增強(qiáng)縣城對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力

文_仝志輝

縣域城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，為真正根據(jù)一縣的資源和條件，充分利用內(nèi)外動能，謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展提供了新一輪機(jī)會。這其中，縣域城鎮(zhèn)化在縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用，需要對其如何支撐縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)定位和作用挖掘。

一、根據(jù)縣域不同類型，定位縣城作用

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）及“十四五”規(guī)劃中有關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件，已經(jīng)對縣城進(jìn)行了大致分類。文件中明確提到的有“大城市周邊縣城”“有交通和資源優(yōu)勢的縣城”“邊境縣城”和“農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)之內(nèi)的縣城”，并且對這些縣城的發(fā)展提出了較為明確的支持措施。這些分類覆蓋了大部分的縣城。有學(xué)者統(tǒng)計，2021年在1866個縣和縣級市中，產(chǎn)糧大縣和重點生態(tài)縣占比較大，分別為1039個和819個。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有助于維護(hù)國家糧食和生態(tài)安全。如果我們把產(chǎn)糧大縣都算在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)之內(nèi)的縣，那也就包含了一半以上的縣。

在各類縣中，居于一端的是在大城市周邊和城市圈中的縣，由于有交通優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，這些縣的縣城應(yīng)該在本縣承接城市輻射中發(fā)揮引領(lǐng)作用，主動承接一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和專業(yè)市場功能，由此，可以形成與大城市和城市群的產(chǎn)業(yè)配套。這樣的縣城在具體承接什么產(chǎn)業(yè)時，有一定的選擇空間，當(dāng)然也特別考驗縣委、縣政府的遠(yuǎn)見和耐心。但不管發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，對于營商環(huán)境、人才儲備、服務(wù)保障都是需要加強(qiáng)的，要在扶持具體產(chǎn)業(yè)的同時，發(fā)展通用型的產(chǎn)業(yè)接納和促進(jìn)能力。

而居于另一端的是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主的縣和產(chǎn)糧大縣。這樣的縣工商業(yè)基礎(chǔ)較弱，交通和區(qū)位優(yōu)勢不明顯，幾乎無法進(jìn)入百強(qiáng)縣行列，而百強(qiáng)縣主要是沿海和城市圈中的縣，其產(chǎn)值絕大部分來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些農(nóng)業(yè)縣和產(chǎn)糧大縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是早日形成現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民和小農(nóng)戶協(xié)同經(jīng)營的局面，而縣城則應(yīng)致力于提供農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)產(chǎn)品加工以及其他農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)，同時作為縣域內(nèi)教育、醫(yī)療和各種文化和生活服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)力量。推動這類縣城發(fā)展必須有縣委、縣政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌?！兑庖姟分赋?，推動位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

對于有資源和交通優(yōu)勢的縣城，則要力爭發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，成為專業(yè)功能縣城。什么是專業(yè)功能縣城？專業(yè)功能縣城有兩層含義。一是該縣城在全國具有一定的特色和影響力，甚至在全國某類產(chǎn)業(yè)中排名靠前；二是該縣城對于本地鄉(xiāng)村發(fā)展以及區(qū)域發(fā)展格局具有明顯帶動作用。與大中城市相比，縣城經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)體系相對單一，但可以通過特定產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群的培育，向“小而美、小而?！狈较虬l(fā)展。但是，成長為專業(yè)功能縣城需要多方面條件。具有發(fā)展成專業(yè)功能縣城的縣在所有縣中應(yīng)該不會超過1／4。專業(yè)功能縣城是優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果。究竟以現(xiàn)有的哪些產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，除了要進(jìn)行空間上的區(qū)域分析，也還需要進(jìn)行歷史和未來發(fā)展趨勢分析。

目前我國不少縣城已經(jīng)具備了專業(yè)功能。先進(jìn)制造業(yè)方面，浙江海寧、福建晉江等不少縣城已經(jīng)形成“一鎮(zhèn)一品”“一村一品”的產(chǎn)業(yè)集群。具有交通區(qū)位優(yōu)勢的縣城有意識地推動地方性、區(qū)域性中心市場形成，朝著商貿(mào)流通方向大步邁進(jìn)。一些生態(tài)資源比較密集的縣城成為鄉(xiāng)村旅游的熱點區(qū)域。此外，《意見》提到的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)縣城、邊境縣城同樣也可以形成一定的專業(yè)功能。縣城同樣可以做強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)。專業(yè)功能縣城要培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，培育先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能。要找準(zhǔn)縣城在推動地方產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)中的地位，從遠(yuǎn)及近，從宏觀到具體，找到縣城發(fā)展的位置和方向，才能有的放矢，成就未來。

二、科學(xué)制定縣域發(fā)展規(guī)劃，定位縣城作用

縣城推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要科學(xué)的縣域發(fā)展藍(lán)圖。不能僅僅把藍(lán)圖設(shè)計理解為由政府采購咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)，而應(yīng)該是真正匯集民智、凝聚共識，進(jìn)行在較長時間內(nèi)可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的設(shè)計。這樣的藍(lán)圖要通過加強(qiáng)對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的研究，推動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃、人才培養(yǎng)、技術(shù)支撐、后續(xù)服務(wù)、電商支持等協(xié)同推進(jìn)、持續(xù)提升。

