多源流理論視角下“雙減”政策的制定

黎娟 清華大學(xué)教育研究院

2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下簡稱《雙減意見》），要求規(guī)范校外培訓(xùn)，提高學(xué)校教育質(zhì)量。回顧已有研究，一方面，學(xué)者們對“雙減”政策出臺的背景、實施現(xiàn)狀及問題進(jìn)行研究以期提出相應(yīng)的建議推動“雙減”政策落實。周洪宇、齊彥磊針對“雙減”政策落地的難點，提出促進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展、建立校外培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制等建議。［1］另一方面，不少學(xué)者從歷史的維度思考“雙減”政策，如毛子連、黃思蕓對改革開放以來的減負(fù)文本進(jìn)行了歸納。［2］可見，學(xué)界主要從橫向與縱向角度對“雙減”政策進(jìn)行研究，但現(xiàn)有研究很少從政策議程設(shè)置視角對“雙減”政策進(jìn)行分析。在“雙減”實施一年后，仍然存在減負(fù)不到位、隱形家教市場等問題，課后服務(wù)、教師輪崗等“雙減”配套內(nèi)容還未完善，對于這一系列后續(xù)政策的推進(jìn)需要回望“雙減”的指導(dǎo)思想及出臺過程。鑒于此，在闡釋多源流理論及其對于“雙減”政策適用性的基礎(chǔ)上，本文在厘清“雙減”政策成為政策議程的問題源流、政治源流、政策源流以及其內(nèi)在耦合邏輯的基礎(chǔ)上，提出“雙減”政策的優(yōu)化方式，有助于揭開“雙減”政策議程設(shè)置“黑箱”，為優(yōu)化“雙減”政策提供借鑒以及為后續(xù)減負(fù)政策的出臺提供思路以保證減負(fù)思路及政策的連續(xù)性，更好地落實減負(fù)政策促進(jìn)人全面發(fā)展、提高教育質(zhì)量的任務(wù)。

一、多源流理論及其適用性

1984年，美國政策科學(xué)家金登撰寫了《議程、備選方案與公共政策》一書。在該書中，金登對西方公共政策的制定進(jìn)行研究，提出了多源流理論，試圖回答某一主題如何被提上政府議程而其他主題被忽視。［3］

多源流理論指出，一個議程的建立過程是把引起關(guān)注的一組主題縮小至政策制定參與者實際所關(guān)注的主題編目。對于影響議程建立的因素，金登把關(guān)注點集中在參與者身上，提出了三條過程源流即問題源流、政治源流和政策源流。問題源流考慮的是某一種狀況被界定成問題的途徑，主要界定手段是指標(biāo)、焦點事件以及反饋。指標(biāo)主要用來評估狀況的重要性程度，焦點事件可以使人們更為關(guān)注某些情況，對現(xiàn)有項目運營情況的反饋可以幫助政策制定者了解某一狀況。政治源流受到執(zhí)政黨的意識形態(tài)及國民情緒的影響，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念以及國民情緒保守或?qū)捜荻紩淖冏h程設(shè)置。政策源流要求對可見和潛在的參與者進(jìn)行分類，參與者提出的政策建議需要受到邏輯可行性、價值觀的可接受性等等邏輯指標(biāo)的檢驗。政策之窗是參與者認(rèn)為提出最好政策的機(jī)會。當(dāng)上述三種源流在關(guān)鍵時刻匯合在一起的時候，政策之窗就開啟了。

多源流模型所具備的動態(tài)性與系統(tǒng)性可以幫助研究者全面地從議程設(shè)置的原因、過程及結(jié)果分析政策的出臺。近年來，國內(nèi)許多學(xué)者嘗試用多源流模型分析中國的教育政策問題，如劉小鵬從多源流理論視角厘清高考加分政策的議程設(shè)置［4］；馬丹等人基于多源流理論，分析職教高考政策的議程設(shè)置，推動“職教高考”政策出臺［5］；張建基于多源流理論視角研究了中國異地高考政策機(jī)制，提出完善異地高考的優(yōu)化方案。［6］以上例證充分解釋了多源流模型對我國教育政策的適用性。

