高速公路項(xiàng)目施工應(yīng)用“BOT+EPC”模式管理策略研究

陳 英

（中山西部外環(huán)高速公路有限公司，廣東 中山 528451）

1 “BOT+EPC”模式相關(guān)基礎(chǔ)理論綜述

1.1 BOT模式的含義和BOT模式的操作特點(diǎn)

BOT是建設(shè)、經(jīng)營、移交3個(gè)詞語的英文單詞首字母的縮寫，是一種從建設(shè)到經(jīng)營再到移交的國際通行的項(xiàng)目投融資管理模式，主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這總模式的典型操作方法是政府部門授予某一項(xiàng)目所在地或多家國有企業(yè)或社會資本合資成立項(xiàng)目公司，對某一特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)以特許經(jīng)營權(quán)的方式少量投資，以項(xiàng)目進(jìn)行大量融資，約定經(jīng)營年限，在規(guī)定的期限內(nèi)具有對項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，通過項(xiàng)目本身的經(jīng)營收入支付償還債務(wù)，特許經(jīng)營權(quán)到期無條件移交政府。

重大項(xiàng)目建設(shè)需要與當(dāng)?shù)卣⒄劊瑢?xiàng)目的可行性進(jìn)行全面調(diào)研，個(gè)別項(xiàng)目周期時(shí)間跨度長達(dá)數(shù)十年，期間存在的不確定因素很多，采用BOT項(xiàng)目的管理模式，政府不提供所需資金擔(dān)保。BOT項(xiàng)目只能使用參與建設(shè)方自有資金和項(xiàng)目未來收益實(shí)現(xiàn)融資，融資成本相對較高，同時(shí)BOT項(xiàng)目的投資屬于高風(fēng)險(xiǎn)投資。因此，BOT模式的主要特點(diǎn)可以總結(jié)概括為投資規(guī)模大、融資成本高、運(yùn)營周期長、潛在風(fēng)險(xiǎn)因素多[1]。

1.2 EPC模式的概念和操作特點(diǎn)

EPC是工程、采購、建筑承包商3個(gè)詞語的英文單詞首字母的縮寫，合并理解為工程總承包，具體含義是指總承包單位按照合同約定，由總承包商承擔(dān)工程全部責(zé)任的工程建設(shè)模式。從事工程總承包施工的工程公司必須是獨(dú)立的法人企業(yè)并且具有從事工程施工的專業(yè)資質(zhì)，在EPC總承包施工模式下，項(xiàng)目公司需要具備為業(yè)主提供從立項(xiàng)到竣工的全過程服務(wù)的能力。因此，在總承包施工中采用EPC模式，基本特點(diǎn)是節(jié)約了時(shí)間成本，吸引社會資本參與，可以解決融資難的問題，緩減政府承擔(dān)債務(wù)的壓力外，可以彌補(bǔ)政府對建設(shè)團(tuán)隊(duì)管理的不足[2]。

1.3 “BOT+EPC”模式及項(xiàng)目運(yùn)營特點(diǎn)

“BOT+EPC”模式可以理解為政府向某企事業(yè)單位頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)，允許其在一定期限內(nèi)進(jìn)行高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，而企事業(yè)單位在高速公路建設(shè)中采用總承包建設(shè)管理模式，特許期滿后設(shè)施移交給政府管理。這種模式的運(yùn)營特點(diǎn)是需要具備雄厚資金和擁有先進(jìn)技術(shù)[3]。

2 當(dāng)前普遍推行的BOT模式內(nèi)涵及管理特點(diǎn)

2.1 BOT模式的本質(zhì)

BOT模式的本質(zhì)是政府部門與社會資本共同融資建設(shè)的管理方式。這種管理方式對推動(dòng)國家交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有非常重要的意義，體現(xiàn)有利于降低了項(xiàng)目成本，完善政府職能轉(zhuǎn)變，以及有效控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 BOT模式有利于解決管理風(fēng)險(xiǎn)

高速公路建設(shè)周期長、風(fēng)險(xiǎn)高。因此，從投資的角度分析BOT模式存在一定的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；將政府部門與社會資本共同成立的項(xiàng)目公司作為融資主體，有利于減輕政府部門的資金管理壓力。由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)BOT項(xiàng)目融資建設(shè)，管理風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。但是，融資管理模式融資仍存在管理風(fēng)險(xiǎn)。探討融資管理為創(chuàng)新“BOT+EPC”管理模式融資管理積累融資管理經(jīng)驗(yàn)。

