高質量發(fā)展理念下提升廣州都市圈同城化水平探究

◆唐 波

一、引言

新型城鎮(zhèn)化建設的不斷深入推進釋放了城市發(fā)展的巨大潛力[1]。改革開放以來，隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的不斷實施，我國區(qū)域政策的精準度也不斷提高，區(qū)域合作機制不斷完善。都市圈主要是以指都市為核心，對周邊輻射影響比較大、聯(lián)系比較緊密的地區(qū)。都市圈是我國城市群建設中的重要節(jié)點，發(fā)揮著放大城市群核心城市輻射力、突破行政邊界束縛、實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展的重要作用，使得小尺度、跨區(qū)域、精準化的都市圈建設是區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的重要一環(huán)[2]。國內外學者對都市圈的空間結構、成長過程、影響效應、梯度模式、發(fā)展階段、治理建設等方面做了大量的理論基礎和實證研究[3～7]。但還存在諸多問題，如都市圈的行政壁壘抑制資源的合理布局、城市群經濟效應還未全面顯現(xiàn)、跨區(qū)域協(xié)調發(fā)展面臨制度障礙、人文社會要素和生態(tài)建設欠考慮等[8，9]。

隨著城市規(guī)模的擴張帶來的城市問題和跨界問題，同城化的實施應運而生，已經成為當前區(qū)域合作的高級形態(tài)，都市圈的同城化問題深受學者們的關注，對于同城化的理解也在不斷深化[10]。國內外主要關注同城化的概念內涵、空間形態(tài)、類型劃分、動力模式、模式選擇等方面[11，12]。從不同學科和視角深入分析同城化的概念內涵，如社會文化的視角注重城市文化與貿易之間的聯(lián)系，認為城市間的居民文化同脈，更易于文化認同，應通過同城化建設，達到“如同生活在同一城市的感受”，從而具有共同的社區(qū)意識[13]；經濟學研究學者更為強調城市區(qū)域經濟合作與交流，認為同城化研究應重點著眼于克服“行政區(qū)經濟”的弊端，消除行政壁壘，達到各類生產要素和商品的自由流動；制度和管理視角方面，則強調制度和政治的特征，突出區(qū)域共同身份意識。城市鄰近性、跨界性和融合發(fā)展等特征成為共識[14]。同城化主要指兩個或兩個以上城市因地理臨近、社會經濟緊密聯(lián)系，通過城市間經濟要素的共同配置，使城市間在產業(yè)定位、基礎設施、土地開發(fā)、生態(tài)管制和區(qū)域治理上具有較高的協(xié)調性，同時使市民弱化屬地意識，共享城市化所帶來的發(fā)展成果的現(xiàn)象，是區(qū)域經濟發(fā)展到一定階段的產物[15]。在同城化的動力機制方面，學者們認為地域行政邊界的打破、區(qū)域經濟的合作、基礎設施的暢通、組織結構、制度層面的協(xié)作是促進同城化進程的主要因素[16]；在類型劃分方面，基于行政區(qū)劃關系、空間整合、行政管理、組織管理和尺度重構等對同城化的類型進行劃分；在空間發(fā)展模式方面，突出了中間地帶用地條件和空間發(fā)展策略，如“共筑新城”模式、“分散組團”模式和“生態(tài)綠核＋衛(wèi)星城鎮(zhèn)”模式[17]；在協(xié)調管理方面，主要有跨行政區(qū)的理事會模式，地方政府首腦協(xié)商模式，上級政府派出機構模式，聯(lián)合黨委模式等[18]；在實證研究方面，研究了同城化背景下的區(qū)域規(guī)劃、人口分布、基礎設施、旅游發(fā)展等方面[19，20]。