二、多源流視角下“雙減”政策的制定分析

（一）問題源流

政策議程是由問題觸發(fā)、輿論驅(qū)動的，焦點事件、指標(biāo)變化構(gòu)成《雙減意見》出臺的問題源流，催化問題之窗的開啟。

1.焦點事件：校外教育削弱學(xué)校教育的主陣地作用

1950年在《人民日報》刊載的《克魯普斯卡婭論校外工作》一文中首次界定校外教育這一概念?？唆斊账箍▼I認(rèn)為校外教育應(yīng)服從于學(xué)校的教學(xué)任務(wù)，幫助學(xué)生成為全面發(fā)展的、積極的共產(chǎn)主義建設(shè)者。［7］習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十九次會議上明確提出校外教育應(yīng)當(dāng)是學(xué)校教育的公益性補充。這一關(guān)系界定要求規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展、提高學(xué)校教育質(zhì)量以期減輕學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，回歸教育立德樹人的本質(zhì)要求。

根據(jù)2017年中國教育財政家庭調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，義務(wù)教育階段學(xué)生參與校外培訓(xùn)（學(xué)科類與興趣類）的占比達(dá)到48.3%，參與校外培訓(xùn)的每名學(xué)生平均支出為5616元。校外培訓(xùn)的暴利誘導(dǎo)了資本的入侵，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)量劇增。［8］根據(jù)《2020年教育行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2020年中國K12 階段的教培機(jī)構(gòu)超過49 萬家，是全國大中小學(xué)?？倲?shù)的兩倍多。［9］眾多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的突然興起催發(fā)了校外培訓(xùn)行業(yè)的惡性競爭，如通過價格欺詐、虛假宣傳、焦慮營銷等方式迷惑家長。另一方面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過高薪吸引學(xué)校在職教師兼職補課，出現(xiàn)了“課上不教，補課來學(xué)”的現(xiàn)象，分散了在職教師的時間與精力，影響了學(xué)校教育的質(zhì)量。校外教育的公益性屬性規(guī)定其應(yīng)輔助學(xué)校教育，然而隨著教育資本化愈演愈烈，學(xué)校教育與校外教育的作用本末倒置，引起了社會各界的高度關(guān)注。

2.指標(biāo)變化：城鄉(xiāng)家庭教育投入差距擴(kuò)大

城鄉(xiāng)家庭教育投入是指城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)家庭在教育方面如校外培訓(xùn)等投入的金錢、精力、時間等。城鄉(xiāng)家庭教育投入差距是城鄉(xiāng)差距的內(nèi)容之一，也涉及到城鄉(xiāng)教育公平問題。

2020年國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的“中國民生調(diào)查”顯示，子女處于義務(wù)教育階段的家庭中，孩子參加校外教育（如參加學(xué)科輔導(dǎo)班、聘請家教等）占比為28.7%。其中，城鎮(zhèn)為38.6%，農(nóng)村為19.4%。2019年孩子參加課外輔導(dǎo)班的總支出超過5000元的占比為39.9%，超過1 萬元的占比為23.0%，超過2 萬元的占比為8.7%。其中，城鎮(zhèn)依次為45.8%、26.8%和9.9%，農(nóng)村依次為29.0%、16.0%和6.6%。［10］校外教育資源明顯在城鎮(zhèn)較為集中，中國農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間本就存在各方面的差距，教育資源差距進(jìn)一步拉大，不利于維護(hù)社會公平與穩(wěn)定。

(二)政治源流

“雙減”政策出臺的政治源流主要與執(zhí)政黨的教育理念、焦慮的國民情緒有關(guān)，正是這兩個主要因素使得“雙減”問題進(jìn)入政治層面，影響著政策制定者如何公布具體方案推行“雙減”政策。

