利用已被污染的農(nóng)業(yè)用地，規(guī)制手段主要包括制定農(nóng)用地土壤污染對策計(jì)劃、設(shè)置更為嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、劃定“特別區(qū)域”限制土地利用以及實(shí)施日常調(diào)查監(jiān)測等。

故而，風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)的不確定性實(shí)際上指向了后兩種情形，即科學(xué)上雖存有爭議，但不能排除未來損害發(fā)生的可能性(證據(jù)不充分)；或者由于屬于新生事物，尚難以判斷其是否具有危害性(危害不確定)。但這種不確定并不等同于純粹的臆測，而是必須具有科學(xué)上的合理懷疑，換言之，即便無法通過“經(jīng)驗(yàn)法則”建立起高度的蓋然性，但也無法在科學(xué)上排除其可能性。對于這種不確定風(fēng)險(xiǎn)，如果放任不管，也許事后被證明不會(huì)造成顯著危害，但也有可能會(huì)導(dǎo)致不可逆損害的發(fā)生，從而危及人們對清潔、健康環(huán)境所享有的基本人權(quán)；而如果沿用傳統(tǒng)的命令與控制手段，又可能會(huì)扼殺或束縛科技創(chuàng)新，催生吞噬產(chǎn)業(yè)自由和社會(huì)進(jìn)步的“環(huán)境利維坦”。由此，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對實(shí)際上就是在自由與安全之間如何進(jìn)行利益權(quán)衡的問題，也即：在行為是否造成損害是否發(fā)生缺乏科學(xué)確定證據(jù)時(shí)，究竟是按照傳統(tǒng)循證決策(Evidence-based policy making)思路最大限度的尊重產(chǎn)業(yè)自由，還是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念對產(chǎn)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制進(jìn)而保障人體健康和生態(tài)安全。一旦選擇后者，意味著就要突破傳統(tǒng)證據(jù)法則，允許規(guī)制機(jī)構(gòu)在缺乏充分的科學(xué)證據(jù)時(shí)對潛在風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行規(guī)制，即便事后證明不采取規(guī)制措施也不會(huì)造成顯著危害或者規(guī)制措施耗費(fèi)了不必要的成本。正是在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的背景下，預(yù)防的理念開始由傳統(tǒng)的危害防止向上游推進(jìn)，進(jìn)一步涵蓋了對不確定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，寄望于通過國家積極的干預(yù)，不斷提升公民環(huán)境權(quán)的保障水平。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念下污染控制的法制度轉(zhuǎn)向

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是正在發(fā)展中的概念，因而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度框架也并不具有一個(gè)通行的版本，目前較為廣泛接受的是以“風(fēng)險(xiǎn)評估-風(fēng)險(xiǎn)溝通-風(fēng)險(xiǎn)管理”為核心環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分析框架。這一體系雖然不是法學(xué)領(lǐng)域的首創(chuàng)，但同樣適宜于分析環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法制度構(gòu)造。

風(fēng)險(xiǎn)評估是風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評估是一個(gè)科學(xué)過程，目的是識別風(fēng)險(xiǎn)的范圍與程度。風(fēng)險(xiǎn)評估需要建立在充分、可靠的現(xiàn)有科學(xué)信息基礎(chǔ)之上，并且經(jīng)過高質(zhì)量的評價(jià)過程，才會(huì)具有說服力。風(fēng)險(xiǎn)評估的過程實(shí)際上就是規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉證的過程，其雖然不必獲得結(jié)論性證據(jù)(conclusive evidence)，但必須顯示充足的科學(xué)指征(sufficient scientific indications)以作為采取預(yù)防措施的依據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)溝通則是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要支撐。鑒于風(fēng)險(xiǎn)管理本質(zhì)上是專家和官僚系統(tǒng)代替公眾決定將何種風(fēng)險(xiǎn)劃定為無需規(guī)制的剩余風(fēng)險(xiǎn)的過程，充分、有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通對于補(bǔ)正風(fēng)險(xiǎn)管理的正當(dāng)性、增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)決策的可接受性、降低規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策責(zé)任等就顯得至關(guān)重要。

