“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制響應(yīng)

張忠利

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720）

為積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，中國(guó)政府在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作出莊嚴(yán)承諾，即“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！秉h的二十大報(bào)告則提出，到2035年要實(shí)現(xiàn)“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”，并指出實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是“一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”。因此，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須更加注重運(yùn)用諸如規(guī)劃等能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)構(gòu)性碳減排和碳排放源頭治理的手段［1］?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《“雙碳”意見(jiàn)》）和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《達(dá)峰方案》）明確提出要“從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門”“把碳達(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，并且提出強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控在生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯中的作用、構(gòu)建以低碳為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制等要求。因此，在建設(shè)法治國(guó)家背景下，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)必須注重發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃法制的保障作用。

目前，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，國(guó)土空間規(guī)劃法制的作用尚未得到充分發(fā)揮［2］。對(duì)于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制之保障，現(xiàn)有研究成果主要集中在如何完善國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策方面。學(xué)者們先后就面向“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間格局優(yōu)化［3］、低碳型國(guó)土空間規(guī)劃的機(jī)理［4］、“雙碳”目標(biāo)融入空間規(guī)劃的技術(shù)框架［5］、空間規(guī)劃的碳排放約束機(jī)制［2］、空間規(guī)劃之于“雙碳”目標(biāo)的邏輯關(guān)系［6］與響應(yīng)路徑［7］、空間規(guī)劃及其用途管控的保障作用［8］等問(wèn)題進(jìn)行了研究，但對(duì)于如何將這些成果有效轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法治保障則仍待繼續(xù)深入。另一方面，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法治建設(shè)方面，現(xiàn)有研究成果則主要集中在法治構(gòu)造［9］、法制框架［10］、多元路徑［11］、以環(huán)境司法為中心的法治回應(yīng)［12］、法政策學(xué)視角下的法制因應(yīng)［13］以及礦產(chǎn)資源法［14］、可再生能源法［15］、濕地保護(hù)法［16］等專項(xiàng)立法的回應(yīng)等方面，對(duì)于如何發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃法治在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的作用的研究則較為薄弱。目前，國(guó)土空間規(guī)劃體系正處于轉(zhuǎn)型重塑期，國(guó)家正在積極推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃立法，應(yīng)充分利用這一戰(zhàn)略機(jī)遇期，在上述前期研究成果基礎(chǔ)上，研究如何更好地構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障體系。

1 “雙碳”目標(biāo)之空間規(guī)劃法制響應(yīng)的緣由與路徑

環(huán)境法能否有效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，首先取決于對(duì)環(huán)境法背后的事理分析是否正確［17］。構(gòu)建面向“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制體系，須準(zhǔn)確把握“雙碳”目標(biāo)與國(guó)土空間規(guī)劃及其法制間的耦合關(guān)系，找準(zhǔn)國(guó)土空間規(guī)劃法制在“雙碳”法制體系中的坐標(biāo)，以發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃法制在助推實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的最大效能，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃之于“雙碳”目標(biāo)的良法善治。

1.1 碳治理之空間規(guī)劃法保障的客觀需求

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)之所以需要國(guó)土空間規(guī)劃法制保障，是由國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用是碳排放的重要來(lái)源、國(guó)土空間規(guī)劃具有面向未來(lái)的特性和國(guó)土空間規(guī)劃法制具有系統(tǒng)治理的功能等因素所決定的。

1.1.1 國(guó)土空間是碳源和碳庫(kù)及其相關(guān)人類活動(dòng)的載體

“雙碳”目標(biāo)是各國(guó)政府履行其在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《巴黎協(xié)定》下減緩氣候變化國(guó)家責(zé)任的量化表現(xiàn)形式，“減碳”“固碳”“增匯”是減緩氣候變化的三條重要途徑，而有關(guān)碳排放和碳吸收的所有人類活動(dòng)則都是發(fā)生在特定國(guó)土空間之上。從發(fā)生學(xué)角度來(lái)看，碳源和碳匯的生成或者變化過(guò)程都首先是作為其載體的土地（/國(guó)土空間）用途變化的過(guò)程。從土地利用類型角度看，無(wú)論在工業(yè)領(lǐng)域、能源領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域抑或交通運(yùn)輸領(lǐng)域，大規(guī)模能源消耗活動(dòng)都發(fā)生在建設(shè)用地之上，都首先需要進(jìn)行從非建設(shè)用地（比如農(nóng)用地或者未利用地/生態(tài)用地）到建設(shè)用地的土地用途之轉(zhuǎn)變，并且須依法進(jìn)行土地使用審批。所以，國(guó)土空間規(guī)劃法制能夠以空間準(zhǔn)入管制的方式對(duì)碳源之產(chǎn)生及其數(shù)量進(jìn)行源頭控制，也能通過(guò)禁止土地用途變更的方式保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯功能。

1.1.2 土地利用變化是繼化石能源燃燒之后的第二大碳排放源［18］

美國(guó)學(xué)者Houghton研究發(fā)現(xiàn)，1850年至1998年間全球土地利用變化所導(dǎo)致的碳排放占人類活動(dòng)所致碳排放總量的1/3；在中國(guó)，1950年至2005年間因土地利用變化所致碳排放量累計(jì)達(dá)10.6 Gt，占同期土地利用變化所致碳排放量的12%［19］。而且，土地利用類型不同或土地利用類型相同但土地利用方式不同，抑或是微觀層面不同地塊之間的空間布局不同，都會(huì)對(duì)碳排放產(chǎn)生直接影響［20］。因此，土地利用調(diào)控是助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要切入點(diǎn)［21］。歐盟委員會(huì)在其2021年7月審議通過(guò)的一系列氣候立法中，就包括專門針對(duì)土地利用碳排放進(jìn)行規(guī)制的立法，即《土地利用、土地利用變化和林業(yè)條例（Land Use， Land Use Change and Forestry Regulation， LULUCF Regulation）》。所以，推動(dòng)建立低碳型土地利用模式，是國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要選擇。

1.1.3 科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃能夠預(yù)防和化解“高碳鎖定效應(yīng)”

