“雙碳”目標(biāo)下的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃：理念更新與措施調(diào)適

曹 煒

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

近年來，隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，流域治理已經(jīng)成為環(huán)境政策和管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。隨著《長江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)，對流域治理中存在的重大理論和實(shí)踐問題展開研究，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界亟待完成的任務(wù)。2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上鄭重宣布，“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”［1］。黨的二十大報(bào)告在推動(dòng)綠色發(fā)展部分也將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容?！半p碳”目標(biāo)的提出，是黨中央自“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”以來的又一次重大戰(zhàn)略決策。如何在流域治理中貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，已經(jīng)成為流域治理中面臨的新的重大挑戰(zhàn)。對于流域治理與碳排放之間的關(guān)系，國外已經(jīng)有了較多的研究成果，與此相對，國內(nèi)理論界對這一問題尚缺乏深入關(guān)注。有鑒于此，文章以流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為切入點(diǎn)，集中探討如何對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制實(shí)施理念以及相應(yīng)的對策措施進(jìn)行相應(yīng)的更新與調(diào)適，以貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，為“雙碳”目標(biāo)背景下如何加強(qiáng)中國流域治理提供相應(yīng)的理論支撐。

1 “雙碳”目標(biāo)下中國流域治理的目標(biāo)演進(jìn)

雖然中國很早就開始實(shí)施應(yīng)對氣候變化的相關(guān)行動(dòng)和措施，但是對于流域治理與碳排放之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)逐漸深入的過程。在“雙碳”目標(biāo)提出之前，中國流域治理的主要目標(biāo)是貫徹落實(shí)“適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”，這一戰(zhàn)略主要關(guān)注碳排放導(dǎo)致的氣候變化對流域生態(tài)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的影響，側(cè)重于維持流域的自然生態(tài)屬性。而在“雙碳”目標(biāo)出臺(tái)之后，中國流域治理的目標(biāo)從單一的適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向了更加綜合的“綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略”。綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略的提出，要求中國必須將“雙碳”目標(biāo)融入流域治理的主要任務(wù)之中。

1.1 “雙碳”目標(biāo)提出前中國流域治理的目標(biāo)

在生態(tài)學(xué)意義上，流域是地表水循環(huán)和功能發(fā)生的生態(tài)系統(tǒng)［2］。流域具有多種復(fù)雜的生態(tài)服務(wù)功能，包括排水、儲(chǔ)存、過濾、生物支持、沉積物、蒸散和能量循環(huán)等。氣候變化對于流域生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的發(fā)揮會(huì)造成嚴(yán)重影響。早在20世紀(jì)90年代初就有研究指出，氣候變化可能會(huì)對單個(gè)流域產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響［3］。政府間氣候變化委員會(huì)第五次評估報(bào)告中明確指出，“與中高排放情景相關(guān)的氣候變化幅度和速率增加了海洋、陸地和淡水生態(tài)系統(tǒng)（包括濕地）的組成、結(jié)構(gòu)和功能在區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生突然和不可逆轉(zhuǎn)變化的風(fēng)險(xiǎn)（中等可信度）”［4］。目前，域外已經(jīng)有較多的研究聚焦于氣候變化對具體流域的影響。例如，美國科羅拉多流域信托基金的一份分析報(bào)告指出，氣候變化會(huì)對科羅拉多流域生態(tài)系統(tǒng)造成以下影響：更加頻繁和嚴(yán)重的山火；更加頻繁和嚴(yán)重的干旱；物種和生態(tài)系統(tǒng)的改變；洪水時(shí)間和規(guī)模的變化；冰川徑流的變化；水溫的升高從而影響溫度敏感物種的生存；河流流態(tài)的變化；更多的滑坡和雪崩頻率等［5］。而針對哥倫比亞河流域的研究則指出，氣候變化會(huì)對該流域造成以下影響：流域來水模式的變化；發(fā)電以及防洪等需求和魚類資源養(yǎng)護(hù)、灌溉以及飲用水等需求之間的沖突［6］。另一份針對五大湖區(qū)流域的研究報(bào)告也指出，氣候變化對五大湖區(qū)產(chǎn)生的影響包括：五大湖區(qū)的水位下降、波動(dòng)增加、水溫升高；湖區(qū)的水質(zhì)下降；湖區(qū)生物資源減少、濕地消失、生物入侵加重；湖區(qū)一半的歷史濕地和60%的歷史林地消失［7］。對于發(fā)展中國家來說，由于氣候脆弱性較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，氣候變化還會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。例如，印度和巴基斯坦都缺少足夠的水資源，在印度河流域水量分配問題上存在嚴(yán)重的沖突，而氣候變化導(dǎo)致的水量短缺將進(jìn)一步加劇這種沖突［8］。概括而言，氣候變化對于流域的影響可以總結(jié)為以下幾種效應(yīng)：一是降水效應(yīng)，即氣候變化將會(huì)對水資源的供給和流動(dòng)造成壓力；二是環(huán)境和景觀結(jié)構(gòu)效應(yīng)，即氣候變化將會(huì)對生態(tài)系統(tǒng)、景觀和生境的組成、結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生壓力；三是行為反應(yīng)效應(yīng)，即氣候變化將會(huì)對人類行為、活動(dòng)和用水產(chǎn)生壓力；四是機(jī)構(gòu)反應(yīng)效應(yīng)，即氣候變化將會(huì)對社會(huì)機(jī)構(gòu)的能力、形式和運(yùn)作產(chǎn)生壓力［9］。對中國而言，氣候變化對于流域的影響同樣會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境上的嚴(yán)重不利后果。例如，2022年夏季的持續(xù)高溫導(dǎo)致中國主要流域出現(xiàn)嚴(yán)重的干旱狀況。截至2022年8月22日，長江流域10省市耕地受旱面積4 848萬畝（即323.2萬 hm2），有340萬人、58萬頭大牲畜因旱供水受到影響，此外，四川各江河流域來水較往年同期偏枯五成以上，水電發(fā)電能力銳減，電力供需嚴(yán)重失衡［10］。在這種情況下，在流域治理過程中加強(qiáng)對氣候變化的應(yīng)對，已經(jīng)成為十分緊迫的現(xiàn)實(shí)議題。

