村干部職務(wù)違法犯罪的實(shí)踐考察與治理路徑

賀洪波 孫小媚

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層腐敗治理工作。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強(qiáng)獲得感?！?[1]村干部職務(wù)違法犯罪是發(fā)生在基層群眾身邊的腐敗行為。近年來(lái)，隨著監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，監(jiān)察部門(mén)在監(jiān)察調(diào)查執(zhí)法中查處的各種村干部職務(wù)違法犯罪備受關(guān)注。加強(qiáng)對(duì)村干部職務(wù)違法犯罪的研究，對(duì)深化基層腐敗治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)此，本文擬在實(shí)證調(diào)研基礎(chǔ)上，以2018年3月20日監(jiān)察法生效施行后重慶市某縣（以下稱W縣）監(jiān)察部門(mén)查處的部分代表性村干部職務(wù)違法犯罪案件（共23件25人）進(jìn)行實(shí)證分析，以揭示案件的法律特征、分析案件的發(fā)生原因、尋求治理的有效對(duì)策。

一、村干部職務(wù)違法犯罪的法律特征

（一）村干部職務(wù)違法犯罪的主體特征

1.主體職務(wù)特征

這25名村干部在案發(fā)前的身份以“一把手”為主。其中，村支部書(shū)記13人，占總?cè)藬?shù)的52%;村主任8人，占總?cè)藬?shù)的32%;村會(huì)計(jì)2人，占總?cè)藬?shù)的8%;其他村干部2人，占總?cè)藬?shù)的8%。這25名村干部在案發(fā)前具有黨員身份的22人，占總?cè)藬?shù)的88%。

2.主體年齡特征

這25名村干部實(shí)施職務(wù)違法犯罪行為時(shí)的年齡階段以中年居多。其中，30歲至40歲的有2人，占總?cè)藬?shù)的8%;41歲至50歲的有12人，占總?cè)藬?shù)的48%;51歲至60歲的有7人，占總?cè)藬?shù)的28%;60歲以上的有4人，占總?cè)藬?shù)的16%。

3.主體文化特征

這25名村干部實(shí)施職務(wù)違法犯罪行為時(shí)文化程度總體較低。其中，小學(xué)文化有5人，占總?cè)藬?shù)的20%;初中文化有10人，占總?cè)藬?shù)的40%;高中文化有4人，占總?cè)藬?shù)的16%;大學(xué)文化有6人，占總?cè)藬?shù)的24%。

（二）村干部職務(wù)違法犯罪的行為特征

1.行為類(lèi)型特征

從行為類(lèi)型看，這25名村干部實(shí)施的職務(wù)違法犯罪案件主要是貪污賄賂類(lèi)行為。其中，貪污賄賂行為16人，占總?cè)藬?shù)的64%;濫用職權(quán)行為6人，占總?cè)藬?shù)的24%;徇私舞弊行為3人，占總?cè)藬?shù)的12%。這25名村干部中，既實(shí)施貪污行為又實(shí)施濫用職權(quán)行為的有10人，占總?cè)藬?shù)的40%。

2.行為對(duì)象特征

從行為對(duì)象看，這25名村干部實(shí)施的職務(wù)違法犯罪案件的資金指向較為集中，主要是惠農(nóng)項(xiàng)目資金和扶貧資金。其中，涉及惠農(nóng)項(xiàng)目資金3起，涉及扶貧資金12起，同時(shí)涉及惠農(nóng)項(xiàng)目資金和扶貧資金3起。

3.行為方式特征

從行為方式看，這25名村干部實(shí)施的職務(wù)違法犯罪案件總體上具有涉案金額小、作案次數(shù)多、時(shí)間跨度長(zhǎng)的典型特征。具體而言，從涉案金額看，涉案金額在5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的有4人，占總?cè)藬?shù)的16%;涉案金額在5萬(wàn)元以下1萬(wàn)元以上的有14人，占總?cè)藬?shù)的56%;涉案金額在1萬(wàn)元以下的有3人，占總?cè)藬?shù)的12%。從作案次數(shù)看，實(shí)施同種違法犯罪行為在5次以上的有12人，占總?cè)藬?shù)的48%;實(shí)施同種違法犯罪行為在3次以上5次以下的有8人，占總?cè)藬?shù)的32%;實(shí)施同種違法犯罪行為在3次以下的有5人，占總?cè)藬?shù)的20%。從時(shí)間跨度看，實(shí)施違法犯罪行為時(shí)間跨度在3年以上的有7人，占總?cè)藬?shù)的28%;實(shí)施違法犯罪行為時(shí)間跨度3年以下1年以上的有14人，占總?cè)藬?shù)的56%;實(shí)施違法犯罪行為時(shí)間跨度在1年以下的有4人，占總?cè)藬?shù)的16%。