城市作為人口、產(chǎn)業(yè)、建筑、交通等集中地，其碳排放主要發(fā)生在建設(shè)用地上，約占全球的75%。目前我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成，未來(lái)仍會(huì)有新增建設(shè)用地。建設(shè)用地作為碳源用地的主要類型，不僅會(huì)破壞原有碳匯用地的固碳增匯作用，而且承載著最集中的人類活動(dòng)，更可能會(huì)產(chǎn)生“高碳鎖定效應(yīng)”［22］。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意味著，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展須實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性脫碳。為此，既須預(yù)防新增建設(shè)用地所致“高碳鎖定效應(yīng)”，亦須努力破解現(xiàn)有“高碳鎖定效應(yīng)”。國(guó)土空間規(guī)劃作為一種面向未來(lái)的系統(tǒng)治理方式，將其用于碳治理既能防治“高碳鎖定效應(yīng)”，也能避免“運(yùn)動(dòng)式”減碳所致一系列負(fù)面影響。

1.1.4 國(guó)土空間規(guī)劃法是以不同尺度的國(guó)土空間（區(qū)域）的開(kāi)發(fā)利用為調(diào)整對(duì)象的“橫切面”立法［23］

按照氣候立法的雙階體系構(gòu)造理論［24］，相對(duì)于氣候?qū)ｉT立法作為直接立法以規(guī)定“雙碳”目標(biāo)為根本任務(wù)，國(guó)土空間規(guī)劃法與《可再生能源法》《濕地保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》以及正在制定的《青藏高原保護(hù)法》等法律雖然同為應(yīng)對(duì)氣候變化間接立法，但是兩者之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。區(qū)別在于，前者是針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃之“區(qū)域-要素統(tǒng)籌”的整體性治理方式進(jìn)行的立法；后者則是針對(duì)特定行業(yè)或者區(qū)域、特定環(huán)境資源要素而進(jìn)行的立法，即是“區(qū)域”立法或者“要素”立法。聯(lián)系則在于，前者對(duì)后者所調(diào)控之對(duì)象起著國(guó)土空間準(zhǔn)入、用地用海保障或禁止國(guó)土用途變更等作用，也即兩者是主干法與專項(xiàng)法的關(guān)系。

1.2 碳治理之空間規(guī)劃法保障的現(xiàn)狀檢視

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系及其政策和法制進(jìn)入轉(zhuǎn)型重塑期?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）先后為構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、建立“五級(jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系作出了相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)。為落實(shí)上述決策，自然資源部等部門先后印發(fā)一系列國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策文件。但是，除《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》融入了較多“雙碳”元素之外，諸如《國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023年）》《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》等國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域的政策性文件，僅原則性要求將“雙碳”目標(biāo)的目標(biāo)、方法與手段與國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合，卻并未將“雙碳”目標(biāo)確立為國(guó)土空間規(guī)劃的編制原則和主要任務(wù)，亦缺乏與實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)直接相關(guān)的量化指標(biāo)。

在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃法制主要存在下列問(wèn)題。一是國(guó)土空間規(guī)劃主干法缺位，無(wú)法發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面對(duì)其他國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)立法的統(tǒng)領(lǐng)作用，難以推動(dòng)構(gòu)建以低碳為導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃法制體系，并發(fā)揮空間治理手段在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的潛力。二是現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)專項(xiàng)立法未將應(yīng)對(duì)氣候變化納入其立法目的，亦缺乏與“雙碳”目標(biāo)直接相關(guān)的法律制度設(shè)計(jì)和監(jiān)督保障機(jī)制。其實(shí)，在《森林法》《濕地保護(hù)法》《黑土地保護(hù)法》修訂或制定過(guò)程中，不乏專家學(xué)者建議在這些法律的立法目的和主要制度中寫入有關(guān)提升森林、濕地、黑土地的碳匯能力等應(yīng)對(duì)氣候變化方面的內(nèi)容［17］，但幾乎未被采納，導(dǎo)致《“雙碳”意見(jiàn)》關(guān)于“穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用”的要求在國(guó)土空間規(guī)劃法制方面缺乏有力保障，對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯之生態(tài)服務(wù)功能的行為難以通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃法制來(lái)追究其法律責(zé)任，而不得不主要依據(jù)其他現(xiàn)行立法以協(xié)同管控方式進(jìn)行治理。

上述分析表明，中國(guó)現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃政策及其立法缺少對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)之保障制度的整體布局［25］，碳排放治理在國(guó)土空間治理體系中屬于依賴模式而非自主規(guī)制模式［26］，即僅具有附隨性而缺乏自主性及相應(yīng)法制保障。換言之，“雙碳”政策在國(guó)土空間規(guī)劃政策和法律體系中尚未實(shí)現(xiàn)主流化，以低碳為導(dǎo)向且具有強(qiáng)制力保障的國(guó)土空間規(guī)劃法制體系亟待完善。當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院正在研究制定“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”，并積極推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃立法。為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，應(yīng)充分利用這一立法“窗口期”，從立法目的和法律制度兩個(gè)層面構(gòu)建“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障，將“雙碳”目標(biāo)充分融入國(guó)土空間規(guī)劃法制體系中。

1.3 作為響應(yīng)主體之空間規(guī)劃法制的范圍

構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障，首先須回答何謂國(guó)土空間規(guī)劃法，以明確其內(nèi)涵與外延，并準(zhǔn)確界定國(guó)土空間規(guī)劃主干法在國(guó)土空間規(guī)劃法制體系中的坐標(biāo)。對(duì)于“雙碳”目標(biāo)，它關(guān)系到需要哪些國(guó)土空間規(guī)劃法制對(duì)其作出響應(yīng)，以及如何作出響應(yīng)等問(wèn)題。

關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃立法，目前爭(zhēng)議較大的問(wèn)題是《國(guó)土空間規(guī)劃法》與《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》是否有必要并存。爭(zhēng)議的背景在于，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃在將“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”列為二類立法項(xiàng)目的同時(shí)，也將“國(guó)土空間規(guī)劃方面的立法”列為三類立法項(xiàng)目；2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出要“研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”；中發(fā)〔2019〕18號(hào)文既提出“研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”，又要求“加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃立法”。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為該兩部法律不應(yīng)并行，為避免可能出現(xiàn)的重復(fù)立法和銜接難題，建議制定適度法典化的《國(guó)土空間規(guī)劃法》［27］。也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)立法缺乏理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議先行制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施和國(guó)土空間用途管制法律化，而此舉又將會(huì)抽離《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的實(shí)體內(nèi)涵［28］。文章認(rèn)為，解決上述爭(zhēng)議須厘清國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)域各制度之間的邏輯關(guān)系。

