公共資源交易市縣一體化改革的困境與出路：以蘇州市為例

呂麗芹 彭樂穎 范煒烽

[摘要]公共資源交易市縣一體化改革，是建立高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的重要舉措。蘇州市“弱市強(qiáng)縣”的特點(diǎn)突出，制度體系、組織架構(gòu)、技術(shù)平臺(tái)等層面的難題致使市縣一體化改革受阻。深入分析蘇州市公共資源交易改革的全過程，剖析改革過程中的三大難題：定位屬性難以界定，多重身份亟須厘清；弱市強(qiáng)縣問題突出，平臺(tái)建設(shè)差異巨大；技術(shù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)整合面臨難題。立足全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的目標(biāo)，推動(dòng)公共資源交易市縣一體化建設(shè)過程中的政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。結(jié)合其他地區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，嘗試提出優(yōu)化路徑：強(qiáng)化全市頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)規(guī)則制度一體化；助推市縣垂直管理，推進(jìn)信息建設(shè)一體化；密切層級溝通協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]公共資源交易；市縣一體化；平臺(tái)整合共享；全國統(tǒng)一大市場

2022年4月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》1將“推動(dòng)交易平臺(tái)優(yōu)化升級”作為市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)持續(xù)推動(dòng)公共資源交易平臺(tái)整合共享，明確各類公共資源交易納入統(tǒng)一平臺(tái)體系的標(biāo)準(zhǔn)與方式；積極破除公共資源交易領(lǐng)域的區(qū)域壁壘。

公共資源交易平臺(tái)一體化的推進(jìn)，對于加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場具有深刻意義，而市縣一體化改革則成為其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，各地公共資源交易平臺(tái)建設(shè)呈現(xiàn)多樣化特征，平臺(tái)整合也面臨著缺乏統(tǒng)一立法[1]、監(jiān)督乏力[2]、利益沖突[3]等問題，公共資源交易平臺(tái)如何從碎片走向統(tǒng)一成為亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、 文獻(xiàn)回顧

1. 公共資源交易平臺(tái)整合研究

公共資源交易平臺(tái)整合共享肇始于改革實(shí)踐領(lǐng)域，研究者主要針對平臺(tái)整合出現(xiàn)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行研究。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的市縣兩級公共資源交易平臺(tái)模式存在眾多問題：各地公共資源交易管理體制、職能定位不統(tǒng)一[4]，存在權(quán)錢交易的腐敗行為[5]，管辦分離、部門分割、資源分散[6]，利益沖突易發(fā)多發(fā)[7]等問題。公共資源交易平臺(tái)整合成為亟待解決的問題，基于此，研究者提出整合內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制[3]、構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約閉環(huán)與問責(zé)機(jī)制[8]、實(shí)行管辦分離模式、建立健全利益沖突防治制度[9]等對策建議。

針對公共資源交易管理體制存在的問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)角度進(jìn)行闡述。部分研究者指出公共資源交易平臺(tái)整合存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、平臺(tái)運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)置、不同性質(zhì)平臺(tái)整合、市縣一體化平臺(tái)整合等問題[10]。有學(xué)者結(jié)合現(xiàn)實(shí)沖突與政策目標(biāo)將公共資源交易整合模式分為監(jiān)督功能導(dǎo)向模式、政策功能導(dǎo)向模式、監(jiān)督功能導(dǎo)向模式與服務(wù)功能導(dǎo)向模式[11]。破解公共資源交易平臺(tái)整合難題需要從推進(jìn)公共資源交易法制化建設(shè)、完善監(jiān)管體系[12]、健全管理體制[13]等方面入手。

國外對于公共資源交易領(lǐng)域的研究起步較早并開創(chuàng)了眾多經(jīng)典理論。關(guān)于公共資源的研究可以追溯到公共物品理論，從產(chǎn)權(quán)交易的角度對公共資源進(jìn)行闡述，公共資源雖然與私有資源存在性質(zhì)上的差異，但是公共資源可以在市場上進(jìn)行交易，公共資源的產(chǎn)權(quán)交易可以提高公共資源的利用率[14]。國外有關(guān)研究較多使用“政府采購”“公共采購”“政府投資”等概念，因此國外有關(guān)研究主要集中在政府采購的范疇。

