鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理困境及對(duì)策分析

? [提 要]實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。習(xí)近平總書記在報(bào)告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生產(chǎn)力水平的進(jìn)一步提高，農(nóng)村也呈現(xiàn)出全面發(fā)展的趨勢(shì)。但現(xiàn)階段，在農(nóng)村公共危機(jī)治理過(guò)程中，仍存在著預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制不完備、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不健全、應(yīng)急處理機(jī)制不完善和善后恢復(fù)機(jī)制不健全等問題。探究鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理困境及對(duì)策分析，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村更好發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村;公共危機(jī)治理

[作者簡(jiǎn)介]沈亞琪，福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化。（福建福州 350117）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走好新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興之路。黨的十九屆五中全會(huì)以優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村為要求，首次提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。[1]2021年中央1號(hào)文件指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。改革開放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象逐漸凸顯，導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷流出，農(nóng)村資源日益衰竭，各類公共危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，既給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)不良影響，又嚴(yán)重阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，采取有效應(yīng)對(duì)措施及時(shí)預(yù)防公共危機(jī)事件的發(fā)生并努力減少其產(chǎn)生的不良影響，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

一、農(nóng)村公共危機(jī)治理對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要意義

農(nóng)村公共危機(jī)是指農(nóng)村社會(huì)遭受某些突發(fā)事件，農(nóng)村生產(chǎn)遭遇嚴(yán)重破壞，農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)受到直接威脅，社會(huì)秩序陷于混亂的一種非正常狀態(tài)。[2]農(nóng)村公共危機(jī)治理是振興鄉(xiāng)村的一個(gè)重要部分，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施具有重大意義。

（一）有利于健全鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)興旺，然而農(nóng)村公共危機(jī)嚴(yán)重影響農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展，當(dāng)?shù)卣?、洪水、臺(tái)風(fēng)和火災(zāi)等發(fā)生時(shí)，會(huì)造成農(nóng)作物減產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)受損，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大危害。此外，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)由于結(jié)構(gòu)不合理、供給總量不足和脫離實(shí)際情況，在社會(huì)保障方面質(zhì)量較差，這就會(huì)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素缺乏、效率不高等難題，嚴(yán)重打擊農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，農(nóng)村公共危機(jī)治理有利于加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，提升農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

（二）有利于打造強(qiáng)大人才隊(duì)伍，助推鄉(xiāng)村人才振興

鄉(xiāng)村振興，人才是基石。目前，我國(guó)農(nóng)村人才匱乏，以留守老人和婦女為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力明顯不足。農(nóng)村公共危機(jī)時(shí)有發(fā)生的很大一部分原因在于人才流失，農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重，缺乏優(yōu)秀人才的智慧結(jié)晶。農(nóng)村公共危機(jī)治理通過(guò)積極培養(yǎng)本土人才，鼓勵(lì)外出能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)大學(xué)生村官扎根基層，為鄉(xiāng)村振興提供了人才保障。因此，農(nóng)村公共危機(jī)治理有利于激活農(nóng)村的創(chuàng)新活力，對(duì)打造一支強(qiáng)大的鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍具有重大意義。

（三）有利于加強(qiáng)思想道德建設(shè)，助推鄉(xiāng)村文化振興

鄉(xiāng)村振興，既要塑形，也要鑄魂，要物質(zhì)文明和精神文明一起抓。農(nóng)村公共危機(jī)的表現(xiàn)形式具有多元化的特征，既有個(gè)人利益與集體利益的沖突，文化與經(jīng)濟(jì)的摩擦，也有歷史與現(xiàn)實(shí)問題的交織。當(dāng)傳統(tǒng)與現(xiàn)代相碰撞時(shí)，不免有些文化代溝和觀念隔閡，這不僅加大了農(nóng)村公共危機(jī)的治理難度，也阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。因此，農(nóng)村公共危機(jī)治理要求加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)和公共文化建設(shè)，有利于弘揚(yáng)主旋律和社會(huì)正氣，改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化振興。

