鄰比沖突治理政策工具的有效性評價(jià)：一個(gè)理論框架*

陳寶勝

內(nèi)容提要 本文在梳理并借鑒政策工具理論的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了“4e”型鄰比沖突治理政策工具有效性評價(jià)理論框架。研究發(fā)現(xiàn)，我國傳統(tǒng)政府強(qiáng)制性鄰比沖突治理政策工具有效性偏低。完善多元協(xié)作的鄰比沖突治理主體結(jié)構(gòu)、形塑鄰比沖突政策工具價(jià)值導(dǎo)向、厘清鄰比沖突治理政策工具使用的基本原則，采用遞階類型化的鄰比沖突治理政策工具模型，應(yīng)能有效提升鄰比沖突治理政策工具的有效性。

研究綜述與問題提出

鄰比沖突理論研究發(fā)端于西方。國外鄰比沖突理論研究經(jīng)歷了萌芽、成形和繁榮三個(gè)階段。萌芽階段的鄰比沖突研究(1849—1954)隨著鐵路的興起而出現(xiàn)，主要討論的是鐵路對周邊地區(qū)風(fēng)景和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的負(fù)外部性影響。以1955年狄奧斯在《交通史雜志》(JournalofTransportHistory)上發(fā)表的論文《維多利亞時(shí)代倫敦的鐵路與住房》(RailwaysandHousinginVictorianLondon)為標(biāo)志，鄰比沖突研究進(jìn)入成形階段(1955—1979)，在主題、設(shè)施對象、思想觀點(diǎn)等方面都有較大擴(kuò)展和深入，但研究還缺乏系統(tǒng)性。①1980年，英國記者利伍慈在《基督教科學(xué)箴言報(bào)》(TheChristianScienceMonitor)上正式提出“not in my backyard”(鄰比沖突)的概念。②此后，相關(guān)文獻(xiàn)趨同使用這一短語的縮略語“NIMBY”作為概念，學(xué)者們開始在“NIMBY”概念框架下研究鄰比沖突的成因與本質(zhì)、鄰避設(shè)施設(shè)址的環(huán)境正義倫理、公眾鄰比抗?fàn)帍?qiáng)度影響因素、鄰比沖突治理等理論和實(shí)踐問題，鄰比沖突研究進(jìn)入“叢林”化的繁榮階段(1980年以來)。

鄰比沖突成因研究。歐海爾認(rèn)為，鄰避設(shè)施對周邊地區(qū)和居民存在負(fù)外部性影響，鄰比抗?fàn)幷邽榱司S護(hù)自身利益不受侵害而反對鄰避設(shè)施設(shè)址。③矛瑞爾認(rèn)為，感知風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度、鄰避設(shè)施給周邊帶來的成本收益比等，才是決定周邊市民對待鄰避設(shè)施態(tài)度的關(guān)鍵變量，市民反對鄰避設(shè)施設(shè)址的強(qiáng)度與感知風(fēng)險(xiǎn)成正比，與成本收益比凈值成反比。④萊特的研究表明，市民對政府、科技、企業(yè)缺乏信任，公眾對信息的惡意誤傳、所擁有的知識等，都是造成鄰比沖突的重要原因。⑤米切爾和卡森認(rèn)為，鄰避設(shè)施給地方社區(qū)帶來的感知成本很高、反對設(shè)施設(shè)址的成本較低、成功反對設(shè)施設(shè)址的可能性較高等，對市民反對鄰避設(shè)施設(shè)址形成了激勵(lì)。⑥克拉夫特和克拉里認(rèn)為鄰比沖突是五個(gè)自變量決定的函數(shù)：(1)對鄰避設(shè)施設(shè)址項(xiàng)目投資者不信任；(2)鄰比設(shè)施設(shè)址相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和問題的信息有限；(3)狹隘地對待鄰避設(shè)施設(shè)址問題、風(fēng)險(xiǎn)和成本的地方性觀點(diǎn)；(4)情緒化地評估鄰避設(shè)施設(shè)址建議方案；(5)一般與特殊的危害。⑦

鄰比沖突本質(zhì)研究?，F(xiàn)有研究對鄰比沖突本質(zhì)的討論存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄰比沖突是鄰比抗?fàn)幷咦运阶岳?、非理性的情緒化反映。如葛蘭伯森認(rèn)為鄰比沖突本質(zhì)上是公民自私的、非理性的、增加社會成本的行為。⑧維特斯等認(rèn)為，鄰比沖突是一種“全面抗拒被認(rèn)為有害于周邊居民生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的公共設(shè)施的消極態(tài)度，其重點(diǎn)是一項(xiàng)情緒化的反映”。⑨另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄰比沖突是民眾爭取環(huán)境平等權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)。如菲奧瑞恩指出，民眾反對鄰避設(shè)施設(shè)址的抗?fàn)幮袆?dòng)可能是理性的，而且具有政治合法性，鄰比抗?fàn)幮袆?dòng)看起來有損但實(shí)際上有利于公共利益，鄰比抗?fàn)幨敲癖姳磉_(dá)關(guān)注和影響政府政策的重要方式。⑩馬格提研究證明，政府利用邊緣化社區(qū)缺少力量和能力有效組織反對地方政府設(shè)址行動(dòng)的弱勢地位而不合理地將鄰避設(shè)施設(shè)址于邊緣化社區(qū)，是造成鄰避設(shè)施設(shè)址環(huán)境不正義的主要原因，鄰比沖突的本質(zhì)是民眾爭取環(huán)境平等權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)。