部分學(xué)者聚焦政府采購模式進(jìn)行深入研究，政府采購是整個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，與政府部門的公共支出密切相關(guān)，一定程度上能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧富差距；此外，有研究者提出在傳統(tǒng)政府采購中，政府部門主要是采用集中采購的方法確保公共資源支出的公平和效率。更有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)研究政府采購問題，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的政府采購流程，通過公開招標(biāo)來限制腐敗，運(yùn)用預(yù)算平衡理論來優(yōu)化政府采購理論。

2. 公共資源交易管理體制改革研究

平臺(tái)整合是對不同組織資源的重組和融合，部分研究者提出未來改革的空間將由組織精簡和職能轉(zhuǎn)變兩條線索決定，而合并邏輯則成為改革的主要邏輯。平臺(tái)整合過程的人員分流、目標(biāo)缺位[15]、管理體制建設(shè)[16]是改革過程中必須關(guān)注的問題。

推動(dòng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革可從不同角度出發(fā)，如推行“政府局”“行政執(zhí)行局”“公共事業(yè)單位”等公共機(jī)構(gòu)改革模式，樹立公共服務(wù)市場化的理念，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理法制化建設(shè)[17]，優(yōu)化財(cái)政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)與功能，同時(shí)拉大改革周期并加強(qiáng)政府職能分類分層次指導(dǎo)[18]。

國外相關(guān)領(lǐng)域研究聚焦政府采購腐敗問題，對此研究者從政府內(nèi)部管理、監(jiān)督監(jiān)管等角度提出對策建議，如強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管進(jìn)行預(yù)防、加強(qiáng)監(jiān)管和使用第三方獨(dú)立組織等方式可用來解決該問題[19-20]。

3. 研究述評

公共資源交易管理體制改革是機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分之一，同時(shí)也是學(xué)界的研究熱點(diǎn)問題。在復(fù)雜的場域內(nèi)，公共資源交易市縣一體化改革如何推進(jìn)、改革中面臨的困境成為值得探究的重要問題。

組織整合有關(guān)研究大多集中在企業(yè)等私人部門領(lǐng)域，而公共組織整合問題的研究更多地集中在社會(huì)組織領(lǐng)域，聚焦政府部門組織改革的研究較少。國外關(guān)于公共資源交易管理領(lǐng)域的研究大多集中在政府采購范疇，學(xué)者們分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和行政學(xué)視角研究政府采購模式，研究重點(diǎn)集中在政府采購領(lǐng)域腐敗問題的預(yù)防與治理，但是對于如何建設(shè)和完善公共資源交易平臺(tái)、公共資源交易領(lǐng)域的改革創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性研究。

此外，關(guān)于公共資源交易平臺(tái)整合的研究肇始于實(shí)踐領(lǐng)域，呈現(xiàn)出偏“應(yīng)用型”的特點(diǎn)，多數(shù)研究從宏觀層面指出公共資源交易市場存在的問題和平臺(tái)整合困境，案例研究相對較少。蘇州作為“弱市強(qiáng)縣”的典型代表，其市縣一體化改革過程中的矛盾更為突出?；诖耍狙芯恳蕴K州市公共資源交易市縣一體化改革為典型案例，從制度、結(jié)構(gòu)和技術(shù)三個(gè)層面探究公共資源市縣一體化改革面臨的難題及其破解策略。

二、 蘇州市公共資源交易中心發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

2015年，國辦發(fā)63號〔2015〕文要求整合打造“升級版”的公共資源交易平臺(tái)，縣級層面不再新設(shè)公共資源交易平臺(tái)，已設(shè)立的可整合成為市級平臺(tái)分支機(jī)構(gòu)。2019年，蘇政辦發(fā)〔2019〕89號文強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)公共資源交易職能整合和平臺(tái)整合。至今，江蘇省縣以上公共資源交易平臺(tái)（含保留實(shí)體化運(yùn)作的平臺(tái)）由2015年初的148個(gè)減至73個(gè)1。

