新固廢法視角下的企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理研究

韋玉金

（南京江島環(huán)境科技研究院有限公司，江蘇 南京 210000）

傳統(tǒng)時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式以粗放型為主，一方面浪費(fèi)了大量的資源，另一方面導(dǎo)致了環(huán)境污染與生態(tài)破壞。進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)政府高屋建瓴地研發(fā)設(shè)計(jì)了系統(tǒng)性的國(guó)家治理方案，實(shí)施了以法治化為基礎(chǔ)的全面改革。當(dāng)前，已經(jīng)進(jìn)入到了深化改革階段。從近年來(lái)的改革經(jīng)驗(yàn)看，在宏觀層面將改革重點(diǎn)集中到以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向集約化方式轉(zhuǎn)變。在微觀實(shí)踐層面，則通過(guò)完善法律法規(guī)、擴(kuò)大市場(chǎng)配置資源的功能、落實(shí)可持續(xù)發(fā)展方案等，形成了以生態(tài)文明主導(dǎo)，工業(yè)文明、城市文明、農(nóng)業(yè)文明等共同發(fā)展的新格局。因此，在這種大背景下，應(yīng)該對(duì)新固廢法的內(nèi)涵作出解析。

1 新固廢法概述

新固廢法是《固體廢物污染環(huán)境防治法》的簡(jiǎn)稱(chēng)，自新固廢法正式實(shí)施以來(lái)，便被冠以“史上最嚴(yán)”的稱(chēng)號(hào)，可見(jiàn)該法十分重要。從當(dāng)前對(duì)新固廢法的解讀情況看，重點(diǎn)集中在以下方面：首先，在法律責(zé)任專(zhuān)章方面，內(nèi)容擴(kuò)充范圍相對(duì)較大，重點(diǎn)從增加違法成本的角度對(duì)固體廢物管理中的不合法行為加大了懲處力度。

其次，強(qiáng)調(diào)了危險(xiǎn)廢物在固體廢棄物中的危害程度，提出了“重點(diǎn)管控”要求。具體而言，要求企業(yè)對(duì)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物開(kāi)展系統(tǒng)性管控，并做好相應(yīng)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)投保管理。從操作層面看，企業(yè)需要建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬。并且，通過(guò)科學(xué)的治理思路，對(duì)危險(xiǎn)廢物開(kāi)展收集—貯存—運(yùn)輸—利用—處置—利用等管理活動(dòng)。另外，在危險(xiǎn)廢物處置違法行為方面的違法成本追加主要體現(xiàn)在“15條”上，比較新舊固廢物法對(duì)危險(xiǎn)廢物處置違法行為的處罰力度看，一個(gè)明確的指標(biāo)是大幅度提高了處罰金額[1]。

2 新固廢法視角下的企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理現(xiàn)狀

2.1 工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量增速加快

首先，我國(guó)在2021年實(shí)行的《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》中的八條款與附錄表中，共列舉了50個(gè)廢物類(lèi)別，確定了廢物產(chǎn)生的行業(yè)代碼、順序代碼、類(lèi)別代碼。而且，標(biāo)示了危險(xiǎn)廢物的危險(xiǎn)特性，如對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康具有有害影響的毒性（Toxicity，T）、腐蝕性（Corrosivity，C）、易燃性（Ignitability，I）、反應(yīng)性（Reactivity，R）和感染性（Infectivity，In）。例如，原來(lái)在工業(yè)危險(xiǎn)廢物中，涉及的領(lǐng)域包括了采礦、金屬、煉油、化工等。在醫(yī)療危險(xiǎn)廢物中，涉及到了臨床相關(guān)的各種廢器械、廢藥品等。在其他危險(xiǎn)廢物中，則囊括了日常生活中的危險(xiǎn)廢物、機(jī)動(dòng)車(chē)輛相關(guān)的危險(xiǎn)廢油等?，F(xiàn)階段則按照行業(yè)來(lái)源、危險(xiǎn)廢物類(lèi)別、代碼、危險(xiǎn)特性等做了進(jìn)一步明確與細(xì)化處理，起到了較好的說(shuō)明、指導(dǎo)作用。