鄰比抗?fàn)幮袨閺?qiáng)度影響因素研究。公眾鄰比抗?fàn)帍?qiáng)度影響因素是鄰比沖突研究的重要主題。學(xué)者從多個(gè)角度對鄰比抗?fàn)幮袨閺?qiáng)度的影響因素做出實(shí)證考察，研究認(rèn)為統(tǒng)計(jì)學(xué)上的獨(dú)立變量如年齡、性別、教育程度、收入高低、心理觀念等，都被證明是影響公眾鄰比抗?fàn)帍?qiáng)度的重要變量。萊特的實(shí)證研究顯示，民眾對政府的信任程度、知識和社會發(fā)展水平等，都會影響鄰比抗?fàn)幍膹?qiáng)度?？ㄋ蛊丈难芯恳嘧C明民眾對項(xiàng)目投資者的信任水平?jīng)Q定了其反對鄰避設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)度。公眾對鄰避設(shè)施的感知風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度、與鄰避設(shè)施距離的遠(yuǎn)近以及鄰避設(shè)施增加的就業(yè)機(jī)會和額外稅收收益水平同樣被證明對公眾對待鄰避設(shè)施的態(tài)度有重要影響，公眾鄰比抗?fàn)帍?qiáng)度與其對鄰避設(shè)施的感知風(fēng)險(xiǎn)程度成正比，與其和鄰避設(shè)施的距離、鄰避設(shè)施增加的就業(yè)機(jī)會和額外稅收收益成反比。

鄰比沖突治理機(jī)制及其有效性研究。早期鄰比沖突治理研究文獻(xiàn)主要討論通過技術(shù)努力或轉(zhuǎn)移危害以降低鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的方法與可能。有研究認(rèn)為公眾參與能促進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)對公眾關(guān)切的回應(yīng)性和沖突治理、有利于提升行政決定的合法性和設(shè)施設(shè)址政策執(zhí)行的成功率；但也有研究證明，受缺乏專業(yè)知識等因素的影響，公眾參與會額外增加政策制定過程的復(fù)雜性、降低政策制定效率、參與者未必會采取對公共利益負(fù)責(zé)任的行為。萊斯比雷爾則認(rèn)為，議價(jià)和補(bǔ)償是管理有毒設(shè)施設(shè)址沖突的關(guān)鍵，但費(fèi)爾德等認(rèn)為，生命威脅、孩子健康風(fēng)險(xiǎn)等無法用經(jīng)濟(jì)來補(bǔ)償，只通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和減小損失來讓社區(qū)接受鄰避設(shè)施設(shè)址是不夠的，決策者應(yīng)優(yōu)先回應(yīng)與滿足社區(qū)的需要，并保證社區(qū)維持良好的狀況，否則公眾有權(quán)持續(xù)反對設(shè)施設(shè)址。弗瑞等的實(shí)證研究甚至證明居民對鄰避設(shè)施設(shè)址的支持度會因提供補(bǔ)償金而下降；但補(bǔ)償金被提到很高程度時(shí)，居民對鄰避設(shè)施設(shè)址的支持度會大幅提升。威爾里奇則強(qiáng)調(diào)鄰避設(shè)施設(shè)址程序制度化對鄰比沖突治理的重要性。

我國鄰比沖突研究相對滯后但發(fā)展迅速，鄰比沖突基本理論界定，現(xiàn)狀、成因、鄰比沖突與環(huán)境正義、沖突治理、公民參與和補(bǔ)償機(jī)制等等都是學(xué)者關(guān)注的重要議題。我國臺灣學(xué)者討論了工業(yè)園區(qū)、垃圾處理設(shè)施、交通設(shè)施、能源設(shè)施等的設(shè)址沖突與治理問題，研究成果廣泛涉及環(huán)境正義、公共政策、空間規(guī)劃、沖突管理、社區(qū)治理等研究議題。

國內(nèi)外鄰比沖突理論研究取得了豐碩成果，補(bǔ)償、回饋、公民參與、鄰避設(shè)施產(chǎn)權(quán)清晰化、設(shè)施設(shè)址程序制度化等鄰比沖突治理機(jī)制及其有效性的理論和實(shí)證研究均較為系統(tǒng)深入。綜觀國內(nèi)外研究可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于鄰比沖突的研究滯后于治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。現(xiàn)有鄰比沖突治理研究基本都是關(guān)于單一典型案例的實(shí)證考察或理論分析，基本未見從政策工具視角切入，系統(tǒng)研究鄰比沖突治理政策工具的研究成果，更缺少針對我國鄰比沖突治理政策工具有效性評價(jià)的研究成果。本文在梳理并借鑒政策工具理論的基礎(chǔ)上，建構(gòu)鄰比沖突治理政策工具有效性評價(jià)理論框架，進(jìn)而提出提升鄰比沖突治理政策工具有效性的政策建議。

鄰比沖突治理政策工具的有效性評價(jià)的理論基礎(chǔ)