（三）村干部職務(wù)違法犯罪的責(zé)任特征

1.法律責(zé)任特征

從法律責(zé)任特征看，這25名村干部實(shí)施的職務(wù)違法犯罪案件中，一般職務(wù)違法有22人，職務(wù)犯罪有3人。而一般職務(wù)違法村干部中對(duì)于非黨員村干部，不能適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》以及《事業(yè)單位人員處分暫行規(guī)定》等黨紀(jì)政務(wù)處分條例，僅能根據(jù)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》對(duì)非黨村干部給予警示談話，責(zé)令公開(kāi)檢討，通報(bào)批評(píng)，停職檢查，責(zé)令辭職，免職、取消當(dāng)選資格，依法罷免等處分。在村干部一般職務(wù)違法中，進(jìn)行批評(píng)未給予組織調(diào)整的14人，占總?cè)藬?shù)的56%，通過(guò)組織調(diào)整予以免職的有8人，占總?cè)藬?shù)的32%，被判處刑罰3人，占總?cè)藬?shù)的12%，被判處刑罰人員均為判處三年以下有期徒刑。

2.黨紀(jì)責(zé)任特征

從黨紀(jì)責(zé)任特征看，這25名村干部實(shí)施職務(wù)違法犯罪后，被給予黨紀(jì)處分的21人，免予黨紀(jì)處分1人。在黨紀(jì)處分中，給予黨內(nèi)警告處分5人，占總?cè)藬?shù)的24%;給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分7人，占總?cè)藬?shù)的33%;給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分4人，占總?cè)藬?shù)的19%;給予留黨察看一年處分1人，占總?cè)藬?shù)的5%;給予留黨察看兩年處分1人，占總?cè)藬?shù)的5%;給予開(kāi)除黨籍處分3人，占總?cè)藬?shù)的14%。

二、村干部職務(wù)違法犯罪的主要原因

（一） 村干部職務(wù)違法犯罪的自身預(yù)防能力不足

1.文化程度較低

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，大部分有文化的年輕人都選擇了外出務(wù)工，留村人員多為文化水平較低的老人、孩子以及婦女。這使得在村干部競(jìng)選中，參選人少、選擇面窄、文化度低，選出的村干部往往是村里年長(zhǎng)且有一定威望的人。從該縣村干部的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)看，文化程度偏低、年齡偏大的特征較為明顯，這在客觀上致使部分村干部在政策上有時(shí)吃不透、用不好，加之對(duì)違法犯罪行為的后果認(rèn)識(shí)不夠，進(jìn)而容易導(dǎo)致其在面對(duì)誘惑時(shí)實(shí)施職務(wù)違法犯罪行為。

2.法律意識(shí)淡薄

在基層群眾心目中，村干部雖然不是行政意義上的干部，但在協(xié)助政府從事行政管理工作時(shí)卻有不小的“官權(quán)”。部分村干部對(duì)于自己的身份有時(shí)存在“邊緣意識(shí)”：行使權(quán)力的時(shí)候，認(rèn)為自己是官;追究責(zé)任的時(shí)候，認(rèn)為自己并非政府工作人員，不會(huì)構(gòu)成職務(wù)違法犯罪。有的村干部還抱著自己所屬職位層次低不容易發(fā)現(xiàn)，即使被發(fā)現(xiàn)也不會(huì)被處理的僥幸心態(tài)。在W縣監(jiān)察部門(mén)查辦的相關(guān)案件中，通過(guò)對(duì)被調(diào)查人檢討材料匯總分析表明，實(shí)施職務(wù)違法犯罪行為的村干部中，有約占80%的人存在這種僥幸心理，從而在很大程度上誘使其走上了職務(wù)違法犯罪道路。