（四）有利于營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村生態(tài)振興

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。近年來(lái)，為積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，各基層政府致力于推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻忽視了生態(tài)環(huán)境的重要性。工業(yè)城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品增量使用，廢舊地膜和包裝廢棄物等處理不當(dāng)，這些都屬于農(nóng)村公共危機(jī)的范疇。因此，加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，補(bǔ)齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)短板，既是治理農(nóng)村公共危機(jī)的有效措施，又有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。

（五）有利于完善鄉(xiāng)村治理體制，助推鄉(xiāng)村組織振興

目前，我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)的治理主體除單一政府部門外，還有非政府組織、村委會(huì)和村民自身等多元主體?？傮w上，村民自治在管理和服務(wù)村民事務(wù)及帶領(lǐng)農(nóng)民致富方面具有積極意義，但部分農(nóng)村缺乏年輕黨員，一些地方農(nóng)村黨組織軟弱渙散，難以在農(nóng)村公共危機(jī)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。農(nóng)村基層黨組織強(qiáng)不強(qiáng)，直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果好不好。因此，農(nóng)村公共危機(jī)的治理有利于加強(qiáng)基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善鄉(xiāng)村治理體制，助推鄉(xiāng)村組織振興。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理的成效

農(nóng)村公共危機(jī)的治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是一個(gè)相得益彰的過(guò)程。在鄉(xiāng)村振興背景下，我國(guó)通過(guò)自我總結(jié)和借鑒國(guó)外農(nóng)村地區(qū)有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也取得了一些治理成效。

（一）建立了公共危機(jī)治理的組織體系和問責(zé)機(jī)制

為打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障，我們堅(jiān)持改革組織架構(gòu)，著力健全完善鄉(xiāng)村組織體系。目前，已在全國(guó)多縣試點(diǎn)推行了自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村善治工程，其既可組建臨時(shí)危機(jī)治理領(lǐng)導(dǎo)小組，又可以對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一安排、組織協(xié)調(diào)，做到有領(lǐng)導(dǎo)有秩序有安排地處理農(nóng)村公共危機(jī)事件。此外，還建立了公共危機(jī)治理問責(zé)機(jī)制，該機(jī)制的建立減少了政府部門及其工作人員的不作為，有利于提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性和構(gòu)建責(zé)任政府。

（二）出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案

迄今為止，我國(guó)在農(nóng)村公共危機(jī)治理的法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案方面已取得了可觀的成績(jī)。近年來(lái)，相繼頒布了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《衛(wèi)生檢疫法》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)有力的法治保障。此外，已初步形成了較全面的農(nóng)村公共危機(jī)治理應(yīng)急預(yù)案體系，包括突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等，這使農(nóng)村地區(qū)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)有法可依、有章可循、有例可鑒。

（三）進(jìn)一步完善了農(nóng)村社會(huì)保障與公共服務(wù)

為譜寫新時(shí)代鄉(xiāng)村振興新篇章，在現(xiàn)階段振興鄉(xiāng)村過(guò)程中，我國(guó)政府部門把健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系和公共服務(wù)供給作為一個(gè)重要抓手推進(jìn)。近年來(lái)采取了取消農(nóng)業(yè)稅、成立公共項(xiàng)目資金、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等措施，這都為農(nóng)村公共危機(jī)的預(yù)防和救治提供了可靠的物質(zhì)保證。目前，農(nóng)村義務(wù)教育、財(cái)政管理、衛(wèi)生醫(yī)療等改革正深入推進(jìn)，各類衛(wèi)生所、文化廣場(chǎng)、活動(dòng)中心、養(yǎng)老院等相關(guān)配套公共設(shè)施也建設(shè)到位。這不僅改善了村民生活環(huán)境的質(zhì)量，還極大提高了農(nóng)村承受危機(jī)的能力。[3]

（四）村民的危機(jī)意識(shí)和參與程度有所提升

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)通過(guò)采取村民通俗易懂的方式，開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)，提高村民參與公共事務(wù)和危機(jī)治理的積極性，讓村民充分認(rèn)識(shí)和了解村民自治和農(nóng)村治理的重要性。[4]根據(jù)中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，在2021年10月份留言數(shù)量分布情況中，個(gè)人訴求和意見建議占比61.2%，其中關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的留言內(nèi)容數(shù)量分別位居第二和第三，共有1335條，相比去年10月份增加了612條。由此可見，村民對(duì)于農(nóng)村治理的參與程度大大提高。