首先，國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制、主體功能區(qū)制度及其配套政策四者密不可分，須相互配合、相互支撐，才能確保國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度既具戰(zhàn)略導(dǎo)向性，又能夠激勵(lì)相容和落地實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間良善治理。其次，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，并將完善主體功能區(qū)制度作為建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的首要任務(wù)，因此國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)立法的重要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)政策的法律化。再次，中發(fā)〔2019〕18號(hào)文提出的三個(gè)階段性目標(biāo)均以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)為落腳點(diǎn)，所以國(guó)土空間規(guī)劃立法應(yīng)以推動(dòng)建立高質(zhì)量國(guó)土空間秩序?yàn)榱⒎康?，而并不限于?shí)現(xiàn)國(guó)土空間用途管制和國(guó)土空間規(guī)劃體系的法律化。第四，鑒于主體功能區(qū)建設(shè)系中國(guó)所獨(dú)創(chuàng)［29］，且是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略，中央也多次明確提出要“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度”，制定《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》更能體現(xiàn)中央的上述戰(zhàn)略意圖。而且，相比之下，中央決策層在制定《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》方面態(tài)度明確，而對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃立法的表態(tài)則留有相當(dāng)?shù)膹椥钥臻g。

推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃立法的首選路徑應(yīng)當(dāng)是，在《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》中為建立國(guó)土空間規(guī)劃體系提供法制保障，即制定一部具有法典化特征且融國(guó)土空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間用途管制度、主體功能區(qū)制度及其配套政策于一體的法律［30］，并在此基礎(chǔ)上視需要決定是否仍須制定專門的《國(guó)土空間規(guī)劃法》，而不應(yīng)先入為主地認(rèn)為必須要制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》。事實(shí)上，即便在作為中國(guó)建立空間規(guī)劃體系及其立法之重要參考的德國(guó)，其國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域的主干法亦為《空間秩序法（Raumordnungsgesetz）》［31］而無(wú)《空間秩序法》與《空間規(guī)劃法》并存之情形［32］。當(dāng)然，不排除未來(lái)國(guó)家仍可能會(huì)制定一部專門的《國(guó)土空間規(guī)劃法》，但在中央已明確表示制定《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的情形下，為促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃法制體系化，與其選擇使該兩部法律并存并處理其銜接問(wèn)題，不如采取“《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》之國(guó)土空間規(guī)劃體系專章+《國(guó)土空間規(guī)劃條例》”的立法模式。

中國(guó)應(yīng)當(dāng)將《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》定位為國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域的基本法，并以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間均衡發(fā)展、構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間秩序?yàn)榱⒎康?。?duì)該法作此種定位，意味著該法之立法目的和基本制度不僅能統(tǒng)攝該法之全部法律規(guī)范，也能統(tǒng)攝國(guó)土空間領(lǐng)域的其他立法。具體而言，該法與《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》和制定中的《青藏高原保護(hù)法》《國(guó)家公園法》等針對(duì)特定區(qū)域的開(kāi)發(fā)保護(hù)立法、與針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)葒?guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的特定階段或環(huán)節(jié)的立法乃是一般法與特別法的關(guān)系；與《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》等以國(guó)土空間為載體的資源要素立法則是主干法與專項(xiàng)法、上游法與下游法的關(guān)系，兩者之間以國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間用途管制為紐帶?！秶?guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》與上述其他立法共同構(gòu)筑了“區(qū)域-要素統(tǒng)籌”的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法制（也即國(guó)土空間規(guī)劃法制）體系。

2 “雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃立法目的響應(yīng)

立法目的是整部法律的靈魂，是對(duì)一部法律立法任務(wù)的集中表達(dá)，是該法之規(guī)范體系和制度體系展開(kāi)的邏輯起點(diǎn)，是進(jìn)行法律解釋、評(píng)價(jià)法律實(shí)施效果與進(jìn)行法律完善的重要基準(zhǔn)。立法目的條款是一部法律之立法目的的法定表達(dá)，但未必是該法之立法目的的全部，因?yàn)橛行┓傻牧⒎康目赡軙?huì)隱含在法律文本之背后，需要通過(guò)法律解釋進(jìn)行挖掘［33］。構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障，首先須分析如何將“雙碳”目標(biāo)融入國(guó)土空間規(guī)劃法律的立法目的。

問(wèn)題在于，是否須將“雙碳”目標(biāo)融入所有國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律的立法目的條款之中，以及如何將“雙碳”目標(biāo)在國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律的立法目的條款進(jìn)行法律表達(dá)。文章認(rèn)為，若能將“雙碳”目標(biāo)融入所有國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律的立法目的條款，當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)“雙碳”政策主流化的最優(yōu)選擇。但是，《森林法》（2019年修訂）《濕地保護(hù)法》《黑土地保護(hù)法》等法律的修改或制定過(guò)程表明，該最優(yōu)選擇并不具有現(xiàn)實(shí)可行性。從立法機(jī)關(guān)角度看，“雙碳”目標(biāo)固然重要，卻不能因此否定其他國(guó)家戰(zhàn)略的重要性，若均將其寫入立法目的條款將會(huì)使其面臨難以承受之重。從法體系角度看，《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的主干法地位，以及國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)域所有法律的紐帶制度之現(xiàn)實(shí)，決定了該法之立法目的條款不僅能夠統(tǒng)攝該法本身，也能統(tǒng)攝國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域其他立法。所以，更為務(wù)實(shí)的做法或許是，將“雙碳”目標(biāo)融入《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的立法目的條款，并且通過(guò)該法之核心制度即國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供制度保障，進(jìn)而發(fā)揮《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)域之主干法的體系化效應(yīng)，將該法之“雙碳”要求通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間用途管制傳導(dǎo)至國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)領(lǐng)域其他立法之中。