蘇州市公共資源交易中心，為行政審批局下屬的公益二類事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于副處級。機(jī)構(gòu)設(shè)置按照“一委一辦一中心”模式設(shè)立，工作職責(zé)如圖1所示。從2015—2019年，蘇州市公共資源交易中心通過實(shí)體化整合、線上整合兩個(gè)階段推動(dòng)統(tǒng)一平臺(tái)整合建設(shè)。

橫向上，成功整合市建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺(tái)，市公共資源交易中心正式組建；縱向上，對縣級分中心交易平臺(tái)進(jìn)行“物理整合”，張家港市、常熟市、太倉市等五個(gè)中心在原主牌上增掛分中心牌子。除蘇州工業(yè)園區(qū)公共資源交易中心依舊保留原有管理體制、運(yùn)行機(jī)制外，吳中區(qū)、相城區(qū)、姑蘇區(qū)、高新區(qū)不再新設(shè)公共資源交易平臺(tái)，所有公共資源交易項(xiàng)目基本進(jìn)入市公共資源交易平臺(tái)統(tǒng)一操作，中心組織架構(gòu)如圖2所示。

經(jīng)歷改革探索后，蘇州市成功實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”，包括統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一CA認(rèn)證和統(tǒng)一專家使用。

第一，當(dāng)前蘇州市及各中心公共資源相關(guān)行業(yè)信息均在蘇州市公共資源交易中心發(fā)布，包括建設(shè)工程、水利工程、政府采購等模塊。信息的統(tǒng)一發(fā)布與匯集，在發(fā)揮平臺(tái)聚合效應(yīng)的同時(shí)為交易主體提供便利。

第二，蘇州市公共資源交易多CA統(tǒng)一認(rèn)證平臺(tái)在規(guī)范梳理全國、全省數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，完善并發(fā)布執(zhí)行全市統(tǒng)一的公共資源多CA互認(rèn)數(shù)據(jù)規(guī)范，各分中心按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對接，為實(shí)現(xiàn)市域范圍公共資源交易系統(tǒng)的互聯(lián)互通破除了標(biāo)準(zhǔn)上的障礙。

第三，市級建立統(tǒng)一的綜合評標(biāo)評審專家?guī)?，市縣兩級公共資源交易平臺(tái)統(tǒng)一使用省綜合專家?guī)?。專家?guī)煊墒」操Y源交易中心統(tǒng)一建設(shè)，目前蘇州市及下屬各分中心工程建設(shè)、交通、水利等行業(yè)已全部使用省綜合專家?guī)爝M(jìn)行評委抽取管理；政府采購評委統(tǒng)一使用省財(cái)政廳的專家抽取系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)評標(biāo)評審專家資源共享共用，一庫共享、一網(wǎng)抽取。

三、 蘇州市公共資源交易市縣一體化改革的困境探究

由于公共資源交易涉及面廣、問題復(fù)雜，深層次矛盾較多，管理機(jī)制難以充分激發(fā)轄區(qū)內(nèi)市場主體的活力，同時(shí)蘇州市公共資源交易體量龐大，“弱市強(qiáng)縣”的特點(diǎn)突出，問題集中表現(xiàn)為組建“市縣一體化”的目標(biāo)滯后與行動(dòng)乏力，推進(jìn)市縣一體化建設(shè)過程中面臨著眾多困境。

1. 定位屬性難以界定，多重身份亟須厘清

國家層面關(guān)注公共資源交易中心的平臺(tái)功能，強(qiáng)調(diào)平臺(tái)在場所、專家抽取、信息等層面的服務(wù)屬性；江蘇省級層面進(jìn)一步從交易系統(tǒng)、信息載體、身份互認(rèn)、行政監(jiān)管共4個(gè)層面界定其職能定位。蘇州市公共資源交易中心被界定為致力于為入場交易主體提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的平臺(tái)。