風(fēng)險(xiǎn)管理是在風(fēng)險(xiǎn)評估和溝通的基礎(chǔ)上決定應(yīng)當(dāng)采取何種預(yù)防性措施。風(fēng)險(xiǎn)管理并非是完全依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，而是在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、政治、技術(shù)等多種因素作出相應(yīng)決策。由于風(fēng)險(xiǎn)的范圍和程度是一個(gè)漸變頻譜，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度及其影響，預(yù)防性措施也將有所區(qū)別。通常而言，對于不確定程度較低的風(fēng)險(xiǎn)，可以從實(shí)體上進(jìn)行規(guī)制，采取類似于危害防止理念下的命令與控制手段，典型如土壤污染風(fēng)險(xiǎn)主要是通過建立風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)制；對于不確定程度較高的風(fēng)險(xiǎn)，更多是從程序上進(jìn)行控制，如新化學(xué)物質(zhì)管理主要是通過申報(bào)、登記、信息披露等方式進(jìn)行程序性控制。這兩類強(qiáng)弱有別的預(yù)防措施并非涇渭分明，隨著科技發(fā)展，人們對于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知越來越多，原先一些未納入規(guī)制或者采取弱規(guī)制措施的議題，可能會(huì)朝向強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施轉(zhuǎn)變。典型如氣候變化，隨著溫室氣體排放導(dǎo)致全球變暖的科學(xué)證據(jù)越來越多，國際社會(huì)開始更多的采取傳統(tǒng)行政手段來實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。

相較于危害防止下的命令與控制手段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施具有以下幾方面的顯著不同：(1)法律保留原則的放寬。由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，無法通過立法預(yù)先設(shè)定行為模式和法律后果，立法者只能預(yù)先設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本框架，從而給規(guī)制機(jī)構(gòu)留下了大量的裁量空間與判斷余地。(2)舉證責(zé)任的倒置。預(yù)防原則隱含了如果不能證明一項(xiàng)活動(dòng)無害于環(huán)境和人體健康之前，基于損害的嚴(yán)重或不可逆性，過度保護(hù)比保護(hù)不足更為合適。因此，行為人需要證明其活動(dòng)的(相對)無害性方能從事該項(xiàng)活動(dòng)。(3)風(fēng)險(xiǎn)裁量的合法性控制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在提高環(huán)境和人體健康保障水平的同時(shí)，也增加了不當(dāng)侵害公民基本權(quán)利和自由的可能，如何通過有效的裁量控制機(jī)制減少“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制(措施帶來)的風(fēng)險(xiǎn)”，是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要議題。對此，比例原則和正當(dāng)程序原則仍然發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

表2 危險(xiǎn)防御與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中的“預(yù)防性措施”

(三)預(yù)防內(nèi)涵的整合與污染控制編的制度邏輯

盡管危險(xiǎn)防御與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制在適用對象、規(guī)制手段等方面存在差異，但二者在規(guī)范形式上存在趨同性，這種趨同性仍然圍繞適用對象和規(guī)制手段展開。在適用對象上，危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分實(shí)際上建立在蓋然性高低的基礎(chǔ)上，但蓋然性高低并不存在一個(gè)涇渭分明的邊界，隨著時(shí)間推進(jìn)和科技發(fā)展，此前一些證據(jù)不充分或者危害不確定的領(lǐng)域?qū)⒅饾u變得確定，使得不確定風(fēng)險(xiǎn)逐漸向可預(yù)知危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。這使得危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在很多具體場合難以辨別。典型如土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，均涉及要把污染控制或者環(huán)境修復(fù)至“可接受風(fēng)險(xiǎn)水平”，此時(shí)土壤污染究竟屬于危險(xiǎn)(明顯采取了命令與控制手段)還是風(fēng)險(xiǎn)(對人體健康而言什么是可接受風(fēng)險(xiǎn)水平存在科學(xué)不確定性)，界限并不分明。在規(guī)制手段上，盡管命令與控制手段是危險(xiǎn)防御的重心，但隨著社會(huì)變遷，危險(xiǎn)防御亦經(jīng)歷了由以命令與控制為主的“管制之法”到強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)誘因的“激勵(lì)之法”再到主張多元共治的“治理之法”的演進(jìn)?！爸卫碇ā钡暮诵?，是強(qiáng)調(diào)超越自上而下的命令與控制，強(qiáng)調(diào)公私合作和社會(huì)自我規(guī)制，強(qiáng)調(diào)公眾參與，這與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中注重運(yùn)用柔性規(guī)制和風(fēng)險(xiǎn)溝通的做法在形式上具有高度相似性。