正是基于上述科學(xué)研究認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的緊迫性，中國2015年向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的第一次國家自主貢獻(xiàn)文件中將“適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略”作為中國在氣候變化背景下流域治理的主要目標(biāo)。該文件中提出，要“依據(jù)區(qū)域突出脆弱性、敏感性問題與主要生態(tài)功能定位，探索西北農(nóng)牧交錯(cuò)帶、西南石漠化地區(qū)、長江流域、黃河流域、其他重點(diǎn)河湖流域等生態(tài)脆弱地區(qū)氣候適應(yīng)與生態(tài)修復(fù)工作部署……增強(qiáng)生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，協(xié)同提高適應(yīng)氣候變化能力”以及“將適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略融入包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局”［11］。從文件表述來看，在“雙碳”目標(biāo)提出之前，流域治理的主要目標(biāo)是提高流域?qū)夂蜃兓倪m應(yīng)能力。在應(yīng)對氣候變化過程中，適應(yīng)是重要的應(yīng)對策略。由于溫室氣體排放及由此帶來的氣候變化之間存在時(shí)間差，氣候變化可能已經(jīng)發(fā)生，所以不管采取何種限制排放的行動(dòng)，實(shí)施適應(yīng)措施都是必要的［12］。但是在這一目標(biāo)之下，流域治理主要關(guān)注流域的自然生態(tài)屬性，目的是通過治理來維持流域的自然生態(tài)功能和基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)功能，而沒有考慮到流域減緩氣候變化的潛力，因此并沒有涉及到如何通過流域治理推動(dòng)減少碳排放總量、降低碳排放強(qiáng)度的問題。

1.2 “雙碳”目標(biāo)提出后中國流域治理的目標(biāo)

盡管適應(yīng)是流域治理中的重要議題，但同時(shí)需要注意的是，流域內(nèi)的人類活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的碳排放并影響碳中和效果?！傲饔虿粌H是一個(gè)從源頭到河口的完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元，其所在的自然區(qū)域又是人類經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動(dòng)的重要社會(huì)場所”［13］。由于大城市群和能源工業(yè)基地往往依托于流域的水源供給，流域內(nèi)的人類活動(dòng)是碳排放的重要來源。例如，黃河流域特別是中上游地區(qū)煤炭、石油、天然氣等能源和有色金屬等礦產(chǎn)資源富集，是中國重要的能源供應(yīng)基地、能源化工和基本原材料基地，能源、有色、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)是黃河流域特別是中上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱［14］。電力、有色、化工、煤炭等高耗能產(chǎn)業(yè)都是碳排放的主要來源，這嚴(yán)重制約了黃河流域低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［15］。除此之外，由于森林和土地是碳匯的主要載體，流域開發(fā)利用導(dǎo)致的森林和土地利用的變化，也會(huì)影響到碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，相關(guān)研究指出，印度尼西亞吉利翁河（Ciliwung River）流域1989—2012年的土地利用變化表明綠地面積減少了2 575.57 hm2，土地利用的變化使碳儲(chǔ)量減少了26 900 t，釋放了約98 723 t CO2e［16］。又如，相關(guān)研究表明，2000—2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶土地利用碳排放量呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢，2000—2010年，碳排放量從325.35×108t增長到984.40×108t，到2015年，長江經(jīng)濟(jì)帶土地利用碳排放量為1 209.13×108t［17］。

由此可以看出，流域不僅僅是一個(gè)復(fù)雜的自然生態(tài)系統(tǒng)，也是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元?！傲饔虻淖匀簧鷳B(tài)因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素相互交織、互相影響，形成‘自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)’”［18］。正是因?yàn)榱饔虻倪@一特征，在“雙碳”目標(biāo)提出之后，中國對流域治理的目標(biāo)也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。中共中央、國務(wù)院2021年10月發(fā)布的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中明確提出，“在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施中，強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求?！迸c之前的表述不同，新的文件中要求在長江和黃河流域發(fā)展和保護(hù)中“強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求”，這對于流域治理提出了新的要求。

與適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略不同，綠色低碳發(fā)展的內(nèi)涵更加豐富?！熬G色低碳發(fā)展是指以采取清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、優(yōu)化消費(fèi)等手段，重點(diǎn)對能源開發(fā)利用等領(lǐng)域進(jìn)行減排從而達(dá)到促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的一種理念”［19］。與單一的適應(yīng)戰(zhàn)略不同，綠色低碳發(fā)展更加側(cè)重于發(fā)展的要求，以可持續(xù)發(fā)展作為邏輯指引。綠色低碳發(fā)展對于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的展開，包含了兩個(gè)指向：一是觀念上堅(jiān)持整體主義，系統(tǒng)思索經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的諸多要素，且將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境等一并考量；二是適用對象上強(qiáng)調(diào)多元主義，不再局限于單一、具體的環(huán)境要素，而是瞄向多元的環(huán)境要素和抽象的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)［20］。由此可以看出，在流域治理過程中強(qiáng)化綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向和任務(wù)要求，必須將流域作為一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)來對待，實(shí)現(xiàn)流域的整體保護(hù)和發(fā)展。具體來說，這應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)主要目標(biāo)任務(wù)。一是將流域治理與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)流域的綠色發(fā)展。這就要求在流域治理中充分開展資源節(jié)約、污染控制和生態(tài)保育工作，并且實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一。生態(tài)文明建設(shè)的要求包括資源節(jié)約、污染控制和生態(tài)保育，只有這三者能夠協(xié)調(diào)，整個(gè)社會(huì)才能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人與自然才能夠和諧共生［21］。二是將流域治理與低碳發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)流域的低碳發(fā)展。這就要求在流域治理中不僅僅要加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還必須對流域內(nèi)各項(xiàng)人類活動(dòng)特別是能源開發(fā)利用和工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展過程中不斷降低流域范圍內(nèi)的碳排放總量和碳排放強(qiáng)度，改變發(fā)展方式和發(fā)展路徑。通過落實(shí)綠色低碳發(fā)展所包含的上述兩項(xiàng)任務(wù)，一方面能夠通過流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保育實(shí)現(xiàn)流域自然資本的增進(jìn)，提升流域碳匯容量，另一方面則能夠通過流域內(nèi)能源利用方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低碳排放總量和強(qiáng)度。由此可以看出，在新的綠色低碳發(fā)展導(dǎo)向之下，必須將貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)作為流域治理的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)流域資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與低碳發(fā)展的統(tǒng)一。