3 BOT項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀與問題

3.1 BOT項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

近年來，受國際環(huán)境的影響，經(jīng)濟(jì)增長速度雖然放緩，但是我國國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資規(guī)模是前所未有的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)保障，提高社會資本利用率，穩(wěn)定促進(jìn)就業(yè)機(jī)會。但是，在BOT模式項(xiàng)目管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期，在項(xiàng)目融資、工程建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營等項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段能否順利完成都存在不確定性。這種不確定性嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目的進(jìn)程，甚至有導(dǎo)致項(xiàng)目毀滅的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 BOT項(xiàng)目管理中存在的問題

（1）盲目上項(xiàng)目浪費(fèi)資源配置。一些地方政府為了突出當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)成果，不顧實(shí)際具體情況，在缺乏對項(xiàng)目開展規(guī)劃調(diào)研前就啟動(dòng)項(xiàng)目，盲目建設(shè)浪費(fèi)了有限的資源配置，有些項(xiàng)目在建設(shè)過程中缺乏足夠資金的支持，難以達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)劃要求，也不利于收回投資成本。

（2）社會資本對項(xiàng)目的積極性不高。高速公路項(xiàng)目投入資金巨大，周期長，難以短期回收投資成本。高速公路項(xiàng)目中的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目總投資較高，工期往往長達(dá)數(shù)年，存在很多不確定的因素，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這些項(xiàng)目必須要有強(qiáng)大的資本能力才能承受的。因此，社會資本參與項(xiàng)目的積極性不高。

（3）缺乏完善的項(xiàng)目管理評價(jià)體系。雖然政府部門會對高速公路建設(shè)項(xiàng)目提供一些財(cái)政補(bǔ)貼，但是實(shí)施項(xiàng)目本身的績效管理評價(jià)體系并不完善，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，往往存在因項(xiàng)目管理制度不完善導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度滯后、缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制能力等問題[4]。

（4）項(xiàng)目公司的實(shí)力和信譽(yù)無法確認(rèn)。目前，高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營主體是項(xiàng)目公司。對于在較短時(shí)間內(nèi)成立的項(xiàng)目公司，政府項(xiàng)目管理部門難以了解和掌握項(xiàng)目公司的誠信度和資金實(shí)力。

（5）貸款政策收緊，項(xiàng)目融資困難。國家對基建項(xiàng)目信貸政策進(jìn)一步收緊，金融機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目信貸更加謹(jǐn)慎，容易導(dǎo)致項(xiàng)目融資困難。為了解決這些問題，需要探索引入“BOT+EPC”模式管理高速公路項(xiàng)目。

4 高速公路項(xiàng)目施工應(yīng)用“BOT+EPC”模式的分析

4.1 應(yīng)用“BOT+EPC”模式管理高速公路項(xiàng)目的可行性

引進(jìn)BOT項(xiàng)目投資方，共同出資組建項(xiàng)目公司有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓寬項(xiàng)目的融資渠道；業(yè)主也是項(xiàng)目公司的股東，有利于完善項(xiàng)目公司的治理結(jié)構(gòu)，形成一種有效的制衡機(jī)制；由項(xiàng)目投資方承擔(dān)項(xiàng)目總承包任務(wù)，則承包商將在項(xiàng)目實(shí)施中從被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，以業(yè)主的身份對項(xiàng)目實(shí)施管理，有利于激發(fā)其管理活力，促進(jìn)項(xiàng)目公司實(shí)施以業(yè)主的身份負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資施工運(yùn)營等全過程的管理。運(yùn)用“BOT+EPC”模式徹底打破以往管理中各方各自為政的現(xiàn)狀。運(yùn)用“BOT+EPC”模式，增加總承包企業(yè)對項(xiàng)目投資機(jī)會，總承包企業(yè)除經(jīng)營股權(quán)分紅外，還可以獲得項(xiàng)目承包利潤；設(shè)計(jì)與施工一體化的EPC總承包模式可有效避免設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)的現(xiàn)象，有利于提高項(xiàng)目管理效率；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)用“BOT+EPC”建設(shè)模式進(jìn)行管理，有利于建設(shè)項(xiàng)目市場化運(yùn)作，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成利益制衡的管理機(jī)制。采用“BOT+EPC”總承包模式，業(yè)主只要管理總承包商，其他大量的管理工作都是由總承包商實(shí)施，工程業(yè)主從更宏觀的角度進(jìn)行管理工程；“BOT+EPC”模式采用了合同總價(jià)原則，減少隨意變更工程價(jià)格的現(xiàn)象。