政策工具(policy instrument)又被稱為政府工具(tools of government)或治理工具(governing instrument)。休斯認(rèn)為，“政策工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制”。林格林將政策工具看作影響和治理社會過程的政策活動(dòng)的集合，他認(rèn)為，“它是政策活動(dòng)的一種集合，表明了一些類似的特征，關(guān)注的是對社會過程的影響和治理”。豪利特和拉米什則認(rèn)為，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段。薩拉蒙將政府治理工具稱作公共行動(dòng)的工具，并把它視作“一種可辨認(rèn)的通過集體行動(dòng)致力于解決公共問題的明確方法或途徑，通過這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問題得以解決”。陳振明認(rèn)為，政策工具是“人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達(dá)成一定的政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式”。張成福則把政策工具定義為，“把政府實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制”。

盡管國內(nèi)外學(xué)者從不同視角對政策工具做出了不同的定義，但嚴(yán)強(qiáng)認(rèn)為，整體而言，現(xiàn)有關(guān)于政策工具的定義主要存在三個(gè)視角：一是認(rèn)為政策工具是實(shí)現(xiàn)政府行為的路徑和機(jī)制；二是認(rèn)為政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的活動(dòng)；三是將政策工具視為政府推行政策的手段。綜合這三種視角可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，政策工具的內(nèi)涵主要包括政策主體、政策目標(biāo)、政策手段，因此，本研究認(rèn)為，政策工具是政策主體用以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的手段、方法、機(jī)制、策略和行為的統(tǒng)稱。

政策工具應(yīng)用的焦點(diǎn)在于政策產(chǎn)出或政策效果的實(shí)現(xiàn)。薩拉蒙和盧恩德認(rèn)為，政策工具研究的核心假定是：不同的工具類型會導(dǎo)致不同的政策活動(dòng)，進(jìn)而也會產(chǎn)生不同的問題和效果。政策工具類型因而構(gòu)成政策工具研究的重要議題。在對政策工具類型的考察中，所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同，做出的類型劃分也各不相同。胡德把政策工具分為信息工具、法制工具、財(cái)稅工具和直接行動(dòng)工具。狄龍根據(jù)政策工具的特性將其分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和溝通工具。豪利特和拉米什則把政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具。在這些分類之外，薩拉蒙則增加了政策工具支出手段和非支出手段的分類。

在引介國外政策工具理論的同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者也嘗試對政策工具類型做出本土化的界定。如陳振明認(rèn)為政策工具包括市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。張成福等以政府使用權(quán)威、政府介入社會事務(wù)管理的程度為標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具分為以市場為核心的政策工具、財(cái)政性政策工具、管制性政策工具、政府直接生產(chǎn)或直接提供公共物品的非市場機(jī)制。徐媛媛和嚴(yán)強(qiáng)以政策資源作為分類依據(jù)，將政策工具分為管制性政策工具、經(jīng)濟(jì)性政策工具、信息性政策工具、動(dòng)員性政策工具和市場化政策工具，并且認(rèn)為每種政策工具都包含作為“次政策工具”的具體工具：以權(quán)威資源為主的管制性政策工具的具體形式包括威脅、直接提供、法律規(guī)章和制裁；以金錢誘因?yàn)橹鞯慕?jīng)濟(jì)性政策工具包括征稅、補(bǔ)助、貸款、撥款等獎(jiǎng)勵(lì)；以信息溝通為主的信息性政策工具包括信息發(fā)布、勸誡、教育、行銷、動(dòng)員、廣告、宣傳、談判、說服和拉攏；以組織機(jī)構(gòu)為主的動(dòng)員性政策工具包括公私部門間關(guān)系、公共部門間關(guān)系、志愿者組織、家庭和社區(qū)；以制度化資源為主的市場化政策工具包括頒發(fā)許可證、保險(xiǎn)、合同承包、特許經(jīng)營、有價(jià)證券、股權(quán)投資、產(chǎn)權(quán)拍賣、用者付費(fèi)、憑單制、交易。

除類型學(xué)界分之外，政策工具的選擇是研究者關(guān)注的重要議題。彼得斯認(rèn)為，影響政策工具選擇的因素主要有政策目標(biāo)、工具特性、工具應(yīng)用背景、以前的工具選擇和意識形態(tài)等，需要根據(jù)具體情境決定如何選擇政策工具。胡德也認(rèn)為需要根據(jù)政策環(huán)境并充分考慮可替代方案、工具倫理和政策成本，才能確定選擇何種工具。薩瓦斯則指出，政策工具選擇要依據(jù)對工具的期待和標(biāo)準(zhǔn)。豪利特和拉米什綜合了經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家對政策工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)，提出應(yīng)根據(jù)國家計(jì)劃能力的大小，或者說國家可以影響社會行動(dòng)主體組織能力的大小和子系統(tǒng)的復(fù)雜性，特別是政府在執(zhí)行其計(jì)劃和政策時(shí)所面對行動(dòng)主體的數(shù)量和類型兩個(gè)因素，來建構(gòu)政策工具選擇模型。他認(rèn)為，當(dāng)國家能力強(qiáng)、政策子系統(tǒng)復(fù)雜性程度高，政府具有較強(qiáng)的管制能力，社會行動(dòng)者類型和數(shù)量較多時(shí)，應(yīng)采用市場工具鼓勵(lì)自由競爭；當(dāng)國家能力強(qiáng)、政策子系統(tǒng)復(fù)雜性程度低，政府具有較強(qiáng)管制能力，社會行動(dòng)者類型單一、數(shù)量較少時(shí)，可以采用管制、公共企業(yè)直接提供等強(qiáng)制性政策工具；當(dāng)國家能力弱、政策子系統(tǒng)復(fù)雜性程度高，政府管制能力較低時(shí)，應(yīng)采用自愿性工具借助社會力量推行政策；當(dāng)國家能力弱、政策子系統(tǒng)復(fù)雜性程度低，政府管理能力不強(qiáng)時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況選用混合性政策工具。

