自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)情況分析與思考

金志豐，張曉蕾，張芳怡

（1.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 430072；2.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 210017；3.自然資源部海岸帶開發(fā)與保護(hù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 210017；4.南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇 210000）

面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的高度。自然生態(tài)空間是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，科學(xué)劃定自然生態(tài)空間、加強(qiáng)自然生態(tài)空間用途管制，是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的重要手段，也是十九大報告提出的“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”目標(biāo)的落實(shí)載體。按照中央總體部署，2017年3月，國土資源部印發(fā)了《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等所轄市縣開展試點(diǎn)工作。考慮到已有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段等因素，經(jīng)地方申請，同意上海、浙江、甘肅等省市參照開展試點(diǎn)探索。本文通過對我國自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)的調(diào)研與分析，提出相關(guān)建議，以期為江蘇省開展自然生態(tài)空間用途管制工作提供參考與借鑒。

1 我國自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)基本情況

自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)地區(qū)的工作任務(wù)包括開展調(diào)查評價、劃定保護(hù)范圍、制定準(zhǔn)入條件、落實(shí)空間用途、制定轉(zhuǎn)用規(guī)則、創(chuàng)新管護(hù)模式和做好效果評估。根據(jù)《自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)方案》，要求在2018年12月之前完成試點(diǎn)實(shí)施階段，2019年6月提交成果并完成評估驗(yàn)收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大部分試點(diǎn)地區(qū)均已啟動該項(xiàng)工作，但進(jìn)度不一。福建、甘肅、江西、青海四省分別在2017年7～11月完成試點(diǎn)工作方案，浙江、河南、湖南三省于2018年3～4月啟動試點(diǎn)工作，在自然生態(tài)空間劃定、分級分類管制等方面形成了一定可供借鑒參考的做法。

一是自然生態(tài)空間劃定方面。大部分試點(diǎn)地區(qū)采用以要素評價為基礎(chǔ)的疊加分析法，即在生態(tài)功能重要性評價與生態(tài)敏感性評價基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，確定自然生態(tài)空間范圍。如甘肅省古浪縣將城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)功能適宜性和生態(tài)功能重要性評價結(jié)果進(jìn)行空間疊加分析，結(jié)合主體功能定位，劃定生態(tài)空間布局[1]；福建省在生態(tài)紅線劃定成果的基礎(chǔ)上，將相關(guān)規(guī)劃確定的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)中的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、其他保護(hù)區(qū)等均納入自然生態(tài)空間。

二是自然生態(tài)空間分級分類體系建立方面。福建省根據(jù)生態(tài)主導(dǎo)功能將自然生態(tài)空間劃分為生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、生態(tài)連通功能區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、人居保障與風(fēng)景旅游功能區(qū)和其他保護(hù)區(qū)；甘肅省古浪縣根據(jù)資源本底類型將自然生態(tài)空間劃分為森林、草原、河流、濕地和荒漠等五類生態(tài)空間。

三是自然生態(tài)空間用途管制方面。對生態(tài)保護(hù)紅線和一般生態(tài)空間實(shí)施分級管制?？臻g準(zhǔn)入條件上，試點(diǎn)地區(qū)充分利用發(fā)改、環(huán)保等有關(guān)部門制定的限制和禁止產(chǎn)業(yè)目錄和負(fù)面清單等資料，針對不同分級和類型的自然空間，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)采取正面清單管理，一般生態(tài)空間則采取負(fù)面清單管理。

2 面臨的突出問題

2.1 試點(diǎn)改革合力有待加強(qiáng)

部分自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)了多項(xiàng)改革任務(wù)，例如福建省武夷山市，既是自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)地區(qū)，也是國家公園體制改革、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和第三次全國土地調(diào)查的試點(diǎn)地區(qū)。這些改革任務(wù)與自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，但由于各項(xiàng)改革任務(wù)之間進(jìn)度不同、銜接配合不夠，難以形成改革合力。