“十四五”期間，我國鮮明地提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是發(fā)展方向和發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)[21]。新發(fā)展理念的核心是高質量發(fā)展，高質量發(fā)展是對我國經濟結構優(yōu)化、新舊動能轉換、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、人民生活水平、綠色生態(tài)文明提出了具體要求，已經成為未來我國發(fā)展的最新指向[22，23]。通過機制創(chuàng)新、產業(yè)分工、功能互補、環(huán)境保護等，能夠實現(xiàn)大城市發(fā)展空間拓展、中小城市發(fā)展能級提升，從而共享發(fā)展成果[24]。因此，統(tǒng)一的高質量發(fā)展理念能夠保障都市圈建設的不斷推進，“以合作促發(fā)展、以開放促發(fā)展”的理念已深入人心。高質量發(fā)展理念下，應當促進要素流動、明確區(qū)域分工、加強城市治理和生態(tài)文明建設，形成都市圈“功能—產業(yè)—人口—空間—公共服務—生態(tài)保護”相協(xié)調的發(fā)展格局。在當前推動區(qū)域高質量協(xié)調發(fā)展的進程中，如何以都市圈建設來提高城市群建設質量、發(fā)揮大城市在城市群建設中的輻射帶動能力，對于推進新型城鎮(zhèn)化建設、完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制，具有重要的現(xiàn)實意義?；诖?，本文從吸收高質量發(fā)展理念，對廣州都市圈城市群同城化水平和提升路徑進行研究，以期推動增強廣州都市圈城市群的綜合承載能力和輻射帶動作用，全面提高都市圈城鎮(zhèn)化發(fā)展高質量和城鄉(xiāng)融合水平。

二、研究區(qū)域概況

廣州都市圈的形成和發(fā)展是漸變的過程，經歷了一個相對漫長的探索時期。2008年，國務院正式批復的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，明確提出要“強化廣州佛山同城效應，攜領珠江三角洲地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群，推動珠三角地區(qū)實現(xiàn)一體化”。此后，廣東在珠三角劃定了三個經濟圈，分別是珠三角中北部核心區(qū)的廣州、佛山、肇慶“廣佛肇”經濟圈，珠江東岸的深圳、東莞、惠州“深莞惠”經濟圈，珠江西岸的珠海、中山、江門“珠中江”經濟圈。2020年，廣東省公布了《廣東省開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃（2020-2035年）》，提出了廣州都市圈的概念，包括廣州、佛山、肇慶、清遠、云浮和韶關6大城市。既有廣州和佛山2個核心城市，也有北部山區(qū)城市清遠、韶關和云浮，以及介于珠三角和北部生態(tài)區(qū)之間的肇慶，各城市資源稟賦和歷史基礎各有不同，發(fā)展程度差異較大。2021年，廣東省發(fā)布《廣東省國民經濟和社會發(fā)展第14個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，進一步明確廣州都市圈主要包括廣州、佛山全域和肇慶、清遠、云浮、韶關等四市的都市區(qū)部分，對廣州都市圈的精準化和質量升級。

為有利于數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計分析，本文按照2020年廣州都市圈的范圍，立足經濟圈的概念，將廣州都市圈的研究范圍定義為廣州、佛山、肇慶、清遠、云浮、韶關這6座城市。如表1所示，2020年，廣州都市圈總人口4158.9萬人，占廣東省的32.94%；GDP總量為42280.05億元，占全省的38.17%；常住人口城鎮(zhèn)化率達64.67%，低于廣東省的平均水平（74.15%）；人均可支配收入37156元，低于全省的平均水平（41028.6元）。這說明盡管廣州都市圈的人口總量和經濟總量比例較大，但是在城鎮(zhèn)化水平和人民生活水平方面與全省平均水平還存在一定差距，韶關、云浮、清遠、肇慶的城鎮(zhèn)化水平和人民生活水平較低，影響了廣州都市圈整體的發(fā)展和同城化進程。

表1廣州都市圈主要指標的概況

三、高質量發(fā)展視角下都市圈同城化提升路徑

高質量發(fā)展理念對我國經濟結構優(yōu)化、新舊動能轉換、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、人民生活水平、綠色生態(tài)文明提出了具體要求。圍繞廣州都市圈的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展目標，本文從穩(wěn)定發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展6個維度來探索廣州都市圈同城化的路徑。