然而，受工作任務(wù)復(fù)雜和改革前各機(jī)構(gòu)性質(zhì)的影響，當(dāng)前中心兼具多重身份。一是平臺(tái)和服務(wù)功能，負(fù)責(zé)住建、交通、水利工程建設(shè)等領(lǐng)域標(biāo)前、標(biāo)中、標(biāo)后各個(gè)階段的交易管理；二是交易功能，如政府采購、藥品采購、土地礦產(chǎn)交易等內(nèi)容，政府采購中心使中心兼具政府集中采購代理的角色，起到中介機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用；三是作為企業(yè)服務(wù)產(chǎn)權(quán)交易的功能。監(jiān)管職能尚未明確、多重身份任務(wù)繁多，“小馬拉大車”成為公共資源交易中心身份的真實(shí)寫照，屬性定位亟須明確。

2. “弱市強(qiáng)縣”問題突出，平臺(tái)建設(shè)差異巨大

蘇州市公共資源交易中心平臺(tái)整合關(guān)鍵是將分中心交易平臺(tái)納入市本級平臺(tái)，整合過程中實(shí)現(xiàn)平臺(tái)使用、服務(wù)細(xì)則和考核標(biāo)準(zhǔn)的一致性。蘇州市強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，離不開轄區(qū)內(nèi)繁榮的區(qū)縣支持，尤其是經(jīng)濟(jì)體量巨大的昆山、張家港等地。平臺(tái)整合過程中，將分中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)入口添加到市本級網(wǎng)站平臺(tái)界面，具體的交易和管理仍留給縣區(qū)轄區(qū)內(nèi)公共資源交易中心完成，管理制度、平臺(tái)建設(shè)、交易制度、人財(cái)物等尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，形成“弱市強(qiáng)縣”背景下的“散裝”模式。

“弱市強(qiáng)縣”背景下，縣區(qū)中心領(lǐng)先蘇州市本級中心的“倒掛現(xiàn)象”較為突出，制約了市縣一體化的進(jìn)程。一是平臺(tái)建設(shè)“下優(yōu)于上”，以建設(shè)工程電子化平臺(tái)建設(shè)為例，吳江分中心平臺(tái)開發(fā)時(shí)間領(lǐng)先市本級平臺(tái)13年，地方財(cái)政對平臺(tái)開發(fā)建設(shè)投入力度較大，系統(tǒng)建設(shè)較早、平臺(tái)先進(jìn)、運(yùn)行穩(wěn)定，整體上領(lǐng)先于市本級平臺(tái)，統(tǒng)一平臺(tái)的阻力較大；二是分級財(cái)政激勵(lì)配置不足，市本級平臺(tái)無法從人員編制層面形成有效激勵(lì)，地方財(cái)政對于分中心的支持力度較大，因此分中心所在縣級市的人財(cái)物等相對市本級更具優(yōu)勢。蘇州市公共資源交易中心與分中心在平臺(tái)建設(shè)、交易情況方面的差異如表1和圖3所示。

3. 技術(shù)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不一，數(shù)據(jù)整合面臨難題

蘇州市公共資源交易中心面臨國土、財(cái)政、水利等強(qiáng)勢上級部門，各交易系統(tǒng)的規(guī)則制度不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通，交易系統(tǒng)、軟件設(shè)備存在壁壘，交易場地、評標(biāo)專家信息、投標(biāo)單位誠信記錄等信息無法共享。蘇州市轄區(qū)內(nèi)的公共資源交易中心的具體工作任務(wù)和相關(guān)的運(yùn)行、交易和管理尚未形成一體化、規(guī)范性的操作細(xì)則和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不同層級的交易中心尚未實(shí)現(xiàn)交易中心業(yè)務(wù)的全面開展和系統(tǒng)處理。市域范圍內(nèi)公共資源交易規(guī)則和流程呈現(xiàn)差異化狀態(tài)，各交易主體在不同縣域、不同交易行業(yè)、不同平臺(tái)上的信息無法共享，嚴(yán)重降低了區(qū)域內(nèi)公共資源交易的組織運(yùn)行和資源利用效率。