政策工具評價(jià)與政策工具選擇是政策工具使用過程中具有一定理論交叉又截然不同的兩個(gè)階段。政策工具選擇是使用政策工具之前對使用何種政策工具的理性分析與決策階段；而政策工具評價(jià)是使用政策工具之后，對政策工具使用效果的評價(jià)階段。在政策工具選擇階段，當(dāng)然需要考慮政策工具效果，但政策工具選擇階段的政策工具效果評價(jià)只是對政策工具使用效果的預(yù)測，是根據(jù)選擇政策工具時(shí)的政策情境來判斷使用何種政策工具才能達(dá)到最優(yōu)結(jié)果的理性分析過程；而政策工具評價(jià)指的是對政策工具使用效果的評價(jià)，是政策工具使用過程中或政策工具使用后對政策工具使用效果的客觀分析過程。當(dāng)然，理性的政策工具選擇需要考慮政策工具使用績效，也就是要分析政策工具使用的可能結(jié)果，這種政策工具使用績效的理論分析與政策工具實(shí)際使用績效評價(jià)的理論分析在評價(jià)要素、標(biāo)準(zhǔn)、分析方法等方面存在一定共同性。張成福認(rèn)為，政策工具選擇和評估的主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括效果、效率、充分、公平和回應(yīng)五個(gè)要素。

薩拉蒙認(rèn)為，政策工具評價(jià)應(yīng)該考慮效果、效率、公平性、可管理性、合法性和政治可行性五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。(1)效果是政策工具使用的績效產(chǎn)出。(2)效率是成本和結(jié)果之間的比率。最好的政策工具是使成本和收益保持最佳平衡狀態(tài)的工具。(3)公平性既包括基本意義上的公平，即付出與回報(bào)的相對均衡公平，也包括再分配的公平，即將社會資源和服務(wù)再傾斜分配給社會弱勢群體。(4)可管理性指政策工具具有靈活性。政策工具使用的理論分析和實(shí)際情況之間存在偏差，實(shí)際使用過程中常常因管理問題而失效，因此最好的政策工具是最簡單直接、最易操作管理的政策工具。(5)合法性和政治可行性指政策工具的效果受政治可行性和公共合法性的影響，在選擇工具時(shí)，要考量哪些利益相關(guān)者最支持或最反對該計(jì)劃。

鄰比沖突治理政策工具的有效性分析框架

公共部門績效管理理論將經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)和公平性(equality)作為評價(jià)公共部門績效的基本標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，參考薩拉蒙政策工具評價(jià)五要素理論，本文構(gòu)建了鄰比沖突治理政策工具的有效性評價(jià)的“4e”理論分析框架：(1)成本(economy)，考查鄰比沖突治理政策工具的有效性，需要綜合考量其政治、經(jīng)濟(jì)、倫理方面的直接成本、間接成本、短期成本和長期成本；(2)效率(efficiency)，民眾反對鄰避設(shè)施設(shè)址的行動(dòng)一旦發(fā)生，若不能得到及時(shí)反饋，往往會導(dǎo)致事件持續(xù)升級，在部分案例中甚至?xí)?dǎo)致警民沖突、輿情迅速升級，影響社會穩(wěn)定，考查鄰比沖突治理政策工具的有效性，反應(yīng)速度和治理效率是重要指標(biāo)；(3)效果(effectiveness)，鄰比沖突治理政策工具績效不僅體現(xiàn)在是否有效抑制沖突、控制群體性事件、平息輿情，還要綜合考量鄰避設(shè)施設(shè)址的結(jié)果以及社會各界對事件治理的心態(tài)反應(yīng)，如必要性鄰避設(shè)施是否成功設(shè)址、非必要性鄰避設(shè)施設(shè)址是否有效終止、設(shè)施設(shè)址是否科學(xué)、沖突治理的回應(yīng)性如何、沖突治理和設(shè)施設(shè)址是否有利于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、反對設(shè)施設(shè)址的人群心理狀態(tài)如何等；(4)環(huán)境正義(environmental justice)，考查鄰比沖突治理政策工具的有效性，需要考量鄰比沖突治理和鄰避設(shè)施設(shè)址的環(huán)境正義倫理。

(一)鄰比沖突治理政策工具的成本

鄰比沖突治理政策工具的成本指鄰比沖突治理所消耗的經(jīng)濟(jì)、政治、社會資源，具體包括鄰比沖突治理的決策成本、執(zhí)行成本及積淀成本。

鄰比沖突治理決策成本指鄰比設(shè)施設(shè)址決策、鄰比沖突治理決策所消耗的成本?？茖W(xué)決策是有效預(yù)防和治理鄰比沖突的前提和基礎(chǔ)。除直接的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、政策成本外，鄰比沖突治理決策還應(yīng)考慮決策的機(jī)會成本及沉淀成本。機(jī)會成本指的是主體選擇某一方案而放棄其他方案的成本。鄰比沖突治理的機(jī)會成本主要指因選擇某一方案而放棄的其他方案可能產(chǎn)生的收益，如面對鄰比抗?fàn)帟r(shí)決定終止鄰避設(shè)施建設(shè)則意味著產(chǎn)生放棄繼續(xù)建設(shè)鄰避設(shè)施可能帶來的財(cái)政稅收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)等收益。機(jī)會成本只能作為鄰比沖突治理政策工具有效性評價(jià)的參照性因素。