三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理的困境

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施，為促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)政府加大對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的關(guān)注力度，更加重視農(nóng)村公共危機(jī)的治理工作。但由于種種原因我國(guó)在農(nóng)村公共危機(jī)治理的過(guò)程中還存在許多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制不完備

1.治理理念滯后

當(dāng)前基層政府對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)治理仍存在思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)，治理理念沒有得到及時(shí)轉(zhuǎn)變。這成為影響危機(jī)治理和鄉(xiāng)村振興的重要問題。具體表現(xiàn)在：一方面，政府部門及其工作人員仍把主要的關(guān)注點(diǎn)放在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)治理的時(shí)間和精力投入不足。[5]另一方面，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，長(zhǎng)期存在著“輕預(yù)防、重救治”的傾向，危機(jī)防范意識(shí)不足。一直以來(lái)，政府在危機(jī)領(lǐng)域的政績(jī)主要是通過(guò)危機(jī)過(guò)后政府采取了哪些有效措施來(lái)衡量的，這就導(dǎo)致忽視了危機(jī)的預(yù)防工作。[6]事情發(fā)生后再來(lái)補(bǔ)救并不能從根本上改善問題。

2.危機(jī)應(yīng)對(duì)資金缺乏

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善、各項(xiàng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺(tái)以及監(jiān)管要求的提高，目前各有關(guān)單位的部分專項(xiàng)資金管理規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求?；鶎诱馁Y金來(lái)源主要是上級(jí)財(cái)政撥款，大部分用于所承擔(dān)的公共事務(wù)，而鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金主要傾向于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用于危機(jī)治理的更是少之又少。此外，由于農(nóng)村地理位置及現(xiàn)有資源的限制，難以引進(jìn)外來(lái)企業(yè)，沒有額外的資金投入危機(jī)治理。村民的收入本就不高，沒有閑暇資金用于危機(jī)的預(yù)防及應(yīng)對(duì)，來(lái)源于社會(huì)救助的資金也只能起到杯水車薪的作用。

（二）監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不健全

1.農(nóng)村信息溝通不暢

振興鄉(xiāng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)村信息化是一個(gè)必然趨勢(shì)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通信技術(shù)、傳感技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、微電子技術(shù)等信息技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新，為各領(lǐng)域及時(shí)了解公共危機(jī)信息提供了可靠保障。但我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的基礎(chǔ)條件還很匱乏，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)由于信息技術(shù)發(fā)展滯后，通信設(shè)施不完備，從而導(dǎo)致危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)不健全，在危機(jī)來(lái)臨或即將來(lái)臨時(shí)，農(nóng)民并不知曉周邊險(xiǎn)情，產(chǎn)生危機(jī)的地方也來(lái)不及采取任何應(yīng)對(duì)措施，這導(dǎo)致了一些難以挽救的后果。[7]

2.缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的專門機(jī)構(gòu)

專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立能讓脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，然而現(xiàn)階段各農(nóng)村地區(qū)由于分布零散、缺乏互動(dòng)，村委會(huì)及村干部長(zhǎng)期依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，自治意識(shí)嚴(yán)重不足，尚未形成高效的危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，按照有關(guān)程序，先上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再下達(dá)給各村，極有可能會(huì)錯(cuò)過(guò)危機(jī)處理的最佳時(shí)間，之后采取的一系列措施效果不佳。此外，參與危機(jī)治理的組織結(jié)構(gòu)不合理、臨時(shí)組建應(yīng)急治理小組、組織體系之間缺乏溝通，都會(huì)導(dǎo)致危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作難以落實(shí)，從而影響治理效果。[8]

