土地經(jīng)營權(quán)抵押融資解決方案

侯敬紅

從整體層面看來，我國的金融市場呈現(xiàn)出正面發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但農(nóng)村金融卻仍舊是其弱點(diǎn)所在。從某種程度上來看，農(nóng)村金融體系的持續(xù)創(chuàng)新，最終還是要回歸到土地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題的解決上?；诖朔N背景，本文就土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中的擔(dān)保機(jī)制分類分析作為切入點(diǎn)，以目前土地經(jīng)營權(quán)抵押融資暴露出的問題為基礎(chǔ)提出了相應(yīng)的問題解決策略。

一、相關(guān)概念簡析

（一）土地經(jīng)營權(quán)概念

本質(zhì)上，土地經(jīng)營權(quán)是一種分離于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中的一類權(quán)能，簡單而言，獲得經(jīng)營權(quán)的主體可以利用土地實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，但土地的承包權(quán)卻仍舊歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押融資概念

作為債權(quán)擔(dān)保方式之一的抵押，借助抵押交換，便可得到與之相應(yīng)的價(jià)值，其目的并非是對抵押物進(jìn)行支配，而是能夠?qū)崿F(xiàn)債權(quán)的優(yōu)先受償。擁有農(nóng)村土地承包土地經(jīng)營權(quán)的主體，在維護(hù)土地原初使用用途的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循國家現(xiàn)行法律體系的規(guī)定，以抵押的方式，將其擁有或在使用的土地經(jīng)營權(quán)作為抵押的擔(dān)保物品，從金融機(jī)構(gòu)獲取資金或者是其他種類有價(jià)物資，同時(shí)在對應(yīng)機(jī)構(gòu)備案的融資行為便是土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資。

二、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中的擔(dān)保機(jī)制分類

（一）土地經(jīng)營權(quán)直接作為抵押擔(dān)保

這種用于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中的擔(dān)保行為，也是農(nóng)民在行使財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的過程中最為基礎(chǔ)的應(yīng)用頻率最高的方式。在實(shí)踐應(yīng)用的過程中，公司和農(nóng)戶、合作社和農(nóng)戶等形式最為常見。作為土地經(jīng)營權(quán)擁有者的農(nóng)戶，需要申請銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款的時(shí)候，提供擔(dān)保的是包括合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等在內(nèi)的第三方，農(nóng)戶則需要在完全自愿的情況下，以其現(xiàn)有的土地經(jīng)營權(quán)為第三方提供反擔(dān)保。

（二）土地承包的經(jīng)營收益、流轉(zhuǎn)作為抵押擔(dān)保

在農(nóng)戶需要銀行貸款的時(shí)候，第三方需要為銀行提供貸款的擔(dān)保，同時(shí)農(nóng)戶需要約定大量家庭對應(yīng)的帶有條件的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，簡單而言，就是在農(nóng)戶無法正常履行貸款償還責(zé)任之后，第三方組織可以為其貸款償還，并按照雙方所簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中的具體內(nèi)容，獲得在約定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)，并行使對協(xié)議中規(guī)定土地資源的占有、使用等權(quán)利。

（三）捆綁土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)權(quán)益及第三方保證、擔(dān)保

在上文所提到的兩種土地經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保機(jī)制類型方式中，第三方組織的加入，使其在資金、人才、管理、技術(shù)等方面的優(yōu)勢得到最大化發(fā)揮，并且農(nóng)民成為第三方組織中的成員，可以憑借自己所屬的第三方組織的會員身份進(jìn)行貸款，使其在貸款償還過程中的議價(jià)、貸款償還能力得到了顯著的提高，并且第三方組織也可以因?yàn)檗r(nóng)戶等精英群體的群體加入，提升其土地資源集約、規(guī)?；?jīng)營的概率。作為貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的銀行等金融機(jī)構(gòu)，則可以憑借第三方組織在其所屬區(qū)域經(jīng)年累月積累的人脈和地緣優(yōu)勢等方面實(shí)施貸款的批量化償還，同時(shí)也可以委托這些第三方組織進(jìn)行貸款全過程的經(jīng)營者資質(zhì)篩選，使得金融機(jī)構(gòu)的效益和質(zhì)量得到了相應(yīng)提高。這種使用聯(lián)合擔(dān)保的方式，從本質(zhì)上來看，土地經(jīng)營權(quán)本身所具備的財(cái)產(chǎn)融資功能，并未得到來自市場方面的認(rèn)證認(rèn)可，而真正讓交易雙方得以重視的是來自于其他方面的財(cái)產(chǎn)核心。