將“雙碳”目標(biāo)融入“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”的立法目的條款，在法律表達(dá)方面至少須考慮下列方面。一是遵守立法機(jī)關(guān)的立法技術(shù)規(guī)范。全國(guó)人大常委會(huì)法工委制定的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》第5.1條規(guī)定，“立法目的的內(nèi)容表述應(yīng)當(dāng)直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。”二是區(qū)別政策語(yǔ)言與法律語(yǔ)言。在政策法律化過(guò)程中，應(yīng)采用意譯而非直譯的做法，因?yàn)橹贫ㄕ邎?jiān)持的是問(wèn)題導(dǎo)向，而立法工作則須考慮法制度的體系協(xié)調(diào)以及與國(guó)際接軌問(wèn)題。三是一部法律的立法目的往往是多元的和多層次的，其表述又要簡(jiǎn)明扼要，因此其表達(dá)須高度概括且具有包容性，所以必須把握“雙碳”政策的實(shí)質(zhì)。四是區(qū)分立法目的的兩個(gè)層次即價(jià)值性目的和工具性目的。其中，前者旨在闡明立法的價(jià)值理念，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和終極性；后者則重在闡明立法的具體任務(wù)，具有近期性和功利性［34］。

從“目標(biāo)法—措施法”的功能區(qū)分看，就應(yīng)對(duì)氣候變化而言，應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法重在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法定化，并規(guī)定各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域和社會(huì)主體在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的義務(wù)或責(zé)任，屬于應(yīng)對(duì)氣候變化之“目標(biāo)法”；國(guó)土空間規(guī)劃立法則重在將“雙碳”目標(biāo)作為國(guó)土空間治理的重要目標(biāo)之一，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃之多元目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，屬于應(yīng)對(duì)氣候變化之“措施法”。由于“雙碳”目標(biāo)是通過(guò)減緩方式應(yīng)對(duì)氣候變化的量化表達(dá)，其最終目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度脫碳，實(shí)現(xiàn)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展理念的落地，所以在《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的立法目的條款中，“雙碳”目標(biāo)在其工具性目的部分可表達(dá)為“應(yīng)對(duì)氣候變化”，在其價(jià)值性目的部分則可表達(dá)為“實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。若結(jié)合《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》的其他立法任務(wù)，該法之立法目的條款可表述為“為了建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)施國(guó)土空間用途管制，應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，制定本法?！?/p>

3 “雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃體系制度響應(yīng)

3.1 融空間思維于溫室氣體清單編制

編制溫室氣體清單，是準(zhǔn)確把握特定地區(qū)碳源碳匯分布規(guī)律、人類活動(dòng)所致碳排放量和吸收量信息，精準(zhǔn)識(shí)別減碳重點(diǎn)管控領(lǐng)域、科學(xué)制定減碳策略和碳匯能力提升方案、提高碳排放治理效能的基礎(chǔ)。目前，中國(guó)在溫室氣體清單編制方面存在的問(wèn)題包括：主要依據(jù)能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，且能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)范圍不全和深度不夠，偏重對(duì)工業(yè)能耗領(lǐng)域的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)則較為薄弱，對(duì)能源品種的分類不夠精細(xì)等［35］。從空間治理角度看，現(xiàn)行溫室氣體清單未能實(shí)現(xiàn)與不同尺度國(guó)土空間利用的充分對(duì)接，未能反映特定區(qū)域內(nèi)固碳增匯方面的信息，不足以充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制在減碳增匯方面的約束作用［36］。

融空間思維于溫室氣體清單編制，也即立足國(guó)土空間用地用海類型來(lái)編制碳排放清單，是建立低碳型國(guó)土空間規(guī)劃體系的前提，是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督之全過(guò)程碳效應(yīng)管理的基礎(chǔ)。為更好發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的作用，當(dāng)務(wù)之急是提高碳排放清單與不同尺度國(guó)土空間的耦合關(guān)系［37］，準(zhǔn)確把握碳源與碳匯的空間分布規(guī)律和不同空間尺度下的碳排放規(guī)律，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情且基于國(guó)土空間的碳排放核算方法體系和碳排放信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)［3］。為此，各級(jí)政府在按照《2006 IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》及其增補(bǔ)與精細(xì)化內(nèi)容，為編制國(guó)家溫室氣體清單提供各種信息基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)采取自上而下與自下而上相結(jié)合且更加注重運(yùn)用利用自下而上的方法，編制能夠基于不同國(guó)土空間尺度并充分體現(xiàn)本地區(qū)資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的溫室氣體排放清單。

按照《達(dá)峰方案》關(guān)于“依托和拓展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系”“建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測(cè)核算體系”等政策要求，建議從下列方面完善基于國(guó)土空間的溫室氣體清單制度。一是強(qiáng)化碳匯側(cè)的溫室氣體清單編制。在自然資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)體系基礎(chǔ)上，建立基于不同空間尺度的生態(tài)系統(tǒng)碳匯核算體系，對(duì)各類型用地用海進(jìn)行碳匯本底調(diào)查、碳儲(chǔ)量評(píng)估和儲(chǔ)碳能力分析。此舉的目的是，為開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)以提升生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力，通過(guò)采用負(fù)碳技術(shù)以實(shí)現(xiàn)人工增匯等固碳增匯行動(dòng)，并對(duì)固碳增匯活動(dòng)的碳效應(yīng)評(píng)價(jià)提供扎實(shí)數(shù)據(jù)支撐。二是完善基于碳源側(cè)的溫室氣體清單編制制度。主要包括完善不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)或者產(chǎn)品全生命周期等的碳排放核算報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，完善能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域的碳排放與碳配額核算、審計(jì)等配套標(biāo)準(zhǔn)［8］。三是完善碳數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)建設(shè)，將上述碳匯側(cè)和碳源側(cè)的溫室氣體清單之?dāng)?shù)據(jù)信息，納入各級(jí)政府統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)之中。四是，生態(tài)環(huán)境部作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化事務(wù)的主管部門，應(yīng)充分發(fā)揮其在溫室氣體排放清單編制中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建溫室氣體排放清單編制信息共享系統(tǒng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放清單編制與不同尺度國(guó)土空間或不同類型區(qū)域的充分對(duì)接，以更好發(fā)揮空間治理在應(yīng)對(duì)氣候變化中的作用。

3.2 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃雙重碳評(píng)價(jià)制度

空間治理旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)承載力則是可持續(xù)發(fā)展的重要表征，所以生態(tài)承載力控制應(yīng)成為國(guó)土空間規(guī)劃法制的基本原則［38］。正是基于此，中發(fā)〔2019〕18號(hào)文明確提出，國(guó)土空間規(guī)劃編制要在“資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”（即“雙評(píng)價(jià)”）基礎(chǔ)上統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”等空間管控邊界并“依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)”?！秶?guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》則將《“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南》《國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)編制指南》《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》分別定位為空間規(guī)劃領(lǐng)域的基礎(chǔ)通用類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、空間規(guī)劃編制審批與實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn)，“雙評(píng)價(jià)”乃啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制的前提條件，規(guī)劃環(huán)評(píng)和城市體檢評(píng)估則分別是對(duì)規(guī)劃編制審批及其實(shí)施階段進(jìn)行監(jiān)管的必經(jīng)程序。