2 “雙碳”目標(biāo)下流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制實(shí)施理念更新

在流域治理過程中，流域規(guī)劃是流域治理目標(biāo)和行動(dòng)方案的載體。因此，要在流域治理過程中貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，首先必須將其融入流域規(guī)劃的編制和實(shí)施過程之中。流域規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜的體系，包含了多種不同類型的規(guī)劃。例如，長江流域規(guī)劃體系包含了發(fā)展規(guī)劃體系、國土空間規(guī)劃體系以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系［22］。在上述各種類型的規(guī)劃之中，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系是專門針對流域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)劃，在流域綠色低碳發(fā)展之中具有重要作用和意義。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系通常包含綜合性流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，例如生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃、水資源規(guī)劃、河湖岸線保護(hù)規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃、養(yǎng)殖水域?yàn)┩恳?guī)劃等。流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃既涉及到流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)等問題，也涉及到水資源高效利用、流域空間布局優(yōu)化等問題。因此，要在流域治理過程中貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系的理念和措施進(jìn)行更新和調(diào)適，將“雙碳”目標(biāo)融入規(guī)劃編制實(shí)施過程和內(nèi)容之中，進(jìn)而引導(dǎo)流域各級(jí)政府和相關(guān)主體的行動(dòng)。

具體而言，要在流域治理過程中貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，首先要對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定與實(shí)施的基本理念進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整和更新。傳統(tǒng)的規(guī)劃編制實(shí)施過程建立在所謂的“預(yù)測模式”基礎(chǔ)之上，即重視行政決策的確定性，旨在對未來作出全面的理性規(guī)劃和指令性的規(guī)范，追求“畢其功于一役”，期待單次決策即可徹底解決問題［23］。規(guī)劃是公權(quán)力機(jī)關(guān)對未來一段時(shí)間內(nèi)資源和行動(dòng)的系統(tǒng)安排，必須建立在現(xiàn)有信息和對未來情形進(jìn)行合理預(yù)測的基礎(chǔ)上，因此，這種理念具有一定的合理性，反映了規(guī)劃的本質(zhì)特征。此外，這種理念要求規(guī)劃必須明確、確定、清晰、可執(zhí)行，為執(zhí)行主體提供明確的行動(dòng)指引，這也符合后續(xù)規(guī)劃貫徹落實(shí)的需要。但是在流域管理過程中，采用預(yù)測模式指導(dǎo)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制實(shí)施過程并不能完全滿足貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的需要：

首先，流域生態(tài)系統(tǒng)具有動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性特征，規(guī)劃的制定者難以對流域生態(tài)系統(tǒng)的未來變化作出預(yù)測并對流域范圍內(nèi)涉及到“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的資源和行動(dòng)作出預(yù)先安排。從生態(tài)學(xué)理論上看，通過分層嵌套尺度對水生生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行分類越來越受到等級(jí)綴塊動(dòng)態(tài)范式理論的挑戰(zhàn)，這一理論把非平衡和隨機(jī)過程作為生態(tài)學(xué)系統(tǒng)穩(wěn)定性的組成部分，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的不連續(xù)性、不平衡性以及復(fù)雜性特征，更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)［24］。由于每年來水量和徑流特征在不斷變化，流域生態(tài)系統(tǒng)具有典型的等級(jí)綴塊動(dòng)態(tài)特征，具有不連續(xù)性、不平衡性和復(fù)雜性特征，氣候變化則會(huì)進(jìn)一步加劇這種復(fù)雜性。氣候變化將對整個(gè)流域造成擾動(dòng)，影響水資源分配、水生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)、水污染防治等治理活動(dòng)。例如，有學(xué)者針對氣候變化對水資源分配的影響問題指出，“對全球變暖對水資源影響的預(yù)測包括以下方面的潛在廣泛變化：降水、蒸發(fā)和徑流……雖然很難準(zhǔn)確預(yù)測這些變化在任何特定地區(qū)將如何表現(xiàn)，但可以肯定地說，全球變暖將增加水供應(yīng)的不確定性，從而增加干旱地區(qū)水管理的挑戰(zhàn)”［25］。還有學(xué)者針對水生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化的問題指出，“傳統(tǒng)的環(huán)境、規(guī)劃和自然資源管理模式要么無法應(yīng)對氣候變化的復(fù)雜性和不確定性，要么成為有效適應(yīng)的實(shí)際障礙。對環(huán)境過程采取靜態(tài)觀點(diǎn)的監(jiān)管方法在很大的不確定性條件下一直在掙扎。即使這些監(jiān)管方法在過去是適當(dāng)?shù)?，其表現(xiàn)也將越來越差，因?yàn)樵絹碓诫y以準(zhǔn)確預(yù)測氣候變化下的環(huán)境影響以及不同適應(yīng)方案的相對成本和收益”［26］。針對氣候變化對水質(zhì)控制的影響問題，也有學(xué)者指出，“今天的法規(guī)可能不適合明天的問題。特別是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和TMDLs（富營養(yǎng)物質(zhì)的總最大日負(fù)荷）基于固定時(shí)間點(diǎn)的平均條件和污染物來源。因此，它們對雨水徑流和徑流的峰谷并不特別靈活，隨著氣候模式的變化，這些峰谷可能變得更加極端”［27］。