三、農(nóng)村金融創(chuàng)新中土地經(jīng)營權(quán)地抵押融資的SWOT分析

（一）優(yōu)勢（Strengths）分析

1.土地具有資產(chǎn)屬性

土地是一種重要的資源，滿足了人們在生產(chǎn)和生活方面的需求，同時(shí)為農(nóng)民提供了生活保障。在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的背景下，我國農(nóng)村地區(qū)土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村金融創(chuàng)新的過程當(dāng)中，土地也發(fā)揮了重要的作用。但是在當(dāng)前的土地制度下，農(nóng)村地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)并沒有實(shí)現(xiàn)市場化的配置。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)處于相互分離的狀態(tài)，土地經(jīng)營權(quán)也呈現(xiàn)出了市場化的趨勢。

2.土地經(jīng)營權(quán)具有可處分性

根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)，經(jīng)營權(quán)人可以對承包經(jīng)營的土地進(jìn)行占有、使用和收益。與此同時(shí)，經(jīng)營權(quán)人還可以根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)中的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、互換以及轉(zhuǎn)讓。在這個過程當(dāng)中，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了廣泛地流轉(zhuǎn)，標(biāo)的物也會在各個產(chǎn)權(quán)主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)讓的處分力度明顯低于抵押。根據(jù)“舉重以明輕”的原則，土地承包經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)該享受抵押的權(quán)能，這體現(xiàn)出了該權(quán)利的可處分性。

（二）劣勢（weaknesses）分析

1.土地經(jīng)營權(quán)抵押缺乏法律依據(jù)

根據(jù)我國《擔(dān)保法》當(dāng)中的規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地所有權(quán)不能進(jìn)行抵押。在這個基礎(chǔ)上，該法律也提出了兩個例外的情況。第一是由抵押人依法承包并經(jīng)過發(fā)包方同意的荒山、荒溝等，土地所有權(quán)可以進(jìn)行抵押;第二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村企業(yè)的廠房作為建筑物進(jìn)行抵押的時(shí)候，可以將占有范圍內(nèi)的土地所有權(quán)同時(shí)進(jìn)行抵押。由此可見，除了以上這兩種情況之外，法律對土地經(jīng)營權(quán)抵押是禁止的。

2.農(nóng)民對土地的依賴性比較強(qiáng)

在農(nóng)村地區(qū)，土地是農(nóng)民群眾賴以生存的基礎(chǔ)。作為一種特殊的資源，農(nóng)民對土地有著深厚的感情。在廣大農(nóng)民群眾的眼中，土地除了是生產(chǎn)資料之外，同時(shí)還在就業(yè)保障、生存保障以及養(yǎng)老保障方面具有獨(dú)特的功能。與此同時(shí)，很多農(nóng)民群眾對土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的內(nèi)涵和流程都不夠了解。在這樣的情況下，他們對抵押融資往往持有謹(jǐn)慎的態(tài)度。雖然近年來我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系越來越完善，但是與城市相比仍然存在很多不完善之處。在這樣的背景下，農(nóng)民群眾對土地的依賴性比較強(qiáng)，對于土地所帶來的權(quán)益也會出于本能地進(jìn)行保護(hù)。

（三）機(jī)遇（Opportunities）分析

1.土地流轉(zhuǎn)市場日益活躍

在實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，在那些土地流轉(zhuǎn)市場比較活躍的地區(qū)，土地經(jīng)營權(quán)抵押融資推廣的難度就越小，推廣的進(jìn)程也會比較快。在這些地區(qū)，土地經(jīng)營規(guī)模在不斷擴(kuò)大，經(jīng)營主體對于資金的需求也更為明顯。

2.政策支持開展抵押試點(diǎn)