其次，根據(jù)《中國(guó)能源報(bào)》在2018年9月份發(fā)布的《新固廢法下，危廢處置行業(yè)由粗放向集約式發(fā)展》一文中提供的數(shù)據(jù)表明，2014年中國(guó)244個(gè)大中城市平均生產(chǎn)的工業(yè)固廢產(chǎn)量約為786.9萬(wàn)噸/年、工業(yè)固廢產(chǎn)量為19.2億噸/年。到2018年該數(shù)據(jù)下降到了775.0萬(wàn)噸/年、15.5億噸/年。由此可見(jiàn)，整體上的工業(yè)固廢增速，隨著新時(shí)代的系統(tǒng)性治理與集約化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型而得到了有效扼制。

但是，比較固廢中的危險(xiǎn)廢物年平均生產(chǎn)量、年生產(chǎn)總量發(fā)現(xiàn)，同等大中型城市數(shù)量下，2014年每個(gè)城市平均危險(xiǎn)廢物生產(chǎn)量?jī)H有10萬(wàn)噸，進(jìn)入到2018年卻增加了132%，達(dá)到了23.2萬(wàn)噸。以中國(guó)電池工業(yè)協(xié)會(huì)與中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)在2018年對(duì)2005～2017年中國(guó)鉛蓄電池產(chǎn)量與廢鉛蓄電池產(chǎn)生量的統(tǒng)計(jì)分析看，生產(chǎn)的鉛蓄電池越多，廢鉛蓄電池產(chǎn)生量越大，而且在2013～2017年，鉛蓄電池年產(chǎn)量明顯下降的情況下，作為危險(xiǎn)廢物的廢鉛蓄電池產(chǎn)生量仍然在增加（見(jiàn)圖1）。通過(guò)中國(guó)石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)、E20環(huán)境平臺(tái)固廢產(chǎn)業(yè)研究中心的研究成果看，導(dǎo)致工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量增速加快的原因，主要是環(huán)境監(jiān)督越來(lái)越嚴(yán)厲，通過(guò)“倒逼”的方式，迫使危險(xiǎn)廢物更多的“浮出了水面”[2]。

圖1 2005～2017年鉛蓄電池年產(chǎn)量與廢鉛蓄電池產(chǎn)生量（中國(guó)）

2.2 企業(yè)危險(xiǎn)廢物處理缺口較大

現(xiàn)階段，我國(guó)在危險(xiǎn)廢物處置能力方面的缺口相對(duì)較大。從原因看，一方面在危險(xiǎn)廢物產(chǎn)量增速加快的情況下，國(guó)家層面核準(zhǔn)的處置產(chǎn)能明顯擴(kuò)增。另一方面從2018年以來(lái)，在核準(zhǔn)產(chǎn)能投產(chǎn)率確定為26.4%的情況下，全國(guó)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位核準(zhǔn)收集與利用處置能力雖然能夠達(dá)到每年1.02萬(wàn)噸，可是在實(shí)踐層面的收集與利用處置量只達(dá)到了每年2 697萬(wàn)噸[3]。

進(jìn)一步講，各省在發(fā)放危險(xiǎn)廢物處理許可證方面，只說(shuō)明企業(yè)處置能力的存在，而沒(méi)有通過(guò)實(shí)際的深入調(diào)研，對(duì)擁有許可證企業(yè)是否存在閑置許可證、是否存在資質(zhì)不全的問(wèn)題等開(kāi)展全面評(píng)估。因而在實(shí)際的處置方案設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)天數(shù)低于實(shí)際運(yùn)營(yíng)天數(shù)時(shí)，危險(xiǎn)廢物的處置負(fù)荷率相對(duì)較低。由此可見(jiàn)，在產(chǎn)生量大、處置量小的明顯差異特征下，企業(yè)危險(xiǎn)廢物處理缺口仍然存在。同時(shí)，在一些地區(qū)并不能排除產(chǎn)能結(jié)構(gòu)與處置需求匹配度不高的情況。此時(shí)，會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能利用率不高、危險(xiǎn)廢物處置供給不足的現(xiàn)象。所以，整體上看缺口相對(duì)較大。