其次，“雙碳”目標(biāo)不僅僅涉及到生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，還涉及到流域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問題。而相關(guān)研究表明，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有區(qū)域差異化特征?！爸袊赜蜻|闊，各地區(qū)在自然資源稟賦、區(qū)劃功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面存在較大的差異性，因而各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地特點(diǎn)因地制宜、科學(xué)合理地制定碳達(dá)峰、碳中和措施”［28］。在流域范圍內(nèi)，這種地區(qū)發(fā)展的差異性更為明顯。相關(guān)研究指出，“流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依賴于流域內(nèi)以水資源為主要載體的流域生態(tài)環(huán)境和自然資源的存在和支撐，而以水為中心的流域上中下游、左右岸、干流支流、不同支流所在地區(qū)之間在資源稟賦、開發(fā)效益之間往往存在很大的差異，這就很容易導(dǎo)致流域內(nèi)各類主體（特別是經(jīng)濟(jì)主體和追求GDP增加的地方政府）追求自身利益最大化而忽視流域生態(tài)環(huán)境整體利益，造成流域生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源可持續(xù)性下降、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大等問題”［29］。因此，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，還需要綜合考慮流域范圍內(nèi)不同地區(qū)、不同群體的利益訴求，這對于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制與實(shí)施構(gòu)成了較大的挑戰(zhàn)。

為了克服上述困難，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制實(shí)施理念應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，從“預(yù)測模式”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)性管理”（Adaptive Management），即通過盡可能多主體的參與，根據(jù)行動(dòng)效果和新獲取的信息等對規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)地調(diào)適，從而使得規(guī)劃編制和實(shí)施不再成為單一主體自上而下的一次性決策過程，而是能夠和不斷變化的情況相適應(yīng)，使得規(guī)劃更加有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)?！啊m應(yīng)性管理’一詞出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，用于描述一種處理環(huán)境評估和管理的新方法，其反映了生態(tài)學(xué)的范式轉(zhuǎn)變，即包含了對自然系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)和非靜態(tài)觀點(diǎn)”［30］。 適應(yīng)性管理預(yù)設(shè)的前提是，在不確定的條件下，例如在自然資源管理過程中，根據(jù)一次性的預(yù)測判斷而采取行動(dòng)很可能不會(huì)取得理想效果［31］。適應(yīng)性管理是具有進(jìn)化性和跨學(xué)科特征的一種管理方法，其認(rèn)識(shí)到自然系統(tǒng)固有的不確定性，因此要求在決策的早期階段充分整合生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素。以適應(yīng)性管理理論為基礎(chǔ)的規(guī)劃編制和實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)具有以下特征：對模糊性和不確定性的高容忍度；使用多個(gè)情境、多個(gè)假設(shè)、數(shù)據(jù)模擬、可測試和可修改閾值以及類似的科學(xué)方法來減少或解釋不確定性；持續(xù)研究、監(jiān)控和通過反饋循環(huán)來影響計(jì)劃；對計(jì)劃的持續(xù)調(diào)整；整體和靈活的設(shè)計(jì)，包括將可選擇方案嵌入到計(jì)劃之中；進(jìn)行綜合的學(xué)科間或跨學(xué)科規(guī)劃；對相互依存的條件進(jìn)行管理或協(xié)調(diào)；在制定計(jì)劃和管理行動(dòng)時(shí)，考慮社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體制和組織的復(fù)雜性，以及科學(xué)、自然和技術(shù)的復(fù)雜性；在組織和多組織網(wǎng)絡(luò)層面上進(jìn)行公眾參與；對規(guī)劃本身和管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃［32］。國內(nèi)外針對如何在流域治理中運(yùn)用適應(yīng)性管理理論已經(jīng)有很多研究成果。例如，早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者對適應(yīng)性管理理論在哥倫比亞河流域魚類和野生動(dòng)物恢復(fù)項(xiàng)目的應(yīng)用進(jìn)行了研究，指出在該項(xiàng)目中運(yùn)用適應(yīng)性管理需要通過反復(fù)試驗(yàn)找到有效的方法。在這一過程中，需要采取以下措施：一是需要對新獲取的信息進(jìn)行分析，這需要建立一個(gè)系統(tǒng)的分析模型以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，其中心目的是促進(jìn)形成對措施后果的總體看法，而不是作出準(zhǔn)確的預(yù)測；二是要進(jìn)行監(jiān)測和評估，從而對項(xiàng)目的生物學(xué)結(jié)果進(jìn)行判斷；三是重新定義成功，從失敗中汲取經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛱岣唛L期成功的可能性；四是科學(xué)合作，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要在科學(xué)界、公用事業(yè)界和資源管理界之間建立合作關(guān)系［33］。國內(nèi)也有一些關(guān)于適應(yīng)性流域管理的研究成果。例如，有研究指出，基于適應(yīng)性管理的水污染控制依賴于以下幾方面的管理改善，即搭建適應(yīng)性管理平臺(tái)、加強(qiáng)科學(xué)研究在方案構(gòu)建中的作用以及加強(qiáng)公眾和基層單位的參與［34］。

適應(yīng)性管理理念反映了系統(tǒng)與動(dòng)態(tài)的思想，與中國目前貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的總體思路和原則具有內(nèi)在的一致性?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中明確提出，碳達(dá)峰碳中和工作的原則包括全國統(tǒng)籌原則和防范風(fēng)險(xiǎn)原則。全國統(tǒng)籌原則要求“全國一盤棋，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度優(yōu)勢，實(shí)行黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任。根據(jù)各地實(shí)際分類施策，鼓勵(lì)主動(dòng)作為、率先達(dá)峰”。防范風(fēng)險(xiǎn)原則要求“處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防止過度反應(yīng)，確保安全降碳”。這兩條原則正是體現(xiàn)了適應(yīng)性管理中所包含的整體性理念和動(dòng)態(tài)性理念。因此，要在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中貫徹“雙碳”目標(biāo)，規(guī)劃的編制和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用適應(yīng)性管理方法，提升規(guī)劃的科學(xué)性、根據(jù)行動(dòng)效果和進(jìn)一步獲取的信息不斷調(diào)適規(guī)劃并且盡可能吸收多方參與，使得規(guī)劃編制實(shí)施和“雙碳”目標(biāo)之間相互耦合。具體來說，結(jié)合氣候變化的特征，根據(jù)適應(yīng)性管理理念的要求，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行調(diào)適和創(chuàng)新。

