生態(tài)公益林補償政策背景下農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為的幾點思考

崔凡亮，包慶豐

(內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020)

近些年來，人們已然意識到森林生態(tài)系統(tǒng)和林業(yè)在處理生態(tài)問題中的作用，對森林的傳統(tǒng)價值觀念也隨之改變。目前，我國森林的總體面積與林木總的蓄積量都在逐年增加，但相較于世界平均程度的31%，我國森林覆蓋率僅占比22.96%，同時也面臨許多生態(tài)問題，我國為解決生態(tài)問題，實施了諸多生態(tài)保護工程，尤其是生態(tài)公益林的建設對保護生態(tài)環(huán)境具有重大作用，但也面臨著當?shù)厣鷳B(tài)公益林保護區(qū)農(nóng)戶投入多、獲益少的難題，所以政府出臺了生態(tài)公益林補償政策。

王琳(2020)認為生態(tài)公益林是一種用于改善和保護生物多樣性、生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)平衡等生態(tài)和社會需求的，以公益服務為主的森林、林地[1]。周子貴等(2014)、郭孝玉(2017)等認為在同一地區(qū)內(nèi)，政府對生態(tài)公益林的補貼標準有著統(tǒng)一的規(guī)定，這種全部施行一刀切的補償標準顯然還不是很規(guī)范[2-3]。鄭麗娟(2015)因為沒有考慮到生態(tài)公益林的樹種、林齡、質(zhì)量等相關因素，不能夠補償被劃為公益林而給農(nóng)戶帶來的各種經(jīng)濟方面損失[4]。謝家冬(2011)、邢光超(2015)認為集體林權(quán)改革使得商品林林地具有更大的經(jīng)濟價值，兩類林地收益差距的變大導致了生態(tài)公益林經(jīng)營管護難以保證的局面出現(xiàn)[5-6]，同時歐曉明(2019)認為國家對生態(tài)公益林補貼資金投入總量不足[7]、倪玖斌等(2017)認為加劇了農(nóng)戶所面臨的生態(tài)公益林保護的壓力[8]。

基于以上研究背景，文獻主要研究了生態(tài)公益林的概念，農(nóng)戶生態(tài)公益林經(jīng)營所面臨的問題，鮮有農(nóng)戶具體的經(jīng)營行為背后的原因進行了分析，同時有學者對農(nóng)戶商品林和生態(tài)公益林的經(jīng)營行為差異做出總結(jié)，從理論上分析在生態(tài)公益林補償政策背景下農(nóng)戶的林業(yè)經(jīng)營行為。

1 基本概念

依照森林所發(fā)揮的效益不同，可以將森林劃分為商品林和公益林。公益林也稱為生態(tài)公益林。1996年原林業(yè)部將生態(tài)公益林定義為：是主要以保護人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、維護國土安全、保存物種資源為目標的森林。也有學者從不同的角度出發(fā)對生態(tài)公益林下了定義，周國逸等(2000)更多地強調(diào)人的自身利益，根據(jù)人的自身需要制定的，認為生態(tài)公益林是以生產(chǎn)生態(tài)效益產(chǎn)品為目的，不是以生產(chǎn)直接的有形產(chǎn)品的森林[9]。從以上的定義我們可以得出，生態(tài)公益林的主要目的是發(fā)揮森林的生態(tài)效益，改善人類生存環(huán)境。

2 生態(tài)公益林經(jīng)營存在的問題

2.1 勞動資金投入缺乏

在資金投入方面，依照《森林法》的相關規(guī)定，國家設立專項森林生態(tài)效益補償基金，包括林木的營造、撫育、保護和管理，對于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源，按照現(xiàn)行每畝生態(tài)公益林補貼5元的標準發(fā)放，其中25%作為各級政府的管護、宣傳經(jīng)費，其余發(fā)放給農(nóng)戶，但生態(tài)公益林的補植、采伐更新等仍需要當?shù)剞r(nóng)戶的勞動力資金投入，僅靠當?shù)卣a償金額不能滿足生態(tài)公益林實際所需的投入，相較于公益林，商品林收益高，回報周期短，更加劇了勞動力資金向商品林流入。

2.2 管護積極性差

由于集體林權(quán)的改革，極大鼓舞了農(nóng)戶對于商品林的管護行為。張英等(2015)統(tǒng)計了1950年—2013年的省級森林災禍數(shù)據(jù)，森林火災次數(shù)減少率最高可達64.86%，與此同時，森林病蟲害面積最高減少了8.23%[10]，這說明農(nóng)戶的積極管護行為極大有效地減少了森林火災和病蟲害的發(fā)生。而生態(tài)公益林與商品林“同權(quán)不同利”，農(nóng)戶對于生態(tài)公益林的收入信心遠低于商品林，生態(tài)公益林補償金額與實際產(chǎn)生的生態(tài)效益也存在不小差距，這種外部性與預期收益風險的存在，何文劍等(2016)造成了目前生態(tài)公益林存在著“只種不管”，消極管護的局面[11]。

