吳嬌清,高 清,王永民,余國(guó)亨,賈良緣
(桂林電子科技大學(xué),廣西 桂林 541000)
黨的十九大明確提出,構(gòu)建生態(tài)化傳統(tǒng)文明社會(huì)是中華民族永續(xù)健康蓬勃發(fā)展的千年大計(jì),人與自然和諧共生是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的主要內(nèi)容,也是構(gòu)建美好中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。將生態(tài)化社會(huì)主義傳統(tǒng)文明構(gòu)建工作和自然資源環(huán)境保護(hù)工作提高到了史無(wú)前例的重要政治戰(zhàn)略高度[1]。
我國(guó)為了構(gòu)建美好漓江環(huán)境,各個(gè)部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾都應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)配合,包含政府機(jī)關(guān)、民營(yíng)企業(yè)、第三部門(mén)等多元主體的合作,還包含各個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)部的合作。但囿于篇幅,該文僅探討漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨地區(qū)政府部門(mén)之間的有效合作問(wèn)題。
2020年,在廣西省壯族自治州漓江陽(yáng)朔段興坪鎮(zhèn)漁村的著名景點(diǎn)“黃布”倒影下,被確定為第5套人民幣二十元鈔票的正反面圖案。王正功曾為之賦詩(shī):“漓江風(fēng)景甲天下,遇碧羅青意可參”。
漓江雖美,卻也曾因采石挖沙、亂砍濫伐、工業(yè)污水和生活污染物的大量排放,導(dǎo)致漓江沿岸生態(tài)環(huán)境飽受創(chuàng)傷。最早時(shí)期,沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)行建筑許可核準(zhǔn),違法建筑隨意建設(shè),導(dǎo)致沿江邊存在許多違法建筑,坐落凌亂,政府對(duì)其統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理存在障礙;隨處搭建磚混釣魚(yú)平臺(tái),非法電魚(yú)行為常見(jiàn);無(wú)證船只、竹筏亂停亂放;江邊隨意設(shè)攤兜售,垃圾隨意丟棄,生活污水未經(jīng)處理直接排入江水;非法進(jìn)行河道挖沙取土。“四亂一臟”的行為一直以來(lái)都是漓江流域存在的頑疾。近年來(lái),漓江流域環(huán)境得到了很大改善,樹(shù)更綠了,水更澈了,山更俊了,人民更潤(rùn)了。盡管漓江流域已經(jīng)恢復(fù)了往日的容貌,但是在昔日的傷痛中“痊愈”之后的“傷疤”仍不可磨滅,因?yàn)槔旖饔蛱幱诮?jīng)典的喀斯特地形,土壤很稀薄,植物生長(zhǎng)發(fā)育難,一經(jīng)毀壞很難修復(fù)。比如,采石挖山導(dǎo)致巖溶石漠化,沿江的水庫(kù)力量就會(huì)被削減,污染物源很有可能會(huì)從開(kāi)發(fā)口流入漓江,就會(huì)導(dǎo)致漓江水域的生態(tài)環(huán)境被毀壞。另外,由于環(huán)境和防汛工程、道路等基礎(chǔ)建設(shè)“歷史欠賬”較多,漓江流域的城鄉(xiāng)環(huán)境、城市固體廢物處置處理力量嚴(yán)重不足,在城中村、城鄉(xiāng)接合部,城市污染源直排現(xiàn)象十分嚴(yán)重,而農(nóng)村的大多數(shù)村屯都尚未建設(shè)好污水處理基礎(chǔ)設(shè)施。
近年來(lái),廣西桂林市為深入推動(dòng)桂林市漓江管護(hù)體系機(jī)制改革與創(chuàng)新,掛牌組建了廣西桂林市漓江風(fēng)景區(qū)工委、管委,并形成了廣西桂林市漓江風(fēng)景區(qū)維護(hù)利用與管理工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和漓江的“市、縣區(qū)、城鎮(zhèn)、村居委”四級(jí)網(wǎng)格化責(zé)任體系。二零一九年,桂林市人民政府頒布了《漓江流域水環(huán)境治理方案》,并組建了漓江流域生態(tài)防護(hù)與水環(huán)境治理建設(shè)指揮部。同年,經(jīng)廣西壯族自治區(qū)紀(jì)委、中國(guó)人民國(guó)家政府審核同意,《桂林市漓江生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)升級(jí)工程項(xiàng)目實(shí)施方案(2019—2025)》頒布,并確定將著重開(kāi)展桂林漓江綜合整治、桂林漓江保護(hù)、桂林漓江生態(tài)恢復(fù)、城市生態(tài)改善、工業(yè)生態(tài)改善以及桂林漓江保護(hù)與恢復(fù)等工程項(xiàng)目。