第一，在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，盡可能確定多技術(shù)方案并提供額外的資源保障。在規(guī)劃的編制過程中，應(yīng)當(dāng)允許實(shí)施機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況采用多種技術(shù)方案和方法，從而確保一定的技術(shù)方案冗余。由于存在氣候變化導(dǎo)致的不確定性，保證一定的冗余可以確保在出現(xiàn)新情況時(shí)能夠及時(shí)應(yīng)對。與此相對應(yīng)，在規(guī)劃的保障措施中應(yīng)當(dāng)給予規(guī)劃實(shí)施額外的資源保障。與剛性規(guī)劃不同，適應(yīng)性規(guī)劃需要額外的資源保障以支撐可能采用的不同技術(shù)方案，這是使得多種技術(shù)方案可以具體落實(shí)的關(guān)鍵。

第二，對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行不斷監(jiān)測和調(diào)整。在規(guī)劃實(shí)施過程中要設(shè)定相應(yīng)的修正程序。和一般的規(guī)劃不同，適應(yīng)性規(guī)劃的編制和實(shí)施應(yīng)當(dāng)是一個(gè)連續(xù)的過程，在突發(fā)事件出現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)修正目前的規(guī)劃從而使規(guī)劃的目標(biāo)和措施與實(shí)際條件相適應(yīng)。氣候變化導(dǎo)致極端天氣事件頻發(fā)，這對規(guī)劃的實(shí)施構(gòu)成了較大的挑戰(zhàn)。例如，長江流域2022年7月至8月發(fā)生的大范圍、長時(shí)間的高溫干旱天氣導(dǎo)致長江流域流量和水位大大減少，流域的環(huán)境容量和生態(tài)用水量出現(xiàn)了較大變化，仍然按照該流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃確定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案、污染防治方案等采取相應(yīng)的措施可能已經(jīng)不符合實(shí)際情況的需要。在這種情況之下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的情況變化對規(guī)劃方案及其實(shí)施進(jìn)行臨時(shí)性或者永久性調(diào)整。

第三，建立多中心行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。與整體生態(tài)系統(tǒng)方法相反，由于流域生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行存在不確定性，且氣候變化進(jìn)一步加劇了這種不確定性，在整體層面上去進(jìn)行規(guī)劃和行動(dòng)實(shí)際上存在很大的困難。此外，由于“雙碳”目標(biāo)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的復(fù)雜性，也有必要考慮不同地方的具體情況和利益訴求?；谶@兩方面的考慮，在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)給予地方層面一定的自主權(quán)，從而避免信息反饋和規(guī)劃決策之間的遲延，并充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。因此，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對流域范圍內(nèi)各個(gè)區(qū)域的具體特征進(jìn)行描述，并且確定相應(yīng)的、更加細(xì)化的目標(biāo)，給予流域內(nèi)地方政府更多的自主權(quán)，由不同層級(jí)的地方政府在區(qū)域范圍內(nèi)采取更加有針對性的行動(dòng)，并且允許地方政府之間通過協(xié)商等方式進(jìn)行行政合作，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理和聯(lián)合治理，從而實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各組成部分之間的自組織效應(yīng)。在這一過程中，也可以在一定程度上吸納非政府組織、技術(shù)專家以及公眾的參與。

為了確保上述調(diào)適措施得到落實(shí)，在規(guī)劃的制定和實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮相關(guān)法律制度的保障作用。首先，依據(jù)適應(yīng)性管理理念的要求，在規(guī)劃制定過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各類主體的參與，使規(guī)劃獲得充分的技術(shù)和信息支撐，提升規(guī)劃的科學(xué)性和民主性，這就要求充分發(fā)揮現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的保障作用?！董h(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！边@一規(guī)定也可以延伸適用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定過程，要求相關(guān)主體充分考慮相應(yīng)政策措施的碳減排碳中和效果，并發(fā)揮專家、公眾等其他主體的支撐作用。其次，依據(jù)“從做中學(xué)”的適應(yīng)性管理理念，在規(guī)劃制定和實(shí)施過程中，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和跟蹤評價(jià)制度的保障作用。由于氣候變化影響的不確定性，對于規(guī)劃確立的相關(guān)目標(biāo)和政策措施，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加對碳排放碳中和影響的評價(jià)，并且在規(guī)劃實(shí)施之后，加強(qiáng)對規(guī)劃的跟蹤評價(jià)。《環(huán)境影響評價(jià)法》第15條規(guī)定：“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃實(shí)施后，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織環(huán)境影響的跟蹤評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果報(bào)告審批機(jī)關(guān)；發(fā)現(xiàn)有明顯不良環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出改進(jìn)措施?！痹诹饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中加強(qiáng)落實(shí)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和跟蹤評價(jià)制度，也有利于根據(jù)規(guī)劃實(shí)施效果及時(shí)調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)和政策措施，貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)。最后，需要進(jìn)一步發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中的作用。目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度是中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的基礎(chǔ)性制度，旨在確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)的落實(shí)?！董h(huán)境保護(hù)法》第26條規(guī)定：“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價(jià)的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！痹诹饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施過程中，流域范圍內(nèi)省級(jí)人民政府是最為重要的責(zé)任主體，為了確保流域管理過程中能夠貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，需要將相應(yīng)的指標(biāo)納入到規(guī)劃目標(biāo)責(zé)任范圍內(nèi)，并進(jìn)行相應(yīng)的考核評價(jià)，以確保相應(yīng)的政策措施落到實(shí)處。

