環(huán)境健康風(fēng)險背景下環(huán)境民事公益訴訟芻議

摘要：現(xiàn)行立法和司法解釋允許對于具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，但由于其救濟(jì)理念的滯后和具體制度的不完善，在司法實踐中難以應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的科學(xué)不確定性，預(yù)防對公眾的環(huán)境健康損害。為此，有必要基于風(fēng)險預(yù)防原則，有序擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍，細(xì)化完善相關(guān)舉證責(zé)任的分配規(guī)則，并實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度和風(fēng)險評估制度的有效銜接。

關(guān)鍵詞：環(huán)境健康風(fēng)險;環(huán)境民事公益訴訟;風(fēng)險預(yù)防原則;比例原則

中圖分類號：D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0060-03

隨著人們對自然認(rèn)識和改造程度的加深，環(huán)境問題的科學(xué)不確定性越發(fā)突出。如何在風(fēng)險社會的背景下應(yīng)對不斷更新的環(huán)境問題，成為我國環(huán)境公共利益保護(hù)過程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。環(huán)境民事公益訴訟制度是近年來我國保護(hù)環(huán)境公共利益發(fā)展最為迅速和有效的手段，本應(yīng)成為環(huán)境健康風(fēng)險防控的重要環(huán)節(jié)。但目前我國的法律從立法到司法實務(wù)，對潛在的環(huán)境風(fēng)險均未給予足夠的重視，成為我國環(huán)境公共利益保護(hù)領(lǐng)域的一個空白，本文現(xiàn)就此作一探討。

一、問題的提出

（一）常州外國語學(xué)校事件

2016年4月17日，央視新聞頻道《新聞直播間》節(jié)目報道，江蘇省常州市爆發(fā)了一起嚴(yán)重的環(huán)境污染致害事件。常州外國語學(xué)校搬入新校區(qū)后，發(fā)現(xiàn)其北側(cè)一個已經(jīng)搬遷且正在進(jìn)行土壤修復(fù)的化工廠所在地塊在施工的過程中散發(fā)出異味。學(xué)生家長自發(fā)組織九百余位學(xué)生進(jìn)行了體檢，其中493名學(xué)生血壓指標(biāo)檢測顯示異常，個別學(xué)生被檢測出淋巴癌、白血病等惡性疾病。4月25日，常州市政府發(fā)布消息稱，調(diào)查發(fā)現(xiàn)在常州外國語學(xué)校相鄰地塊施工修復(fù)過程中，新北區(qū)監(jiān)管部門對原常隆地塊修復(fù)監(jiān)管工作沒有落實到位，該地塊沒有按時完成土壤修復(fù)工程，修復(fù)施工單位沒有按照要求采取防護(hù)措施，而學(xué)校在該地塊尚未修復(fù)完工的情況下仍然進(jìn)行了搬遷[1]。4月29日，環(huán)保組織“自然之友”和中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會共同向常州市中院提起了環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令江蘇長隆化工有限公司、常州常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司三被告承擔(dān)消除影響、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、賠禮道歉、承擔(dān)原告因本訴訟支出的污染檢測費等法律責(zé)任。5月16日，常州市中院以“常州市政府即常州市新北區(qū)政府在本案訴訟開始前即對案涉污染地塊實施應(yīng)急處理，并正在組織開展相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)”“兩原告提起本案公益訴訟維護(hù)社會環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實現(xiàn)”“案涉地塊于2009年由常州市新北國土儲備中心協(xié)議收儲并實際交付”等理由，于2017年1月25日做出了駁回原告訴訟請求的判決①。