2020年8月1日,經(jīng)自治區(qū)人民代表大會(huì)常委通過(guò),《桂林市漓江風(fēng)景區(qū)條例》實(shí)施,為科學(xué)合理維護(hù)漓江指明了法律依據(jù),進(jìn)一步明晰了有關(guān)地方政府主管部門(mén)在漓江景觀(guān)環(huán)境保護(hù)中的職能,進(jìn)一步確立并健全了漓江風(fēng)景區(qū)環(huán)境保護(hù)管理工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和聯(lián)合協(xié)作的綜合執(zhí)法管理機(jī)制,一改了過(guò)去“九龍治水”局面,建立環(huán)境保護(hù)管理工作權(quán)責(zé)網(wǎng)格化、綜合執(zhí)法檢查互動(dòng)協(xié)作化、執(zhí)法檢查監(jiān)督信息化建設(shè)、執(zhí)法檢查保障規(guī)范化的“四化”綜合執(zhí)法檢查保障長(zhǎng)效機(jī)制。漓江管理機(jī)制的改革與創(chuàng)新為漓江流域環(huán)境綠色生態(tài)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)會(huì),但難免會(huì)存在一些不足的地方,畢竟改革與創(chuàng)新伴隨著機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)。
漓江流域?qū)儆谝粋€(gè)跨區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),在生態(tài)環(huán)境保護(hù)這樣的社會(huì)服務(wù)方面,為了謀求最大公共利益與最高公共價(jià)值,就必須聯(lián)合組織、共同管理,因此其治理主體是具有多元性的,包括政府、企業(yè)、非政府組織和市民社會(huì)。而當(dāng)下的中國(guó),政府間的協(xié)同治理是目前跨域環(huán)境治理中的一個(gè)主力,而在跨域環(huán)境治理實(shí)踐過(guò)程中也凸顯出某些不足的地方,有以下幾個(gè)方面。
隨著網(wǎng)絡(luò)科技的蓬勃發(fā)展,人類(lèi)也進(jìn)入了新一代人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實(shí)的全新生態(tài)環(huán)境時(shí)期。以適應(yīng)漓江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、預(yù)警、監(jiān)督實(shí)施、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急、信息資源共享等需要,提高流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理水平。政府機(jī)構(gòu)在追求為社會(huì)和公民提供及時(shí)高效、有序管理和科學(xué)決策的服務(wù)時(shí),不僅需要完善法律法規(guī)的支撐,還需基于海量且互通的生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù),作出科學(xué)、有序的治理方案。據(jù)了解,針對(duì)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)于大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)僅在于建設(shè)氣象觀(guān)測(cè)、環(huán)境受損聯(lián)動(dòng)舉報(bào)方面。漓江管理工作委會(huì)和高級(jí)法院、檢察機(jī)關(guān)共同簽訂的《構(gòu)建漓江流域生態(tài)司法發(fā)展保障服務(wù)工作合作管理機(jī)制架構(gòu)協(xié)議書(shū)》中,明確了各方將形成合作交流會(huì)商、信息資源共享和工作銜接的管理機(jī)制。所以很必要建設(shè)并完善關(guān)于漓江流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái),讓各部門(mén)信息得到共享共通,進(jìn)而科學(xué)制定適應(yīng)的治理方案,讓漓江流域生態(tài)環(huán)境走向高質(zhì)量綠色發(fā)展。
為漓江生態(tài)文明綠色發(fā)展,整治“四亂一臟”的違法行為,徹底改變“九龍治水”的困局,桂林市專(zhuān)項(xiàng)組建了漓江風(fēng)景區(qū)工委、管委,并建立綜合執(zhí)法支隊(duì)。同時(shí),也組建了漓江綜合治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)指揮部、漓江流域生態(tài)防護(hù)與環(huán)境治理工程建設(shè)指揮部、黑臭水域整治領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍、環(huán)保綜合整治領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍等組織,共同開(kāi)展漓江截污、綜合治理等工作,以統(tǒng)籌和推動(dòng)漓江環(huán)境保護(hù)管理工作。漓江流域生態(tài)環(huán)境治理不僅跨區(qū)域還涉及到環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)、海事、公安、海洋和國(guó)土等方面,這些政府部門(mén)在聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法的過(guò)程中,不僅需要高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍,還需要合法的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序,執(zhí)法的內(nèi)容和結(jié)果也能夠接受內(nèi)部和外界的監(jiān)督。