對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制實(shí)施理念進(jìn)行更新，能夠從以下幾方面實(shí)質(zhì)性改善流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與“雙碳”目標(biāo)之間的耦合度。

一是提升流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性，使得生態(tài)環(huán)境規(guī)劃能夠更加有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。多技術(shù)方案和資源支持能夠使得規(guī)劃制定機(jī)關(guān)更加全面地對比流域管理過程中不同技術(shù)方案的碳減排和碳中和效果，并從中選擇最有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的對策措施。以河道護(hù)岸建設(shè)為例，研究表明，不同類型河道護(hù)岸的碳排放存在較大差異。建筑結(jié)構(gòu)邊坡的碳排放量明顯大于生態(tài)邊坡。邊坡保護(hù)中使用的砂、石、混凝土、鋼和PVC的數(shù)量是碳排放量大的主要原因，而與結(jié)構(gòu)護(hù)岸相比，生態(tài)護(hù)岸保護(hù)能夠減少93.1%的碳排放［35］。因此，在規(guī)劃中明確要求盡可能采取生態(tài)邊坡技術(shù)方案，更加有利于貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)。

二是改進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施過程，提升規(guī)劃對氣候變化的適應(yīng)性。適應(yīng)性規(guī)劃通過授權(quán)管理者和決策者根據(jù)客觀情況變化或新信息而改變管理和決策，實(shí)現(xiàn)決策與實(shí)施之間的相互連接，從而使得流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃能夠及時(shí)得到相應(yīng)調(diào)整，更好地適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的需要。由于碳減排和碳達(dá)峰的技術(shù)不斷更新且政策要求不斷變化，規(guī)劃必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，其實(shí)施才能符合實(shí)際情況的需要。將適應(yīng)性管理理念引入流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制和實(shí)施過程，有利于延長規(guī)劃的生命周期，改善規(guī)劃貫徹和落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的效果。

三是提升各方參與的主動(dòng)性和積極性，為“雙碳”目標(biāo)的貫徹落實(shí)提供充分的信息和資源支持。與環(huán)境污染和生態(tài)破壞不同，“雙碳”目標(biāo)的貫徹落實(shí)涉及流域管理的各個(gè)方面，需要各方的充分合力。在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中加強(qiáng)地方之間的相互合作、吸收非政府組織、專家和公眾參與，有利于加強(qiáng)信息交流共享和充分調(diào)動(dòng)資源，避免出現(xiàn)走彎路和內(nèi)耗的情況。

3 “雙碳”目標(biāo)下流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃措施調(diào)適

除了要在規(guī)劃編制實(shí)施理念上進(jìn)行更新之外，對于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中確立的各項(xiàng)具體對策措施也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施與“雙碳”目標(biāo)之間的耦合。在“十四五”期間已經(jīng)出臺(tái)的中央和地方綜合性流域生態(tài)保護(hù)環(huán)境規(guī)劃中，2022年6月出臺(tái)的《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》相對詳細(xì)地提出了如何落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的具體措施，而較早出臺(tái)的《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》以及其他專項(xiàng)規(guī)劃、地方重點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃僅對低碳發(fā)展有所提及，缺乏具體明確的對策措施。要將綠色低碳發(fā)展的導(dǎo)向和任務(wù)要求擴(kuò)展到所有流域治理過程之中，必須對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中的相關(guān)對策措施進(jìn)行調(diào)適，將“雙碳”目標(biāo)融入流域治理過程之中?？傮w來看，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的主要措施應(yīng)當(dāng)包括推進(jìn)流域能源開發(fā)利用低碳化、流域高耗能產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效以及加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

3.1 推進(jìn)流域能源開發(fā)利用低碳化

能源開發(fā)利用活動(dòng)是碳排放的重要來源，而中國主要流域特別是黃河流域是重要的能源基地。“整體而言，黃河流域蘊(yùn)含的能源資源類型非常多樣化，既包括煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)化石能源，也有以水利資源為主體的發(fā)展較為穩(wěn)定的可再生能源，還有以風(fēng)能、太陽能為主要代表的新能源”［36］。因此，在流域治理中，如何對能源開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)制以貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃無法回避的問題。現(xiàn)有的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在能源開發(fā)利用規(guī)劃措施方面主要考慮碳排放強(qiáng)度問題。在適應(yīng)性管理理念下，需要進(jìn)一步考慮不同能源開發(fā)利用措施對氣候變化的適應(yīng)性差異。首先，煤炭等化石能源開發(fā)利用是碳排放的主要來源，依據(jù)國家總體的碳減排政策，各流域都應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)化石能源清潔高效利用、有序減量替代以及煤電項(xiàng)目節(jié)能減碳改造。黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要“深入推進(jìn)能源革命，加強(qiáng)煤炭清潔高效利用”。但需要注意的是，傳統(tǒng)化石能源與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較大，涉及國家能源和經(jīng)濟(jì)安全，此外，與水能不同，傳統(tǒng)化石能源的開發(fā)利用基本上不會(huì)受到極端氣候的影響。因此，根據(jù)防范風(fēng)險(xiǎn)的原則，化石能源低碳發(fā)展規(guī)劃不能過于激進(jìn)，需要給予相關(guān)主體更高的自主性，并允許根據(jù)能源供應(yīng)情況和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對具體方案、路線圖和年度計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)的適應(yīng)性調(diào)整。其次，相對于煤炭等化石能源開發(fā)利用而言，水電開發(fā)利用的碳排放強(qiáng)度較低，但水電項(xiàng)目的氣候適應(yīng)性程度較差。水電項(xiàng)目一旦建成，其影響就會(huì)延續(xù)幾十年，難以進(jìn)行相應(yīng)的適應(yīng)性管理。一項(xiàng)針對美國水電開發(fā)項(xiàng)目適應(yīng)性的研究指出，“聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)對項(xiàng)目重新發(fā)放許可證的期限為30～50年，這意味著，一旦頒發(fā)或更新許可證，任何不充分的環(huán)境保護(hù)和緩解措施都可能會(huì)被鎖定多年，這限制了從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)的能力，也限制了根據(jù)措施的實(shí)施效果而改善現(xiàn)狀的能力。此外，氣候變化實(shí)際上導(dǎo)致了當(dāng)前關(guān)于這些自然系統(tǒng)運(yùn)行的許多關(guān)鍵假設(shè)在整個(gè)許可證有效期內(nèi)不再成立”［37］。因此，雖然流域范圍內(nèi)往往有較為豐富的水電資源，且水電資源開發(fā)利用有助于碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是對于水電資源開發(fā)利用特別是大型水電項(xiàng)目的規(guī)劃，需要在更長的時(shí)間尺度內(nèi)加以評估，并提供相應(yīng)的備選技術(shù)方案。再次，風(fēng)光等可再生能源項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生碳排放，具有較強(qiáng)的傳統(tǒng)能源替代效應(yīng)，最有助于碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)鼓勵(lì)加強(qiáng)風(fēng)光能源開發(fā)利用。