數(shù)據(jù)賦能和數(shù)字治理水平亟待提高，亟須推進(jìn)數(shù)字賦能和數(shù)據(jù)賦權(quán)高效化、便利化管理模式的轉(zhuǎn)型升級。信用信息共享平臺(tái)、在線審批監(jiān)管平臺(tái)等數(shù)據(jù)共享不暢導(dǎo)致交易監(jiān)管過程中出現(xiàn)漏洞，信息資源無法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域共享、評標(biāo)專家信息存在壁壘造成評標(biāo)“常委”專家、評標(biāo)專家“朋友圈”等評標(biāo)痛難點(diǎn)問題。各地交易系統(tǒng)流程、功能和操作要求等差異較大，部分設(shè)備軟件不可跨區(qū)使用造成交易主體的不便和巨大的資源浪費(fèi)，如蘇州市公共資源交易中心每年的信息費(fèi)消耗約千萬元，每個(gè)分中心信息維護(hù)費(fèi)用約為百萬元，昆山分中心更是高達(dá)千萬，信息建設(shè)投入上耗費(fèi)大量人力物力成本。

四、 國內(nèi)公共資源交易中心建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

我國諸多地區(qū)在公共資源交易市縣一體化改革方面進(jìn)行了積極探索，針對共性問題和地方特色問題的眾多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。根據(jù)各地公共資源交易中心的管理體制安排，可將管理經(jīng)驗(yàn)歸納為以下4種模式。

1. 綜合管理與部門管理結(jié)合模式

該模式體現(xiàn)為“一委一辦一中心”的管理體制，要求政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行雙重管理，有關(guān)業(yè)務(wù)職能部門負(fù)責(zé)人作為成員，共同成立公共資源交易綜合管理委員會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管和決策作用；下設(shè)綜合管理辦公室對于具體的公共資源交易工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)管；公共資源交易中心則在管理委員會(huì)及其辦公室的監(jiān)督指導(dǎo)下負(fù)責(zé)具體的交易業(yè)務(wù)操作。典型省市如廣州市、長沙市、青海省、鄂爾多斯市、蘭州市等。

2. 發(fā)改部門牽頭行業(yè)部門管理模式

該模式一般體現(xiàn)為“市縣垂直管理”的管理體制，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、管理制度、系統(tǒng)架構(gòu)、規(guī)則體系等各層面達(dá)到市域范圍內(nèi)的統(tǒng)一；同時(shí)，發(fā)改部門牽頭負(fù)責(zé)各部門、單位的聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)全市各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)。山東省淄博市為該模式的典型代表。

3. 政務(wù)服務(wù)與交易中心一體管理模式

該模式一般體現(xiàn)為“分中心雙重管理”的管理體制，即人、財(cái)、物歸所屬地管理，業(yè)務(wù)接受市交易中心的垂直管理。在將公共資源交易與政務(wù)服務(wù)歸為一體的同時(shí)，也運(yùn)用政務(wù)新媒體持續(xù)推進(jìn)政府采購電子化，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)整合。廣東省佛山市為該模式的典型代表。

4. 專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合執(zhí)法管理模式

該模式體現(xiàn)為“統(tǒng)一規(guī)則、集中監(jiān)管”的管理體制，即平臺(tái)系統(tǒng)、服務(wù)細(xì)則、考核標(biāo)準(zhǔn)做到市縣一體，由公管局統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，區(qū)縣集中行業(yè)監(jiān)管?；凇敖y(tǒng)一規(guī)則、集中監(jiān)管”的管理體制，安徽省宣城市的公共資源交易行政管理體制改革取得較大成效。

以上國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，面臨復(fù)雜的公共資源交易市場，體制機(jī)制、監(jiān)管模式、制度體系是推動(dòng)公共資源市縣一體化的重要支撐。

第一，集中統(tǒng)一的體制機(jī)制是基本前提。明確公共資源交易平臺(tái)的服務(wù)屬性，確定公共資源交易平臺(tái)符合全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境的具體要求。公共資源交易平臺(tái)整合包括管理制度和平臺(tái)建設(shè)兩個(gè)方面，一方面市縣之間采用統(tǒng)一管理制度有助于統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一考核評價(jià)、統(tǒng)一規(guī)則，降低主體交易成本，有助于公共資源交易中心的管理；另一方面，統(tǒng)一平臺(tái)整合有助于降低地方平臺(tái)開放和維護(hù)成本，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互通共享。