2.3 粗放式向集約式轉(zhuǎn)型與發(fā)展

在宏觀管理層面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從粗放式轉(zhuǎn)向了集約式。在這種根本性的轉(zhuǎn)型方案推動(dòng)之下，企業(yè)也推動(dòng)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)型。以危險(xiǎn)廢物管理為例，作為企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)制造過(guò)程中產(chǎn)生的一種實(shí)物，企業(yè)需要按照產(chǎn)品生產(chǎn)制造產(chǎn)業(yè)鏈思維，根據(jù)危險(xiǎn)廢物處置的實(shí)際需求，在產(chǎn)品研發(fā)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、制造，以及訂單、營(yíng)銷(xiāo)、售后各個(gè)環(huán)節(jié)，做好配套的全產(chǎn)業(yè)鏈管理。

尤其在新固廢法突出、擴(kuò)充、強(qiáng)調(diào)危險(xiǎn)廢物處置相關(guān)條例后，企業(yè)需要在有法可依的前提下，科學(xué)地保障在危險(xiǎn)廢物“減量化”職能基礎(chǔ)上，開(kāi)展“先無(wú)害化，再資源化”處置。例如，在當(dāng)前的集約式危險(xiǎn)廢物管理實(shí)踐中，一方面應(yīng)該通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)鏈思維、系統(tǒng)性思維、互聯(lián)網(wǎng)思維，在深度上嘗試材料、工藝、技術(shù)方面的創(chuàng)新。另一方面則應(yīng)該從技術(shù)層面出發(fā)，結(jié)合科學(xué)技術(shù)、管理技術(shù)的融合應(yīng)用，提高集約式危險(xiǎn)廢物管理水平等。

3 新固廢法視角下的企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理中的問(wèn)題

3.1 企業(yè)危險(xiǎn)廢物收集與轉(zhuǎn)移問(wèn)題

新固廢法的出臺(tái)，不僅加大了對(duì)危險(xiǎn)廢物的法治化管理，也使部分企業(yè)認(rèn)識(shí)到了危險(xiǎn)廢物的價(jià)值。在利益驅(qū)動(dòng)之下，部分企業(yè)開(kāi)啟了對(duì)危險(xiǎn)廢物的非法收集與轉(zhuǎn)移利用。以問(wèn)題比較突出的廢鉛電池收集與轉(zhuǎn)移為例，個(gè)體收集者——非法再生鉛企業(yè)——非法電池生產(chǎn)企業(yè)之間已經(jīng)形成了一個(gè)以“體外循環(huán)”為模式的產(chǎn)業(yè)鏈條，旨在通過(guò)這種方式逃避管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理、實(shí)現(xiàn)以危險(xiǎn)廢物收集與轉(zhuǎn)移利用為渠道的非法盈利目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中，廢鉛蓄電池中的含鉛酸被隨意倒入土壤、河流，導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞。

再如，工業(yè)類(lèi)企業(yè)在生產(chǎn)產(chǎn)品的過(guò)程中，容易產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物，可是，受到治理理念、治理成本、治理技術(shù)等方面的綜合因素影響，在收集方面投入比重較低，收集效率較低、轉(zhuǎn)移過(guò)程中的技術(shù)保障措施不到位，容易使危險(xiǎn)廢物在收集、轉(zhuǎn)移兩大重要環(huán)節(jié)造成二次污染。以廢水處置為例，其中含有鉛、銅、汞等重金屬時(shí)，一旦在廢水處置中未設(shè)置相應(yīng)的二次處置方案，往往容易在廢水排出后，給整個(gè)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，致使河流、土壤，以及農(nóng)作物、生態(tài)環(huán)境遭受不可逆地破壞，嚴(yán)重時(shí)甚至給植物、動(dòng)物、人造成嚴(yán)重?fù)p害[4]。

3.2 企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理的監(jiān)督問(wèn)題

在企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理中，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督起著關(guān)鍵性作用。在當(dāng)前條件下，雖然新固廢法提出了明確要求，并且，在監(jiān)督制度、監(jiān)督機(jī)制方面有了很大進(jìn)步。但是，在外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督方面仍然存在一些需要改進(jìn)的情況。例如，企業(yè)與監(jiān)管部門(mén)對(duì)于新固廢法的研讀不深入，導(dǎo)致了企業(yè)與環(huán)保監(jiān)管部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，既容易出現(xiàn)錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)，也會(huì)造成企業(yè)危險(xiǎn)廢物種類(lèi)調(diào)研不全面、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)的現(xiàn)象。