3.人情觀念濃厚

在基層群眾心目中，村干部仍然是農(nóng)村權(quán)力的載體。部分村民由于文化程度不高、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，仍在一定程度上存在“權(quán)力崇拜”思想和“干部面子”思維。部分村民仍以自己當(dāng)上村干部或者家族中有人當(dāng)上村干部而津津樂(lè)道。在這種濃厚的人情觀念影響下，村干部容易滋生“自己是權(quán)力的中心”“自己要罩著家里面”“家族的事就是自己的事”等思想，村干部的權(quán)力觀念容易膨脹，甚至放縱自己的貪欲，利用手中權(quán)力為自己及親屬謀取私利。例如，在W縣查辦的某村支部書(shū)記向某某職務(wù)違法案中，向某某明知其親屬向某甲不符合危房改造要求，仍然幫其申報(bào)補(bǔ)助并通過(guò)驗(yàn)收獲得補(bǔ)助。

（二）村干部職務(wù)違法犯罪的外部約束不足

1.村干部任免制度不夠明確

由于我國(guó)農(nóng)村存在腐敗慣性思想，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)能夠撈取的利益大，因而在集體財(cái)產(chǎn)豐富或者地理位置較為優(yōu)越的行政村中，村干部的競(jìng)選較為激烈，部分地區(qū)會(huì)有家族勢(shì)力以及資金勢(shì)力競(jìng)選。村委會(huì)組織法對(duì)村委會(huì)選舉中的賄選、家族勢(shì)力影響選舉的現(xiàn)象做了一般性規(guī)定和懲罰性規(guī)定，但對(duì)這些影響選舉公正性的行為并無(wú)相對(duì)嚴(yán)厲的懲罰，這也給部分通過(guò)賄選、利用家族勢(shì)力等方式競(jìng)選成功的村干部，為了撈回成本進(jìn)而違法犯罪埋下隱患。同時(shí)對(duì)于村委會(huì)成員的罷免，雖然村委會(huì)組織法做出了一般性規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中，程序較為復(fù)雜，對(duì)于罷免程序的召集與主持者未給予明確規(guī)定，亦未對(duì)村民無(wú)法行使罷免權(quán)的救濟(jì)程序作出規(guī)定，致使部分違法村干部罷免困難。

2.村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度不夠規(guī)范

W縣自2012年開(kāi)始實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”的政策，即由所在鄉(xiāng)政府統(tǒng)一為所轄的行政村保管賬戶以及制作賬務(wù)，村級(jí)支出采用報(bào)賬等方式報(bào)銷(xiāo)開(kāi)支。但從查辦的案件來(lái)看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)并不會(huì)對(duì)村級(jí)項(xiàng)目中的票據(jù)以及賬務(wù)的真實(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，僅是將票據(jù)做成了賬目，村賬鄉(xiāng)管流于形式。同時(shí)，各村級(jí)基層組織中，由選舉產(chǎn)生的財(cái)務(wù)人員，大多文化水平較低，且不具有財(cái)務(wù)工作的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，不能發(fā)揮對(duì)賬務(wù)的真實(shí)性、合法性的初步審核作用，亦不能形成內(nèi)部監(jiān)督格局。在權(quán)力相對(duì)集中的村級(jí)基層組織中，村級(jí)財(cái)務(wù)人員在面對(duì)金錢(qián)誘惑時(shí)，由于其權(quán)力較小，還會(huì)出現(xiàn)與支部書(shū)記、村主任抱團(tuán)違法犯罪的情況。據(jù)對(duì)W縣查辦的村干部職務(wù)違法犯罪案件事實(shí)進(jìn)行分析，三職干部共同犯罪，其案數(shù)約占案件總數(shù)的45%，且均存在財(cái)務(wù)混亂、白條入賬等情況。這些制度的不規(guī)范，均給職務(wù)違法犯罪留有法律漏洞。