危險(xiǎn)防御與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在適用對象和規(guī)制手段上的趨同，以及“預(yù)防”概念在中文語境下的語義包容性，為構(gòu)建統(tǒng)一的預(yù)防原則提供了契機(jī)。鑒于法律原則具有向上歸納和向下演繹的結(jié)構(gòu)性功能，以預(yù)防原則為統(tǒng)率，以可持續(xù)發(fā)展為主線，以損害阻止、危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為核心，就可以提取出污染控制編的“公因式”，并以此為基礎(chǔ)架構(gòu)污染控制編的具體制度。

具體而言，鑒于污染控制的重心仍在于危害防止，加之風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑與危害防止手段的趨同化，在總體制度安排上，污染控制編可以采取“總—分”的結(jié)構(gòu)安排，以預(yù)防原則為統(tǒng)率，以命令與控制“四階構(gòu)造”為主線，以激勵(lì)性規(guī)制手段和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制為輔助，構(gòu)建“通則+污染控制專章+行政制裁”的制度框架。其中“通則”主要規(guī)定污染控制編的調(diào)整范圍、基本原則、監(jiān)管體制、共通制度等一般規(guī)則，“污染控制專章”則對各種污染類型的特殊機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，“行政制裁”則對各污染防治單行法規(guī)定的罰則以及相應(yīng)的行政命令、行政強(qiáng)制的規(guī)定加以規(guī)范。至于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容，在污染控制編主要涉及人體健康保障問題，可以在“通則”部分設(shè)置一般條款，并在風(fēng)險(xiǎn)意味濃厚的污染控制專章中進(jìn)行具體規(guī)范。

四、預(yù)防理念在污染控制編的制度實(shí)現(xiàn)

“通則”作為污染控制編的“小總則”，主要規(guī)定污染控制的基本原則和共同制度。為此，“通則”部分首先要確定預(yù)防的基本原則地位，明確規(guī)定“預(yù)防為主、防治結(jié)合”，使預(yù)防原則能夠同時(shí)涵蓋危害防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求，確立預(yù)防原則作為環(huán)境法典以及污染控制編“帝王原則”的地位。在此基礎(chǔ)上，分別建立起危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的制度體系。

(一)危險(xiǎn)防御在污染控制編的貫徹與落實(shí)

預(yù)防在危害防止理念中有兩重體現(xiàn)：一是具體預(yù)防，即直接規(guī)定預(yù)防性措施針對具體危險(xiǎn)的預(yù)防；二是一般預(yù)防，主要指通過嚴(yán)格執(zhí)法和行政懲戒達(dá)到對潛在違法者的嚇阻和威懾。寬泛而言，各污染防治單行法中規(guī)定的各類禁止或者限制措施均是提供了一種行為指引，并通過設(shè)定的行政制裁措施矯正和嚇阻違法行為，從而達(dá)到一般預(yù)防的功能。但這一功能是包括環(huán)境法在內(nèi)的各法律部門所共有的功能，并不能反映出預(yù)防原則作為環(huán)境法“帝王原則”并因此將其與其他法律部門區(qū)分開來的特質(zhì)。故而，本文所討論的預(yù)防，主要指向具體、專門的預(yù)防性制度，而不包括針對實(shí)際損害的控制與矯正措施。質(zhì)言之，盡管法典仍以“污染控制編”為名，但其實(shí)際上已經(jīng)由狹義、被動(dòng)的“后果控制”轉(zhuǎn)向廣義、主動(dòng)的危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

危險(xiǎn)防御在污染控制編的體現(xiàn)主要集中在“通則”部分。原因在于，從各污染防治單行法看，預(yù)防各類污染的制度手段主要包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)等。環(huán)境影響評價(jià)是對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目影響生態(tài)環(huán)境的綜合評價(jià)，環(huán)境資源并不局限于污染控制領(lǐng)域，因而宜規(guī)定在環(huán)境法典的總則編。規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)制度雖也不局限于污染控制領(lǐng)域，但由于污染控制領(lǐng)域的規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)有其特殊性，依然需要專門作出規(guī)定。因而，標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃制度實(shí)際上構(gòu)成了污染控制編“通則”部分的基礎(chǔ)性制度，并與總量控制與排污許可等過程性控制制度以及環(huán)境保護(hù)稅等激勵(lì)性規(guī)制制度構(gòu)成了“通則”的主體內(nèi)容。