再如，在危險(xiǎn)廢物企業(yè)行政許可、年度考核方面，對(duì)于部分企業(yè)的審查并不十分嚴(yán)格，由此造成了一些“掛靠大企業(yè)”的現(xiàn)象。具體而言，當(dāng)一些擁有資質(zhì)的企業(yè)獲取危險(xiǎn)廢物許可證之后，考慮到多重因素影響，不愿意投入過(guò)多的資源參與危險(xiǎn)廢物管理。而對(duì)于缺乏資質(zhì)的企業(yè)而言，為了讓自己的經(jīng)營(yíng)能夠繼續(xù)，往往會(huì)通過(guò)一些不合規(guī)的渠道，通過(guò)私底下交易方式，“掛靠”到拿到許可證的企業(yè)，進(jìn)而開(kāi)展對(duì)危險(xiǎn)廢物的處置活動(dòng)。進(jìn)入到年度考核時(shí)，擁有資質(zhì)的企業(yè)則將其它企業(yè)的處置成果用于應(yīng)付相關(guān)單位的年度考核。由此可見(jiàn)，在企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理監(jiān)督方面，仍然存在監(jiān)督手段不足、監(jiān)督機(jī)制不完善的情況。

3.3 企業(yè)危險(xiǎn)廢物信息化管理問(wèn)題

自從2018年我國(guó)企業(yè)大范圍實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”改革以來(lái)，企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理中也實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化辦公、建立了信息管理系統(tǒng)?？墒?，信息化管理并未達(dá)到企業(yè)預(yù)期的管理目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近幾年的實(shí)踐與反思發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)并沒(méi)有進(jìn)一步開(kāi)發(fā)信息化管理方面的比較優(yōu)勢(shì)，仍然停留在信息化管理的初級(jí)階段。

具體而言，企業(yè)在危險(xiǎn)廢物信息化管理過(guò)程中，未能在深度與廣度上開(kāi)發(fā)與挖掘信息管理價(jià)值，清晰地區(qū)分出信息化管理、數(shù)據(jù)化管理之間的根本性差異。例如，前者的重點(diǎn)集中于對(duì)信息的電子化轉(zhuǎn)型，后者側(cè)重于對(duì)危險(xiǎn)廢物管理數(shù)據(jù)的分析，旨在通過(guò)數(shù)據(jù)化管理，達(dá)到對(duì)危險(xiǎn)廢物的精準(zhǔn)化管理與利用。而且，信息化管理是數(shù)據(jù)化的前提條件，數(shù)據(jù)化管理是信息化管理在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)的功能升級(jí)。因此，比較而言，企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理信息化管理問(wèn)題集中在信息化管理向數(shù)據(jù)化管理轉(zhuǎn)型上。反過(guò)來(lái)講，未實(shí)現(xiàn)信息化管理轉(zhuǎn)型升級(jí)，是導(dǎo)致了危險(xiǎn)廢物信息化管理效率不高的根本原因。

4 新固廢法視角下的企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理應(yīng)對(duì)措施

4.1 以新固廢法為基礎(chǔ)，健全管理制度

首先，應(yīng)該根據(jù)新固廢法（2020年的修訂版）相關(guān)判定標(biāo)準(zhǔn)做好對(duì)危險(xiǎn)廢物的判定。例如，以2021版《危險(xiǎn)廢物管理名錄》為參照，結(jié)合GB 34330-2017《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)通則》對(duì)固廢廢物進(jìn)行優(yōu)化判定。

其次，應(yīng)該結(jié)合危險(xiǎn)廢物相關(guān)“鑒別標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)腐蝕性、浸出毒性、易燃性、反應(yīng)性、毒性物質(zhì)含量等開(kāi)展危險(xiǎn)廢物鑒別，并對(duì)照GB 8585.7-2007《危險(xiǎn)廢物鑒定標(biāo)準(zhǔn)通則》鑒定結(jié)果，判定危險(xiǎn)廢物及其危險(xiǎn)特性，劃分出危險(xiǎn)廢物與一般固廢。

第三，應(yīng)該以新固廢法第77條、78條、79條、80條、82條、85條，與《刑法》第338條為準(zhǔn)，結(jié)合具體要求，從危廢管理計(jì)劃—管理臺(tái)賬—委托處置單位—傾倒與堆放—轉(zhuǎn)移聯(lián)單—運(yùn)輸要求—意外事故防范與應(yīng)急預(yù)案—識(shí)別標(biāo)志等方面，完善企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理制度規(guī)范條例與評(píng)估考核體系中的各項(xiàng)指標(biāo)[5]。