第二，全面綜合的監(jiān)管模式是重要保障。電子監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，是打破區(qū)域壁壘、提升監(jiān)管效率的有效手段。線上協(xié)同監(jiān)管與監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新雙管齊下，通過市場監(jiān)管、職能監(jiān)管與紀(jì)檢監(jiān)管“三合一”的監(jiān)管體制，建立和完善公共資源交易綜合監(jiān)管體系，逐步優(yōu)化內(nèi)外結(jié)合的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。

第三，規(guī)范有序的制度體系是運(yùn)行關(guān)鍵。不斷完善交易制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范。做好制度體系建設(shè)規(guī)劃，制定相關(guān)的實(shí)施辦法或細(xì)則，公共資源交易中心研究出臺(tái)各領(lǐng)域交易規(guī)則、現(xiàn)場監(jiān)督、信用管理、考核評價(jià)等制度規(guī)則。

五、 推進(jìn)公共資源交易市縣一體化改革的優(yōu)化路徑

為促進(jìn)公共資源交易活動(dòng)規(guī)范有序、交易市場健康有序運(yùn)行，進(jìn)一步提升公共資源交易中心的服務(wù)效能，破解交易碎片化帶來的諸多難題，結(jié)合其他城市公共資源交易中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合蘇州市“弱市強(qiáng)縣”的特點(diǎn)，提出以下優(yōu)化路徑。

1. 強(qiáng)化全市頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)規(guī)則制度一體化

第一，明確中心定位屬性是推動(dòng)市縣一體化改革的前提條件。一是明確平臺(tái)的公共、公益屬性，繼而在改革方向和制度規(guī)劃過程中，處理好服務(wù)與管理的關(guān)系，既要防止權(quán)力過于集中，又要防止管理不到位、中心地位低下的局面；二是市委市政府應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)制定市、縣兩級交易平臺(tái)的整合預(yù)案，推動(dòng)市縣垂直管理改革。

第二，規(guī)范全市各行業(yè)管理制度。建立適用于全市范圍內(nèi)的公共資源交易制度，各類住房建設(shè)、水利、交通、財(cái)政、衛(wèi)生、國土等各有關(guān)行業(yè)行政主管部門可以依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定結(jié)合行業(yè)實(shí)際，制定交易流程、實(shí)施細(xì)則及交易目錄等各項(xiàng)配套制度。

第三，加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)。對于場內(nèi)交易，中心應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)服務(wù)制度，消除各交易主體進(jìn)場交易的后顧之憂；加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)，中心應(yīng)將交易信息、專家信息、主體信息、信用信息進(jìn)行及時(shí)公示和統(tǒng)籌利用。

2. 助推市縣垂直管理，推進(jìn)信息建設(shè)一體化

第一，多途徑推動(dòng)市縣垂直管理。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)合上級業(yè)務(wù)主管部門成立相應(yīng)的公共資源交易管理工作聯(lián)席會(huì)議或改革工作專項(xiàng)小組，必要時(shí)可借助其他部門的力量，如通過紀(jì)檢部門領(lǐng)銜推進(jìn)、聯(lián)合約談等方式順利完成改革。人員編制上，確保人員編制等條件充足到位，對工作人員加強(qiáng)教育、引導(dǎo)、培訓(xùn)，市級公共資源交易中心實(shí)現(xiàn)對縣（市）交易中心的人員的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一監(jiān)督考核。資金分配上，加大蘇州市對于統(tǒng)一交易平臺(tái)的資金扶持，市級平臺(tái)合理分配資金，將網(wǎng)上交易、場地統(tǒng)一管理等不同用途的資金進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)市縣區(qū)域內(nèi)平臺(tái)統(tǒng)一維護(hù)。