（一）穩(wěn)定發(fā)展是提升廣州都市圈同城化水平的基礎

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展往往都是以經濟的穩(wěn)定為基礎。21世紀以來，我國經濟進入新常態(tài)發(fā)展階段，在經濟發(fā)展的速度、結構和動力方面發(fā)生了很大的轉變。2020年，我國GDP總量達到101.6萬億，是2011年48.3萬億的2.1倍，經濟發(fā)展速度保持6%～9%的中高速；從三大產業(yè)在GDP中的占比來看，第一產業(yè)從2011年占比9.3%到2020年的7.1%，第二產業(yè)從2011年的46.5%下降到2020年的38.6%，幅度明顯，而第三產業(yè)占比從2011年44.2%到2020年的54.3%，增速較快；產業(yè)結構不斷優(yōu)化。經濟發(fā)展的動力也從傳統(tǒng)的要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動、制度驅動。在新常態(tài)經濟發(fā)展大背景下，區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展顯得十分重要。廣州都市圈6個城市內部經濟存在較大的差距，不利于區(qū)域內部的穩(wěn)定性。如圖1所示，2020年，廣州都市圈6個城市的人均GDP相差較大，粵北山區(qū)的云浮、清遠和韶關經濟實力較為落后，肇慶等經濟發(fā)展在廣佛肇經濟圈中處于較低狀態(tài)。同時在GDP增速方面，除開佛山GDP增速落后于全省的平均水平（2.3%），其余5個城市保持著穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。

廣東省各地市財政平衡率在17.27%～92.32%之間，均值為42.51%。各地市財政實力差異大，珠三角外地區(qū)財政實力較弱。如圖2所示，廣州都市圈各城市的財政平衡率相差較大，除開佛山和廣州的財政平衡率高于50%，其他城市都在30%以下。另外在固定資產投資增速方面，廣州都市圈固定資產投資水平不斷提升，如肇慶、廣州、清遠增速明顯。廣州都市圈的投資規(guī)模不斷擴大，投資結構逐步優(yōu)化，投資質量持續(xù)提高，對經濟社會持續(xù)健康發(fā)展和人民生活水平提高發(fā)揮了關鍵作用。

圖1廣州都市圈人均GDP和GDP增速

圖2廣州都市圈的財政平衡率和固定資產增速

圖3廣州都市圈各城市產業(yè)結構比例

（二）優(yōu)化發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的關鍵

優(yōu)化發(fā)展是高質量發(fā)展理念的核心內容之一，也是提升都市圈同城化的關鍵。要促進都市圈內部的互動和協(xié)調發(fā)展，產業(yè)優(yōu)化和勞動分工成為重要的形式。通過廣州都市圈6大城市的產業(yè)結構比例和產業(yè)結構相似程度發(fā)現(xiàn)：廣州整體產業(yè)結構相對優(yōu)化，第三產業(yè)結構較高；佛山作為傳統(tǒng)制造城市，第二產業(yè)比例較高；其余4個城市第一產比例較高，而第三產業(yè)結構相對較低，產業(yè)結構優(yōu)化度和優(yōu)勢度都不明顯。同時6大城市的產業(yè)結構的比例，使得它們的產業(yè)結構相似指數(shù)較高，特別是肇慶—清遠—云浮—韶關這4個城市的產業(yè)結構相似指數(shù)達到0.98以上，不利于這些城市的產業(yè)協(xié)同和產業(yè)優(yōu)化。廣州作為都市圈的核心城市，在產業(yè)結構優(yōu)化度和與其他城市產業(yè)結構相似指數(shù)較低，在未來的經濟互動和產業(yè)聯(lián)系方面起到“領頭羊”作用，是促進廣州都市圈同城化的主導力量。