從中發(fā)〔2019〕18號(hào)文等國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)行政策來(lái)看，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施而言，規(guī)劃環(huán)評(píng)和“雙評(píng)價(jià)”與城市體檢評(píng)估制度分別由生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門主導(dǎo)，是兩套相互獨(dú)立的法律制度而不可能完全融合為一套制度。因此，為最大限度地確保國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性及其實(shí)施的有效性，宜將兩者定位為既相互獨(dú)立又相互支撐，并且還須協(xié)同推進(jìn)的外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。但是，目前該兩套監(jiān)督制度存在價(jià)值理念不一致、核心內(nèi)容重疊、缺乏有效銜接等問(wèn)題［39］。為解決這些問(wèn)題，首先應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)的規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行“前延后伸”式的制度完善，即規(guī)劃環(huán)評(píng)以提前介入方式參與到自然資源部門主導(dǎo)的“雙評(píng)價(jià)”工作中［40］，并在規(guī)劃實(shí)施階段完善規(guī)劃環(huán)評(píng)的跟蹤評(píng)價(jià)制度，形成國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施的雙重碳評(píng)價(jià)監(jiān)督制度。其次，應(yīng)強(qiáng)化自然資源部門與生態(tài)環(huán)境部門在空間規(guī)劃領(lǐng)域的部門間協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)口徑、評(píng)價(jià)對(duì)象、操作規(guī)程等方面實(shí)現(xiàn)該兩套監(jiān)督機(jī)制之間的對(duì)接與協(xié)調(diào)。

要發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃法制在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的作用，意味著必須要將“雙碳”目標(biāo)融入該兩套監(jiān)督制度之中，也即為國(guó)土空間規(guī)劃的環(huán)評(píng)制度和“雙評(píng)價(jià)”制度與城市體檢制度增加新的碳排放約束維度。因此，應(yīng)當(dāng)以碳排放治理為紐帶對(duì)該兩套監(jiān)督制度進(jìn)行體系化整理，從而構(gòu)建統(tǒng)一的能夠覆蓋國(guó)土空間規(guī)劃之事前、事中和事后的雙重碳評(píng)價(jià)制度體系。

對(duì)于將碳評(píng)價(jià)納入“雙評(píng)價(jià)”制度之中，有學(xué)者建議應(yīng)采取生態(tài)足跡法（即以碳收支結(jié)果測(cè)度碳平衡狀態(tài)）和綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)法（即碳源側(cè)的碳承載壓力與碳匯側(cè)的碳承載支持力的比值）來(lái)評(píng)價(jià)特定區(qū)域的碳承載能力［41］。但是，總體來(lái)看，目前該領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究均較為匱乏，因此需要在“雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐過(guò)程中不斷探索和積累經(jīng)驗(yàn)。另外，《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》雖然已經(jīng)在城市體檢評(píng)估中設(shè)立了單位面積GDP碳排放降低比例等碳指標(biāo)，但是未來(lái)仍需結(jié)合城市體檢評(píng)估實(shí)踐的不斷開(kāi)展，對(duì)城市體檢評(píng)估中的碳評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充、完善和優(yōu)化。

目前，各界對(duì)于將碳評(píng)納入國(guó)土空間規(guī)劃環(huán)評(píng)制度已基本形成共識(shí)［42］，應(yīng)沿用《編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理目錄》確立的環(huán)評(píng)對(duì)象名錄制和分類管理制，并將具有碳排放影響的國(guó)土空間規(guī)劃納入環(huán)評(píng)對(duì)象的名錄?？紤]到美國(guó)等諸多域外國(guó)家已經(jīng)建立了較為成熟的、面向政策和立法的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，而且全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要和省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有非常重要的地位，因此不能想當(dāng)然地認(rèn)為該兩者不會(huì)產(chǎn)生環(huán)境（/碳排放）影響或者在技術(shù)上無(wú)法進(jìn)行環(huán)評(píng)并因此將其排除在環(huán)評(píng)（/碳評(píng)）的范圍外［43］，而是應(yīng)當(dāng)針對(duì)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃確定不同的碳評(píng)重點(diǎn)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)效力，構(gòu)建與國(guó)土空間規(guī)劃本身的層級(jí)或者類型相適應(yīng)的碳評(píng)制度。在評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，可在絕對(duì)排放量、排放強(qiáng)度、控制績(jī)效、單位面積碳排放指標(biāo)和人均碳排放指標(biāo)中選擇相應(yīng)指標(biāo)作為不同層級(jí)或類型國(guó)土空間規(guī)劃的碳評(píng)指標(biāo)［44］。在評(píng)價(jià)效力方面，也可針對(duì)不同層級(jí)或類型的國(guó)土空間規(guī)劃作不同規(guī)定。

在將“雙碳”目標(biāo)融入“雙評(píng)價(jià)”和城市體檢制度的立法表達(dá)方面，考慮到該兩項(xiàng)制度均處于探索階段，因此宜在法律層面的國(guó)土空間規(guī)劃立法中對(duì)發(fā)揮其在控碳作用作出概括性要求，并通過(guò)制定相應(yīng)行政法規(guī)或部門規(guī)章從評(píng)價(jià)的主體、客體、指標(biāo)和效力等方面對(duì)發(fā)揮該兩項(xiàng)制度在控碳方面的作用予以具體化。為避免重復(fù)立法，宜在應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法中或者通過(guò)修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將碳評(píng)價(jià)納入到環(huán)評(píng)制度。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)該兩套監(jiān)督機(jī)制在相關(guān)數(shù)據(jù)方面的可通約性，自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)就該兩套機(jī)制在實(shí)施層面的銜接與協(xié)調(diào)作出具體安排。

