唐代中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)外制與詞臣草詔權(quán)之爭

歐陽偉華

(凱里學(xué)院 人文學(xué)院,貴州 凱里 556011)

就草擬詔書來說，學(xué)界一般籠統(tǒng)地認(rèn)為，唐玄宗開元二十六年(738)以后，翰林學(xué)士專掌內(nèi)命，替皇帝撰寫以國家的名義發(fā)布的詔命，稱為“內(nèi)制”，中書舍人專掌外命，替宰相撰制以政府的名義發(fā)布的詔命，稱為“外制”，形成了翰林學(xué)士草擬內(nèi)制、中書舍人草擬外制的兩制格局。韋執(zhí)誼最早提出翰林學(xué)士專門草擬內(nèi)制的觀點?！逗擦衷汗适隆罚骸爸炼辏家院擦止┓罡姆Q學(xué)士，由是遂建學(xué)士(院)，俾專內(nèi)命?！盵1](P11)日本學(xué)者礪波護(hù)認(rèn)為：“皇帝直接的命令即所謂內(nèi)制，由翰林學(xué)士起草，宰相的命令即所謂外制，由中書舍人知制誥起草?！盵2](P173)張東光也指出：“唐、宋兩代一直是兩套秘書班子并存。翰林學(xué)士撰制皇帝以國家的名義發(fā)布的文書，稱為‘內(nèi)制’，中書舍人撰制通過宰相以政府的名義發(fā)布的文書，稱為‘外制’，合稱‘兩制’。”[3](P135)張東光的觀點與礪波護(hù)基本一致，不僅把翰林學(xué)士與內(nèi)制、中書舍人與外制對應(yīng)起來，而且還認(rèn)為翰林學(xué)士秉承皇帝的旨意、中書舍人秉承宰相的旨意來草擬詔書。但從現(xiàn)有的史料來看，情況并非完全如此，并不能簡單地加以對應(yīng)并絕對化，本文在學(xué)界已有研究的基礎(chǔ)上，試著對唐代最主要的兩類詞臣翰林學(xué)士和中書舍人的草詔權(quán)重新作一梳理。

一、唐代中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)外制的發(fā)展演變

(一)唐前期——中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)外制的萌芽階段

唐初至唐玄宗開元二十六年(738)為中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)外制的萌芽階段。唐代三省在制誥運行過程中的分工是“中書取旨，門下封駁，尚書奉而行之”[4](P1182)。唐代尤其是唐前期制誥主要由中書省負(fù)責(zé)草擬，掌管制誥起草的重任，中書省長官是中書令，在中書令的下面設(shè)有要職中書侍郎和中書舍人，中書省官員包括中書令、中書侍郎和中書舍人。《唐六典》卷九對中書令職能的記載：“中書令之職，掌軍國之政令，緝熙帝載，統(tǒng)和天人。入則告之，出則奉之，以厘萬邦，以度百揆，蓋以佐天子而執(zhí)大政者也。”[5](P273)唐中書令的主要職能是輔佐皇帝處理軍國政務(wù)，并沒有包括詔書的草擬?！短屏洹肪砭艑χ袝汤陕毮艿挠涊d：“中書侍郎掌貳令之職，凡邦國之庶務(wù)，朝廷之大政，皆參議焉。凡監(jiān)軒冊命大臣，令為之使，則持冊書以授之。(若自內(nèi)冊，則以冊書授使者。冊后則奉琮、璽及綬，冊太子則奉璽、綬，皆以授使者。)凡四夷來朝，臨軒則受其表疏，升于四階而奏之；若獻(xiàn)贄幣弊則受之，以授于所司?！盵5](P275)從上述記載我們發(fā)現(xiàn)，中書侍郎主要職責(zé)是輔助皇帝處理大小政務(wù)，一般來說，草擬制誥也不在中書侍郎的職責(zé)范圍內(nèi)。而中書舍人從曹魏建立始就同草擬詔書緊密聯(lián)系在一起，到唐代其職掌范圍逐漸擴(kuò)大。《唐六典》卷九對中書舍人職能的記載：“中書舍人掌侍奉進(jìn)奏，參議表章。凡詔旨、制敕及璽書、冊命，皆按典故起草進(jìn)畫；既下，則署而行之。其禁有四：一曰漏泄，二曰稽緩，三曰逢失，四曰忘誤，所以重王命也。制敕既行，有誤則奏而改正之。凡大朝會，諸方起居，則受其表狀而奏之；國有大事，若大克捷及大祥瑞，百寮表賀亦如之。凡冊命大臣于朝，則使持節(jié)讀冊命命之。凡將帥有功及有大賓客，皆使以勞問之。凡察天下冤滯，與給事中及御史三司鞫其事。凡有司奏議，文武考課，皆預(yù)裁焉。(按：今中書舍人、給事中每年各一人監(jiān)考內(nèi)外官使。其中書舍人在省，以年深者為合老，兼判本省雜事；一人專掌畫，謂之知制誥，得食政事之食；余但分署制敕。六人分押尚書六司，凡有章表皆商量，可否則與侍郎及令連署而進(jìn)奏。其掌畫事繁，或以諸司官兼者，謂之兼制誥。)”[5](P276)從上述記載來看，中書舍人的職掌范圍歸納起來主要包括兩大方面，一是草擬進(jìn)畫詔書，二是處理日常政務(wù)，事實上中書舍人處理的日常政務(wù)如章表、奏狀、奏議等也跟文書有關(guān)。