3.村級(jí)事務(wù)監(jiān)督制度不夠健全

在W縣查辦的村干部職務(wù)違法犯罪案件中，村干部職務(wù)違法犯罪往往伴隨著監(jiān)督缺位的問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在外部監(jiān)督管理缺位和內(nèi)部監(jiān)督缺位，由于行政機(jī)關(guān)公務(wù)較多，人員緊張、認(rèn)識(shí)不足、重視不夠等原因，他們對(duì)農(nóng)村基層問(wèn)題一般都持不告不理的態(tài)度，只要“上面不敲鐘”就任其恣意發(fā)展，這在很大程度上縱容了部分村干部的腐敗行為。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府能夠?qū)Υ甯刹坎扇〉谋O(jiān)督手段十分有限。對(duì)于村干部的內(nèi)部監(jiān)督，往往也會(huì)由于權(quán)力的集中以及窩案效應(yīng)而名存實(shí)亡。村民雖然也擁有對(duì)村干部監(jiān)督的權(quán)力，但由于惠農(nóng)政策、項(xiàng)目資金的不完全公開(kāi)，村民無(wú)法知曉具體的惠農(nóng)政策、資金情況，亦無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督。

（三）村干部職務(wù)違法犯罪的事后追責(zé)不足

1.法律定性有分歧

我國(guó)現(xiàn)行法律條文中對(duì)于村干部并沒(méi)有作出明確的法律定義，僅是2002年全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)《刑法》第九十三條第二款作出立法解釋，明確了村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事相關(guān)行政工作時(shí)，以國(guó)家工作人員論的七種情形，并明確村民委員會(huì)等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規(guī)定。該解釋能夠解決大多數(shù)村干部職務(wù)犯罪的定性處理問(wèn)題，但對(duì)于村干部有其他可能涉嫌職務(wù)犯罪其他罪名的行為（例如瀆職罪），在對(duì)主體身份認(rèn)定、罪名、管轄等能否適用該解釋仍存在爭(zhēng)議，即在對(duì)部分村干部職務(wù)犯罪違法性質(zhì)定性及處理上存在較大的彈性空間，影響查辦村干部職務(wù)違法犯罪案件的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和震懾性。

2.調(diào)查取證有難度

通過(guò)對(duì)村干部職務(wù)違法犯罪案件事實(shí)進(jìn)行分析，村干部的作案手法較為單一、普通，但由于其涉案數(shù)額小、筆數(shù)多、時(shí)間跨度大，再加上村級(jí)財(cái)務(wù)日常管理混亂等原因，原始證據(jù)往往難以保留，而且被侵害的對(duì)象又多為低保戶、五保戶等弱勢(shì)群體，法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不夠，一些關(guān)鍵線索難以查實(shí)，調(diào)查取證難度較大。取證難就會(huì)導(dǎo)致成案率低，即使成案后，也會(huì)因?yàn)樽C據(jù)瑕疵問(wèn)題，只對(duì)村干部予以較輕的處分。這致使對(duì)村干部職務(wù)違法犯罪的打擊率不夠高、威懾力不夠，容易滋生僥幸心理。

三、村干部職務(wù)違法犯罪的治理路徑

（一）完善村干部職務(wù)違法犯罪的事前預(yù)防機(jī)制

1.健全村務(wù)管理制度

一是嚴(yán)格村干部權(quán)力運(yùn)行制度。明確村干部的角色定位、工作重點(diǎn)、職權(quán)界限，對(duì)過(guò)度集中的權(quán)力實(shí)行分解。制定相互制約的工作制度，對(duì)管錢(qián)、管物等易發(fā)腐敗的崗位和環(huán)節(jié)實(shí)行權(quán)力分化，防止少數(shù)人獨(dú)攬大權(quán)，避免一把手現(xiàn)象。同時(shí)，對(duì)村委會(huì)村務(wù)監(jiān)督回避制度中的“近親屬”范圍擴(kuò)大，包含姻親關(guān)系在內(nèi)的親屬，進(jìn)而更好地發(fā)揮村民自治中的回避制度效力，多管齊下，逐漸消除宗族勢(shì)力對(duì)村務(wù)管理的消極影響。此外，對(duì)村委會(huì)成員的罷免程序，設(shè)置特殊情形。二是嚴(yán)格村務(wù)公開(kāi)制度。明確各類(lèi)村級(jí)事務(wù)的公開(kāi)時(shí)限、內(nèi)容、形式、地點(diǎn)，并明確責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)責(zé)任人，確保村級(jí)事務(wù)按規(guī)定真公開(kāi)、實(shí)公開(kāi)、準(zhǔn)公開(kāi)。積極推行“村賬鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管”等財(cái)務(wù)管理形式，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和管理，健全村級(jí)財(cái)務(wù)工作監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮村民小組的財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。重要的是，與人民群眾切身利益有關(guān)的重大決策、重大事項(xiàng)，必須嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)，以便接受村民監(jiān)督。