觀察各污染防治單行法的立法過程不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度明顯體現(xiàn)了預(yù)防理念由危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)涵變遷。換言之，作為命令與控制最基礎(chǔ)的手段，傳統(tǒng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度主要指向具有確定危害性的污染類型，如有毒有害物質(zhì)污染、噪聲振動(dòng)等能量污染，通過對這些已經(jīng)在科學(xué)上證明有害于環(huán)境或者人體健康的物質(zhì)與能量設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防和減少對環(huán)境和人體健康的危害。但目前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系已開始蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，不僅標(biāo)準(zhǔn)制定要建立在以風(fēng)險(xiǎn)為內(nèi)核的環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上(《環(huán)境保護(hù)法》第15條第3款)，同時(shí)還在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加了風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(《土壤污染防治法》第12條)。這些變化，表明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防已逐漸由一種理念呼吁變成了具體的制度安排，體現(xiàn)了環(huán)境法不斷提升人體健康保障水平的價(jià)值追求。這種變化，理應(yīng)為污染控制編所確認(rèn)，污染控制編可以在“通則”部分專節(jié)建立以環(huán)境基準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主要類型，以國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)為基本層級的污染控制標(biāo)準(zhǔn)體系，并明確標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范效力、制修訂程序以及不同標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接機(jī)制等。鑒于標(biāo)準(zhǔn)制定和修改是高度專業(yè)化和技術(shù)化的規(guī)則制定過程，行政機(jī)關(guān)享有高度的裁量權(quán)，為防止標(biāo)準(zhǔn)制定與修改偏離法治軌道，污染控制編尤為需要對標(biāo)準(zhǔn)制定和修改的程序進(jìn)行明確的授權(quán)與約束，譬如標(biāo)準(zhǔn)制定后應(yīng)當(dāng)每五年結(jié)合環(huán)境基準(zhǔn)的研究進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的發(fā)展情況等因素進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果適時(shí)予以修訂，以避免標(biāo)準(zhǔn)制定與修改因授權(quán)不明確而難以有效防范環(huán)境危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)。

污染控制規(guī)劃制度同樣是落實(shí)預(yù)防原則的重要途徑。污染防治規(guī)劃主要涉及與國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的銜接問題，同時(shí)也涉及專門污染防治規(guī)劃的編制以及執(zhí)行問題，污染控制編應(yīng)當(dāng)對此予以規(guī)范。同時(shí)，對于一些具有流動(dòng)性、擴(kuò)散性的污染類型，如水污染、大氣污染，同樣需要在污染控制編的“通則”部分作出特殊規(guī)定，建立流域或跨區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃制度。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在污染控制編的貫徹與落實(shí)

近年來，隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的日益增大并受到國際層面風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的影響，我國環(huán)境立法中也逐漸開始出現(xiàn)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的條文。典型如2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，該條例第21條規(guī)定，“有下列情形之一的，審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過環(huán)境影響報(bào)告書的意見：(一)依據(jù)現(xiàn)有知識水平和技術(shù)條件，對規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的；(二)規(guī)劃實(shí)施可能造成重大不良環(huán)境影響，并且無法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對策和措施的?！边@一條款中兩種不應(yīng)予以通過環(huán)境影響報(bào)告書的情形，恰恰對應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危險(xiǎn)防御的要求。同年出臺的《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》則明確將“控制新化學(xué)物質(zhì)引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保障人體健康”作為立法目的，并對新化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了具體要求。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了“預(yù)防為主”原則，盡管該法的重心仍然是危害防止，但第39條卻明確提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求，要求國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度；在此基礎(chǔ)上，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》，對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、調(diào)查、評估和管控提出了具體要求。此后出臺的《土壤污染防治法》，更是將風(fēng)險(xiǎn)管控確立為一項(xiàng)基本原則，并建立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“信息公開與公眾參與”專章，可以說，我國亦初步建立了涵蓋“風(fēng)險(xiǎn)評估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)管理”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度框架。

污染控制編編纂過程中，亦應(yīng)貫徹和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，以切實(shí)保障人體健康。除了前節(jié)所述對危害防止中的預(yù)防性制度進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)化改造”之外，宜將《環(huán)境保護(hù)法》第39條的規(guī)定加以充實(shí)后規(guī)定在“通則”部分的“一般規(guī)定”，明確建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、監(jiān)測、評估和防控制度，作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的“一般條款”，同時(shí)對于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、監(jiān)測和評估的程序加以規(guī)定，具體預(yù)防性措施則在污染控制編相應(yīng)部分加以具體化。如前所述，由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定程度不同，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)現(xiàn)路徑相應(yīng)的也就可以分為實(shí)體為主和程序?yàn)橹鲀煞N類型。