唐初，詔書主要由中書舍人起草?！岸臅t令，則中書舍人掌之。”[4](P1183)唐前期皇帝多設(shè)立文學(xué)館，如唐武德四年(621)就在長安設(shè)立修文館，隸屬于門下省，太宗繼位后，改名為弘文館。弘文館學(xué)士、集賢院學(xué)士等也參與詔書的草擬，“唐興，太宗始於秦王府開文學(xué)館，擢房元齡、杜如晦一十八人，皆以本官兼學(xué)士，給五品珍膳，分為三番更直，宿於閣下，討論墳典。時人謂之登瀛洲。貞觀初置宏文館學(xué)士，聽朝之隙，引之大內(nèi)殿，講論文義，商較時政，或夜分而罷。至元宗置麗正殿學(xué)士，名儒大臣，皆在其中。后改為集賢殿，亦草書詔”[1](P1)。但草詔權(quán)主要在于中書舍人，中書舍人憑借自身的文才而擔(dān)此職，身居要位。杜佑《通典》在考述中書舍人職位源流的時候，最后是這樣總結(jié)的：“文士之極任，朝廷之盛選，諸官莫比焉?！盵6](P127)中書舍人既是一群以文采名世又具有很高政治地位的士人群體。但是，中書舍人畢竟是中樞決策機(jī)構(gòu)中的外制官，其草擬詔書受宰相的指揮，因此有中書舍人是“宰相判官”一說，由于中書舍人處于這么一種特殊的地位，所以常常成為君權(quán)和相權(quán)矛盾的焦點。

從唐初開始，皇帝就開始有意識地分割中書舍人的草詔權(quán)，“武德、貞觀時，有溫大雅、魏徵、李百藥、岑文本、許敬宗、褚遂良。永徽后，有許敬宗、上官儀，皆召入禁中驅(qū)使，未有名目。乾封中，劉懿之劉祎之兄弟、周思茂、元萬頃、范履冰，皆以文詞召入待詔，常于北門候進(jìn)止，時號北門學(xué)士。天后時，蘇味道、韋承慶，皆待詔禁中。中宗時，上官昭容獨當(dāng)書詔之任。睿宗時、薛稷、賈膺福、崔湜，又代其任。玄宗即位，張說，陸堅、張九齡、徐安貞、張垍等，召入禁中，謂之翰林待詔。王者尊極，一日萬機(jī)，四方進(jìn)奏、中外表疏批答，或詔從中出。宸翰所揮，亦資其檢討，謂之視草，故嘗簡當(dāng)代士人，以備顧問。至德已后，天下用兵，軍國多務(wù)，深謀密詔，皆從中出。尤擇名士，翰林學(xué)士得充選者，文士為榮。亦如中書舍人例置學(xué)士六人，內(nèi)擇年深德重者一人為承旨，所以獨承密命故也。德宗好文，尤難其選。貞元已后，為學(xué)士承旨者，多至宰相焉”[7](P1853-1854)?？v觀整個唐代，先后有文館文士、北門學(xué)士、翰林學(xué)士等分割了中書舍人的草詔權(quán)。唐太宗繼位后，就有近臣如溫大雅、魏征、岑文本、褚遂良、許敬宗、上官儀等時召草制，但未有名號，唐高宗乾封起，弘文館直學(xué)士劉懿之劉祎之兄弟、著作郎元萬頃等以文詞召為翰林院待詔，入禁中修撰《列女傳》《臣軌》等書，這些人由于常于皇宮北門進(jìn)出，故又稱為“北門學(xué)士”。唐玄宗于開元十年(722)前后設(shè)立翰林供奉，將翰林待詔中的文詞待詔與其它待詔區(qū)分開來，成立翰林供奉，作為文詞待詔的官署，同集賢院學(xué)士一起，幫助皇帝起草重要詔命，分掌制詔書敕，這些學(xué)士大多數(shù)由朝官兼任。顯然，翰林學(xué)士是在翰林待詔和翰林供奉的基礎(chǔ)上設(shè)立的，唐代中書決策機(jī)構(gòu)中的內(nèi)制由此孕育出來。