4.2 以監(jiān)管模式為重點(diǎn)，增強(qiáng)研發(fā)設(shè)計(jì)

建議在現(xiàn)用的監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，分兩步進(jìn)行實(shí)踐。第一步，應(yīng)該通過(guò)對(duì)危險(xiǎn)廢物的源頭嚴(yán)格管控，增強(qiáng)監(jiān)管效力。例如，當(dāng)前階段，可以通過(guò)環(huán)保部門(mén)安裝監(jiān)測(cè)傳感器或執(zhí)行器的方法，先從源頭上做好對(duì)企業(yè)危險(xiǎn)固廢的源頭監(jiān)控。同時(shí)，應(yīng)該通過(guò)協(xié)同治理的思路，使監(jiān)管部門(mén)與企業(yè)之間加大信息交互，確保雙方之間的危險(xiǎn)廢物信息始終處于對(duì)等狀態(tài)。

第二步，無(wú)論是監(jiān)管部門(mén)，還是企業(yè)，均應(yīng)該從外部監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)督需求出發(fā)，增強(qiáng)監(jiān)管方案方面的研發(fā)設(shè)計(jì)能力。例如，通過(guò)引入產(chǎn)業(yè)鏈思維，使雙方將監(jiān)管重點(diǎn)集中到危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的全鏈業(yè)條上，細(xì)致監(jiān)督內(nèi)容。再如，借助系統(tǒng)性思維，將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)，形成一種基于協(xié)同管理模式的系統(tǒng)管控，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)廢物的監(jiān)管目標(biāo)。尤其在“十四五”規(guī)劃建議中，提出了數(shù)字化發(fā)展目標(biāo)，在當(dāng)前企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，可以通過(guò)數(shù)字化牽引，更為科學(xué)合理地推進(jìn)數(shù)據(jù)化管理轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.3 以數(shù)字技術(shù)為工具，推進(jìn)數(shù)據(jù)管理

首先，建議企業(yè)引入數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，建立危險(xiǎn)廢物管理要素庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)。結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)建立數(shù)據(jù)管理中心，進(jìn)而形成一個(gè)以危險(xiǎn)廢物管理數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)上傳、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、生成分析報(bào)告、分發(fā)分析報(bào)告、調(diào)整管理方案為基本流程的標(biāo)準(zhǔn)程序。

其次，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該從新固廢法要求出發(fā)，搭建具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，使企業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生終端與監(jiān)管部門(mén)的數(shù)據(jù)管理中心，始終處于數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享狀態(tài)。這樣，才有利于企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)化管理，與監(jiān)督管理外部數(shù)據(jù)化管理之間的全面關(guān)聯(lián)。進(jìn)而，使企業(yè)、政府、社會(huì)共同承擔(dān)對(duì)危險(xiǎn)廢物的實(shí)時(shí)監(jiān)督、高效管理等。

5 結(jié)語(yǔ)

總之，對(duì)于我國(guó)企業(yè)而言，從進(jìn)入新時(shí)代的企業(yè)治理到現(xiàn)階段的企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)實(shí)施了一系列改革方案，不僅幫助企業(yè)初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，也為企業(yè)進(jìn)一步參與全球同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供了必要條件。結(jié)合以上初步分析可以看出，在集約化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，我國(guó)企業(yè)危險(xiǎn)廢物的系統(tǒng)性管理工作已經(jīng)迫在眉睫，通過(guò)出臺(tái)新固廢法并對(duì)其進(jìn)行有效實(shí)施，不僅可以化解企業(yè)危險(xiǎn)廢物管理中存在的諸多問(wèn)題，也能夠在解決問(wèn)題之余，使企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈視角下，結(jié)合管理制度的創(chuàng)新、研究設(shè)計(jì)能力的增強(qiáng)、數(shù)字技術(shù)工具的融合應(yīng)用，創(chuàng)建一種以危險(xiǎn)廢物為對(duì)象的可循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并在該路徑下逐漸探索出與企業(yè)所在行業(yè)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)需求相一致的新型產(chǎn)業(yè)等。