3.3 建立面向“雙碳”的空間規(guī)劃體系

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間善治的基礎(chǔ)。但是，在“雙碳”背景下，國(guó)土空間規(guī)劃體系在推動(dòng)綠色低碳發(fā)展方面缺乏相應(yīng)的碳治理制度和指標(biāo)支撐，導(dǎo)致國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面缺乏可操作性的制度保障［45］。因此，目前亟須構(gòu)建綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下的低碳型國(guó)土空間規(guī)劃體系。其核心要義是，以國(guó)土空間作為碳源碳匯活動(dòng)的容器，從源頭上協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)和“雙碳”目標(biāo)，將“雙碳”目標(biāo)和全生命周期管理理念融入“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃及其編制審批、實(shí)施許可、監(jiān)督管理、評(píng)估調(diào)整的全過(guò)程［6］。

3.3.1 將“雙碳”目標(biāo)納入“三區(qū)三線”的劃定及其管理

對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，應(yīng)當(dāng)從邊界、用途和質(zhì)量等方面嚴(yán)控其數(shù)量減少及其碳匯能力下降，并優(yōu)先安排國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，從促進(jìn)碳增匯方面改進(jìn)永久基本農(nóng)田的作業(yè)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田之外的其他生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其用地用海的混合使用和國(guó)土空間的復(fù)合利用，提高其單位面積碳增匯能力，比如允許在草地、灘涂、海域等國(guó)土空間進(jìn)行風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電。對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，應(yīng)當(dāng)從地類、地塊和指標(biāo)等方面嚴(yán)控新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地及其碳排放，并對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行節(jié)能減排改造。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)空間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)農(nóng)村新增建設(shè)用地及其碳排放，并且研究探索由存量建設(shè)用地向耕地和生態(tài)用地轉(zhuǎn)化的制度保障。

3.3.2 強(qiáng)化“五級(jí)”國(guó)土空間規(guī)劃在“雙碳”目標(biāo)方面的傳導(dǎo)與銜接

全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要應(yīng)當(dāng)將發(fā)揮其在規(guī)劃編制方法、內(nèi)容與規(guī)則等方面的模范意義［46］，將推動(dòng)綠色低碳發(fā)展確立為其規(guī)劃綱要編制和實(shí)施的指導(dǎo)思想，將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)確立為規(guī)劃綱要編制和實(shí)施的重要任務(wù)之一，并且設(shè)立相應(yīng)的強(qiáng)制性和預(yù)期性碳排放約束指標(biāo)。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，要發(fā)揮承上啟下和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，結(jié)合本省級(jí)區(qū)域在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展階段的特點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展需求，合理設(shè)定本省各類碳約束指標(biāo)。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃則要落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的“雙碳”要求，從用地邊界、用地結(jié)構(gòu)、用地布局和用地強(qiáng)度等方面盤活存量建設(shè)用地、鼓勵(lì)土地混合高效利用、促進(jìn)職住平衡等，降低通勤過(guò)程中所致各種碳排放。

3.3.3 促進(jìn)“三類”國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的相互支撐

國(guó)土空間總體規(guī)劃應(yīng)將綠色低碳發(fā)展確立為規(guī)劃編制的基本原則，將助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作為規(guī)劃編制的重要任務(wù)，將減碳增匯融入國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)，并且通過(guò)國(guó)土空間總體規(guī)劃將“雙碳”目標(biāo)分解到重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域［4］。國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃要發(fā)揮行業(yè)性專項(xiàng)規(guī)劃在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、通過(guò)城市更新實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減碳方面的作用，發(fā)揮重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃在生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、水土保持等實(shí)現(xiàn)協(xié)同降碳增匯的作用，并且發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域（或者流域）專項(xiàng)規(guī)劃在固碳增匯或者推動(dòng)區(qū)域一體化減碳增匯方面的作用。國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃需規(guī)定不同性質(zhì)用地的邊界、建設(shè)用地的建設(shè)高度、密度、容積率和單位碳排放強(qiáng)度等控碳指標(biāo)，努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)微觀尺度上碳排放與碳移除的收支平衡，即探索實(shí)現(xiàn)微觀尺度的碳中和［7］。

3.3.4 將綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)思想與碳效應(yīng)管理貫穿于國(guó)土空間規(guī)劃編制審批、實(shí)施許可、監(jiān)督管理與評(píng)估修訂的全過(guò)程

“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃不僅要在規(guī)劃編制過(guò)程中確立促進(jìn)綠色低碳發(fā)展思想并建立相應(yīng)碳約束指標(biāo)，也必須在規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)對(duì)這些碳約束指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，并建立旨在確保“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督與考核機(jī)制。而且，還應(yīng)當(dāng)定期對(duì)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃在“雙碳”目標(biāo)上的進(jìn)展情況進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行修訂的重要依據(jù)，如此才能確保國(guó)土空間規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面好用、實(shí)用和管用。

4 “雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間用途管制制度響應(yīng)

4.1 禁止固碳增匯能力退化制度

碳庫(kù)具有碳源和碳匯雙重屬性，固碳增匯須避免碳庫(kù)成為碳源。由于碳匯用地是有限的，生態(tài)系統(tǒng)及其構(gòu)成要素的儲(chǔ)碳能力也是有限的，而固碳增匯又是生態(tài)服務(wù)功能的重要形式，所以鞏固提升固碳增匯能力，既要保護(hù)碳匯用地本身，又要提升其儲(chǔ)碳能力?！丁半p碳”意見(jiàn)》《達(dá)峰方案》均提出，要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工程等，鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯能力。其根本目的是，依據(jù)環(huán)境法的環(huán)境質(zhì)量不得惡化原則［47］，構(gòu)建禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化制度，確保生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力不斷提升而不退化。

禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化，首先意味著國(guó)家在固碳增匯方面應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境“現(xiàn)狀保持”義務(wù)，確保作為生態(tài)服務(wù)功能的固碳增匯能力不會(huì)惡化［48］。建立禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化制度，是國(guó)家為履行其在固碳增匯方面之“現(xiàn)狀保護(hù)”環(huán)境義務(wù)而進(jìn)行相應(yīng)立法的結(jié)果，是國(guó)土空間用途管制制度在固碳增匯方面的具體化。在制度構(gòu)造方面，禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化制度以公共機(jī)構(gòu)或私人主體的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)行為為管制對(duì)象，以特定國(guó)土空間的固碳增匯能力之生態(tài)服務(wù)功能為保護(hù)客體。其核心要義是，對(duì)于特定國(guó)土空間，任何人未經(jīng)許可不得進(jìn)行有損其固碳增匯能力的開(kāi)發(fā)利用行為。換言之，對(duì)于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，法律堅(jiān)持的是“一般禁止，例外解除”原則，所以國(guó)土空間開(kāi)發(fā)許可系禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化制度的核心部分。該制度并不意味著對(duì)損害生態(tài)系統(tǒng)損固碳增匯能力的行為完全采用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制，而是可選擇在“三區(qū)三線”框架下將碳匯用地劃分成不同等級(jí)，并優(yōu)先選擇將碳匯潛力較弱的國(guó)土空間轉(zhuǎn)化為新增建設(shè)用地。按照環(huán)境法上的損害擔(dān)責(zé)原則，該制度意味著在生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力受到私人開(kāi)發(fā)行為破壞時(shí)，有關(guān)政府部門有權(quán)責(zé)令其進(jìn)行固碳增匯功能的生態(tài)修復(fù)或者提供金錢賠償［49］。