唐前期，即便翰林待詔和翰林供奉中的文學(xué)之士已經(jīng)開始協(xié)助起早制誥書敕，但中書舍人仍然是這一階段起草詔書的主要負(fù)責(zé)人，其草詔范圍十分廣泛，《唐六典》：“中書舍人掌侍奉進(jìn)奏，參議表章。凡詔旨、制敕及璽書、冊命，皆按典故起草進(jìn)畫；既下，則署而行之。”[5](P276)

(二)唐中后期——中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)外制的發(fā)展階段

這一階段的持續(xù)時間是從唐玄宗開元二十六年(738)至唐末。開元二十六年設(shè)置的學(xué)士院標(biāo)志著中樞決策機(jī)構(gòu)內(nèi)制的產(chǎn)生，從此唐中樞決策機(jī)構(gòu)有了內(nèi)外制之分。以什么標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分中書舍人和翰林學(xué)士的草詔范圍是一個值得探討的問題。

以黃白麻來區(qū)分唐代詞臣中書舍人和翰林學(xué)士所草詔書的范圍，韋執(zhí)誼的《翰林院故事》就有相關(guān)記載：“中書以黃白二麻為綸命重輕之辯，近者所出獨得用黃麻，其白麻皆在此院?！盵1](P16)皇帝下達(dá)的命令、旨意有輕重之分，在翰林學(xué)士出現(xiàn)之前，確實是以不同的載體形式來區(qū)分詔書的重要程度，因此“中書以黃白二麻為綸命重輕之辯”符合唐早期中書舍人以載體形式來區(qū)分詔書輕重的實際情況，但是“近者所出獨得用黃麻，其白麻皆在此院”，“近者”指德宗時期，大約從德宗朝開始，中書舍人撰制的詔書用黃麻書寫，翰林學(xué)士則用白麻書寫，此說過于籠統(tǒng)和絕對。

憲宗元和末年(818-819)任職過翰林學(xué)士的李肇著有《翰林志》，該書提綱挈領(lǐng)，較為完整地記載了翰林學(xué)士職官的發(fā)展沿革，其中就比較詳細(xì)地記錄了翰林學(xué)士草詔的范圍，以及用紙的規(guī)定：“元和初，置書詔印，學(xué)士院主之：凡赦書、徳音、立后、建儲、大誅討、(拜)免三公宰相命將，曰制，并用白麻紙，不用印。雙日起草，候閣門鑰入而后進(jìn)書。只日，百寮立班於宣政殿，樞密使引案，自東上閣門出，若謫宰相，則付通事舍人矩步而宣之，機(jī)務(wù)要速，亦用雙日，甚者，雖休暇，追朝而出之。凡賜與、徵召、宣索、處分，曰詔，用白藤紙。凡慰軍旅，用黃麻紙并印。凡批答表疏，不用印。凡太清宮道觀薦告詞文，用青藤紙朱字，謂之青詞。凡諸陵薦告上表、內(nèi)道觀嘆道文，并用白麻紙。雜詞祭文禁軍號并進(jìn)本。凡將相告身，用金花五色綾紙所司印。凡吐蕃、贊普書及別錄，用金花五色綾紙，上白檀香木真珠瑟瑟鈿函，銀鏁?；丶v、可汗、新羅渤海王書及別錄，并用金花五色綾紙，次白檀香木瑟瑟鈿函，銀鏁。諸蕃軍長、吐蕃宰相、回紇內(nèi)外宰相、摩尼已下書及別錄，并用五色麻紙，紫檀香木鈿函，銀鏁。并不用印。南詔及大將軍清平官書用黃麻紙，出付中書奉行卻送院封函與回紇同。”[1](P2-3)