二零二一年五月,“桂林漓江生態(tài)環(huán)境民事司法保護(hù)業(yè)務(wù)聯(lián)合管理中心”和“廣西省桂林市漓江流域生態(tài)保護(hù)人民法院”在桂林市注冊(cè)設(shè)立,首個(gè)《漓江流域現(xiàn)代化治理司法協(xié)作框架》在桂林簽署。本次《框架》簽訂后,包括最高人民法院、檢察機(jī)關(guān)、人民政府在內(nèi),將共同建設(shè)一個(gè)集地區(qū)管理信息互聯(lián)、環(huán)保案件地域恢復(fù)、生態(tài)化工程環(huán)保聯(lián)動(dòng)傳播、保護(hù)社會(huì)文化資源民事司法判決研發(fā)、保護(hù)自然環(huán)境恢復(fù)勞務(wù)代償?shù)榷鄻踊?wù)為一身的全國(guó)生態(tài)化環(huán)保民事行政司法恢復(fù)培訓(xùn)基地,并定期進(jìn)行全國(guó)生態(tài)化環(huán)?;謴?fù)工作。漓江環(huán)境法庭的建立不僅符合《人民法院組織法》,還符合社會(huì)發(fā)展的需要,與時(shí)俱進(jìn)。但是,由于環(huán)保案件的特殊性,《人民法院組織法》作為原則性的法規(guī),對(duì)關(guān)于環(huán)境案件遇到的具體問(wèn)題沒(méi)有涉及,所以必須健全法規(guī)機(jī)制,才能讓環(huán)境審判庭合法合規(guī)的審理環(huán)保案件[2]。環(huán)保法庭的建立對(duì)公益訴訟制度提出了要求,各個(gè)機(jī)關(guān)和組織需各盡其職,切實(shí)保護(hù)公共利益。對(duì)于環(huán)保法庭的審判體系,比如受案范圍、審判程序等也得到了挑戰(zhàn)。此外,環(huán)境資源案件審判的順利進(jìn)行需要具有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境知識(shí)和審判能力的法官隊(duì)伍的支撐,還需要高質(zhì)量的鑒定機(jī)構(gòu)等。
保護(hù)自然環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)是中國(guó)生態(tài)文明的主要內(nèi)涵,同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)構(gòu)建“節(jié)約資源、綠色環(huán)?!鄙鐣?huì)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)條件。堅(jiān)持山林田湖草沙的人類(lèi)生存共同體理想,借助科學(xué)技術(shù)的先進(jìn)性,提升漓江流域生態(tài)政府間協(xié)同治理能力。
漓江流域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的管理是一個(gè)系統(tǒng),保障系統(tǒng)內(nèi)的不同子系統(tǒng)的有效互動(dòng),可以更合理的均衡發(fā)揮整個(gè)生態(tài)系統(tǒng),使之有序地運(yùn)行。首先,建立健全流域內(nèi)政府部門(mén)之間的流域環(huán)境治理信息互聯(lián)制度。譬如,針對(duì)所管轄地區(qū)的水環(huán)境污染情況尤其是嚴(yán)重水環(huán)境污染突發(fā)事件,設(shè)有專(zhuān)門(mén)組織和專(zhuān)人,并采取開(kāi)展多邊會(huì)議、編寫(xiě)公報(bào)、進(jìn)行與重點(diǎn)排污企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)流域互聯(lián)等手段,進(jìn)行及時(shí)的相互通報(bào)。其次,建立健全有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的信息發(fā)布和收納管理制度[3]。例如,設(shè)立了水環(huán)境治理信息的強(qiáng)制發(fā)布制度,定時(shí)向公民發(fā)布所管轄地區(qū)的環(huán)境污染情況和相應(yīng)處理對(duì)策信息,并設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的傳播途徑譬如在報(bào)紙雜志、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)、廣播電視設(shè)立專(zhuān)門(mén)節(jié)目等,關(guān)于公民對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的看法和意見(jiàn)進(jìn)行廣泛征集,對(duì)采集到的信息及時(shí)回應(yīng)與反饋。據(jù)了解,目前桂林市氣象局已和市資源管理局合作八個(gè)自動(dòng)觀(guān)測(cè)站、監(jiān)測(cè)站,將建立覆蓋漓江江面觀(guān)測(cè)點(diǎn)及在內(nèi)河航線(xiàn)(漓江)船上安裝手動(dòng)氣象站,并把災(zāi)害性天氣警報(bào)信號(hào)接入海上指揮平臺(tái),將天氣信號(hào)及時(shí)準(zhǔn)確傳送到范圍內(nèi)的所有游船,確保通航安全。