1.執(zhí)政黨的教育理念

執(zhí)政黨的理念主要與執(zhí)政黨所代表的階級利益及意識形態(tài)有關(guān)。我國教育堅持社會主義的辦學(xué)方向，堅持教育為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。二十大報告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“堅持教育公益性原則，把教育公平作為國家基本教育政策”。

近年來，校外教育愈演愈烈，催發(fā)了不正確“智育”的蔓延，學(xué)生在接受學(xué)校教育之后，還要接受校外教育的多節(jié)課程，壓縮了學(xué)生進(jìn)行體育鍛煉、修養(yǎng)道德內(nèi)涵、開展勞動教育等活動的時間，造成學(xué)生全面發(fā)展的失衡，導(dǎo)致了學(xué)生肥胖、近視等身體問題及抑郁癥、焦慮癥等心理問題，這與我國執(zhí)政黨立德樹人的教育初衷相違背。此外，“拔苗助長”式的提前教學(xué)，嚴(yán)重違背了學(xué)生的身心發(fā)展規(guī)律。資本侵襲后的校外教育填鴨式地灌輸知識與學(xué)習(xí)搶跑，不利于黨通過多元化的評價體系篩選出真正的人才。

2.國民情緒傾向

國民情緒是指國家民眾的普遍價值取向與利益訴求，通常以輿論的形式表現(xiàn)出來。金登指出，“在一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響”。［3］

孩子的教育問題一直牽動家長的心弦，一方面，由于各地區(qū)教育資源的不均衡，家長們希望通過校外教育來彌補子女無法在學(xué)校教育中獲取的教育資源。另一方面，低階層家庭背景的家長由于自身教育水平、社會地位的有限，希望讓子女通過教育向更高階層流動，而高階層家庭的父母往往希望通過教育來鞏固自己現(xiàn)有的社會資源、地位等。不同階層家庭在校外教育中的投入各不相同，各自獲取的教育資源也不同，高階層的家庭往往可以讓子女享受到更好的教育資源來鞏固階層或向上流動，這種不平等長此以往的發(fā)展將使階層流動變得更為困難，積累民眾的不滿情緒，影響社會秩序的正常運行。

(三)政策源流

在“雙減”出臺前，中央和地方就教育減負(fù)問題已做過多輪探討及指示。中央頒布的重大“減負(fù)”規(guī)范性文本與地方減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的積極探索為“雙減”政策的出臺提供參考。

1.中央頒布的重大“減負(fù)”規(guī)范性文本

1955年7月，教育部發(fā)出新中國第一個“減負(fù)令”——《關(guān)于減輕中小學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》。1964年5月4日，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于克服中小學(xué)學(xué)生負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象和提高教學(xué)質(zhì)量的報告》時指出學(xué)校作為教育主體要提質(zhì)增效。1986年3月6日，《關(guān)于在普及初中的地方改革初中招生辦法的通知》要求已經(jīng)普及義務(wù)教育的地方實現(xiàn)小初直升，減輕學(xué)生過重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。2000年1月發(fā)布的《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》要求已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)堅決落實小學(xué)免試升初中的規(guī)定。2002年在黨的十六大上，江澤民提出全面推進(jìn)素質(zhì)教育，力圖通過教育理念變革解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題。針對校外培訓(xùn)熱等現(xiàn)象，2013年出臺的《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》要求嚴(yán)禁違規(guī)補課、公辦學(xué)校和教師不得組織或參與舉辦校外文化課補習(xí)，試圖讓公辦學(xué)校與在職教師的重心回歸學(xué)校教育。2018年12月，教育部等九部門印發(fā)《中小學(xué)生減負(fù)措施》，針對中小學(xué)減負(fù)工作進(jìn)一步明確了學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等主體責(zé)任，指出不得用升學(xué)指標(biāo)評價學(xué)校。為改變“減負(fù)”流于形式，2019年7月，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實施意見》，提出實施備案審查制度，進(jìn)一步規(guī)范校外培訓(xùn)的運營秩序。