禁止生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯能力退化，還意味著國(guó)家負(fù)有提升固碳增匯能力的積極作為義務(wù)。該義務(wù)本質(zhì)上屬于國(guó)家在固碳增匯方面的環(huán)境給付義務(wù)。相對(duì)于前述國(guó)家“現(xiàn)狀保持”之環(huán)境義務(wù)系初階義務(wù)和結(jié)果義務(wù)（屬于底線管控性的基準(zhǔn)義務(wù)）而言，環(huán)境給付義務(wù)則屬于進(jìn)階義務(wù)和行為義務(wù)（屬于逐步增加的動(dòng)態(tài)義務(wù)）［50］。若國(guó)家不能有效履行其在固碳增匯方面的“保持現(xiàn)狀”之初階義務(wù)，則必然將會(huì)承擔(dān)更重的提升固碳增匯能力之積極義務(wù)。為履行該環(huán)境給付之積極義務(wù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)立法建立以固碳增匯為導(dǎo)向的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)制度。當(dāng)然，國(guó)家負(fù)有提升固碳增匯能力的積極作為義務(wù)，并不意味著它須獨(dú)占該義務(wù)的履行。相反，國(guó)家可采取市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，解決完全由政府負(fù)責(zé)修復(fù)時(shí)存在的修復(fù)任務(wù)重、資金壓力大、修復(fù)周期長(zhǎng)等問(wèn)題，并且由國(guó)家承擔(dān)對(duì)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督責(zé)任和保障責(zé)任。

4.2 建設(shè)用地多維減源控碳制度

新增建設(shè)用地不僅會(huì)導(dǎo)致新增碳源產(chǎn)生，還會(huì)破壞原有碳匯用地的固碳增匯作用。所以，《“雙碳”意見(jiàn)》提出，要嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模、盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地、加強(qiáng)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)等。中發(fā)〔2019〕18號(hào)文對(duì)國(guó)土空間用途管制制度的文本表述表明，國(guó)土空間用途管制主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)用地和生態(tài)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的管制；二是對(duì)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)的管制，主要表現(xiàn)為在建設(shè)許可或國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中對(duì)建設(shè)用地的容積率、建筑物的密度和高度等進(jìn)行規(guī)制。為落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，可從下列方面建立建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的碳約束機(jī)制。

4.2.1 在國(guó)土空間規(guī)劃許可中納入多元碳約束指標(biāo)

可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并推廣地方經(jīng)驗(yàn)，在空間轉(zhuǎn)用許可、空間使用許可、空間建設(shè)許可等規(guī)劃許可環(huán)節(jié)為建設(shè)用地開(kāi)發(fā)設(shè)定控碳要求。比如，法國(guó)巴黎從2018年開(kāi)始要求規(guī)劃許可證審批中納入碳約束指標(biāo)，而且要求2030年開(kāi)始巴黎所有新城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全生命周期碳中和［5］。倫敦采用全生命周期方法對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)行過(guò)程中的各種碳排進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)，并要求任何市域范圍內(nèi)的新建、改擴(kuò)建與城市更新項(xiàng)目滿足控碳要求，若無(wú)法實(shí)現(xiàn)相關(guān)控碳目標(biāo)則需要繳納補(bǔ)償金或進(jìn)行異地補(bǔ)償。在國(guó)內(nèi)，也可以推廣浙江省德清縣的“標(biāo)準(zhǔn)地”做法［51］，即在國(guó)有建設(shè)用地出讓之前，為擬出讓的建設(shè)用地設(shè)定容積率、建設(shè)高度、單位能耗和單位碳排強(qiáng)度等控碳指標(biāo)，并進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目全生命周期碳中和管理試點(diǎn)。

4.2.2 針對(duì)不同行業(yè)采取差異化的新增建設(shè)用地供地策略

在空間準(zhǔn)入方面，在對(duì)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間采取正面清單、對(duì)城鎮(zhèn)空間采取負(fù)面清單進(jìn)行規(guī)制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國(guó)土空間用途管制對(duì)低碳型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障作用和對(duì)高碳行業(yè)發(fā)展的用地管控作用。比如，優(yōu)先為能促進(jìn)可再生能源行業(yè)發(fā)展的儲(chǔ)能、輸配電網(wǎng)和分布式能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供新增建設(shè)用地，而嚴(yán)格控制向諸如化石能源等高耗能高碳排放行業(yè)或者企業(yè)提供新增建設(shè)用地，避免“高碳鎖定效應(yīng)”。

4.2.3 多措并舉倒逼城市發(fā)展更多使用存量建設(shè)用地

比如，由于新增建設(shè)用地會(huì)破壞原本作為碳匯用地的固碳增匯之生態(tài)服務(wù)功能，因此應(yīng)當(dāng)要求開(kāi)發(fā)主體在“固碳增匯”方面實(shí)行占補(bǔ)平衡，即要求該主體通過(guò)開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目對(duì)被占用的碳匯予以補(bǔ)償或繳納相應(yīng)碳平衡補(bǔ)償金。再如，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，構(gòu)建城市發(fā)展更多依靠盤活存量建設(shè)用地、提高土地利用效率、促進(jìn)城市更新等倒逼機(jī)制。還如，為各級(jí)政府設(shè)定碳排放總量控制目標(biāo)，通過(guò)對(duì)新增建設(shè)用地開(kāi)展碳評(píng)價(jià)，若發(fā)現(xiàn)新增建設(shè)用地所致碳排放會(huì)導(dǎo)致區(qū)域碳排放總量超標(biāo)，則應(yīng)暫時(shí)限制該區(qū)域新增建設(shè)用地。如此，城市發(fā)展才能真正踐行“向內(nèi)發(fā)展原則”，實(shí)現(xiàn)城市精明增長(zhǎng)。