從《翰林志》的記載來看，翰林學(xué)士草詔用白麻書寫的不僅包括赦書、徳音、立后、建儲、大誅討、(拜)免三公宰相命將，還包括諸陵薦告上表、內(nèi)道觀嘆道文，除此之外，還采用其他紙張來撰寫詔書，如用青藤紙書寫的太清宮道觀薦告詞文，用白藤紙書寫的賜與、徵召、宣索、處分詔令，用金花五色綾紙書寫的將相告身、與諸蕃首領(lǐng)往來的制誥文書等。僅就《翰林志》的記載來看，翰林學(xué)士撰寫的詔書使用的載體包括白麻紙、白藤紙、黃麻紙、青藤紙、金花五色綾紙。

從德宗朝開始，中書舍人逐漸分化為寄祿和實任兩種，從肅宗到代宗，中書舍人的草詔權(quán)仍然比翰林學(xué)士要大，德宗以后，中書舍人在擁有“黃麻”草詔范圍的前提下，也擁有一部分拜免將相等“白麻”的草詔權(quán)[8](P97)，因此從制誥書寫載體這個角度來看，并不能以中書舍人草詔用黃麻書寫、翰林學(xué)士草詔用白麻書寫加以簡單的區(qū)分，中書舍人和翰林學(xué)士在草詔范圍和種類的分割上是錯綜復(fù)雜的。

以內(nèi)外制來區(qū)分中書舍人和翰林學(xué)士的草詔權(quán)似乎也簡單化了。明代黃佐《翰林記》對宋代的內(nèi)外制進(jìn)行了總結(jié)并作了細(xì)致的劃分：“按宋兩制：曰冊文、表本、青詞、密詞、祝文、齋文、詔書、批答、口宣，內(nèi)制也；曰皇后皇妃追封、先代皇女皇族冊封、進(jìn)封文武、封百官遷擢致仕加恩等誥敕，外制也?！盵9](P974)宋代文學(xué)類書《文苑英華》對蕭梁至唐五代的制誥作了詳細(xì)的分門別類，第二冊卷三八〇至卷四一九收入的為中書制誥，卷四二〇至卷四七二收入的為翰林制誥。中書制誥，按官職所屬分為北省、南省、憲臺、卿寺、翰苑、諸監(jiān)、館殿、環(huán)衛(wèi)、東宮、京府、諸使、郡牧、幕府、上佐、宰邑、封爵、加階、內(nèi)官、命婦，共計十九類，在每一類里面又以官職的不同加以細(xì)分。翰林制誥，除了包括除授類，還包括詔令類，具體包括赦書、德音、冊文、制書、詔敕、批答、蕃書、鐵券文，共計八類?！段脑酚⑷A》對制誥進(jìn)行分類時，中書制誥顯然是按除授官職的種類來進(jìn)行分類，僅僅包括除授類制誥，并沒有包括其他種類的制誥，翰林制誥除了包括除授類制書，還包括赦書、德音、任免將相等這些事關(guān)軍國重大事件的制誥，以及皇帝同諸蕃首領(lǐng)的往來的制誥等?！逗擦钟洝穼λ未鷥?nèi)外制的劃分和《文苑英華》對中書制誥和翰林制誥的區(qū)分，都是依據(jù)詔書的內(nèi)容來分門別類，而沒有考慮其他方面，如撰者的官職、詔書的載體等。學(xué)者岑仲勉就指出：“只就文字之性質(zhì)區(qū)別之”，而不考慮撰寫者的身份，“不問作者當(dāng)日事實”。[10](P249)我們以《白居易集》所收制誥為例，《除趙昌檢校吏部尚書兼太子賓客制》是白居易任職翰林學(xué)士時撰寫的，《白居易集》把它收入在翰林制誥門類，《文苑英華》則把它歸類在中書制誥門下。再者，《文苑英華》翰林制誥五十三卷，其中有一部分撰寫于玄宗朝之前，如許敬宗《曲赦并州管內(nèi)詔》、宋之問《為太平公主五郎病愈設(shè)齋嘆佛文》，這和學(xué)士院設(shè)立于玄宗二十六年(738)的時間點明顯是矛盾的。因此《文苑英華》對翰林制誥和中書制誥的區(qū)分，顯然是按照宋代的標(biāo)準(zhǔn)來劃分的，只有到了宋代，中書舍人草內(nèi)制、翰林學(xué)士草外制的慣例才形成，所以《文苑英華》中書制誥與翰林制誥的劃分，是受了宋代的影響，并不能作為區(qū)分唐代內(nèi)外制的依據(jù)。