通過梳理我國1955-2019年來有關(guān)學(xué)生“減負(fù)”的重大規(guī)范性文本可以發(fā)現(xiàn)，減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)一直是這些文本的主題，具體的措施方案也隨新教育實踐現(xiàn)象的出現(xiàn)不斷改進(jìn)。2013年起，校外教育與學(xué)校教育二者進(jìn)入“減負(fù)”視野，國家不斷規(guī)范校外教育的教育補充角色、加強(qiáng)學(xué)校教育的主體作用。這些規(guī)范性文本的發(fā)布及實踐效果為2021年頒布“雙減”政策提供了重要參考。

2.地方政府“減負(fù)”方案的積極探索

自中央發(fā)起“減負(fù)”倡議以來，各地開始進(jìn)行減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的積極探索，各地方出臺的“減負(fù)”規(guī)范性文本達(dá)數(shù)百個，不斷將探索出來的經(jīng)驗以文本的形式確定，又在新頒布的規(guī)范性文本實施過程中摸索新的“減負(fù)”途徑。2013年3月起，各地方政府在教育部倡導(dǎo)下開展義務(wù)教育階段學(xué)?！皽p負(fù)萬里行”活動，從辦學(xué)、招生、校外培訓(xùn)等七方面落實“減負(fù)”精神。2014年，北京市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實有關(guān)減負(fù)文件的通知》，嚴(yán)格控制義務(wù)教育學(xué)段的考試方式、科目、難度和次數(shù)。2017年，上海市教委從排摸和整治教育培訓(xùn)市場、規(guī)范民辦學(xué)校招生、強(qiáng)化中小學(xué)內(nèi)部管理三方面厲行“減負(fù)”以期形成“減負(fù)”長效治理機(jī)制。

三、結(jié)論與啟示

基于多源流理論視角對“雙減”政策的制定過程進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)：校外教育削弱學(xué)校教育的焦點事件及城鄉(xiāng)家庭教育投入差距擴(kuò)大的指標(biāo)變化使問題源流凸顯，校外培訓(xùn)、學(xué)生負(fù)擔(dān)過重等問題進(jìn)入了公眾視野，引起了教育參與者以及社會其他成員的高度關(guān)注?！半p減”前校外培訓(xùn)的泛濫導(dǎo)致了教育偏離了個人的成長發(fā)展規(guī)律和社會的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，放大了家長和學(xué)生的焦慮情緒，政治源流將減負(fù)問題推向了政治領(lǐng)域視野，政治家們開始意識到這一教育問題對于政治的內(nèi)在穩(wěn)定性具有不良影響。中央層面的規(guī)范性文本、各地方政府對“雙減”方案的積極探索形成了政策源流，這些方案為《雙減意見》的出臺提供參考，使得減負(fù)工作循序漸進(jìn)開展，也提供了軟化社會成員接受“雙減”的意識氛圍，而不是一場突如其來的政策轉(zhuǎn)變。在三大源流的作用下，政策之窗開啟了，“雙減”議題被提上議程。

鑒于“雙減”出臺的三大源流作用機(jī)制，得出以下啟發(fā)：首先，以問題源流為切口。教育主管部門、學(xué)校等教育參與主體需要增強(qiáng)問題意識，調(diào)研“雙減”的具體合理需求與大方向，及時響應(yīng)減負(fù)過程中出現(xiàn)的問題特別是焦點事件的謹(jǐn)慎處理，以免社會成員對于某一議題積怨已久。第二，發(fā)揮政治源流的導(dǎo)向作用，更加注重發(fā)揮黨對教育的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時關(guān)注輿情變化，教育部門要善于捕捉公眾關(guān)注的議題，而不是被動地等待公共關(guān)注的問題發(fā)酵至政治層面。第三，拓寬政策源流，吸納多方面主體的建議，拓寬其參與“雙減”政策制定的渠道，同時要注重政策的連續(xù)性、漸進(jìn)性，通過一系列中央指導(dǎo)政策和靈活調(diào)整的地方規(guī)范穩(wěn)步推行“雙減”政策，要構(gòu)建政策的軟化氛圍，使社會成員更容易接受后續(xù)減負(fù)政策的頒布。