加強(qiáng)風(fēng)光能源開發(fā)利用的重要前提是解決風(fēng)光能源消納問題，這要求充分發(fā)揮可再生能源消納制度的保障作用。相關(guān)研究表明，在可再生能源裝機(jī)、發(fā)電、消納三個(gè)過程中，對碳減排作用最明顯的是可再生能源消納比率，其次是可再生能源發(fā)電占比，最后是可再生能源裝機(jī)容量［38］。由此可見，在風(fēng)光能源開發(fā)利用過程中，消納是其發(fā)展的瓶頸。中國風(fēng)光資源主要分布在中西部地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)主要位于東部，這導(dǎo)致流域可再生能源開發(fā)利用呈現(xiàn)出上游主要是開發(fā)利用地區(qū)而下游主要是消納地區(qū)的特征，這就要求下游省份承擔(dān)較多的消納責(zé)任?！犊稍偕茉捶ā分贫ㄖ踹x擇采用固定電價(jià)制度作為中國可再生能源開發(fā)利用的基礎(chǔ)性制度，但是隨著可再生能源裝機(jī)量的迅速增加，該制度因補(bǔ)貼額度過大，已經(jīng)不能滿足可再生能源發(fā)展的需要。2018年3月，國家能源局就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》向相關(guān)部門單位征求意見，雖然該辦法尚未出臺(tái)，但是可以預(yù)見，未來中國可再生能源消納制度將從固定電價(jià)制度轉(zhuǎn)向配額制度。與固定電價(jià)制度不同，配額制度涉及到不同省份可再生能源消納義務(wù)的分配問題。為了促進(jìn)流域范圍內(nèi)風(fēng)光能源發(fā)展，未來需要在相應(yīng)的管理辦法中嘗試推動(dòng)建立流域內(nèi)可再生能源協(xié)調(diào)消納制度，解決流域上游可再生能源開發(fā)利用的消納問題，這也有利于推動(dòng)流域的整體高質(zhì)量發(fā)展。

在規(guī)劃實(shí)施過程中還需要注意，風(fēng)光能源項(xiàng)目需要占用較多土地，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，保障風(fēng)光能源開發(fā)利用項(xiàng)目土地供應(yīng)，推動(dòng)流域范圍內(nèi)風(fēng)光能源開發(fā)利用。此外，目前風(fēng)光資源豐富的地區(qū)主要是西部地區(qū)，位于中國主要流域上游。風(fēng)光能源項(xiàng)目導(dǎo)致的土地用途變化可能會(huì)對流域生態(tài)系統(tǒng)造成一定壓力，降低流域土地碳中和效果。因此，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之中，也需要加強(qiáng)對風(fēng)光能源項(xiàng)目碳中和效果的監(jiān)測和評估。

3.2 推進(jìn)流域高耗能產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效

化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體的主要來源，燃燒產(chǎn)生的顆粒物、SO2、NOx等也是大氣污染物的主要來源，CO2等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點(diǎn)［39］。因此，在流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，對高耗能產(chǎn)業(yè)需要進(jìn)行系統(tǒng)性控制和管理是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須解決的重點(diǎn)問題。很多政策措施都有助于推進(jìn)高耗能產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效，包括：嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，遏制高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展；推進(jìn)企業(yè)“煤改氣”“煤改電”，改變企業(yè)用能結(jié)構(gòu)和電氣化水平；加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)研發(fā)，改善企業(yè)生產(chǎn)工藝流程、推進(jìn)清潔生產(chǎn)等。不過需要注意的是，不同政策措施的減污降碳協(xié)同效應(yīng)和效果并不一致，為了更好地實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，依據(jù)適應(yīng)性管理理念，需要對不同技術(shù)方案和政策措施的減污降碳水平進(jìn)行比較，優(yōu)先推行具有更高協(xié)同效應(yīng)和更好效果的政策措施和技術(shù)方案。例如，最新研究表明，長期而言以碳市場為主的降碳政策的減污協(xié)同效應(yīng)顯著優(yōu)于減污政策的降碳協(xié)同效應(yīng)［40］?；诖耍诹饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中除了要明確相應(yīng)的減污政策之外，還需要引入碳市場等降碳政策措施，如此更加有利于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施與“雙碳”目標(biāo)的相互耦合。