（三）應(yīng)急處理機(jī)制不完善

1.治理主體發(fā)揮力量不均衡

農(nóng)村公共危機(jī)治理涉及到許多利益相關(guān)群體，但從目前來(lái)看，存在著治理主體發(fā)揮力量不均衡的問題。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，政府發(fā)揮力量過(guò)多。基層政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的供給者，掌握著豐富的公共資源，自然而然是危機(jī)治理的中堅(jiān)力量。但是這種把政府當(dāng)做唯一責(zé)任人的做法會(huì)讓其疲憊不堪，為危機(jī)的爆發(fā)和擴(kuò)散埋下隱患;另一方面，其它主體參與不足。廣大農(nóng)民群眾是危機(jī)治理和鄉(xiāng)村振興的主力軍，此外還包括非政府組織和村民自治委員會(huì)等，這些治理主體沒有將自己的作用發(fā)揮到極致。

2.組織結(jié)構(gòu)不合理

在振興鄉(xiāng)村的過(guò)程中，農(nóng)村地區(qū)仍然沒有形成一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的組織管理體系?，F(xiàn)階段應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的各級(jí)縣鄉(xiāng)政府，主要是根據(jù)上級(jí)的要求制定一系列臨時(shí)方案和采取一些應(yīng)急措施，并沒有成立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的應(yīng)急管理中心，因而在治理過(guò)程中容易出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、指揮混亂和各自為政的不穩(wěn)局面。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀人才，只能依靠一些缺乏公共危機(jī)治理相關(guān)知識(shí)的“門外漢”組成臨時(shí)的危機(jī)應(yīng)對(duì)小組，他們不能根據(jù)事發(fā)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況提出合理、有效、可行的意見建議，總是出現(xiàn)各種各樣的問題。

（四）善后恢復(fù)機(jī)制不健全

1.社會(huì)保障體系不完善

脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的門檻和最基礎(chǔ)目標(biāo)，但是鄉(xiāng)村振興仍需繼續(xù)補(bǔ)齊一些短板。當(dāng)前，對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)的治理還只是一種治標(biāo)不治本的做法，過(guò)分注重危機(jī)過(guò)后的救濟(jì)工作，給農(nóng)民提供的只是短期的基本保障。這只能起到臨時(shí)的作用，不能發(fā)揮其長(zhǎng)效功能。從目前來(lái)看，在危機(jī)治理的善后工作中面臨的最大困境是農(nóng)民缺乏完善的社會(huì)保障體系，僅僅依靠基層政府和社會(huì)組織的救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了幫助農(nóng)民盡快擺脫危機(jī)帶來(lái)的影響，恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，一個(gè)完善的社會(huì)保障體系發(fā)揮著不可或缺的作用。

2.責(zé)任機(jī)制不健全

責(zé)任政府建立責(zé)任機(jī)制，狠抓責(zé)任政策工作落實(shí)能為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)支撐。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府在群眾中的公信力逐漸下降。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了危機(jī)應(yīng)急管理的問責(zé)制度，可是當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，問責(zé)制并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此外，農(nóng)村公共危機(jī)治理還存在著責(zé)任追究對(duì)象不明確、權(quán)責(zé)不明晰的問題。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理困境的原因分析

為盡快突破上述我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理存在的諸多困境，必須從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)治理困境進(jìn)行系統(tǒng)分析。

（一）物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

隨著中央加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，深化農(nóng)村金融改革，在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)逐漸增加財(cái)政資金。但是，城鎮(zhèn)化作為我國(guó)發(fā)展重點(diǎn)，且經(jīng)濟(jì)下行存在較大壓力，與建設(shè)新農(nóng)村要求比，投入資金仍存在一定缺口。在應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)方面，基層政府的公共服務(wù)支出主要分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)和物質(zhì)性公共服務(wù)。在基礎(chǔ)性公共服務(wù)過(guò)程中，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校、衛(wèi)生所、文體中心、公園等設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和速度都有待提高;在物質(zhì)性公共服務(wù)過(guò)程中，農(nóng)村地區(qū)缺乏豐富的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)支持，應(yīng)對(duì)危機(jī)的各種軟性條件也不能有效發(fā)揮其巨大影響力。[9]沒有了物質(zhì)基礎(chǔ)的支持，危機(jī)治理寸步難行。