（二）榮華公司非法排污事件

常州外國語學(xué)校事件是我國近年來危害程度最深、社會影響力最大的環(huán)境公共利益受損相關(guān)案件，但其并非個例，我國還存在諸多社會影響力不及該事件，卻更為普遍的環(huán)境相關(guān)事件。2011年12月，武威市榮華工貿(mào)有限公司污水處理廠開始將未經(jīng)處理的工業(yè)廢水用于本公司投資建成的榮生沙漠公路兩側(cè)樹木的灌溉，并將生產(chǎn)廢水通過暗管排入沙漠深處。武威市涼州區(qū)發(fā)放鎮(zhèn)沙子溝周邊村民表示，榮華公司的排污行為已經(jīng)對自己的生產(chǎn)生活造成了嚴(yán)重的影響，不僅時常能夠聞到惡臭的氣味，賴以生存的飲用水和農(nóng)業(yè)用水遭到污染，在未經(jīng)任何處理的情況下，就呈現(xiàn)出肉眼可見的藍(lán)色，許多村民被迫搬離。后經(jīng)生態(tài)環(huán)境部（現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部）環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合北京師范大學(xué)組成的技術(shù)組判斷，僅2014年5月28日至2015年3月6日，榮華公司每日平均排放971噸、累計排放271654噸工業(yè)廢水，其中有187939噸用于灌溉榮生沙漠公路兩側(cè)的樹木，83715噸通過鋪設(shè)的暗管排入了騰格里沙漠腹地。通過無人機(jī)航拍和GPS定位，榮華公司的非法排污行為導(dǎo)致騰格里沙漠中形成大小不等的污水坑塘共計23處，污染沙體面積達(dá)265.81畝②。事件發(fā)生后，沙子溝村村民因榮華公司非法排污行為產(chǎn)生的直接和間接損失，未能進(jìn)入司法程序，也未得到任何賠償。

二、環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的不足

（一）舉證責(zé)任分配制度不明

根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第1230條的規(guī)定，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞引起的損害賠償案件，應(yīng)當(dāng)由加害人承擔(dān)污染行為和損害后果之間不存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任。這一舉證責(zé)任的分配規(guī)則沿襲了《侵權(quán)責(zé)任法》第66條的規(guī)定，是完全的“舉證責(zé)任倒置”模式[2]。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《環(huán)境保障意見》）和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)解釋》）則要求受害人初步證明污染行為和損害后果之間存在“關(guān)聯(lián)性”，即污染行為和損害后果之間因果關(guān)系存在的可能性。

筆者認(rèn)為，盡管在《民法典》生效后，《侵權(quán)責(zé)任法》將同時廢止，但《環(huán)境侵權(quán)解釋》和《環(huán)境保障意見》的規(guī)定相較于絕對的“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則更具有合理性，而且在我國司法實務(wù)界和學(xué)術(shù)界也得到了普遍的認(rèn)可。環(huán)境健康風(fēng)險問題相較于普通的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，所要解決的不是事后的救濟(jì)，而是在損害發(fā)生以前，對于損害發(fā)生的可能性進(jìn)行評估和控制。故其證明對象事實上是一種“尚不明朗的事實狀態(tài)”，科學(xué)不確定性的程度明顯更高，承擔(dān)因果關(guān)系舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人勝訴的難度遠(yuǎn)高于對方當(dāng)事人。因此，相較于普通的環(huán)境侵權(quán)，環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任規(guī)則有必要更加嚴(yán)謹(jǐn)。

（二）對欠發(fā)達(dá)地區(qū)重視不足

環(huán)境問題的損害后果沒有國界之分，在一國之內(nèi)更不會因為地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的差距而存在區(qū)別，但事實上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平在一定程度上確實制約著對三四線城市和農(nóng)村地區(qū)所遭受到環(huán)境損害的重視程度，這些相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)所遭受到的環(huán)境健康風(fēng)險事件甚至環(huán)境污染事件多未能進(jìn)入環(huán)境民事公益訴訟程序。前述榮華公司非法排污事件即為眾多案件中極為普通又非常典型的一個案例，該公司非法排污給沙子溝村的生態(tài)環(huán)境以及村民造成的損害后果，包括后續(xù)潛在的環(huán)境健康風(fēng)險均未受到法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織的關(guān)注，村民未能到任何賠償，不能不說是環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的缺失。