翰林學(xué)士自玄宗二十六年(738)設(shè)立以來，其地位一直就很高，尤其是德宗朝，翰林學(xué)士極受寵信：“德宗雅尚文學(xué)，注意是選，乘輿每幸學(xué)士院，顧問錫賚，無所不至，御饌珍肴，輟而賜之?！盵1](P3)“貞元末，其任益重，時人謂之內(nèi)相?！盵1](P4)翰林學(xué)士由于受到德宗的高度重視，不僅物質(zhì)上優(yōu)待，政治上更是享有很高的待遇，有“內(nèi)相”之稱。但是即使在德宗朝翰林學(xué)士權(quán)力的欲望膨脹，仍然存在中書舍人草擬內(nèi)制的現(xiàn)象，在翰林學(xué)士剛設(shè)立不久的玄宗和肅宗朝，凡傳帝位、發(fā)要令，也多出于中書舍人之手，玄宗傳位給肅宗的策文，就是時任中書舍人的賈至所寫。[11](P58-59)張連城在《唐后期中書舍人草詔權(quán)考述》一文中詳細(xì)考證了唐肅宗后中書舍人的草詔權(quán)，該文認(rèn)為，肅宗代宗時期，中書舍人的草詔權(quán)遠(yuǎn)在翰林學(xué)士之上，從德宗開始，中書舍人在擁有外制草詔權(quán)的前提下，還享有拜免將相等部分的內(nèi)制草詔權(quán)，該文還列舉了大量的肅宗之后中書舍人草擬內(nèi)制的實例。下面以張連城《唐后期中書舍人草詔權(quán)考述》[12](P89-93)所列舉肅宗之后中書舍人草擬內(nèi)制的實例為基礎(chǔ)，再結(jié)合岑仲勉先生《翰林學(xué)士壁記注補(bǔ)》[13](P328-329，P345-346)，茲把肅宗至宣宗中書舍人草擬內(nèi)制的情況以表格形式摘錄如下：

表1 肅宗至宣宗中書舍人草擬內(nèi)制的情況

在分析唐代翰林學(xué)士和中書舍人草詔權(quán)時，除了要從內(nèi)容著手，還要結(jié)合制誥撰寫者的身份。毛蕾《唐代翰林學(xué)士》[14](P99)對唐德宗之后的部分中書舍人和翰林學(xué)士任職期間撰寫的詔書進(jìn)行了統(tǒng)計，茲轉(zhuǎn)錄如下：

表2 翰林學(xué)士、中書舍人與內(nèi)外制

從上表可知，首先，從德宗開始，在草擬制誥方面，翰林學(xué)士與中書舍人分工比較明確，翰林學(xué)士草擬內(nèi)制，中書舍人草擬外制，這種分工的格局一直比較穩(wěn)定，但宣宗朝這種格局被打破，中書舍人草擬內(nèi)制的現(xiàn)象很常見，這背后的原因還有待今后作進(jìn)一步的探討；其次，唐中后期翰林學(xué)士草擬內(nèi)制、中書舍人草擬外制的格局雖然一直比較穩(wěn)定，但也不是翰林學(xué)士和中書舍人在草擬制誥時不會越雷池半步，只能說翰林學(xué)士和中書舍人草擬制誥時有一個大致的范圍，也會出現(xiàn)翰林學(xué)士草擬外制和中書舍人草擬內(nèi)制的現(xiàn)象，翰林學(xué)士和中書舍人草詔時會出現(xiàn)相互滲透的現(xiàn)象。