（二）法律規(guī)范支持不足

目前我國(guó)現(xiàn)有的一系列與公共危機(jī)有關(guān)的法律法規(guī)，僅僅是根據(jù)不同類型的農(nóng)村公共危機(jī)而分別立法的，這些法律法規(guī)沒有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。因此，不可避免地會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范之間的沖突，在這一地區(qū)適用于這一類型危機(jī)的立法，可能并不適用于另一地區(qū)其它類型的公共危機(jī)。這就給一些部門之間的相互溝通造成了障礙。此外，還存在著部分法律內(nèi)容缺失或不具體的問題，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的新型法律糾紛，如土地流轉(zhuǎn)和征用、拆遷安置等，現(xiàn)有法律法規(guī)難以支撐農(nóng)村法律援助這項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。

（三）農(nóng)村基層黨組織主導(dǎo)作用弱化

東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心。鄉(xiāng)村振興更要建強(qiáng)基層黨組織。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性改變，一些農(nóng)村基層黨組織開始出現(xiàn)主導(dǎo)作用弱化的現(xiàn)象。[10]對(duì)于黨中央提出的重要戰(zhàn)略思想、頒發(fā)的三農(nóng)政策、提出的農(nóng)村路線，基層黨組織沒有深刻解讀和有效執(zhí)行。[11]

（四）缺乏對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的分析總結(jié)

各級(jí)政府在振興鄉(xiāng)村時(shí)將重點(diǎn)放在具體實(shí)施過(guò)程中，而對(duì)事后的分析總結(jié)工作關(guān)注過(guò)少。這就造成我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理的情況是，在面對(duì)一個(gè)個(gè)接踵而來(lái)的危機(jī)事件時(shí)，各級(jí)政府和其他治理主體只能在沒有分析總結(jié)的前提下，憑借著“經(jīng)驗(yàn)”和“感覺”去處理當(dāng)前的危機(jī)事件以及對(duì)將來(lái)的狀況做出預(yù)測(cè)。而當(dāng)在面對(duì)更加復(fù)雜特殊的危機(jī)事件時(shí)，各部門為盡早解決問題，只能是“八仙過(guò)海，各顯神通”[12]。頻發(fā)的危機(jī)事件，過(guò)少的分析總結(jié)，這將導(dǎo)致資金的浪費(fèi)、危機(jī)治理實(shí)踐水平的止步不前和我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)應(yīng)急管理體制難以完善和優(yōu)化。

五、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理困境的對(duì)策分析

受到多重因素影響，農(nóng)村公共危機(jī)的治理工作任重而道遠(yuǎn)，要結(jié)合新形勢(shì)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)治理進(jìn)行創(chuàng)新和路徑選擇。根據(jù)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共危機(jī)治理存在的困境及原因，從以下四個(gè)方面提出一些對(duì)策建議：

（一）健全預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制

1.提高危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)教育培訓(xùn)

從基層政府層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)注重強(qiáng)調(diào)預(yù)防在危機(jī)管理中的重要性，改變“亡羊補(bǔ)牢”的傳統(tǒng)觀念。從村民自身來(lái)說(shuō)，要積極學(xué)習(xí)日常的科普知識(shí)，了解一些危機(jī)的基本預(yù)防方法，提高危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)自身承受危機(jī)的能力，這樣就能在一些危機(jī)事故中進(jìn)行簡(jiǎn)單的自救，盡可能減小受到危害的程度。同時(shí)，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要什么就培訓(xùn)什么的原則，加強(qiáng)危機(jī)治理中的教育培訓(xùn)工作?？梢陨钊朕r(nóng)民群眾，根據(jù)他們的興趣愛好進(jìn)行宣傳教育，還要經(jīng)常性地開展實(shí)戰(zhàn)應(yīng)急演練，倡導(dǎo)農(nóng)村基層部門組織村民進(jìn)行地震、消防演練，增強(qiáng)自救知識(shí)和學(xué)習(xí)使用逃生器材等，以便危機(jī)來(lái)臨時(shí)能更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。[13]