2.3 收益方式單一

依照《森林法》的相關規(guī)定，商品林的林木和林地使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資，但不可以將林地改為非林地。商品林的流轉(zhuǎn)規(guī)定，不光降低了流轉(zhuǎn)成本，還極大促進了資源的合理配置，對于經(jīng)營低效的農(nóng)戶可以將林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營高效的農(nóng)戶，同時還可以獲得流轉(zhuǎn)資金，這更刺激了商品林流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。而生態(tài)公益林相較于商品林，其功能具有特殊性，這種特殊性限制了生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)，除了國務院有特殊規(guī)定的以外，是不能流轉(zhuǎn)的，生態(tài)公益林的林木、林地使用權(quán)是不能夠通過流轉(zhuǎn)來獲取額外的收益，農(nóng)戶通過生態(tài)公益林獲取收益的方式相比于商品林較為單一。

3 生態(tài)公益林補償政策背景下農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為分析

首先確定生態(tài)公益林補償政策相關主體，可以分為政策制定者與政策執(zhí)行者。政府作為生態(tài)公益林補償政策的制定者，其目標是實現(xiàn)生態(tài)效益最大化，采取限制生產(chǎn)采伐與補償激勵的等相關措施，嚴格保護生態(tài)公益林。農(nóng)戶作為政策的執(zhí)行者，二者的利益訴求不同，勢必會產(chǎn)生有關生態(tài)公益林經(jīng)營行為的分歧，導致農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為產(chǎn)生分歧的原因可以分別用產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)戶行為理論來解釋。

3.1 產(chǎn)權(quán)理論

從新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論我們可以得知，產(chǎn)權(quán)界定了行使權(quán)利主體的行為界限，從而在外部環(huán)境不變的情形下激勵或約束人們的行為。也就是說，產(chǎn)權(quán)具有激勵和限制的作用。根據(jù)《森林法》相關規(guī)定，一塊林地上賦予4種權(quán)利：林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)以及林木使用權(quán)。商品林除了林地所有權(quán)不歸個人所有以外，農(nóng)戶具有其余的3種產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的清晰界定可以讓農(nóng)戶完全的獲得林地勞動力投入、資金投入所產(chǎn)生的收益，從而對農(nóng)戶的商品林生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。例如：農(nóng)戶可以通過采伐商品林林木到市場進行交易獲取回報，不會面臨失去林地預期收益的風險，從而激發(fā)農(nóng)戶勞動力投入、資金投入的積極性；另外，商品林的產(chǎn)權(quán)界定也賦予了農(nóng)戶完整的林地流轉(zhuǎn)權(quán)、林木所有權(quán)，對于具有清晰產(chǎn)權(quán)的林地、林木，其流轉(zhuǎn)成本較低，農(nóng)戶可以較為容易地獲得資金，同時農(nóng)戶還可以通過林地、林木市場交易或通過抵押獲取回報。而按照國家公益林管理規(guī)定，凡是國家進行森林生態(tài)效益補償?shù)牧值氐乃袡?quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)歸國家所有。所以，農(nóng)戶對于生態(tài)公益林只具有林地使用權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)上的差異對農(nóng)戶的林業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生了限制作用，林木所有權(quán)、使用權(quán)的缺失使得農(nóng)戶無法完整的獲得林地的預期收益。①公益林林木不能進行交易性采伐，只準進行撫育、更新采伐，對于違規(guī)采伐、盜伐生態(tài)公益林林木需要承擔相應的法律責任，農(nóng)戶無法獲得交易林木這個主要收益；②對生態(tài)公益林林地使用權(quán)也具有嚴格的限制，為了更好、更穩(wěn)定地發(fā)揮其生態(tài)效益，生態(tài)公益林林地無法流轉(zhuǎn)和抵押，減少了農(nóng)戶獲取林業(yè)經(jīng)營資金的渠道，也減少了所獲得的林地流轉(zhuǎn)收益與抵押收益。林業(yè)經(jīng)營資金的缺乏，導致農(nóng)戶失去信心，降低林地生產(chǎn)力。所以，產(chǎn)權(quán)理論可以為農(nóng)戶的勞動力、資金投入行為、流轉(zhuǎn)行為，采伐行為提供解釋。