2.完善協(xié)同監(jiān)督機(jī)制

一是加強(qiáng)群眾監(jiān)督。逐步構(gòu)建村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)信訪舉報(bào)渠道，建立線上線下信訪維權(quán)多路徑，暢通群眾監(jiān)督途徑。嚴(yán)格落實(shí)舉報(bào)人、證人的保護(hù)制度，不泄露舉報(bào)人、證人資料，對(duì)于實(shí)名舉報(bào)，落實(shí)回復(fù)制度，促使村民拋棄顧慮、維護(hù)權(quán)利。二是加強(qiáng)基層政府監(jiān)督。切實(shí)落實(shí)農(nóng)村基層黨委政府的主體責(zé)任，發(fā)揮監(jiān)督作用。對(duì)群眾反映集中的問(wèn)題監(jiān)督，對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的苗頭性問(wèn)題監(jiān)督，對(duì)易出現(xiàn)問(wèn)題的項(xiàng)目監(jiān)督，由基層黨委政府進(jìn)行監(jiān)督，抓早抓小，及時(shí)化解。嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任倒查制度，以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)推動(dòng)責(zé)任落實(shí)，形成齊抓共管的反腐機(jī)制。三是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委以及派出監(jiān)察室的監(jiān)督作用，定期聽(tīng)取村級(jí)干部對(duì)重大村務(wù)活動(dòng)、村級(jí)賬務(wù)、履職情況等匯報(bào)，不定期監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)情況，“主動(dòng)+被動(dòng)”雙管齊下。加大對(duì)村干部的思想教育、警示教育力度，將查辦的村干部案件進(jìn)行多層次通報(bào)，采取身邊人說(shuō)身邊事的方式，產(chǎn)生自上而下的監(jiān)督權(quán)威，形成持久的高壓監(jiān)督態(tài)勢(shì)，從而達(dá)到有效預(yù)防腐敗的目的。

3.完善聯(lián)動(dòng)預(yù)警機(jī)制

一是建立宣傳預(yù)警平臺(tái)?？梢酝ㄟ^(guò)微信、QQ等新媒體構(gòu)建宣傳預(yù)警渠道，在重要節(jié)日、特殊節(jié)點(diǎn)對(duì)村干部進(jìn)行警示教育，發(fā)送警示短信，開(kāi)展警示教育預(yù)警。同時(shí)可采用多渠道、多平臺(tái)，向基層群眾進(jìn)行權(quán)利保護(hù)教育，宣講惠農(nóng)政策以及群眾權(quán)利，告知維權(quán)渠道，做好舉報(bào)違法犯罪宣傳引導(dǎo)。二是建立基層政府與基層群眾信息收集聯(lián)動(dòng)預(yù)警平臺(tái)。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社信息收集網(wǎng)絡(luò)，可采用村民監(jiān)督員定期匯報(bào)、村級(jí)監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)實(shí)時(shí)收集等多方式、多途徑，快速、全面地掌握村級(jí)重大事項(xiàng)落實(shí)過(guò)程中的信息動(dòng)態(tài)，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。三是建立預(yù)防職務(wù)違法犯罪信息情報(bào)網(wǎng)絡(luò)體系。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)逐步構(gòu)建與農(nóng)業(yè)部門(mén)、扶貧等部門(mén)的信息共享系統(tǒng)。對(duì)惠農(nóng)資金的使用進(jìn)行大數(shù)據(jù)監(jiān)管，對(duì)可能誘發(fā)村干部職務(wù)違法犯罪階段，進(jìn)行預(yù)警、提醒，對(duì)可能發(fā)生的違紀(jì)違法行為盡早及時(shí)處理。力爭(zhēng)降低涉農(nóng)職務(wù)犯罪數(shù)量，保障農(nóng)民合法權(quán)益，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）完善村干部依法廉潔履職的綜合保障機(jī)制