鄰比沖突治理的執(zhí)行成本指執(zhí)行沖突治理政策工具所需支付的成本，主要包括執(zhí)行鄰比沖突治理政策工具的經(jīng)濟(jì)、政治及社會成本，如決定推進(jìn)鄰避設(shè)施設(shè)址要面對的社會穩(wěn)定隱患、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、輿情危機(jī)、社會信任等成本；決定終止鄰避設(shè)施設(shè)址往往意味著政府對企業(yè)的公信力受損、企業(yè)前期投入損失，以及終止項(xiàng)目建設(shè)需要支付經(jīng)濟(jì)損失。

沉淀成本是鄰避設(shè)施設(shè)址或鄰比沖突治理的前期投入，主要包括原有政策工具形成及已有的運(yùn)行成本，特別是決定終止鄰避設(shè)施設(shè)址或遷建鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的原有政策決策投入以及前期建設(shè)投入的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本等。沉淀成本越大，做出終止設(shè)址或遷建設(shè)施決策的機(jī)會成本也越大。

(二)鄰比沖突治理政策工具的效率

效率一般指單位時(shí)間完成的工作任務(wù)，鄰比沖突治理政策工具效率指制定和執(zhí)行鄰比沖突治理政策工具以達(dá)成政策目標(biāo)的速度，具體體現(xiàn)為鄰比沖突治理的決策效率和執(zhí)行效率。

鄰比沖突治理決策效率指在治理鄰比沖突時(shí)，多元治理主體特別是政府、企業(yè)對公眾鄰比抗?fàn)幮袆?dòng)的應(yīng)對和反應(yīng)速度。鄰比沖突實(shí)際上屬于公共危機(jī)事件，需要政府、企業(yè)快速反應(yīng)。公眾反對鄰避設(shè)施設(shè)址的行為發(fā)生時(shí)，治理主體的反應(yīng)速度是效率的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。決策民主化與科學(xué)性是政策工具有效性的重要影響因素，鄰比沖突治理中，決策主體為有效解決問題，除了要迅速回應(yīng)民眾訴求，還應(yīng)保證決策民主化及科學(xué)性。據(jù)此，決策效率主要通過多元主體特別是政府和企業(yè)對公眾鄰比抗?fàn)幮袨榈募皶r(shí)反應(yīng)程度和鄰比沖突治理相關(guān)制度的完善程度來衡量，反應(yīng)越快，效率越高；決策的民眾參與度越高、制度越完善，效率越高。

鄰比沖突治理政策工具執(zhí)行效率指的是決策做出后的執(zhí)行速度，這是考查鄰比沖突治理政策工具有效性的重要因素。執(zhí)行效率主要通過政策執(zhí)行速度、資源消耗程度、公民接受度、政策執(zhí)行的強(qiáng)制性程度四個(gè)指標(biāo)來衡量。執(zhí)行速度快、資源消耗少、民眾接受程度高、強(qiáng)制性程度低，則政策執(zhí)行效率高。一般而言，強(qiáng)制性政策工具執(zhí)行效率較高，但社會成本、政治成本也較高；市場化、自愿性政策工具效率較低，但更容易為社會所接受，能夠提升政府公信力、增強(qiáng)鄰比沖突治理滿意度。因此，在考查鄰比沖突治理政策工具效率的同時(shí)，還必須綜合考量沖突治理的實(shí)際效果。

(三)鄰比沖突治理政策工具的效果

鄰比沖突治理涉及多元主體的長期、短期利益，鄰比沖突治理政策工具的效果是綜合多元效果的復(fù)合效果，主要包括政府的成本和收益、鄰比抗?fàn)幦罕姷某杀竞褪找妗⑧彵茉O(shè)施建設(shè)運(yùn)營主體的成本和收益、社會整體的成本和收益。鄰比沖突治理政策工具使用效果主要表現(xiàn)為鄰比沖突治理的成本收益比，這種成本收益比不僅要考量政策工具的成本和效率，還要考量政策工具使用的綜合產(chǎn)出，如是否有利于增進(jìn)各方利益、是否有利于提升社會可持續(xù)發(fā)展能力、是否有助于增強(qiáng)信任、規(guī)范等社會資本存量，等等。

政策工具使用的政府成本和收益主要表現(xiàn)為政績利益、財(cái)政支出和財(cái)稅收益、政府公信力、政府能力變化、公眾滿意度等，如果這些因素得到增強(qiáng)，政府治理鄰比沖突所使用的政策工具有效性就更高。

鄰比抗?fàn)幦罕娛青彵葲_突治理的核心利益相關(guān)者，鄰比沖突治理政策工具使用是否能夠有效回應(yīng)他們的利益訴求、維護(hù)其生存發(fā)展環(huán)境、保障其正當(dāng)合法權(quán)利、補(bǔ)償其受損利益，是評價(jià)鄰比沖突治理政策工具有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。

鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營主體同樣是鄰比沖突治理的核心利益相關(guān)者，鄰避設(shè)施能否建設(shè)和運(yùn)營，直接關(guān)乎鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營主體的前期投入和后續(xù)利益。能否有效保障鄰避設(shè)施建設(shè)運(yùn)營者的利益，同時(shí)確保設(shè)施的安全建設(shè)和運(yùn)營，是評價(jià)鄰比沖突治理政策工具有效性的關(guān)鍵指標(biāo)。

鄰比沖突治理政策工具有效性最終要落實(shí)到是否有效提升社會整體收益上，社會整體收益得到提升，則政策工具有效性就會提高。社會整體收益的評判標(biāo)準(zhǔn)首先是鄰比沖突相關(guān)問題的解決程度，鄰比沖突治理政策工具的回應(yīng)性高、問題解決得好，促進(jìn)了高質(zhì)量發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了各方利益，增進(jìn)了社會整體利益，提升了政府公信力和社會可持續(xù)發(fā)展能力，則政策工具有效性高。

(四)鄰比沖突治理政策工具環(huán)境正義

實(shí)證研究表明，將各種存在負(fù)外部性影響的鄰避設(shè)施置于少數(shù)或弱勢群體社區(qū)，可以最小化反對阻力，提高鄰避設(shè)施設(shè)址效率，降低政府或設(shè)施建設(shè)運(yùn)營主體的補(bǔ)償成本。少數(shù)或弱勢群體地區(qū)人群在政治上、經(jīng)濟(jì)上都處于弱勢地位，難以組織有效的動(dòng)員，即便存在反對的聲音，也由于其經(jīng)濟(jì)地位相對低下、知識缺乏、對設(shè)施危害嚴(yán)重程度認(rèn)識不足、對自身權(quán)利或長遠(yuǎn)利益的認(rèn)識不清晰、組織化程度和政治地位低等因素，容易被低廉的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所收買或分化，或者被強(qiáng)勢集團(tuán)所屏蔽或彈壓，從而直接導(dǎo)致各種具有環(huán)境危害的鄰避設(shè)施被不合理、不公平地設(shè)置于少數(shù)人群或弱勢群體社區(qū)，使他們的生活環(huán)境不斷惡化。布拉德指出，政府應(yīng)該采取五個(gè)步驟以確保環(huán)境正義的實(shí)踐：一是制定國家法律，規(guī)定任何不成比例地威脅少數(shù)地區(qū)的企業(yè)不合法；二是環(huán)境危害應(yīng)該降到最小并在危害發(fā)生前就要采取預(yù)防措施；三是變受害者環(huán)境污染舉證責(zé)任為受控者無環(huán)境污染舉證責(zé)任；四是企業(yè)設(shè)施設(shè)置是否存在歧視意圖的舉證難以成立，因此應(yīng)該免除社會對此進(jìn)行舉證的壓力；五是應(yīng)該移除現(xiàn)存環(huán)境不正義的設(shè)施。因此，環(huán)境正義應(yīng)該成為評價(jià)鄰比沖突治理政策工具有效性的關(guān)鍵要素。

從遞階強(qiáng)制到遞階類型化：提升鄰比沖突治理政策工具績效的路徑構(gòu)想

以“4e”理論框架考查我國鄰比沖突治理政策工具的有效性，可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上單一的強(qiáng)制性鄰比沖突治理政策工具有效性相對偏低，有必要優(yōu)化鄰比沖突治理政策工具使用模型，引入多元主體協(xié)作，形塑鄰比沖突政策工具使用價(jià)值導(dǎo)向，根據(jù)鄰避設(shè)施具體類型和鄰比沖突實(shí)時(shí)情境，采用更具彈性化的遞階類型化政策工具模型，即根據(jù)鄰避設(shè)施的必要性程度、設(shè)施的負(fù)外部性影響類型和危害性程度以及沖突發(fā)展的實(shí)時(shí)情境，遵循從自愿性工具到混合性工具再到強(qiáng)制性工具的遞階模式。選用合適的鄰比沖突治理政策工具，應(yīng)該是提升鄰比沖突治理有效性的可行路徑。

(一)完善多元協(xié)作的鄰比沖突治理主體結(jié)構(gòu)

治理理論表明，政府是社會多元治理主體中的一元。在鄰比沖突治理政策工具的使用中，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮是多元主體協(xié)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：中央政府負(fù)責(zé)鄰比沖突治理的制度供給，地方政府對多元主體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與仲裁、對企業(yè)協(xié)作行為及微觀經(jīng)營管理行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)制。也就是說，政府應(yīng)主要承擔(dān)鄰比沖突治理政策工具供給者、多元協(xié)作過程領(lǐng)導(dǎo)者、主持者和參與者的角色。

作為鄰比沖突的核心利益相關(guān)者，企業(yè)是鄰比沖突治理政策工具供給和執(zhí)行的重要參與主體，是影響鄰比沖突治理政策工具治理績效的關(guān)鍵因素，其主要角色應(yīng)該包括：鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響和危害性風(fēng)險(xiǎn)的自主治理工具執(zhí)行者，鄰比沖突治理自愿性工具和混合型工具的提供者、執(zhí)行者和激勵(lì)者，鄰避設(shè)施設(shè)址必要性、科學(xué)性與合理性的證明者，鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響否定性結(jié)論的舉證者。