以實(shí)體控制為主的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防路徑主要存在于風(fēng)險(xiǎn)不確定性相對較低的場合，例如土壤污染和有毒有害物質(zhì)污染可能引發(fā)的人群健康風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)現(xiàn)路徑與危害防止下的命令與控制手段在形式上較為類似，亦是通過訂立命令與標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施管控措施、督查守法狀況、施以行政制裁加以實(shí)現(xiàn)。但在污染控制編，風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)已在“通則”規(guī)定，行政制裁另有集中規(guī)定，具體管控措施則可以通過專章加以實(shí)現(xiàn)。例如，對于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)定可以在土壤污染控制的分編或者專章加以規(guī)定；有毒有害物質(zhì)污染控制亦可以設(shè)分編或者專章予以規(guī)范，重點(diǎn)對這些弱風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的特殊性進(jìn)行特別規(guī)定。其中對于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的規(guī)定基本可以平移《土壤污染防治法》的相關(guān)內(nèi)容，但針對有毒有害物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控則需在梳理歸納現(xiàn)行立法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作出創(chuàng)新規(guī)定。

以程序控制為主的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防路徑主要適用于新化學(xué)物質(zhì)等不確定等級較高的風(fēng)險(xiǎn)類型。既然是新化學(xué)物質(zhì)，表明其對環(huán)境的影響是尚未經(jīng)過經(jīng)驗(yàn)法則積淀的“風(fēng)險(xiǎn)”，是否會(huì)發(fā)生危害、何時(shí)發(fā)生危害以及危害范圍有多大，都暫時(shí)無法給予科學(xué)性上的定論，但根據(jù)以往歷史經(jīng)驗(yàn)，如果對這些化學(xué)物質(zhì)不加控制，則可能引發(fā)嚴(yán)重或不可逆的危害。對于這類物質(zhì)，由于知識和信息的有限性，就難以通過前述實(shí)體為主的手段加以規(guī)制，需要從正當(dāng)程序的角度著手，建立新化學(xué)物質(zhì)申報(bào)、登記、排放清單等程序手段，在鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和防范健康風(fēng)險(xiǎn)之間求得平衡。值得注意的是，盡管新化學(xué)物質(zhì)與有毒有害物質(zhì)的預(yù)防重心和規(guī)制手段有所不同，但在立法技術(shù)上，很難將二者截然分離，可以考慮設(shè)置“新化學(xué)物質(zhì)和有毒有害物質(zhì)污染控制”專章，并在其下設(shè)立專節(jié)分別加以規(guī)范。其中，新化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)管控手段，可以在《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合取舍。

結(jié)語

現(xiàn)行污染控制立法總體上仍是建構(gòu)于危害防止的基礎(chǔ)之上，以總量控制和達(dá)標(biāo)排放為核心。由于許多環(huán)境污染物具有累積性、遷移性和轉(zhuǎn)化性，一些有毒有害物質(zhì)會(huì)通過食物鏈在人體內(nèi)逐步蓄積而形成健康受害，如果只關(guān)注對污染物的過程控制，而不對污染物可能造成的長期的、潛在的不利影響進(jìn)行預(yù)防，尤其是不對環(huán)境污染物—人體健康效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)考量，就無法達(dá)到控制環(huán)境污染危害人體健康的后果。因而，污染控制法在對確定性損害和可預(yù)知危險(xiǎn)進(jìn)行矯正和阻止的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為核心的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，使得預(yù)防原則不局限于危險(xiǎn)防御，而是進(jìn)一步向上游推進(jìn)，采取預(yù)防性措施和計(jì)劃性工具，盡可能提前避免環(huán)境損害，并使其無由產(chǎn)生。環(huán)境法典編纂為此提供了一個(gè)契機(jī)，要編纂一部體現(xiàn)時(shí)代特色、實(shí)踐特色和未來取向的先進(jìn)法典，就需要實(shí)現(xiàn)由后果控制、過程控制向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)型，方能實(shí)現(xiàn)為中華民族永續(xù)發(fā)展編纂環(huán)境法典的立法目標(biāo)。