（三）開放發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的動力

開放發(fā)展注重區(qū)域內部和外部的聯(lián)系，也是促進同城化的主要動力。優(yōu)越的外部環(huán)境為區(qū)域發(fā)展提供了機遇，在“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展背景下，廣州都市圈積極投身區(qū)域外部經濟的發(fā)展，在對外交流和外商投資方面取得了較快發(fā)展，很多城市都形成了以外向型經濟為特色或者主導的經濟模式。從表3可以看出，廣州和佛山的對外發(fā)展能力遠遠超過其他城市。但受國內外疫情影響，2019～2020年，廣州都市圈除開廣州和韶關以外，其余城市的外商直接投資均為負增長，而進出口總額全部都出現(xiàn)下降，一定程度上影響了廣州都市圈整體經濟的增長。但在良好的對外經濟基礎和較為優(yōu)越投資環(huán)境下，廣州都市圈外貿發(fā)展較為樂觀，對外發(fā)展?jié)摿^大，廣州都市圈在“引領構建‘一核一帶一區(qū)’區(qū)域發(fā)展格局”中發(fā)揮重要作用。

提升都市圈同城化水平不僅要注重區(qū)域對外發(fā)展的能力，還需要加強區(qū)域內部城市的聯(lián)系。都市圈是以中心城市為主導，帶動周邊中小城市來發(fā)展，內部聯(lián)系較為緊密。但廣州都市圈內部城市經濟基礎和發(fā)展能力差異加大，直接影響到都市圈的競爭力和同城化進程。利用引力模型和經濟聯(lián)系度進行定量分析，如圖4所示廣州都市圈經濟聯(lián)系度空間差異加大，整體關聯(lián)網絡還未形成。廣佛肇經濟圈形成了較為密切“三角形”關聯(lián)度網，同時廣州-韶關的關聯(lián)度也相對較高，其余城市間的聯(lián)系較少。因此，未來廣州都市圈同城化進程中一方面要加強廣州對云浮、清遠的經濟聯(lián)系和輻射擴散作用，同時也要促進其他城市之間的互動。

表2廣州都市圈各城市產業(yè)結構相似指數(shù)

圖4 廣州都市圈經濟聯(lián)系度分析

（四）共享發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的目標

共享發(fā)展理念把實現(xiàn)人民幸福作為發(fā)展的歸宿，注重解決社會公平正義問題，體現(xiàn)了為廣大人民謀福祉的旨歸。堅持共享發(fā)展理念和以人為本的思想，是提升廣州都市圈同城化的目標。同時，共享發(fā)展是一個漸進而全面的過程，也需要全民參與和共建。通過廣州都市圈各城市的公路通車里程密度、萬人床位數(shù)和高中學校數(shù)量3個代表性指標發(fā)現(xiàn)，都市圈內部的教育設施數(shù)量和公路通車里程密度差異較大，一定程度上影響教育公平和教育設施共享，不利于都市圈內部交通互通；萬人床位數(shù)方面相差不大，韶關和廣州的萬人床位數(shù)較高，超過50。所以在廣州都市圈同城化進程中，推動基礎設施同城化，增加公共服務的深度、廣度、精度，繼續(xù)努力提高教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、社保、文化、就業(yè)等公共服務供給能力，從而穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)居民收入增長，提升共享發(fā)展的水平。