縣域發(fā)展要依托縣域發(fā)展的歷史脈絡(luò)。首先要深入理解縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史。要特別注意梳理縣城與周邊城市、縣城與縣域內(nèi)鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)展的歷史，梳理縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通狀況、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變動的歷史，在歷史脈絡(luò)中知曉其由來，為規(guī)劃縣城空間和產(chǎn)業(yè)布局打好基礎(chǔ)。

在縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史分析基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步研判縣城與本縣農(nóng)村之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能的協(xié)同關(guān)系和融合機(jī)會?？h城產(chǎn)業(yè)在以往的發(fā)展歷史中，可能客觀上已經(jīng)具有了聯(lián)通周邊城市與縣域，聯(lián)通縣城與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的連接作用，也可能還沒有形成十分清晰的產(chǎn)業(yè)連接關(guān)系。要認(rèn)清以縣城為中心的各個尺度內(nèi)的空間、產(chǎn)業(yè)和人口布局對于縣域產(chǎn)業(yè)的提升和其內(nèi)外融合度構(gòu)成怎樣的資源條件或約束，設(shè)計更加積極有效的政策工具。

一個縣的交通區(qū)位和在區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局中的地位不是自己選擇的，在城鄉(xiāng)融合背景下，縣域發(fā)展藍(lán)圖不能想當(dāng)然、關(guān)起門來自我設(shè)定，必須基于歷史發(fā)展脈絡(luò)、區(qū)位條件和在區(qū)域發(fā)展中的位置。在既有的區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)格局中，通過協(xié)調(diào)與鄰近縣的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)融合規(guī)劃，通過構(gòu)建縣域內(nèi)的合理城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工和產(chǎn)業(yè)融合關(guān)系，就可以更好發(fā)揮縣城在連接城鄉(xiāng)和發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)中的樞紐作用。在科學(xué)設(shè)定縣域發(fā)展藍(lán)圖的基礎(chǔ)上，可以更加清晰地定位縣城發(fā)展，以更好地發(fā)揮縣城連接城鄉(xiāng)的樞紐作用和在縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)能力。

縣域發(fā)展規(guī)劃要立足縣域生態(tài)條件和資源優(yōu)勢，把城鄉(xiāng)融合共生同人與自然和諧共生結(jié)合起來，挖掘縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的新潛力。部分在區(qū)域發(fā)展中明顯不具有高質(zhì)量發(fā)展競爭優(yōu)勢的縣域，要避免一味盲目融入縣域外部循環(huán)體系，要提升縣域自主發(fā)展能力，特別是把鄉(xiāng)村振興作為工作重點，培育和壯大縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)。

三、推動縣城在連接城鄉(xiāng)和發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮樞紐作用

推動縣城在連接城鄉(xiāng)中發(fā)揮樞紐作用，就要發(fā)揮縣城的信息、人才流動、商業(yè)消費優(yōu)勢，使這些優(yōu)勢成為推動本地人才和就業(yè)人口聚集的力量。要培育縣城內(nèi)生增長動力和“造血”能力，引導(dǎo)縣域特色經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。

在科學(xué)確定本縣特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之后，可以讓縣城在發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮更大作用。全國相當(dāng)部分的縣建有各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、電商創(chuàng)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，可以用來引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。要進(jìn)一步結(jié)合本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中謀劃產(chǎn)業(yè)升級。要根據(jù)需要配置公共配套設(shè)施，健全標(biāo)準(zhǔn)廠房、通用基礎(chǔ)制造裝備、共性技術(shù)研發(fā)儀器設(shè)備、質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲集散回收設(shè)施。鼓勵農(nóng)民工集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)及企業(yè)建設(shè)集體宿舍。

縣城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)不能僅僅只關(guān)注產(chǎn)值和稅收，而要從“將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵主體留在縣城”的高度，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，充實產(chǎn)業(yè)園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時，要高度關(guān)注如何利用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)改造現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)數(shù)字化升級。結(jié)合縣域可以借用和調(diào)動的產(chǎn)業(yè)和人才力量，就縣域產(chǎn)業(yè)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)改造謀劃新路，力爭實現(xiàn)彎道超車或跟進(jìn)發(fā)展。

要建立健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理體制，進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園對縣域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的示范帶動作用。進(jìn)行基礎(chǔ)性的、輻射面廣的數(shù)字技術(shù)改造和管理創(chuàng)新，摒棄盲目追求引進(jìn)大企業(yè)、大項目一舉帶動發(fā)展的傾向。產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展管理改革要不拘一格，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會資本和專業(yè)人才的作用。