鄰避設(shè)施設(shè)址目標(biāo)地區(qū)或設(shè)施周邊社區(qū)及其居民通常是鄰避設(shè)施設(shè)址的主要反對者，可將其統(tǒng)稱為鄰比抗?fàn)幹黧w。鄰比沖突治理需要確認(rèn)鄰比抗?fàn)幹黧w在政策工具選擇和執(zhí)行中的平等主體地位，賦予鄰比抗?fàn)幹黧w以下角色：鄰比沖突治理決策參與者、政策工具選擇和執(zhí)行監(jiān)督者、自愿性工具和混合性工具的積極提供者和自愿合作者。

第三部門、專家、媒體都是影響鄰比沖突治理政策工具選擇和治理績效的重要因素。專家可以在環(huán)境影響評價(jià)和咨詢、設(shè)施設(shè)址決策、鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響治理技術(shù)支持、鄰比沖突治理中的溝通協(xié)商等自愿性政策工具、混合性政策工具中發(fā)揮知識支持的作用。媒體可以扮演好沖突治理監(jiān)督、宣傳導(dǎo)向、利益表達(dá)、信息公開等自愿性政策工具和混合性政策工具的執(zhí)行角色。第三部門既可以是沖突治理決策的平等參與者，又可以是自愿性工具和混合性工具的執(zhí)行者，如環(huán)境影響評價(jià)者、鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響治理者和危害性事件的救助者、強(qiáng)必要型鄰避設(shè)施供給者等多元角色。

(二)形塑鄰比沖突政策工具的價(jià)值導(dǎo)向

價(jià)值導(dǎo)向是決定鄰比沖突治理政策工具選擇的關(guān)鍵要素，鄰比沖突治理價(jià)值導(dǎo)向不同意味著選擇的治理政策工具也不同。以人民為中心的發(fā)展思想、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求、鄰避設(shè)施設(shè)址的環(huán)境正義倫理等，要求鄰比沖突治理必須堅(jiān)持維護(hù)社會公平正義、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧公共利益和群體利益。

公平正義。公平正義是和諧社會的重要特征之一，也是人類社會不懈追求的理想。黨的十九大報(bào)告提出了以人民為中心的發(fā)展思想，鄰比沖突內(nèi)含的環(huán)境正義倫理和鄰避設(shè)施潛在負(fù)外部性影響的特質(zhì)，要求鄰比沖突治理必須以人民為中心，堅(jiān)持維護(hù)社會公平正義、保障人民合法權(quán)益的價(jià)值導(dǎo)向。

經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。鄰比沖突治理問題某種程度上是環(huán)境問題，鄰比抗?fàn)幹黧w產(chǎn)生鄰避情結(jié)的主要原因在于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響。要實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必然要加強(qiáng)環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)。因此，鄰比沖突治理的政策工具選擇，必須要以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展為基本價(jià)值導(dǎo)向，既要防止鄰避設(shè)施不合理設(shè)址可能產(chǎn)生的負(fù)外部性影響，又要防止必要型設(shè)施陷入不可設(shè)址的困境。

公共利益。鄰避設(shè)施具有成本集中、收益分散的特性，這是鄰比沖突公共利益悖論問題的本質(zhì)，也是導(dǎo)致鄰比沖突治理困境的關(guān)鍵。因此，鄰比沖突治理政策工具使用應(yīng)綜合考量企業(yè)、政府部門、設(shè)施設(shè)址周邊地區(qū)居民的利益，把長遠(yuǎn)公共利益和人民群眾利益作為鄰比沖突治理政策工具選擇的關(guān)鍵因素。

鄰避設(shè)施周邊居民的利益。鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響集中于設(shè)施周邊地區(qū)，對周邊居民的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、生活環(huán)境、身體健康甚至生命安全可能會構(gòu)成威脅。尊重鄰避設(shè)施周邊居民的鄰避關(guān)切，積極回應(yīng)鄰避設(shè)施周邊居民的利益訴求，也就是保護(hù)區(qū)域整體乃至整個(gè)社會的公共利益。因此，鄰比沖突治理的政策工具要以維護(hù)鄰避設(shè)施周邊居民利益為基本價(jià)值導(dǎo)向，充分尊重和保護(hù)鄰避設(shè)施周邊居民的合法權(quán)益。

(三)厘清鄰比沖突治理政策工具使用的基本原則

治理目標(biāo)的多元性決定了鄰比沖突治理必須遵循多樣性的治理原則。

堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的利益均衡原則。統(tǒng)籌兼顧的利益均衡原則指的是在鄰比沖突治理中，既要以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，又要合理協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，尤其是政府、企業(yè)和鄰避設(shè)施周邊社區(qū)和居民等核心利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元利益主體和諧共處、均衡發(fā)展。鄰比沖突治理要堅(jiān)持鄰避設(shè)施社會凈收益為正的基本原則，在遏制腐敗和尋租收益的基礎(chǔ)上兼顧政府利益。鄰比沖突治理既要合理兼顧企業(yè)經(jīng)營收益，又要綜合考慮終止設(shè)施設(shè)址或鄰比沖突治理給企業(yè)帶來的利益損失，兼顧和維護(hù)鄰比抗?fàn)幹黧w的利益訴求，同時(shí)還應(yīng)考量專家、媒體和第三部門等多元主體的利益訴求，實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)者之間的利益均衡。