2.2 現(xiàn)有空間規(guī)劃繁多，空間管制范圍不一致

我國空間規(guī)劃種類繁多、體系龐雜，不同部門的規(guī)劃從不同角度對國土空間進(jìn)行分區(qū)，如自然區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、土地利用分區(qū)、主體功能區(qū)劃等。同一區(qū)域各類空間規(guī)劃內(nèi)容交疊且用地布局不盡一致、協(xié)調(diào)性較差，導(dǎo)致不同部門的規(guī)劃管理制度之間存在一定矛盾與沖突，如較多規(guī)劃中涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)，但存在四至范圍模糊甚至邊界不一致的問題，導(dǎo)致空間管制范圍不一致[2,3]。

2.3 部門標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，用途管制規(guī)則制定難度大

在自然資源部成立之前，自然生態(tài)空間涉及的相關(guān)用途管制實(shí)施分散于國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和海洋等部門，其所依據(jù)的法律法規(guī)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、定義范圍、類型劃分、用途管制內(nèi)容及管理措施等標(biāo)準(zhǔn)體系并不統(tǒng)一。如何整合分散的管制措施，建立相互銜接協(xié)調(diào)的自然生態(tài)空間管制規(guī)則及準(zhǔn)入清單，難度較大[3～5]。

2.4 部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

國家機(jī)構(gòu)改革之前，國土空間和自然資源管理碎片化，相關(guān)管理涉及國土空間管理和資源用途管制的部門多達(dá)十余家，多頭管理問題突出。管理碎片化，導(dǎo)致沒有一個部門對特定區(qū)域的自然資源問題真正負(fù)責(zé)，各方權(quán)責(zé)如果發(fā)生沖突、矛盾，缺乏規(guī)范化、法治化的調(diào)解機(jī)制。此外，部門管理對象存在交叉，職責(zé)界限不夠清晰，管理和治理均缺乏整體性和全局性[2]。

3 幾點(diǎn)思考

基于自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)開展情況，結(jié)合江蘇省實(shí)際，提出相關(guān)建議。

3.1 加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，明問題探路徑

扎實(shí)開展自然生態(tài)空間資源調(diào)查與評價研究，了解各部門管理職能及其涉及的各類空間性規(guī)劃，梳理各部門現(xiàn)行各類用途管制與項(xiàng)目管理審批流程，把握江蘇省自然生態(tài)空間類型與特點(diǎn)，以及管制分區(qū)與轉(zhuǎn)用許可等自然生態(tài)空間管理過程中存在的問題。對江蘇省已有相關(guān)空間劃定成果，如資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價等進(jìn)行分析與評價，做好與自然生態(tài)空間劃定工作的銜接與處理。結(jié)合全國試點(diǎn)工作中遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，積極開展自然生態(tài)空間現(xiàn)狀評價與劃定、空間分區(qū)與管制、用途轉(zhuǎn)用審批、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面的基礎(chǔ)研究，豐富理論成果，為全省自然生態(tài)空間用途管制工作提供理論支撐。同時，根據(jù)自然生態(tài)空間類型特點(diǎn)，可選取典型地區(qū)，開展市縣探索工作，形成適用于江蘇省的自然生態(tài)空間調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、自然生態(tài)空間劃定方法、用途分區(qū)與管制規(guī)則、保障措施等一整套工作規(guī)范。

3.2 統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化規(guī)范引導(dǎo)

自然生態(tài)空間用途分類標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。在自然生態(tài)空間統(tǒng)一管理的要求下，研究形成以自然生態(tài)空間用途管制改革要求為目標(biāo)、能夠有效服務(wù)于全域全類型自然空間用途管制的統(tǒng)一調(diào)查評價標(biāo)準(zhǔn)，明確具體的資源調(diào)查內(nèi)容，有利于自然生態(tài)空間底數(shù)的確定。制定自然生態(tài)空間用途分類標(biāo)準(zhǔn)體系，充分與各行各業(yè)各類資源有關(guān)的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對接，形成服務(wù)于全域全類型自然生態(tài)空間用途管制的統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)。