為了推動縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對于就業(yè)的促進(jìn)作用，需要將優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和本地職業(yè)教育、人才工作等結(jié)合起來。發(fā)揮職業(yè)教育在推動本地就業(yè)人口技能提升中的作用，不僅要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸送新生人才，而且要為提升現(xiàn)有就業(yè)人口職業(yè)技能發(fā)展進(jìn)行經(jīng)常性和針對性培訓(xùn)。要發(fā)揮各類教育途徑提升本地就業(yè)人口職業(yè)技能的作用。

要形成縣城濃郁的創(chuàng)業(yè)氛圍。發(fā)揮本縣在外的企業(yè)家、成功人士對本地青年的激勵和引導(dǎo)作用，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，發(fā)展多樣態(tài)的創(chuàng)業(yè)教育和創(chuàng)業(yè)促進(jìn)活動。樹立本地創(chuàng)業(yè)青年的典型。利用周末、節(jié)假日，推動開展本縣外出務(wù)工青年參與回報家鄉(xiāng)志愿服務(wù)活動。

四、確立縣城支撐縣域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新格局

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)?？h域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能僅僅用產(chǎn)值來衡量，而應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展角度，更加注重縣域產(chǎn)業(yè)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力。

縣域要重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。要突出特色、錯位發(fā)展，因地制宜發(fā)展一般性制造業(yè)。培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。根據(jù)文化旅游資源稟賦，培育文化體驗、休閑度假、特色民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。

要搭建縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)框架，建立自然資源、社會資源、政策資源等要素間的互饋聯(lián)動，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境，為企業(yè)提供良好的發(fā)展氛圍。對于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，地方政府通過與市場及社會多元主體的密切合作優(yōu)勢互補(bǔ)，引導(dǎo)體制內(nèi)的行政力量、人力資源、聲譽(yù)資本和政策信息等稀缺要素注入特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

縣城帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有綜合系統(tǒng)理念，為縣域產(chǎn)業(yè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局奠基。縣城處于縣域發(fā)展的樞紐地位?？茖W(xué)的縣城發(fā)展規(guī)劃可以推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村從“分割”走向逐步“融合”，促進(jìn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在人口、空間、基礎(chǔ)設(shè)施、資本市場、科學(xué)技術(shù)、公共服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素上互聯(lián)互通，推動縣域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化“向下”對接鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村振興“向上”銜接城鎮(zhèn)發(fā)展。要率先通過縣城空間格局的自主調(diào)整，豐富產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)類型，通過交通、物流、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會循環(huán)融合“梗阻”，把縣域產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)與加工、產(chǎn)品與市場、企業(yè)與農(nóng)戶協(xié)調(diào)起來，促進(jìn)縣域“產(chǎn)、城、鄉(xiāng)村、人”的空間布局共生，為縣域產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局構(gòu)建框架，打下基礎(chǔ)。

縣城帶動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要確立共建共享目標(biāo)，促進(jìn)共同富裕。當(dāng)前，縣級政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和經(jīng)營者角色確立起來了。而新一輪以縣為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要更多凝聚本地力量，這就需要建立縣、鄉(xiāng)、村三級產(chǎn)業(yè)發(fā)展一盤棋的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制。

要讓縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)縣內(nèi)各產(chǎn)業(yè)鏈主體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中強(qiáng)身健體，獲得實實在在的利益。尤其是要支撐具有長遠(yuǎn)發(fā)展能力的主體，如鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、本地農(nóng)戶為主的合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。不能只重視求短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升，而要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈健全發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)聯(lián)方的能力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈長期健康發(fā)展。

縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要處理好與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行地區(qū)浙江省，已經(jīng)有深度參與縣域發(fā)展的咨詢機(jī)構(gòu)提出縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的幾個“不能”：不能不切實際地上缺乏市場基礎(chǔ)的大型文旅項目；不能進(jìn)行不以農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟(jì)壯大為前提的招商引資；不能將鄉(xiāng)村小產(chǎn)業(yè)排除到政策激勵范圍之外，“不符合共同富裕的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，應(yīng)該擱置”。這些凝結(jié)著豐富經(jīng)驗教訓(xùn)的告誡，特別值得記取。其核心精神是，縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是包容性產(chǎn)業(yè)，是可持續(xù)產(chǎn)業(yè)，是富民產(chǎn)業(yè)?？h城在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)上的促進(jìn)作用，要以能促進(jìn)共建共享為目標(biāo)。

針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短的問題，要縱向延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的作用，并利用好鄉(xiāng)村人文資源和自然資源開發(fā)旅游項目。但是一個縣的力量有限，要延長產(chǎn)業(yè)鏈，就要選產(chǎn)業(yè)鏈上最能實現(xiàn)突破的主體，選最能夠進(jìn)行區(qū)域聯(lián)合和產(chǎn)業(yè)聯(lián)合的來加以重點培植。

縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要長遠(yuǎn)謀劃文化產(chǎn)業(yè)。既要以產(chǎn)業(yè)聚人，也要以文化留人。縣城要充分挖掘縣里的文博、歷史、非遺、手工藝等資源，打造展示中心、導(dǎo)流中心、文創(chuàng)中心。縣城還要作為縣城內(nèi)公益活動支持的中心，努力為縣域生活創(chuàng)造地方特色。