在各流域立法中設(shè)置了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,以確定聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的具體方案、形式、程序、后果處置等事宜,以建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。將聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式分為統(tǒng)一督查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、聯(lián)合調(diào)查,和統(tǒng)一監(jiān)督、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)[2]。各流域質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)關(guān)根據(jù)職能分工,確定了巡視的區(qū)域、重點(diǎn)和責(zé)任,對(duì)流域水域岸線(xiàn)和岸線(xiàn)附近的重要地段開(kāi)展每日巡視、定期或不定期巡視;對(duì)巡查結(jié)果做好記錄和報(bào)表,以方便相關(guān)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確了解流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況。比如,對(duì)自然資源管理、環(huán)境污染防控、海域岸線(xiàn)維護(hù)等重大事項(xiàng)實(shí)施事前監(jiān)督。針對(duì)巡視中所查出的重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法活動(dòng),相關(guān)主管部門(mén)要適時(shí)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)檢查和研究,并積極推進(jìn)解決。而參加聯(lián)合巡視、調(diào)查和抽查的各單位對(duì)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題,也要提供有針對(duì)性的整改措施和意見(jiàn)。為確保流域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法,可采用以下三個(gè)方面的舉措。一是構(gòu)建全流域協(xié)同監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。利用衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術(shù)手段,加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)綜合監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè),完成了遙感遙測(cè)監(jiān)控、重要地段的視頻監(jiān)測(cè)和執(zhí)法巡邏監(jiān)測(cè),建立了多要素、多介質(zhì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和全面覆蓋、高精度、反應(yīng)快速的立體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)[2]。二是建設(shè)流域協(xié)作信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。信息協(xié)同是治理合作的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件,為此,要建設(shè)統(tǒng)一的流域網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),及時(shí)動(dòng)態(tài)反饋流域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量等各方面狀況,將有關(guān)數(shù)據(jù)由各級(jí)流域管理部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行收集、核定、發(fā)布,以做到流域管理部門(mén)間信息的共享互聯(lián)。三是統(tǒng)一流域整治計(jì)劃和環(huán)評(píng)。譬如開(kāi)展流域自然資源挖掘保護(hù)與開(kāi)發(fā)合理利用規(guī)劃、邊界河流水利規(guī)劃、河流岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、重大水事問(wèn)題及敏感區(qū)域水利規(guī)劃、采砂計(jì)劃的編制工作,并統(tǒng)籌為全流域國(guó)土空間規(guī)劃服務(wù),做到“多規(guī)合一”。另外,由流域內(nèi)各級(jí)人民政府按照流域的實(shí)際狀況,協(xié)調(diào)制訂了統(tǒng)一的流域環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)范、水污染物排放規(guī)范、流域岸線(xiàn)修復(fù)規(guī)范,以及生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范。