自然生態(tài)空間劃定要“技術(shù)+協(xié)調(diào)”。由于不同地方的自然生態(tài)空間特點(diǎn)不同，各地的自然生態(tài)空間劃定技術(shù)和用途分區(qū)均有差異，要秉承“統(tǒng)籌謀劃、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、創(chuàng)新技術(shù)、完善舉措”的思路，遵循“先做加法、再做減法”的原則，做好各類專項(xiàng)規(guī)劃、各類生態(tài)空間劃定成果、各部門管制規(guī)則、相關(guān)法律法規(guī)等多方面的梳理與協(xié)調(diào)。充分協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持“山水林田湖草”生命共同體理念，科學(xué)合理確定自然生態(tài)空間邊界。

自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則要“銜接+綜合”。自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則不能將各類用途管制規(guī)則進(jìn)行簡單疊加，也并非重新構(gòu)建，而是要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架下，充分利用已積累的各類管制規(guī)范和實(shí)踐基礎(chǔ)，引入分級分類管理理念，健全完善自然生態(tài)空間用途綜合管制規(guī)則。因此，規(guī)則制定既要符合區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展需求，又要與現(xiàn)行國家相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、地方規(guī)章制度及各部門現(xiàn)行各類用途管制充分銜接，實(shí)現(xiàn)從單要素用途管制向綜合要素用途管制轉(zhuǎn)變，提高自然生態(tài)空間用途管制的整體性。

自然生態(tài)空間管制要有統(tǒng)一的管制依據(jù)。自然生態(tài)空間用途管制，是健全國土空間用途管制的重要內(nèi)容，需在空間規(guī)劃體系下開展[4]。要以國家空間規(guī)劃體系改革為契機(jī)，研究江蘇省空間規(guī)劃體系，通過各類空間規(guī)劃的整合，逐步形成省、市、縣不同級別的空間規(guī)劃基礎(chǔ)，作為各地自然生態(tài)空間管制的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，按照空間規(guī)劃要求，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)對自然生態(tài)空間的用途管制，將需要保護(hù)的自然生態(tài)空間細(xì)化落實(shí)到每塊土地上。

3.3 注重體系創(chuàng)新，完善配套制度

健全用途管制核心制度，嚴(yán)格空間用途管制管理。以現(xiàn)有土地用途管制為基礎(chǔ)，將用途管制范圍擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，將濕地、灘涂、水域、冰川、沙地、荒灘荒坡等自然生態(tài)空間的保護(hù)和恢復(fù)全部納入管制范圍，健全統(tǒng)一的自然生態(tài)空間用途管制制度。完善空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理，建立以縣級空間規(guī)劃為依據(jù)、基于土地用途管控分區(qū)和邊界劃定的自然生態(tài)空間區(qū)域準(zhǔn)入制度和開發(fā)許可制度。整合現(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)用、林地占用、草地占用、水域占用等審核和審批制度，建立統(tǒng)一的自然生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用審批制度。

探索建立自然生態(tài)空間用途管制利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記和管理的基礎(chǔ)上，探索建立協(xié)議管護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘀乩鎱f(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，重視對產(chǎn)權(quán)人的直接補(bǔ)償，建立針對產(chǎn)權(quán)人的利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)用途管制者與產(chǎn)權(quán)人之間的矛盾沖突；另一方面，嘗試建立突破地方行政區(qū)域限制的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，構(gòu)建完整的核算體系、支付體系和監(jiān)督體系。探索建立自然生態(tài)空間監(jiān)測督察制度，實(shí)施自然生態(tài)空間調(diào)查評價制度以及資源環(huán)境承載力監(jiān)測評估制度，將自然生態(tài)空間保護(hù)納入土地督察和環(huán)保督察職能范圍，加強(qiáng)對地方政府履行用途管制職責(zé)情況的監(jiān)督檢查。

3.4 深化信息平臺建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)支撐

充分運(yùn)用不動產(chǎn)登記信息平臺建設(shè)成果，在國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)要求框架下，建設(shè)自然生態(tài)用途空間管制數(shù)據(jù)模塊，嵌入國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，接入國土空間基礎(chǔ)平臺，為市縣開展自然生態(tài)空間用途管制工作提供統(tǒng)一的信息平臺，也為自然生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管提供數(shù)據(jù)技術(shù)支撐。依托統(tǒng)一的國土空間信息化平臺，構(gòu)建部門協(xié)同管理機(jī)制，全面提升行政部門的綜合管理能力。