堅(jiān)持危害降低和信息公開原則。鄰比沖突的直接根源在于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響，某些鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響甚至可能會給周邊居民帶來健康和生命安全的威脅。環(huán)境正義的基本原則要求必須盡可能減少鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響以維護(hù)利益受損群體的根本利益和基本權(quán)利。因此，需要將危害降低作為鄰比沖突治理的基本前提和原則。在鄰比沖突治理過程中，還要堅(jiān)持鄰避設(shè)施相關(guān)信息公開原則，揭開鄰避設(shè)施神秘的面紗，以達(dá)到讓公眾了解設(shè)施、接受設(shè)施設(shè)址的目的。

堅(jiān)持多元參與和協(xié)作保護(hù)原則。鄰比沖突治理應(yīng)堅(jiān)持多元參與原則，形成多元主體共治的治理格局。建立平等對話與協(xié)商、互動(dòng)合作與回應(yīng)的新型主體關(guān)系，發(fā)揮多元主體在沖突治理中的功能作用。鄰比沖突治理主張多元主體在治理中的積極協(xié)作，為避免協(xié)作過程中的機(jī)會主義行為，鄰比沖突治理在強(qiáng)調(diào)危害降低原則的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)協(xié)作過程中的保護(hù)原則，需要通過制度化的協(xié)作保護(hù)機(jī)制，防止和懲罰各種機(jī)會主義行為，并對各種協(xié)作行為予以嘉獎(jiǎng)和激勵(lì)。

(四)遞階類型化的鄰比沖突治理政策工具模型構(gòu)想

“類型化”是指根據(jù)鄰避設(shè)施的必要性程度、設(shè)施負(fù)外部性影響類型和危害性程度，采用針對性政策工具；“遞階”即遵循自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具的遞階強(qiáng)制順序，逐步提升鄰比沖突治理政策工具的強(qiáng)制性程度。遞階類型化鄰比沖突治理政策工具模型即根據(jù)鄰避設(shè)施的必要性程度、設(shè)施的負(fù)外部性影響類型和危害性程度以及沖突發(fā)展的實(shí)時(shí)情境，遵循從自愿性工具到混合性工具再到強(qiáng)制性工具的鄰比沖突治理政策工具使用模型(見圖1)。

圖1中，虛線箭頭方向表示自愿性工具的適用性越來越強(qiáng)，強(qiáng)制性工具的適用性越來越弱；而實(shí)線箭頭方向表示強(qiáng)制性工具的適用性越來越強(qiáng)，自愿性工具的適用性越來越弱。訴求合理性增強(qiáng)自愿性工具使用的合法性，降低強(qiáng)制性工具使用的合法性；訴求不合理性增強(qiáng)強(qiáng)制性工具使用的合法性，降低自愿性工具使用的合法性；設(shè)施危害性增強(qiáng)自愿性工具使用的合法性，降低強(qiáng)制性工具使用的合法性；設(shè)施必要性增強(qiáng)強(qiáng)制性工具使用的合法性，降低自愿性工具使用的合法性。

(1)鄰比抗?fàn)幵V求的合理性與自愿性工具的適用性成正比，與強(qiáng)制性工具的適用性成反比：訴求越合理，自愿性工具適用性越強(qiáng)，強(qiáng)制性工具適用性越弱；訴求不合理，自愿性工具適用性越弱，強(qiáng)制性工具適用性越強(qiáng)。

(2)設(shè)施危害性與自愿性工具的適用性成正比，與強(qiáng)制性工具的適用性成反比：危害性越大，自愿性工具的適用性越強(qiáng)，強(qiáng)制性工具的適用性越弱；危害性越小，自愿性工具的適用性越弱，強(qiáng)制性工具的適用性越強(qiáng)。

(3)設(shè)施的必要性與自愿性工具的適用性成反比，與強(qiáng)制性工具的適用性成正比：必要性越高，自愿性工具適用性越弱，強(qiáng)制性工具適用性越強(qiáng)；必要性越低，自愿性工具適用性越強(qiáng)，強(qiáng)制性工具適用性越弱。

①陳寶勝：《國外鄰比沖突研究的歷史、現(xiàn)狀與啟示》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2013年第2期。

②E. Livezey, “Hazardous Waste”,TheChristianScienceMonitor, 1980-11-06.

③M. O’Hare, “NOT ON MY BLOCK YOU DON’T: Facility Siting and the Strategic Importance of Compensation”,PublicPolicy, Vol.25, No.4(1977), pp.407-458.

④D. Morell, C. Magorian,SitingHazardousWasteFacilities:LocalOppositionandtheMythofPreemption, Cambridge, MA: Ballinge, 1982.

⑥R. C. Mitchell, R. T. Carson, “Property Rights, Protest, and the Siting of Hazardous Waste Facilities”,TheAmericanEconomicReview, Vol.76, No.2(1986), pp.285-290.

⑧W. Glaberson, “Coping in the Age of ‘Nimby’”,NewYorkTimes, June 19, Section 3, 1，1988.

⑨M. E. Vittes, P. H. Pollock III, S. A. Lilie, “Factors Contributing to NIMBY Attitudes”,WasteManagement, Vol.13(1993), pp.125-129.

⑩D. J. Fiorion, “Environmental Risk and Democratic Process: A Critical Review”,ColumbiaJournalofEnvironmentalLaw, Vol.14, No.2(1989), pp.501-547.