三、環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的原則

（一）風(fēng)險預(yù)防原則

風(fēng)險預(yù)防原則是應(yīng)對科學(xué)不確定性最為直接有效的法律原則，其經(jīng)典表述源自1998年的《溫斯布萊德申明》：當(dāng)一項活動對人類健康和環(huán)境產(chǎn)生了威脅時，即使因果關(guān)系不能從科學(xué)上完全證明，也應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施[3]。結(jié)合風(fēng)險預(yù)防原則的定義可知，該原則的目的在于處理一定程度的風(fēng)險危害、科學(xué)不確定性和該科學(xué)不確定性帶來的危害可能性能否成為拒絕或延遲行動的理由這三者之間的關(guān)系[4]。根據(jù)預(yù)防程度的不同，風(fēng)險預(yù)防原則可以分為強(qiáng)風(fēng)險預(yù)防原則和弱風(fēng)險預(yù)防原則，前者是指只要某項活動有產(chǎn)生嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)損害的可能性，不論這種可能性的大小，都必須完全禁止該項活動的繼續(xù)進(jìn)行;后者是指在禁止某項活動前，要對該項活動產(chǎn)生的風(fēng)險所可能造成的損害結(jié)果和預(yù)防該風(fēng)險所投入的成本進(jìn)行損益比的衡量，如果禁止該項活動所需付出的資源小于或等于對該風(fēng)險所指向損害結(jié)果的救濟(jì)成本，就應(yīng)當(dāng)停止該項活動的實施，反之該項活動則應(yīng)當(dāng)按照原計劃繼續(xù)進(jìn)行。目前，國際社會認(rèn)可并實施的風(fēng)險預(yù)防原則大多屬于弱風(fēng)險預(yù)防原則[5]。合理確定風(fēng)險的等級并將其納入調(diào)整范圍，是目前環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的當(dāng)務(wù)之急。

（二）比例原則

比例原則的核心在于通過法益間、目的與手段間的衡量，選擇對關(guān)系人和一般大眾造成損害最小的方法為之[3]。對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行有效的評估，確定對環(huán)境健康風(fēng)險采取預(yù)防措施的標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)防風(fēng)險轉(zhuǎn)化為實際損害的必要前提。結(jié)合環(huán)境侵權(quán)案件加害人承擔(dān)的無過錯責(zé)任和目前立法選擇的“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，原告即受害人在環(huán)境民事公益訴訟中承擔(dān)的訴訟義務(wù)并不繁重，對提起環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)的環(huán)境公益訴訟設(shè)置一定的風(fēng)險預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)并未超出其訴訟能力。因此，在環(huán)境民事公益訴訟中選擇弱風(fēng)險預(yù)防原則，并同時引入比原原則，根據(jù)對環(huán)境健康風(fēng)險評估的結(jié)果，確定相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)防的適用范圍，能有效緩解環(huán)境健康風(fēng)險所可能產(chǎn)生的損害及其后果的嚴(yán)重程度。

四、環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的完善路徑

（一）擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍

如前所述，目前我國有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的主體僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和滿足一定條件的環(huán)保組織，這一規(guī)定的范圍過于狹窄，導(dǎo)致具有原告資格的主體遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)有實踐中大量環(huán)境民事公益訴訟案件的需求，對于環(huán)境健康風(fēng)險更是無暇顧及。在此基礎(chǔ)上，將環(huán)境健康風(fēng)險納入環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍，只會使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境公共利益被忽視，不利于維護(hù)社會公共利益。筆者認(rèn)為，有必要賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，這樣以來，一方面有利于增加原告主體數(shù)量，減輕目前具有原告資格主體的訴訟壓力，避免原告數(shù)量不足導(dǎo)致對欠發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境問題的忽視;另一方面也可以有效提高民眾參與環(huán)境保護(hù)、維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的意識，切實保障公民的環(huán)境權(quán)。但出于防止濫訴的需要，和環(huán)保組織一樣，有必要對公民提起環(huán)境民事公益訴訟做出一些限制，比如訴訟請求必須與自己有直接的利害關(guān)系等。同時，有必要對不同主體提起的環(huán)境民事公益訴訟案件類型按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，使其能夠在自己的能力范圍內(nèi)提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）風(fēng)險評估制度和環(huán)境民事公益訴訟的有效銜接