1.優(yōu)化村干部選人用人機(jī)制

一是拓寬村干部選人渠道。制定鼓勵(lì)傾斜政策，鼓勵(lì)并支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)知識(shí)青年、復(fù)員退伍軍人、致富能手等回鄉(xiāng)參選村干部。鼓勵(lì)熟悉和熱愛(ài)農(nóng)村工作的青年干部到村任職，動(dòng)員退休退職回鄉(xiāng)干部擔(dān)任村干部，引導(dǎo)激勵(lì)高校畢業(yè)生擔(dān)任村干部，暢通任職渠道，提升村干部整體素質(zhì)。二是健全村干部選舉制度。在村干部選舉中，明確候選人條件，將廉潔自律作為推選村干部的重要標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)選舉候選人的資格審查，從源頭上加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村民主選舉健康發(fā)展和農(nóng)村組織廉潔自律建設(shè)。現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》對(duì)于村民選舉權(quán)進(jìn)行了保護(hù)性規(guī)定，設(shè)置了全權(quán)委托的制度，即對(duì)于極個(gè)別具有選舉權(quán)卻因?yàn)橐庵疽酝庠驘o(wú)法親自投票的村民，可以書(shū)面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。為避免宗族勢(shì)力擴(kuò)張，建議對(duì)該條款進(jìn)行限制性規(guī)定，縮小近親屬范圍。三是調(diào)動(dòng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。支持、保護(hù)廣大村干部勇于實(shí)踐、干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。制定激發(fā)村干部自我改進(jìn)、自我提高的內(nèi)在動(dòng)力相關(guān)制度，明確對(duì)于創(chuàng)新、研發(fā)過(guò)程中過(guò)失違紀(jì)違法行為，予以如何處分的制度，以充分調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性。

2.強(qiáng)化村干部教育培訓(xùn)機(jī)制

一是加大紀(jì)法教育力度。深入開(kāi)展村干部黨風(fēng)黨紀(jì)以及法律知識(shí)教育，宣傳優(yōu)秀村干部的先進(jìn)事跡，引導(dǎo)村干部干正事、干實(shí)事的正面思想。加強(qiáng)警示教育，利用以案說(shuō)法、身邊人說(shuō)身邊事等多種形式，讓村干部明白“莫伸手，伸手必被捉”的教訓(xùn)。二是多形式教育提升能力素質(zhì)?？赏ㄟ^(guò)遠(yuǎn)程教育、結(jié)對(duì)幫扶、下派選聘、異地交流等途徑，有計(jì)劃地開(kāi)展村干部隊(duì)伍教育培訓(xùn)。定期舉辦廉政講座、廉政知識(shí)測(cè)試等活動(dòng)，把廉政教育融入村干部的日常學(xué)習(xí)、工作和生活中，還可通過(guò)戲曲、歌曲、電影等多種教育形式，為農(nóng)村干部群眾提供多元化、立體化的廉政精神套餐，達(dá)到警鐘長(zhǎng)鳴的效果。三是增強(qiáng)村干部教育的針對(duì)性。加強(qiáng)與科研院校、農(nóng)技人才、致富帶頭人等開(kāi)展聯(lián)合培養(yǎng)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、交流培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、善經(jīng)營(yíng)的村干部。同時(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)村干部思想信念動(dòng)搖、紀(jì)法意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)缺失等突出問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性教育。

3.完善村干部激勵(lì)保障機(jī)制

一是建立村干部的表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建立評(píng)比表彰機(jī)制，對(duì)先進(jìn)村和優(yōu)秀村干部給予獎(jiǎng)勵(lì)并進(jìn)行通報(bào);繼續(xù)實(shí)行在優(yōu)秀村干部中選拔事業(yè)單位工作人員、錄用公務(wù)員隊(duì)伍等措施，讓村干部實(shí)實(shí)在在地看到希望，讓村干部在政治上有“奔頭”。二是適當(dāng)提高村干部的物質(zhì)待遇。建立村干部工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，對(duì)連續(xù)幾年考核優(yōu)秀或做出重大成績(jī)的村干部可適當(dāng)給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，讓村干部在經(jīng)濟(jì)上有“干頭”。三是建立村干部的關(guān)心交流機(jī)制。基層黨委政府要加強(qiáng)與村干部的溝通與交流，關(guān)心解決他們生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難和心中想法，讓村干部在生活上有“想頭”。