（五）創(chuàng)新發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的核心

我國正處于效率驅動階段向創(chuàng)新驅動階段發(fā)展的過渡階段，科技創(chuàng)新成為提高社會生產力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略是提升區(qū)域綜合競爭力的主要手段。建設創(chuàng)新型的都市圈，有利于激活投資和消費需求，通過加強區(qū)域創(chuàng)新，優(yōu)化制度環(huán)境和發(fā)揮創(chuàng)新主體的積極性，增加都市圈的內生發(fā)展動力，形成循環(huán)暢通、內外聯(lián)動的區(qū)域新發(fā)展格局。如圖6所示，從科技研發(fā)經費支出和規(guī)模以上工業(yè)新產品項目數(shù)來看，廣州市都市圈創(chuàng)新發(fā)展差異較大，產生極強的空間分異。廣州和佛山的創(chuàng)新發(fā)展遠遠由于其他4個城市，這使得未來廣州都市圈的創(chuàng)新發(fā)展產生了較大阻礙。提升廣州都市圈同城化進程和同城化質量，創(chuàng)新發(fā)展是核心，特別要發(fā)揮廣州作為中心城市和創(chuàng)新中心的“知識溢出”效應，推動都市圈創(chuàng)新、科技和人才的流動，形成公平、共享、健康的都市圈創(chuàng)新發(fā)展網絡系統(tǒng)。在未來在提升同城化水平的過程中，應注重加大科研經費和科研人員的投入，打造一批有競爭力和具有核心技術的科研中心、企業(yè)中心、高等學校，重視都市圈內部的校企合作、研企合作、創(chuàng)新集群等發(fā)展模式。

圖5廣州都市圈萬人床位、高中學校和公路通車里程

圖6廣州都市圈R&D經費內部支出和新產品項目

（六）綠色發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的趨勢

綠色是區(qū)域高質量發(fā)展的底色，綠色發(fā)展也是提升廣州都市圈同城化的趨勢。隨著生態(tài)文明和綠色優(yōu)先發(fā)展政策的推進，加強都市圈的資源環(huán)境承載力評價和構建生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系成為重點工作。2020年，廣州都市圈各市的單位工業(yè)增加值能耗增長速度和GDP能耗都有明顯的下降，這說明在完善能源結構和優(yōu)化產業(yè)結構方面取得一定的進步；同時減少了“三廢”排放，提高了城市污水處理率和城市垃圾無害化處理率，不斷加強城市公園和綠地建設，提升人居環(huán)境質量和生活品質。但廣州都市圈經濟建設和產業(yè)轉移中，面臨著嚴峻的環(huán)境管控和更為嚴格的環(huán)境治理要求，特別在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設方面存在一定的制度層面的利益沖突和矛盾。未來，一方面要加強充分發(fā)揮云浮、韶關北部生態(tài)發(fā)展區(qū)和肇慶豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢，提升都市圈整體的生態(tài)環(huán)境質量；另一方面提高城市環(huán)境協(xié)同治理的能力，建立生態(tài)文明與經濟社會協(xié)調發(fā)展的長效機制，共同促進廣州都市圈的綠色發(fā)展和提升同城化的水平。

四、結論和討論

同城化是現(xiàn)代化都市圈建設的主要目標和方向。在高質量發(fā)展理念下，從穩(wěn)定發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展6個方面分析了廣州都市圈同城化的進展和面臨的問題。在社會經濟、產業(yè)結構、區(qū)域聯(lián)系、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等數(shù)據(jù)的基礎上，總結出穩(wěn)定發(fā)展是提升廣州都市圈同城化水平的基礎，優(yōu)化發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的關鍵，開放發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的動力，共享發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的目標，創(chuàng)新發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的核心，綠色發(fā)展是提升廣州都市圈同城化的趨勢。為今后推動廣州都市圈同城化建設提供了方向。

在面對“雙循環(huán)”背景和高質量發(fā)展理念下，廣州都市圈城市群如何打破城市內部單打獨斗、空間約束的局面？如何在協(xié)同發(fā)展過程中各城市找準定位，差異化發(fā)展，相互融合？如何使核心城市的“虹吸效應”和“涓滴效應”形成一個良性的生態(tài)網絡系統(tǒng)，實現(xiàn)都市圈的協(xié)調和共生發(fā)展目標，這些問題都將成為未來廣州都市圈城市群的發(fā)展“痛點”和“難點”。本文在廣州都市圈同城化階段、同城化水平測度方面還未進行綜合定量分析和空間格局分析，后期提升廣州都市圈城市群同城化水平研究，需要和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等其它國家戰(zhàn)略的有效銜接，共同實現(xiàn)廣州都市圈城市群的高質量發(fā)展。

圖7基于高質量理念的廣州都市圈同城化發(fā)展思路