2.加大資金投入，完善公共服務(wù)

資金投入和公共服務(wù)是應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的必要基礎(chǔ)和可靠保證。一是建立危機(jī)治理的專項(xiàng)資金，加大應(yīng)對(duì)危機(jī)的物質(zhì)儲(chǔ)備。在農(nóng)村，應(yīng)建立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金使用監(jiān)管，做到專款專用，不能挪用，努力提高專項(xiàng)資金使用效率。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的籌資能力，加強(qiáng)社會(huì)資本的融入程度?；鶎诱档蜕鐣?huì)資本參與農(nóng)村公共危機(jī)治理的門檻，把社會(huì)資本調(diào)動(dòng)起來(lái)，多渠道增加應(yīng)對(duì)危機(jī)的資金投入，助推鄉(xiāng)村振興。此外，政府還要加大直接服務(wù)于人民的各種公共服務(wù)和公共物品的投入，健全農(nóng)村公共財(cái)政機(jī)制，興修各類公共基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

1.拓展危機(jī)信息公布渠道

為更好地開展全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略信息公開工作，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，政府應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、自媒體等中介，自覺主動(dòng)地收集信息，拓展危機(jī)信息的公布渠道。一是轉(zhuǎn)變政府危機(jī)管理的獨(dú)治觀念，樹立危機(jī)信息共享理念。政府部門要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民有權(quán)了解危機(jī)發(fā)生的狀態(tài)，有權(quán)及時(shí)知曉危機(jī)信息，應(yīng)著力保護(hù)現(xiàn)代社會(huì)公眾的知情權(quán)，應(yīng)在獲取信息的第一時(shí)間及時(shí)將危機(jī)信息狀態(tài)公之于眾。二是強(qiáng)化各類媒介的危機(jī)信息傳播責(zé)任理念。社會(huì)媒體在危機(jī)信息傳播過(guò)程中要切實(shí)遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，履行及時(shí)、準(zhǔn)確、全面?zhèn)鞑ノC(jī)信息的責(zé)任。

2.建立專門預(yù)警機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村振興是各級(jí)各部門和全社會(huì)的共同責(zé)任，要各司其職、密切配合、齊抓共管，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)既對(duì)危機(jī)治理有預(yù)見防范作用，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力。一是建立常設(shè)的應(yīng)急治理機(jī)構(gòu)。一般而言，一個(gè)常設(shè)的農(nóng)村公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)應(yīng)該包含危機(jī)信息收集、危機(jī)咨詢、危機(jī)監(jiān)測(cè)與評(píng)估和危機(jī)決策等部門，其能夠有效組織有關(guān)部門應(yīng)對(duì)危機(jī)，形成一個(gè)權(quán)威的應(yīng)對(duì)指揮系統(tǒng)，將各部門所具職責(zé)和潛力發(fā)揮到最大。二是建立危機(jī)信息披露機(jī)制。我們要建立一套全方位、高效的情報(bào)分析和信息披露機(jī)構(gòu)體系，其主要包括預(yù)警機(jī)制、安全網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與衛(wèi)星監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)等高效網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，形成快捷的信息反饋機(jī)制。[14]

（三）完善應(yīng)急處理機(jī)制

1.整合危機(jī)治理主體力量

在鄉(xiāng)村振興大背景下，以政府為主導(dǎo)已無(wú)法承擔(dān)所有農(nóng)村治理的職責(zé)和重任。因此，有必要整合危機(jī)治理的主體力量。首先，應(yīng)從政府入手，下放危機(jī)處理的權(quán)力。基層政府應(yīng)給予其它治理主體一定的指標(biāo)、資源和地位，和其它治理主體各司其職、各盡其責(zé)。其次，推動(dòng)其他治理主體積極參與。在危機(jī)治理具體實(shí)踐過(guò)程中，要引導(dǎo)廣大社會(huì)組織和農(nóng)民積極參與其中，真正把廣大農(nóng)民群眾的創(chuàng)造潛力轉(zhuǎn)化成全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大動(dòng)力。最后，通過(guò)對(duì)治理主體力量的有效整合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)、政府組織與非政府組織、社區(qū)與村民的相互交流和溝通，形成共同參與、共同決策、共同治理的多元參與模式。