3.2 農(nóng)戶行為理論

根據(jù)農(nóng)戶行為理論，可以將農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為可以看作是經(jīng)濟行為，目標是謀求本身利益最大化。從政府的角度來講，生態(tài)公益林補償政策作為一項公共政策，試圖通過對擁有生態(tài)公益林的農(nóng)戶進行生態(tài)補貼的方式，以其激勵機制讓農(nóng)戶參與到生態(tài)公益林經(jīng)營管護上面來，對生態(tài)公益林有更多的管護，主要方式有發(fā)放每畝固定標準的現(xiàn)金補償，同時對于生態(tài)公益林的保費分攤到各級政府，提高農(nóng)戶的積極性，減少生態(tài)公益林病蟲害、森林火災等，更多的產(chǎn)生生態(tài)效益，滿足政府的生態(tài)目標。而從農(nóng)戶的角度來講，生態(tài)公益林的經(jīng)營管護對其收益產(chǎn)生了負面影響。一方面，為了經(jīng)營管護生態(tài)公益林，農(nóng)戶需要投入勞動力、資金以及其他生產(chǎn)要素，對于農(nóng)戶來說，這部分成本無法取得更多的回報，得到的僅僅是固定生態(tài)補貼，最終的結(jié)果就是成本大于收益；另一方面，生態(tài)公益林的經(jīng)營管護作為一種生態(tài)建設，具備很強的外部性，生態(tài)公益林產(chǎn)生的生態(tài)效益作用于整體，而農(nóng)戶作為整體的一部分，追求的是其個人利益的最大化，當其付出的成本帶來了整體社會福利的增加，而個人利益卻少于農(nóng)戶所獲得的利益或者個人所付出的成本大于其他人所付出的成本，僅僅依靠生態(tài)公益林補償帶動農(nóng)戶對生態(tài)公益林的經(jīng)營管護，農(nóng)戶就會產(chǎn)生懈怠，同時由于政策的不完善，對于出現(xiàn)農(nóng)戶不在經(jīng)營生態(tài)公益林的情況沒有監(jiān)督懲罰措施，使得“不作為”的收益大于“作為”的收益也就加劇了農(nóng)戶不經(jīng)營不管護生態(tài)公益林的行為。

4 討論

綜上所述，筆者主要分析了生態(tài)公益林補償政策背景下農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為，主要對比了農(nóng)戶商品林和生態(tài)公益林勞動力、資金投入行為、投保行為、管護行為、流轉(zhuǎn)行為。同時從中得到了目前生態(tài)公益林經(jīng)營存在著勞動力資金投入缺乏、收益方式單一、管護積極性較差等實際問題，然后運用產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)戶行為理論對生態(tài)公益林補償背景下農(nóng)戶林業(yè)經(jīng)營行為進行了分析，對此提出以下幾點建議。

4.1 實現(xiàn)生態(tài)公益林可流轉(zhuǎn)、抵押貸款等融資渠道

資金短缺是農(nóng)戶發(fā)展林業(yè)所面臨的主要問題，曹蘭芳等(2020)公益林林權(quán)暫時不能作為農(nóng)戶正規(guī)渠道融資的抵押標的，影響農(nóng)戶獲得林業(yè)發(fā)展資金，進而顯著消極影響農(nóng)戶生態(tài)公益林管護行為[12]。所以，加快實踐公益林可流轉(zhuǎn)、抵押貸款等林業(yè)融資渠道以滿足農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展融資需求，從而促進公益林農(nóng)戶積極的生態(tài)公益林管護行為。

4.2 提高生態(tài)公益林補貼、發(fā)展多種生態(tài)公益林利用模式

目前，增加生態(tài)公益林收入仍是促進農(nóng)戶參加生態(tài)公益林經(jīng)營管護的重要路徑。同時，生態(tài)公益林補償標準較低，應該制訂適當?shù)难a償標準，例如首先考慮農(nóng)戶的實際投入和發(fā)展成本，分情形對農(nóng)戶進行補貼。除此之外，還應發(fā)展多種生態(tài)公益林利用模式，如林副產(chǎn)品與林下經(jīng)濟，因地制宜，找出適合當?shù)剞r(nóng)戶種植的產(chǎn)品，增加農(nóng)戶收入，有助于提高農(nóng)戶營林、造林積極性，從而保障數(shù)量充足的公益林供給。

4.3 建立完善的監(jiān)管機制，避免發(fā)生“消極不作為”的局面

生態(tài)公益林補貼存在著“一刀切”的局面，不分樹種、質(zhì)量，只按照林地面積發(fā)放補貼，同時無人監(jiān)管農(nóng)戶是否經(jīng)營生態(tài)公益林，這種“一刀切”的做法使得農(nóng)戶行為響應程度較低。因此，應該建立完善的監(jiān)管機制，對于不同的樹種、質(zhì)量的生態(tài)公益林進行分級分類補償，使得經(jīng)營好的農(nóng)戶能夠獲得更多的生態(tài)補償，使更多的人參與到生態(tài)公益林經(jīng)營建設上來。