在推進(jìn)流域范圍內(nèi)高耗能產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮碳排放影響評價(jià)制度、清潔生產(chǎn)制度以及碳排放交易制度的保障作用。首先，高耗能產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效的首要措施是嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，遏制高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展。要區(qū)分可以上的項(xiàng)目和應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)流域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的碳排放影響評價(jià)制度。目前，中國已經(jīng)建立了較為成熟的環(huán)境影響評價(jià)制度，但是在環(huán)境影響評價(jià)過程中，還沒有針對碳排放的系統(tǒng)性評價(jià)程序和方法。2021年7月，生態(tài)環(huán)境部向部分省市下發(fā)了《關(guān)于開展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評價(jià)試點(diǎn)的通知》。該通知要求：“2022年6月底前，基本摸清重點(diǎn)行業(yè)碳排放水平和減排潛力，探索形成建設(shè)項(xiàng)目污染物和碳排放協(xié)同管控評價(jià)技術(shù)方法，打通污染源與碳排放管理統(tǒng)籌融合路徑，從源頭實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同作用?！庇纱丝梢钥闯?，碳排放影響評價(jià)制度是減污降碳保障性制度中的前端制度設(shè)計(jì)，符合《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主”原則的要求，可以避免高耗能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建成之后的碳排放鎖定效應(yīng)。在高耗能產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該制度的保障作用。其次，針對已經(jīng)建成投產(chǎn)的高耗能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮清潔生產(chǎn)制度的保障作用。清潔生產(chǎn)制度要求企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝流程、管理方法、技術(shù)方案等，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)過程的優(yōu)化，減少污染物和溫室氣體的產(chǎn)生?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》雖然沒有直接對碳排放控制進(jìn)行規(guī)定，但是規(guī)定了高耗能企業(yè)的強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，這也有利于碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在流域管理過程中，針對已經(jīng)建成投產(chǎn)的高耗能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，需要充分貫徹落實(shí)清潔生產(chǎn)制度，推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效。最后，為了降低企業(yè)減排總成本和平均成本，提升減排效率，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮碳排放交易制度的保障作用。不同企業(yè)的減排成本存在較大差異，允許企業(yè)間進(jìn)行碳排放交易有利于降低減排總成本和平均成本，更好地貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)。2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式上線交易，發(fā)電行業(yè)成為首個(gè)納入全國碳市場的行業(yè)。絕大多數(shù)發(fā)電企業(yè)都處于中國重點(diǎn)流域范圍之內(nèi)，因此，碳排放權(quán)交易市場的建立有助于流域范圍內(nèi)的整體減排。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出要“完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度”。未來應(yīng)當(dāng)將更多高耗能行業(yè)納入到碳排放權(quán)交易范圍，充分發(fā)揮碳排放權(quán)交易制度對流域碳減排的保障作用。

3.3 加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)

流域生態(tài)系統(tǒng)中包含有大量的森林和濕地，這些自然要素具有較強(qiáng)的碳中和能力。例如，相關(guān)研究表明，2020年長江經(jīng)濟(jì)帶林地碳匯量為81.81 Tg C/a（300.26 Tg CO2/a），散木林和四旁樹等其他生物質(zhì)碳儲(chǔ)量為6.60 Tg C/a（24.21 Tg CO2/a）［41］。流域森林和濕地系統(tǒng)越發(fā)達(dá)，流域碳中和能力就越強(qiáng)。因此，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，需要重點(diǎn)加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)和土地利用改善，增加森林和濕地面積，增加碳匯儲(chǔ)量。具體而言，相應(yīng)的措施包括：在水源涵養(yǎng)區(qū)開展水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)工程和土地整治工程，進(jìn)行重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)的封育保護(hù)，提升林地面積和質(zhì)量，增加林業(yè)碳匯；加強(qiáng)中下游和入?？跐竦刈匀簧鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，增加濕地碳匯儲(chǔ)量。除了上述措施之外，由于森林和濕地需要較大的生態(tài)流量，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在水資源規(guī)劃方面還需要加強(qiáng)生態(tài)流量保障，提升水資源配置的適應(yīng)性，在出現(xiàn)極端天氣時(shí)，需要優(yōu)先保障生態(tài)用水需要。

為了確保流域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境修復(fù)順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償制度的保障作用。中國主要河流大都自西向東流動(dòng)，上游主要位于中西部地區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，中西部地區(qū)省市普遍面臨較為嚴(yán)峻的發(fā)展任務(wù)。但是為了涵養(yǎng)水源、防治水土流失、提升碳匯儲(chǔ)量，上游地區(qū)往往同時(shí)面臨較重的生態(tài)修復(fù)任務(wù)，受到嚴(yán)格的空間開發(fā)利用管制。在這種情況下，為了促進(jìn)流域的公平均衡發(fā)展，調(diào)動(dòng)上游地區(qū)提供生態(tài)服務(wù)的積極性，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償制度的保障性作用?！董h(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！边@一規(guī)定同樣適用于流域上下游之間的補(bǔ)償。目前，基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐開展情況良好，但是基于協(xié)商和市場規(guī)則進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還不充分。為了增加碳匯、加強(qiáng)流域土地利用的碳中和效果，在規(guī)劃實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這一制度的保障作用，探索通過多種形式和方式就碳匯服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，以推動(dòng)流域的高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

4 結(jié) 語

與一般的政策目標(biāo)不同，“雙碳”目標(biāo)實(shí)際上是對國家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的整體性戰(zhàn)略要求。國家在各個(gè)領(lǐng)域的計(jì)劃和行動(dòng)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以形成碳減排和碳中和的總和效果。中國已經(jīng)明確提出將綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略作為流域治理的導(dǎo)向和任務(wù)要求，這意味著在流域治理過程中，必須將如何實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)納入到流域治理的整體行動(dòng)計(jì)劃和安排之中。因此，在流域治理過程中，需要對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制實(shí)施理念和對策措施進(jìn)行相應(yīng)更新和調(diào)適，以適應(yīng)貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的要求。從長遠(yuǎn)來看，為了確保流域治理貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，中國未來應(yīng)當(dāng)在立法層面進(jìn)行相應(yīng)跟進(jìn)，對《黃河保護(hù)法》和《長江保護(hù)法》等流域立法適時(shí)進(jìn)行修改完善。在地方層面上，也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的亞流域立法并設(shè)計(jì)相關(guān)法律規(guī)范，使得流域治理能夠在更小尺度上與“雙碳”目標(biāo)相互耦合。