2.完善危機(jī)管理組織體系

農(nóng)村公共危機(jī)的預(yù)防和治理不僅僅是一個(gè)獨(dú)立部門的事情，需要整個(gè)社會(huì)力量的統(tǒng)籌和規(guī)劃。因此，為及時(shí)高效地應(yīng)對(duì)和處理危機(jī)，有效地調(diào)動(dòng)各方面的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力資源，要盡快依法建立應(yīng)急處理中樞指揮系統(tǒng)，由政府牽頭建立相關(guān)部門的責(zé)任人制度，明確危機(jī)事件的權(quán)責(zé)劃分，推進(jìn)各部門迅速聯(lián)合協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)危機(jī)。同時(shí)，必須高度重視組織體系的隊(duì)伍建設(shè)。[15]農(nóng)村公共危機(jī)治理是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力、硬性要求高的工作，需要由專業(yè)人員完成。因此，在組建隊(duì)伍時(shí)，要注重選拔素質(zhì)高、反應(yīng)快、能力強(qiáng)的成員，以提高應(yīng)急管理組織體系整體水平，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的保障。

（四）規(guī)范善后恢復(fù)機(jī)制

1.制定長(zhǎng)期的恢復(fù)性規(guī)劃

公共危機(jī)的善后恢復(fù)工作既是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的重難點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村振興重要的基礎(chǔ)工作。可從以下三方面出發(fā)：首先，樹立正確的危機(jī)觀?；鶎诱捌涔ぷ魅藛T要增強(qiáng)公仆意識(shí)，從人民群眾的根本利益出發(fā)，正確對(duì)待公共危機(jī)，將親民愛民為民融入現(xiàn)有危機(jī)觀中。其次，樹立善后恢復(fù)可持續(xù)發(fā)展思想。應(yīng)制定一整套長(zhǎng)期的恢復(fù)性規(guī)劃，各治理主體要始終把這種可持續(xù)發(fā)展觀貫徹落實(shí)到善后恢復(fù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。[16]最后，建立健全以社會(huì)保障為基礎(chǔ)的扶貧體系，構(gòu)建符合農(nóng)村脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興新發(fā)展階段需求特征的社會(huì)保障體系，發(fā)揮社會(huì)保障的基礎(chǔ)兜底作用。

2.完善危機(jī)治理問責(zé)制度

全面推行行政問責(zé)制，是貫徹依法治國(guó)的重要途徑，是深化行政管理體制改革的基本條件，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。首先，應(yīng)在借鑒現(xiàn)有的有關(guān)權(quán)責(zé)事項(xiàng)的法規(guī)條例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范整合，制定專門的公共危機(jī)應(yīng)急管理行政問責(zé)法規(guī)，使行政問責(zé)制成為一種真正的長(zhǎng)效機(jī)制。其次，健全行政問責(zé)配套機(jī)制建設(shè)，比如明確職責(zé)劃分、嚴(yán)格責(zé)權(quán)對(duì)等和促進(jìn)政務(wù)公開等，逐級(jí)壓實(shí)責(zé)任，逐步構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、執(zhí)行有力的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)機(jī)制。最后，營(yíng)造良好的行政問責(zé)文化，強(qiáng)調(diào)政府人員在農(nóng)村公共危機(jī)治理中真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，增強(qiáng)責(zé)任感和律己意識(shí)，重塑基層政府公信力。

農(nóng)村的穩(wěn)定關(guān)乎著整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定，而農(nóng)村公共危機(jī)是造成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的一大因素。因此，農(nóng)村公共危機(jī)的治理迫在眉睫。本文主要研究分析了鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理面臨的困境，并提出了健全預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、完善應(yīng)急處理機(jī)制和規(guī)范善后恢復(fù)機(jī)制等應(yīng)對(duì)措施。

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[責(zé)任編輯：熊文瑾]