最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著的《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解和適用》中指出：“重大風(fēng)險”是指以訴訟過程中涉及的有效證據(jù)材料和當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)能力作為條件，能夠判定對環(huán)境可能造成重大損害危險的一系列行為，不能準(zhǔn)確判定具體環(huán)境損害行為可能性的情形不在此范圍[6]。盡管環(huán)境健康風(fēng)險具有科學(xué)不確定性的基本特征，以現(xiàn)有的科技手段尚無法精確解釋該風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實損害的原理和過程，但這并不意味著可以對任何具有環(huán)境健康風(fēng)險的行為提起相關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟而無需對其進(jìn)行評估。對風(fēng)險的準(zhǔn)確評估是對其進(jìn)行有效防控的前提條件。環(huán)境風(fēng)險進(jìn)入環(huán)境民事公益訴訟程序，并不要求僅有模糊的不安全感，而是要達(dá)到環(huán)境危險標(biāo)準(zhǔn)[3]。這就要求它最起碼有造成實際損害的可能性，有可能對人體健康造成嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)的損害。目前我國已經(jīng)建立起了環(huán)境檢測體系，在此基礎(chǔ)上完善環(huán)境健康風(fēng)險評估制度，明確風(fēng)險的嚴(yán)重程度和可能涉及的人群，并將該信息在合理的范圍內(nèi)向社會和公眾公布，有利于公眾對環(huán)境健康風(fēng)險及時進(jìn)行了解和分析，為提起環(huán)境民事公益訴訟提供科學(xué)的依據(jù)。

五、結(jié)語

為了有效維護(hù)環(huán)境公共利益，環(huán)境民事公益訴訟制度不僅應(yīng)當(dāng)對已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)對有可能造成重大損害的環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行積極的預(yù)防。常州外國語學(xué)校事件是我國近年來社會關(guān)注度最高的生態(tài)損害案件，而榮華公司非法排污事件則是近年來社會發(fā)展中普遍發(fā)生的案例，環(huán)境健康風(fēng)險相關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟在上述兩個事件中的缺席足以說明我國相關(guān)制度的不完善。為了彌補這一缺失，有必要在我國環(huán)境立法中加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)防的理念，使“風(fēng)險預(yù)防原則”成為環(huán)境立法的基本原則之一。同時，在風(fēng)險預(yù)防理念的指引下，還應(yīng)當(dāng)對舉證責(zé)任分配、環(huán)境健康風(fēng)險評估等制度做進(jìn)一步的規(guī)定，使其更具有可操作性，以更好地應(yīng)對實踐中普遍存在的環(huán)境健康風(fēng)險。

注釋：

①江蘇省常州市中級人民法院（2016）蘇04民初214號民事判決書。

②甘肅省武威市涼州區(qū)人民法院（2015）武涼刑初字第381號刑事判決書。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐娟.常州通報外國語學(xué)校污染事件：相關(guān)責(zé)任人被立案調(diào)查[EB/OL].（2016-04-26）[2020-09-02].

https：//www.sohu.com/a/71738594_123877.

[2]薄曉波.論環(huán)境侵權(quán)訴訟因果關(guān)系證明中的“初步證據(jù)”[J].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（5）.

[3]張旭東.預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2017（4）.

[4]何香柏.風(fēng)險社會背景下環(huán)境影響評價制度的反思與變革——以常州外國語學(xué)?！岸镜亍笔录榍腥朦c[J].法學(xué)評論，2017（1）.

[5]朱炳成.環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防原則的理論建構(gòu)與制度展開[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（11）.

[6]于文軒，牟桐.論環(huán)境民事訴訟中“重大風(fēng)險”的司法認(rèn)定[J].法律適用，2019（14）.

作者簡介：張陳昕（1995—），女，漢族，甘肅武威人，單位為福州大學(xué)法學(xué)院，研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）