4.2 高速公路“BOT+EPC”模式管理中存在的問題

“BOT+EPC”模式在高速公路管理實(shí)踐中也存在一些問題。由于項(xiàng)目公司難以協(xié)調(diào)股東的利益分配，不利于調(diào)動(dòng)股東參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性?；诖?，有必要制定項(xiàng)目公司的管理章程和管理制度；重大項(xiàng)目管理報(bào)告缺乏完善的信息系統(tǒng)，信息傳遞不暢通。業(yè)主對項(xiàng)目實(shí)施宏觀管理，項(xiàng)目建設(shè)具體的事務(wù)由總承包商實(shí)施，則可能出現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主與總承包商的具體管理方式不一致，產(chǎn)生信息不對稱的現(xiàn)象。對承包方的設(shè)計(jì)缺乏嚴(yán)格的審核機(jī)制，審核機(jī)制包括對項(xiàng)目設(shè)計(jì)的規(guī)模和項(xiàng)目價(jià)格的控制，承包人可能故意從設(shè)計(jì)方案中增大工程量，項(xiàng)目總投資資金必然增加。此外，工程量和成本是緊密關(guān)聯(lián)的，如果工程量減少而不及時(shí)變更合同價(jià)格，承包商就會故意減少實(shí)際工程量，而以合同中的價(jià)格結(jié)算，給業(yè)主造成不必要的資金損失[5]。

5 運(yùn)用“BOT+EPC”模式管理公路工程建設(shè)的策略與措施

5.1 加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善“BOT+EPC”模式管理職能體系建設(shè)

“BOT+EPC”作為高速公路工程項(xiàng)目的一種合作融資模式，政府部門需要承擔(dān)監(jiān)督的重任。要通過健全審查制度對各級財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，確保高速公路項(xiàng)目維持在當(dāng)?shù)卣?cái)務(wù)能力可承受的范圍內(nèi)，同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，明確工程資金的計(jì)算規(guī)則，防止出現(xiàn)超規(guī)模發(fā)展的現(xiàn)象，各級政府依照審查監(jiān)督制度加強(qiáng)本級資金管理，防止工程項(xiàng)目資金使用超過年度預(yù)算的原則，有效控制項(xiàng)目資金的使用。

5.2 明確項(xiàng)目公司和總承包商在“BOT+EPC”模式管理中的責(zé)任

項(xiàng)目建設(shè)原則上實(shí)行“BOT+EPC”管理模式。由項(xiàng)目公司承擔(dān)業(yè)主的責(zé)任，但對于高速公路施工項(xiàng)目的現(xiàn)場質(zhì)量及安全等工作的管理責(zé)任由項(xiàng)目公司和總承包商共同承擔(dān)。項(xiàng)目公司與總承包商、各標(biāo)段的分承包商、工程設(shè)計(jì)方、工程監(jiān)理方等參與方的權(quán)利和責(zé)任必須明確，各方各盡其責(zé)。項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的法人單位，應(yīng)當(dāng)行使項(xiàng)目法人職責(zé)，按照股東和董事會賦予的職權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、做好項(xiàng)目的績效管理、協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、把控施工質(zhì)量、做好安全施工環(huán)境建設(shè)、負(fù)責(zé)資金調(diào)撥，以及落實(shí)投資目標(biāo)等宏觀計(jì)劃的全面協(xié)調(diào)工作?？偝邪套鳛轫?xiàng)目施工管理實(shí)施過程的主體，進(jìn)一步履行總承包合同的職責(zé)，對政府主管部門和項(xiàng)目公司監(jiān)督管理直接負(fù)責(zé)。