二、中書舍人與翰林學(xué)士草擬內(nèi)外制相互滲透的原因

由以上兩個表格可知，除了少部分翰林學(xué)士能做到只草擬內(nèi)制，如武宗朝的翰林學(xué)士封敖、宣宗朝的崔嘏，出現(xiàn)了大部分翰林學(xué)士草擬外制和中書舍人草擬內(nèi)制的不符合內(nèi)外制分工的現(xiàn)象，尤其是宣宗朝的中書舍人蔣仲和李訥，目前《全唐文》所收錄其任中書舍人期間的制誥全是內(nèi)制類。因此，翰林學(xué)士草內(nèi)制中書舍人草外制的傳統(tǒng)說法過于絕對化，而是存在相互滲透的現(xiàn)象。

其原因在于以下兩個方面。第一，晚唐時期，隨著中書門下的發(fā)展演變，宰相的決策權(quán)越來越大，并在翰林學(xué)士之上，翰林學(xué)士在中書門下體制下的決策權(quán)則明顯下降；第二，翰林學(xué)士和中書舍人兩個群體的成員并不是截然對立的，而是存在相互遷轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。據(jù)毛蕾《唐代翰林學(xué)士》的統(tǒng)計，翰林學(xué)士有32%的人遷轉(zhuǎn)的歸宿為宰相[14](P51)，翰林學(xué)士能入相是其一生最大的榮耀，除了入相，中書舍人也是翰林學(xué)士遷轉(zhuǎn)的一條重要途徑，如陸贄、白居易、潘炎、沈詢等，都是從學(xué)士院出院后遷轉(zhuǎn)為中書舍人。以沈詢?yōu)槔?，他離開學(xué)士院后草擬命相詔書有三篇：《崔鉉、魏扶拜相制》《授裴休中書門下平章事依前判鹽鐵制》《魏暮拜相制》，草擬任命節(jié)度使詔書有十三篇：《紇干皋嶺南節(jié)度使制》《康季榮徐州節(jié)度使、鄭渭昭義節(jié)度使制》《杜悰淮南節(jié)度使制》《白敏中西川節(jié)度使制》《李景讓襄州節(jié)度使制》《韋損鄆州節(jié)度使制》《廬鈞太原節(jié)度使制》《李業(yè)鄭滑節(jié)度使、契苾通振武節(jié)度使制》《畢誠邠寧節(jié)度使制》《韋慤鄂岳節(jié)度使制》《崔珙鳳翔節(jié)度使制》《韋博淄青節(jié)度使制》《李玭鳳翔節(jié)度使制》，這十六篇制誥撰寫的時間在大中三年(849)至六年之間，沈詢離開學(xué)士院的時間在大中二年(848)十月，并同時任起居郎知制誥，大中四年(850)授中書舍人，因此這十六篇內(nèi)制文書都是沈詢在擔(dān)任知制誥或中書舍人期間草擬的。翰林學(xué)士出院后遷中書舍人，在翰林學(xué)士缺員或情況緊急時，再臨時請他撰寫重要內(nèi)制也是合情合理的。

三、結(jié)語

縱觀整個唐代，唐前期，是由中書舍人掌詔書草擬的時期，但在唐前期也存在著他官草擬詔書的情況，如久視元年(700)由職事官充任知制誥的出現(xiàn)，由他官充任知制誥草擬制誥成為常態(tài)。隨著翰林待詔、翰林供奉的相繼設(shè)立，皇帝把一些重要的制誥讓翰林院中的文學(xué)之士草擬，詞臣翰林學(xué)士和中書舍人分掌內(nèi)外制的模式初現(xiàn)端倪。唐中后期，隨著開元二十六年(738)學(xué)士院的設(shè)立，中書舍人的草詔權(quán)逐步被翰林學(xué)士分割，翰林學(xué)士草擬內(nèi)制、中書舍人草擬外制的格局逐步形成，德宗朝翰林學(xué)士的權(quán)力逐漸擴(kuò)大，至憲宗朝，隨著翰林學(xué)士書詔印的設(shè)置，翰林學(xué)士掌內(nèi)制、中書舍人掌外制的格局基本定型，并延續(xù)到唐末。但即使兩制的格局一直存在，翰林學(xué)士草擬內(nèi)制、中書舍人草擬外制并不能過于絕對化，在整個唐中后期，中書舍人草擬內(nèi)制的現(xiàn)象一直存在，這種現(xiàn)象在宣宗朝還極其突出。