在十八屆三中全會以來，我國政府開始對土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的問題予以了高度的關(guān)注，明確提出要賦予農(nóng)民群眾土地經(jīng)營承包權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。與此同時(shí)，中央一號文件也指出要大力推進(jìn)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的工作，這是發(fā)展普惠金融的重要突破口，同時(shí)也是農(nóng)村金融創(chuàng)新的重要途徑。在中央政策的引領(lǐng)下，我國各個地區(qū)開始積極探索，開展抵押融資試點(diǎn)工作。并結(jié)合試點(diǎn)的效果發(fā)布了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的管理方法。

（四）威脅（Threats）分析

1.抵押融資市場機(jī)制不完善

在我國農(nóng)村地區(qū)，土地抵押融資市場還并沒有形成，市場規(guī)模仍然比較小，無論是土地價(jià)值評估還是抵押融資管理都沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施難度比較大。在農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營權(quán)交易市場并不活躍，交易價(jià)格沒有得到統(tǒng)一，再加上評估機(jī)構(gòu)和評估人員的缺失，土地價(jià)值評估難度比較大。

2.風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)發(fā)展階段向現(xiàn)代化發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的時(shí)期。與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程當(dāng)中除了在技術(shù)、決策、管理、市場等方面面臨較大風(fēng)險(xiǎn)之外，在自然和資源這兩個方面也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)村金融創(chuàng)新中土地經(jīng)營權(quán)地抵押融資應(yīng)用暴露出的問題

（一）土地的市場化評估機(jī)制健全度不足

金融機(jī)構(gòu)在對農(nóng)戶的經(jīng)營主體發(fā)放相應(yīng)的貸款金額之前，必須要確定其授信額度，而土地經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值便是這一工作得以有效落實(shí)的重要基礎(chǔ)。就目前的情況來看，我國針對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估方面并未形成專業(yè)的體系以及機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的人員并不具備較高的素質(zhì)，普遍都是建設(shè)、利用以政府作為主導(dǎo)的土地價(jià)值評估體系，但借由政府所頒布實(shí)施的這類土地產(chǎn)權(quán)評估指導(dǎo)價(jià)格，因?yàn)槿狈κ袌鰴C(jī)制作用發(fā)揮不足，使價(jià)格的政府主義色彩濃厚，其中帶有著較為強(qiáng)烈的政府部門主觀意愿，無法對土地原有的價(jià)值做出精準(zhǔn)全面的評估。這也就導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)本身價(jià)值有效評估成為了阻礙其抵押融資有效運(yùn)行實(shí)施的關(guān)鍵問題，再加之農(nóng)村地區(qū)絕大部分的土地都以小規(guī)模、分散化經(jīng)營為主，土地使用類型容易受到來自自然環(huán)境條件多方面的影響，使得土地價(jià)值的評估工作難度進(jìn)一步提升。

（二）相關(guān)法律條款支持不足

對于我國部分地區(qū)的土地交易流轉(zhuǎn)市場而言，其發(fā)展仍舊處于初期階段，并未建立起與之相配的完善交易機(jī)制，尤其是在信息發(fā)布、價(jià)值評估等方面的服務(wù)體系機(jī)制并未全面建立。在我國土地經(jīng)營權(quán)抵押融資持續(xù)健康發(fā)展的影響下，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身在生產(chǎn)周期方面有著較長的需求，在抵抗發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)以及市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的過程中并不具備較高的能力，一旦遭遇諸如自然環(huán)境惡劣變化的不可抗力因素的影響，則很容易導(dǎo)致其無法有效地償還從金融機(jī)構(gòu)得來的貸款，如此一來，金融機(jī)構(gòu)辨別只能借助土地經(jīng)營權(quán)證的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，以期對這部分貸款損失進(jìn)行補(bǔ)償，在無形中提高了整個土地流轉(zhuǎn)市場的交易成本和價(jià)格。

（三）土地流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展不夠完善

即便我國對于實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)抵押融資方面的地區(qū)給予了政策和資金方面的支持，但從法律層面上來看，我國目前所實(shí)施的土地經(jīng)營權(quán)抵押融資行為并不具備較為完善的法律制度支撐，這主要是因?yàn)槲覈F(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)體系中對農(nóng)村土地具備的社會保障作用更為關(guān)注，這種相關(guān)法律法規(guī)體系缺乏足夠完善度情況的存在，一旦雙方出現(xiàn)了有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)方面的法律糾紛，就會導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度進(jìn)一步加大，必然會帶來政府、農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)三方面在利益和財(cái)產(chǎn)方面的沖突。