第二，加快信息一體化建設(shè)。首先，建設(shè)開放數(shù)據(jù)和服務(wù)目錄管理、數(shù)據(jù)服務(wù)管理等，整合各平臺(tái)信息系統(tǒng)。其次，以軟件建設(shè)為依托，整合開發(fā)適宜的軟件系統(tǒng)，提升公共資源交易總中心系統(tǒng)平臺(tái)的實(shí)力。最后，加強(qiáng)市級平臺(tái)與縣級分中心的交流，充分發(fā)揮“散裝”優(yōu)勢，對于各區(qū)縣已有的信息化平臺(tái)，擇優(yōu)選擇某個(gè)區(qū)縣的平臺(tái)建設(shè)亮點(diǎn)，取其長處用于市級平臺(tái)的建設(shè)，綜合打造適用于全市各區(qū)縣的一體化平臺(tái)。

3. 密切層級溝通協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

第一，推動(dòng)市級平臺(tái)與縣級分中心的交流，建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，增強(qiáng)市級平臺(tái)與縣級分中心之間的工作密切度，增強(qiáng)工作互惠程度，提高組織認(rèn)同度。健全蘇州市公共資源交易中心與各分中心之間的工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制，推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)的信息資源共享，完善市縣平臺(tái)在工作、改革過程中的銜接、會(huì)商，由“弱連帶”關(guān)系向“強(qiáng)連帶”關(guān)系轉(zhuǎn)變。

第二，明確集中監(jiān)管與行業(yè)主管部門的職責(zé)邊界。在既有的法律法規(guī)及各級政府出臺(tái)的相關(guān)文件基礎(chǔ)上，由各行業(yè)主管部門派出負(fù)責(zé)人，成立聯(lián)席會(huì)議工作小組，從而形成權(quán)責(zé)明確、適應(yīng)公共資源交易發(fā)展需要的監(jiān)管體系。嘗試構(gòu)建智能監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和行政監(jiān)察“三位一體”的監(jiān)管機(jī)制，通過對市本級平臺(tái)的升級更新，由紀(jì)委部門牽頭建設(shè)監(jiān)管系統(tǒng)，各行業(yè)部門通過公共資源交易中心特定窗口進(jìn)入，進(jìn)行信息接收、處罰信息等操作，逐步建立覆蓋公共資源交易中心和產(chǎn)權(quán)交易中心的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制。

公共資源交易平臺(tái)一體化是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、促進(jìn)交易平臺(tái)優(yōu)化升級的重要舉措。助推交易平臺(tái)一體化的過程中，制度體系、組織架構(gòu)、技術(shù)平臺(tái)等層面的阻礙也逐漸顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為服務(wù)平臺(tái)屬性與復(fù)雜工作任務(wù)的沖突，“弱市強(qiáng)縣”與市縣一體化要求的沖突，“九龍治水”與聯(lián)合監(jiān)管的沖突。

立足全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的目標(biāo)，公共資源交易平臺(tái)市縣一體化建設(shè)過程中要有意識地提高政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。強(qiáng)化全市頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)規(guī)則制度一體化，明確公共資源交易平臺(tái)的定位屬性，提高政策的統(tǒng)一性；從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、資金分配等多維度助推市縣垂直管理，推進(jìn)信息建設(shè)一體化，提升執(zhí)行的協(xié)同性；密切層級溝通協(xié)作，構(gòu)建綜合監(jiān)管體系，保證規(guī)則的一致性。

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基金項(xiàng)目：2021年江蘇省研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“公共資源交易管理體制改革模式及其影響因素研究”（項(xiàng)目編號：KYCX21_0416）的階段性成果；2020年度江蘇省第五期“333高層次人才培養(yǎng)工程”科研資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：BRA2020279）資助；本文系“蘇州市公共資源交易行政管理體制改革研究”課題研究階段性成果。

作者簡介：呂麗芹（1998-），女，碩士研究生，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c公共政策；彭樂穎（1996-），女，碩士研究生，南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院管理學(xué)院助教，研究方向?yàn)榛鶎又卫?；范煒烽?975-），男，博士，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，南京理工大學(xué)數(shù)字政府與基層治理研究中心主任，研究方向?yàn)閿?shù)字政府與基層治理。

（收稿日期：2022-04-18? 責(zé)任編輯：高 雅）