漓江流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)工作由各部門(mén)的單打獨(dú)斗改造為司法協(xié)同,形成了司法保護(hù)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,以發(fā)揮行政執(zhí)法、檢察監(jiān)管和人民法院審理職能的綜合效果,對(duì)漓江流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)公益案件、跨行政區(qū)污染、生態(tài)損害等刑事案件實(shí)行統(tǒng)一管理。其一,健全環(huán)境公益訴訟機(jī)制。因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)環(huán)保的公益物品屬性,所以政府應(yīng)當(dāng)健全流域環(huán)境公益訴訟機(jī)制,對(duì)有關(guān)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的公益訴訟活動(dòng)予以引導(dǎo)與保障,譬如從能力建設(shè)與資金保障方面扶持專(zhuān)門(mén)從事流域環(huán)境的公益社會(huì)團(tuán)體發(fā)展,并明確了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)保損失認(rèn)定評(píng)估、環(huán)境補(bǔ)償磋商、生態(tài)恢復(fù)措施和環(huán)保公益訴賠償?shù)氖褂帽O(jiān)督管理等問(wèn)題。其二,加強(qiáng)環(huán)境法庭法官隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培養(yǎng)。環(huán)保案件存在著專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)化要求高、處理難度大等特征,因此需要審理人員必須具備專(zhuān)業(yè)的環(huán)保知識(shí)和審理能力,因此加強(qiáng)環(huán)保法庭法官隊(duì)伍的建設(shè),定期培訓(xùn),提供學(xué)習(xí)關(guān)于環(huán)境法前沿問(wèn)題平臺(tái),建立常態(tài)化制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制,使之更好的應(yīng)對(duì)漓江流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的審判工作。其三,完善漓江流域受案范圍。立法上沒(méi)有對(duì)環(huán)境案件的受案范圍進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,實(shí)施中往往導(dǎo)致環(huán)境侵害案件無(wú)法受到切實(shí)保障,國(guó)外對(duì)于環(huán)保法庭的建設(shè)比較成熟,譬如瑞典、新西蘭、美國(guó)等。包括了對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境利益的公益訴訟案件;因政府活動(dòng)而導(dǎo)致的環(huán)境侵害案件;因行政部門(mén)不作為而導(dǎo)致的環(huán)境侵害案件;環(huán)境侵害行為的刑事犯罪等。最后,構(gòu)建了漓江流域的生態(tài)環(huán)境人民法庭審理流程,由于環(huán)保訴訟比較復(fù)雜,且涵蓋刑、民、行政等三個(gè)主要門(mén)類(lèi),所以對(duì)審判程序也有著較高要求,所以為更好地審理環(huán)保訴訟,就需要設(shè)立審前的協(xié)調(diào)程序,并組織環(huán)境法律專(zhuān)家開(kāi)展協(xié)調(diào),以提倡比較緩和的方法處理[3]。漓江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的綜合整治要建立平臺(tái)制度,通過(guò)整合流域內(nèi)派出所、司法機(jī)關(guān)所、交警、民眾協(xié)調(diào)管理中心等相關(guān)資源,形成環(huán)境問(wèn)題的多元化處理制度,聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理漓江流域生態(tài)環(huán)境。
利用數(shù)字化信息技術(shù),建立了類(lèi)似環(huán)境云等的大數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),以進(jìn)行信息技術(shù)資源共享,并完善跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的方案、形式、程序、后果處置措施等,以建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制,健全司法保障服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,發(fā)揮行政聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同司法,共建綠色漓江生態(tài)環(huán)境。