五、農(nóng)村金融創(chuàng)新中土地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題的解決策略

（一）土地價(jià)值市場評估機(jī)制的優(yōu)化

對于農(nóng)村地區(qū)而言，土地市場化建設(shè)得以加快的重要推力，便是農(nóng)村土地的三權(quán)分置。對于農(nóng)戶之類的經(jīng)營主體而言，從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款與否，及其獲得貸款的額度與土地原有的價(jià)值具備較為緊密的關(guān)聯(lián)，這就意味著我國必須要通過建立完善科學(xué)的土地價(jià)值評估機(jī)制，以此有效、客觀評估土地資源的實(shí)際使用價(jià)值，發(fā)放與之相對應(yīng)的貸款額度。政府部門必須要在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一化且具備指導(dǎo)意義的評估準(zhǔn)則，以土地所有的面積、位置和形狀的因素作為基礎(chǔ)，對其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理的劃分，或者結(jié)合我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地估價(jià)規(guī)程等文件，針對土地估價(jià)的目的以及土地類型、程序方式等方面的工作提供更為詳細(xì)的工作指導(dǎo)。

（二）相關(guān)法律條款的持續(xù)完善

雖然我國目前有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)區(qū)域逐漸增多，但意味著相關(guān)法律法規(guī)制度不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)村金融創(chuàng)新過程中所研發(fā)出的創(chuàng)新措施無法得到有效地實(shí)施。在這種背景下，我國相關(guān)法律部門必須要對現(xiàn)行的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)條款進(jìn)行合理優(yōu)化，以此配合土地承包權(quán)抵押融資行為的實(shí)施。但是要注意的是，在相關(guān)法律法規(guī)以及制度設(shè)計(jì)完善的過程中，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式必須要規(guī)定為強(qiáng)制管理。針對現(xiàn)行的土地管理法則需要將土地使用權(quán)所有人擁有土地的用益物權(quán)等內(nèi)容加入其中，或者出臺直接與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資相關(guān)的專用法律，將土地所有的經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)進(jìn)行明確劃分，并在雙方實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的過程中各自承擔(dān)、履行的責(zé)任和義務(wù)在條文中明確規(guī)定，以法律條款方面的完善進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資過程中的資產(chǎn)安全。

（三）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)強(qiáng)化

出于進(jìn)一步促進(jìn)國內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資創(chuàng)新發(fā)展的考慮，必須要強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)，這能夠在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及合理優(yōu)化配置農(nóng)村內(nèi)部土地資源的前提下，防止金融機(jī)構(gòu)因?yàn)榘l(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)而無法處置抵押物問題的發(fā)生。相關(guān)政府部門需要在借鑒其他國家和地區(qū)在該方面先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)的前提下，制定出符合中國現(xiàn)實(shí)國情的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易方面的規(guī)則以及市場秩序，為其流轉(zhuǎn)工作的順利開展以及效率提升提供保障。山東省沂南縣通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的深化，建立了一套符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資機(jī)制，且這一機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)可控制、運(yùn)行較為簡潔，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的融資渠道得到了進(jìn)一步的拓展，做到了政府搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺，擔(dān)保積極參與的融資機(jī)制，同時(shí)政府部門也需要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，將其產(chǎn)權(quán)所屬全面掌握，配合上流轉(zhuǎn)交易平臺和網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的逐漸普及，確保流轉(zhuǎn)交易雙方能夠在第一時(shí)間內(nèi)獲得交易信息，以最快速度協(xié)助雙方完成交易。

結(jié) 語

土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的誕生、實(shí)施，是有效解決我國金融體系現(xiàn)存薄弱之處的有效措施。但由于受到相關(guān)法律法規(guī)健全度不足等方面的影響，導(dǎo)致該項(xiàng)工作制度未能完全發(fā)揮其價(jià)值。相關(guān)政府部門需要在完善與之對應(yīng)法律法規(guī)條文的前提下，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展、土地價(jià)值評估機(jī)制完善，以便在全面發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)抵押融資價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)土地資源的合理流轉(zhuǎn)配置以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)。

（作者單位：山東理工大學(xué)）