（三）完善村干部職務(wù)違法犯罪的事后懲處機(jī)制

1.明確村干部從事具體管理工作的法律地位

由于我國(guó)現(xiàn)行法律條文中對(duì)于村干部的法律地位、法律后果并沒(méi)有作出明確的定義，僅是以立法解釋明確了村干部以國(guó)家工作人員論的七種情形。司法實(shí)踐中，村干部實(shí)施的行為往往超出這七種情形，對(duì)于其他情形下，存在對(duì)于村干部主體身份、罪名等爭(zhēng)議，從而出現(xiàn)處理不一、同案不同判的情況。建議可通過(guò)立法手段明確村干部的職務(wù)屬性以及法律地位，進(jìn)一步明確村干部從事行政管理工作的具體范圍，明確“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”的具體工作范圍，以及對(duì)部分已不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的條款，例如代整稅款等予以修改，補(bǔ)充長(zhǎng)期適用的新舉措。

2.細(xì)化非黨員村干部職務(wù)違法犯罪的處理規(guī)則

監(jiān)察法實(shí)施以后，明確對(duì)于行使公權(quán)力的干部實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，但在現(xiàn)行紀(jì)律處理的相關(guān)規(guī)定中，由于政務(wù)處分立法相對(duì)落后，致使對(duì)非黨員村干部的處理手段極為有限，與黨員干部的處理結(jié)果相比存在明顯的失衡。建議進(jìn)一步完善《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)，明確對(duì)非黨員村干部違紀(jì)處理的具體規(guī)定，加強(qiáng)責(zé)任追究，明確處罰機(jī)構(gòu)、處罰檔次、處罰標(biāo)準(zhǔn)以及贓款的追繳程序等。例如，明確對(duì)于村干部實(shí)施職務(wù)違法行為，可由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其違法所得予以收繳，并給予一定數(shù)額的罰款處罰等措施。

3.完善村干部職務(wù)違法犯罪的紀(jì)法協(xié)同追責(zé)機(jī)制

村干部職務(wù)違法犯罪案件中，存在部分案件存在雖然構(gòu)成犯罪，但已過(guò)刑法規(guī)定的案件追訴時(shí)效，亦無(wú)法追究其刑事責(zé)任的情況。在黨紀(jì)處理中，對(duì)于黨員干部違紀(jì)行為的處理并無(wú)時(shí)效的規(guī)定，對(duì)黨員干部實(shí)施的違紀(jì)行為，超過(guò)刑事訴訟追訴時(shí)效的仍然可以適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)行處理，而對(duì)于非黨員干部則無(wú)相對(duì)有效的處理辦法，特別是在贓款的追繳問(wèn)題中，對(duì)于非黨員干部追繳贓款效果不佳。從處理結(jié)果上來(lái)看，村干部職務(wù)違法犯罪案件，由于證據(jù)上搜集難度較大，其處理結(jié)果也較輕，在W縣查辦村干部職務(wù)違法案件中，給予黨紀(jì)輕處分的約占54%，人民法院判處村干部職務(wù)犯罪中，緩刑宣告率約占70%。建議逐步完善紀(jì)法協(xié)同追責(zé)機(jī)制，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法，同時(shí)履行好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)。應(yīng)對(duì)因腐敗涉嫌犯罪行為、雖違法但不涉嫌犯罪行為、其他違紀(jì)違法行為，依紀(jì)依法分別審查調(diào)查，作出處理決定。不放任、不放縱違紀(jì)違法問(wèn)題，盡量避免差異性，提高追責(zé)震懾性。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) 充分發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨引領(lǐng)保障作用 確?！笆逅摹睍r(shí)期目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-1-23（1）.

作 者：賀洪波，中共重慶市委黨校法學(xué)教研部副教授

孫小媚，重慶市巫溪縣紀(jì)委監(jiān)委干部

責(zé)任編輯：劉小僑

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