5.3 項(xiàng)目公司要加強(qiáng)對項(xiàng)目工程的科學(xué)管理

實(shí)行“BOT+EPC”模式管理工程項(xiàng)目，可對保證項(xiàng)目造價(jià)的穩(wěn)定性，進(jìn)而有效控制工程項(xiàng)目投資的總成本。高速公路建設(shè)項(xiàng)目在采用“BOT+EPC”合同的情況下，在工程建設(shè)過程中已經(jīng)進(jìn)行了約定的風(fēng)險(xiǎn)共承擔(dān)，和規(guī)避，明確約定了除因發(fā)生不可抗力和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大調(diào)整這些范圍外，不得以建筑材料價(jià)格變動(dòng)等原因作為理由要求總承包商調(diào)整工程造價(jià)增減價(jià)格，這樣就可以有效控制項(xiàng)目工程的投資總成本；在土地使用方面，需要以經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件臨時(shí)用地?cái)?shù)量為準(zhǔn)對臨時(shí)用地進(jìn)行有效控制，如需增加臨時(shí)用地，價(jià)格必須執(zhí)行以發(fā)包人與當(dāng)?shù)卣炗喌膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意調(diào)動(dòng)臨時(shí)用地的給付標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)發(fā)生了不可抗力的重大變化導(dǎo)致臨時(shí)工程必須增加臨時(shí)用地的情況下，可以通過變更合同規(guī)定數(shù)量，重新認(rèn)定合同變更的內(nèi)容，合同變更內(nèi)容經(jīng)認(rèn)定通過后可以做相應(yīng)的調(diào)整；在設(shè)計(jì)監(jiān)理方面，可以考慮引進(jìn)設(shè)計(jì)監(jiān)理來優(yōu)化施工設(shè)計(jì)。采用“BOT+EPC”模式在保證總承包單位對項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化的同時(shí)，不僅要滿足工程業(yè)主對項(xiàng)目的功能要求，對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要符合當(dāng)前的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在完成初步設(shè)計(jì)后，引進(jìn)的設(shè)計(jì)監(jiān)理要對項(xiàng)目圖紙進(jìn)行嚴(yán)格審核，圍繞建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)優(yōu)化不合理的設(shè)計(jì)。

5.4 注重對財(cái)務(wù)指標(biāo)的定量分析

在“BOT+EPC”項(xiàng)目評價(jià)中，應(yīng)適當(dāng)提高財(cái)務(wù)定量評價(jià)的權(quán)重。與定性評價(jià)項(xiàng)目相比，財(cái)務(wù)指標(biāo)定量分析能夠更加客觀、真實(shí)、清晰地反映項(xiàng)目通過評價(jià)的可能性。在實(shí)際操作中，要確定量化指標(biāo)的具體權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)，在滿足項(xiàng)目要求的前提下，對影響評價(jià)的所有因素，都應(yīng)盡可能賦予一定的參考值，提高財(cái)務(wù)指標(biāo)在項(xiàng)目評價(jià)中的權(quán)重，使評價(jià)結(jié)果更加準(zhǔn)確。目前，“BOT+EPC”模式項(xiàng)目的與納稅相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，結(jié)合實(shí)際情況可以建議國家相應(yīng)地完善稅收政策。在公路建設(shè)項(xiàng)目中，根據(jù)政策參與“BOT+EPC”模式管理的企業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼資金，當(dāng)企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)核算時(shí)，應(yīng)明確無論是否屬于政府補(bǔ)貼資金中的資金，社會資本都應(yīng)繳納相關(guān)稅款[6]。

5.5 重視“BOT+EPC”模式的績效管理

高速公路項(xiàng)目運(yùn)用“BOT+EPC”模式，對高速公路后期運(yùn)營的維護(hù)要求很高。可以建立一個(gè)政府部門和社會大眾一起參與的綜合評價(jià)體系。在評價(jià)體系建立前設(shè)定項(xiàng)目績效管理目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)中期的績效指標(biāo)、項(xiàng)目竣工后的運(yùn)營維護(hù)考核績效指標(biāo)，績效管理機(jī)制需要貫穿整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期；對于政府項(xiàng)目補(bǔ)貼方面應(yīng)與績效考核結(jié)果掛鉤，并將績效考核結(jié)果作為工程價(jià)格調(diào)整的重要依據(jù)，確保運(yùn)用“BOT+EPC”模式管理項(xiàng)目的利益最大化。

6 結(jié)論

綜上所述，“BOT+EPC”模式是集融資和施工于一身的一體化管理，有利于投資方控制投資規(guī)模限定工程總造價(jià)，可有效控制施工進(jìn)度、降低建設(shè)成本。從管理上可以降低工程成本，最終實(shí)現(xiàn)提高項(xiàng)目效益的目標(biāo)，有利于維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作的持續(xù)性。然而，“BOT+EPC”模式項(xiàng)目管理中難免遇到投機(jī)商，因此地方政府要充分發(fā)揮推進(jìn)項(xiàng)目的積極性，保持支持引進(jìn)“BOT+EPC”模式管理項(xiàng)目建設(shè)的服務(wù)熱情，為項(xiàng)目管理排憂解難，徹底解決項(xiàng)目建設(shè)中的難題。