4.3 體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償制度

作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)性制度，主體功能區(qū)建設(shè)在將國(guó)土空間區(qū)分為保護(hù)型區(qū)域（即重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)）和開(kāi)發(fā)型區(qū)域（即城市化地區(qū)），并對(duì)其國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行差異化管控的同時(shí)，也構(gòu)成了對(duì)保護(hù)型地區(qū)發(fā)展權(quán)的剝奪或者限制。將“雙碳”目標(biāo)納入到國(guó)土空間規(guī)劃體系之中，意味著將會(huì)由保護(hù)型地區(qū)承擔(dān)主要的固碳增匯任務(wù)，從而為對(duì)該區(qū)域的發(fā)展權(quán)限制增加了新的碳約束維度。但是，國(guó)土空間規(guī)劃作為一種整體性治理方式，減碳增匯本身并不足以實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃在推動(dòng)減碳的同時(shí)，也須促進(jìn)減碳與發(fā)展的平衡、減碳與民生的協(xié)調(diào)以及減碳與公平的統(tǒng)籌［52］。所以，為實(shí)現(xiàn)空間正義，確保全國(guó)各地區(qū)人民共享發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展成果，《達(dá)峰行動(dòng)》明確要求“建立健全能夠反映碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵乃枷胧?，共處某一生態(tài)系統(tǒng)（/特定區(qū)域）的生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)受益者本應(yīng)享有平等的生態(tài)保護(hù)權(quán)利與義務(wù)，但生態(tài)保護(hù)者受其空間位置或資源稟賦等因素影響，須承擔(dān)較生態(tài)受益者更重的生態(tài)保護(hù)義務(wù)，使得前者的發(fā)展權(quán)受到更多限制［53］，而后者卻能以“搭便車”方式享受前者生態(tài)保護(hù)所生之外部效益，導(dǎo)致兩者空間利益分配不均衡，使得前者在履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)、投資生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺乏內(nèi)生動(dòng)力，因此須引入新的利益再平衡機(jī)制，對(duì)前者的生態(tài)保護(hù)成本及發(fā)展機(jī)會(huì)進(jìn)行合理補(bǔ)償［54］，其實(shí)質(zhì)是構(gòu)建一種共同體背景下環(huán)境利益共享、環(huán)境責(zé)任共擔(dān)、激勵(lì)相容的法律機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)兩者在該共同體中生態(tài)保護(hù)權(quán)利與義務(wù)的實(shí)質(zhì)平等，利益再平衡即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞絼t包括縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償和市場(chǎng)交易補(bǔ)償?shù)取?/p>

構(gòu)建反映碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，首先須區(qū)分碳匯之生態(tài)保護(hù)義務(wù)承擔(dān)者和碳匯之生態(tài)保護(hù)受益者。國(guó)土空間保護(hù)型區(qū)域顯然屬于碳匯之生態(tài)保護(hù)義務(wù)承擔(dān)者，而國(guó)土空間開(kāi)發(fā)型區(qū)域則屬于碳匯之生態(tài)保護(hù)受益者。因此，反映碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在開(kāi)發(fā)型區(qū)域的地方政府和保護(hù)型區(qū)域的地方政府之間進(jìn)行。但是，由于該兩種區(qū)域的地方政府?dāng)?shù)量眾多，所以直接開(kāi)展反映碳匯價(jià)值的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在實(shí)踐中可能會(huì)面臨較大難度。因此，在反映碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施初期，宜以中央政府的縱向補(bǔ)償為主，并逐漸探索開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償和市場(chǎng)交易補(bǔ)償方式。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快完善基于項(xiàng)目之碳匯核查的方法學(xué)，推廣以公私協(xié)力方式進(jìn)行的碳匯項(xiàng)目，允許私人基于項(xiàng)目所生之碳匯進(jìn)入全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)或者自愿碳減排交易市場(chǎng)，使得碳匯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得以體現(xiàn)。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠更好地發(fā)現(xiàn)碳匯的市場(chǎng)價(jià)格，并且激發(fā)私人主體開(kāi)展碳匯之生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的內(nèi)生動(dòng)力。因此，構(gòu)建反映碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，應(yīng)當(dāng)向逐步建立基于項(xiàng)目的碳匯市場(chǎng)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展。

5 結(jié) 語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最終要實(shí)現(xiàn)深度脫碳，因此須注重運(yùn)用結(jié)構(gòu)性減碳方法并防治“高碳鎖定效應(yīng)”。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)在時(shí)間上既具有緊迫性，又須穩(wěn)步協(xié)同推進(jìn)，而不能搞“運(yùn)動(dòng)式”減碳，以免傷及民生。國(guó)土空間規(guī)劃具有面向未來(lái)的導(dǎo)向性和調(diào)控性，是實(shí)現(xiàn)整體性治理的典型政策工具，能夠有效實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)。因此，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃及其法制保障在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的作用。但是，目前國(guó)土空間規(guī)劃法制在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的潛力并未得到充分發(fā)揮，同時(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系正處于轉(zhuǎn)型重塑期，國(guó)家有關(guān)部門也正在研究制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法并進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃立法。應(yīng)當(dāng)充分利用這一立法“窗口期”，將“雙碳”目標(biāo)充分融入國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)立法之中。為避免重復(fù)立法，并且更好地響應(yīng)“雙碳”目標(biāo)，建議制定《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》并在其中對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制作系統(tǒng)規(guī)定，將“應(yīng)對(duì)氣候變化”寫入該法之立法目的條款，并從國(guó)土空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制兩個(gè)方面構(gòu)建“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障。在國(guó)土空間規(guī)劃體系及其立法本身尚有諸多問(wèn)題未決情形下，研究“雙碳”目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃法制保障似有“搶跑”之嫌，但這或許也能使“雙碳”目標(biāo)更好地融入國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法制建設(shè)中。而且，國(guó)土空間規(guī)劃三分在編制，七分靠實(shí)施。只有國(guó)土空間規(guī)劃本身得到有力實(shí)施，并且找準(zhǔn)其與“雙碳”政策的契合點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃及其法制對(duì)“雙碳”目標(biāo)的有效且充分響應(yīng)。