公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)：困境、定位與路向

張勇

(寧波大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315211)

2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，系統(tǒng)提出了新發(fā)展階段立足縣城這一重要載體開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體部署，標志著我國縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)進入一個新的階段。縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是國家建設(shè)在縣域范圍內(nèi)的具體實施，是國家建設(shè)的重要基石?，F(xiàn)階段，高質(zhì)量推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，公眾參與是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以有力保障縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)化和民主化，有效提升縣域社會治理的效能。

一、公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的價值意蘊

公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)意指公眾以個人或團體形式參與相關(guān)政策制定與實施，最大程度地體現(xiàn)城鄉(xiāng)各個階層的價值取向和利益需求，真正發(fā)揮公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體作用，推動公眾與政府、社會組織間的良性互動，提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和水平。

(一)公眾參與有利于提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公正性

羅爾斯指出：“正義是社會制度的首要價值?！盵1]作為對自由主義價值觀的矯正與超越，公正在良序社會構(gòu)建方面發(fā)揮著價值支撐作用?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)與公眾生活聯(lián)系緊密，直接影響其切身利益。公眾參與有助于推動縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)政策制定和執(zhí)行的透明化與民本化，重視與吸納公眾的建議與意見，充分體現(xiàn)民情、民意。一方面，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，能夠改進和完善公眾利益訴求制度，引導(dǎo)和幫助社會各個階層尤其是弱勢階層通過正常渠道及時、合理地表達自身的愿望要求，保障公眾權(quán)益，實現(xiàn)機會均等，有效促進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的包容性發(fā)展。另一方面，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以深入了解相關(guān)政策和措施的制定環(huán)節(jié)，深化對這些政策和措施的理解與認同。再一方面，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以凸顯人民主體性，有效抑制形式主義和工具主義傾向，避免縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的異化發(fā)展，彰顯人民至上的主體價值。

(二)公眾參與有利于提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共性

公共性是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本內(nèi)核?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)需要強化公共性關(guān)注，提升建設(shè)的公共精神，避免公共責(zé)任擔(dān)當(dāng)與公共義務(wù)履行的缺失。公眾作為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的一支重要力量，其積極參與有助于提高建設(shè)的公共性水平。一方面，公眾參與益于形成縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極公共文化?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)需要形塑一種積極向上的公共文化形態(tài)，以統(tǒng)合和引領(lǐng)多元社會主體的思想觀念。公眾參與有助于營造與培育一種積極健康的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共文化氛圍，將公共關(guān)懷和他者意識自覺融入建設(shè)之中，以合作文化來代替競爭文化，在一種包容與開放的公共文化環(huán)境中，糾正與重塑人們在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的認知取向。另一方面，公眾參與益于推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)商民主進程。協(xié)商民主中的個體不是孤立的存在，而是與他人共在，具有交互主體的意義。公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是一種交互主體性的建構(gòu)，通過平等的對話交流和開放的公共交往克服與化解了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的各種不良競爭和矛盾沖突，在多元主體間建立了理解、認同、互惠的合作關(guān)系。

(三)公眾參與有利于提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)同性

協(xié)同性是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要特征?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)效益的倍增和價值的有效實現(xiàn)，需要多元社會主體之間的高度協(xié)同合作。公眾參與有助于把縣域社會系統(tǒng)中混沌、無序的各種要素統(tǒng)一納入縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)目標中，形成縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)體系的有序功能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)整體功能的提升和資源配置、使用效益的最大化。從組織模式看，公眾參與能夠優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的組織形式和改良縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的組織結(jié)構(gòu)，營造一種開放合作與交流互動的文化氛圍，將一切積極的、有益的因素吸納進來，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，在功能方面實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的耦合同步。同時，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)還有助于發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢和抑制協(xié)同惰性，打破傳統(tǒng)的縣域政府部門“單中心主義”建設(shè)與管理結(jié)構(gòu)，在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的多元主體之間建立橫向協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，進而打造“共商共建共治共享”的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)同體系。

二、公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實困境

公眾參與有助于提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公正性、公共性和協(xié)同性，真正發(fā)揮了公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體作用。但從現(xiàn)實來看，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的效果不夠理想，在主觀方面和客觀方面都還存在一些問題：

(一)主觀意愿不強

當(dāng)前，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動性不足，意愿較為薄弱，主要表現(xiàn)如下：其一，關(guān)注度不夠。一方面，受到傳統(tǒng)的社會管理思想的長期影響，公眾對縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的理解存在滯后性，習(xí)慣性認為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)就是縣域各級政府的事，在理論與實踐兩個方面缺乏必要的關(guān)注。另一方面，在新媒體語境下，公共生活的碎片化和虛擬化對縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共性關(guān)注構(gòu)成了挑戰(zhàn)，降低了公眾關(guān)注縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動性和積極性。其二，認同度不夠?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)注集體利益，有助于改進和完善公眾利益訴求制度，保障社會各階層尤其是弱勢階層的正當(dāng)權(quán)益，實現(xiàn)縣域社會包容性發(fā)展。但現(xiàn)實中，作為“理性人”的公眾個體往往注重自身利益，“除非存在強制或其它某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”[2]，這在一定程度上削弱了公眾個體對縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)政策與舉措的認同感。其三，合作度不夠?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)是由多元社會主體一道開展的合作治理。公眾作為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，他們之間的合作以及與政府的合作有助于提高縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和水平。然而，由于公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)要承擔(dān)一定的時間成本，擔(dān)當(dāng)一定的責(zé)任和風(fēng)險，這使得部分公眾不愿參加與自身利益無關(guān)或關(guān)聯(lián)度較小的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)活動，削弱了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體合力作用。

(二)公共權(quán)力邊界不清

孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]在當(dāng)前多元社會主體共同參與的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中，由于公共權(quán)力邊界劃分不明晰而導(dǎo)致的公共權(quán)力使用過程中的缺位、越位與錯位等問題比較突出，影響著公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度安排與治理效能，也影響著人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)共同體的構(gòu)建，弱化了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的權(quán)力下沉效果。從現(xiàn)實情況來看，縣域政府雖然已經(jīng)將公共權(quán)力逐漸向公眾等社會主體賦權(quán)和分權(quán)，但政群關(guān)系、政社關(guān)系尚未得到完全捋順，政府行政權(quán)力依然可以通過多種渠道干預(yù)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。究其實質(zhì)而言，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是一種多元社會主體間的協(xié)同共建，這種共建意味著公共權(quán)力由單中心向多中心的轉(zhuǎn)變，主體的多元化蘊含著公共權(quán)力運行格局的網(wǎng)絡(luò)化改變和運行機制的結(jié)構(gòu)性改變。公共權(quán)力邊界的模糊性阻礙了這一轉(zhuǎn)變和改變的進程，導(dǎo)致了政府和公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)權(quán)力關(guān)系方面的不協(xié)調(diào)與不平衡，降低了公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的效度。

(三)制度供給有效性不足

公眾有序參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)需要政府提供有效的制度保障。然而，在當(dāng)下的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中卻不同程度地存在著制度供給不足問題。在政府信息公開制度方面，一些政府部門利用依申請公開與主動公開的模糊界限選擇性公開政策信息，且在信息公開時部分語言專業(yè)晦澀或模棱兩可，致使公眾獲取縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)決策信息存在障礙，導(dǎo)致信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生。在公眾參與程序制度方面，主體不明、范圍不清、機制不全、模式不合等問題影響了公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性、針對性和實效性。在公眾意見反饋制度方面，政府部門對于公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面反映的意見和建議是否采納，采納或未采納的結(jié)果與理由反饋及反饋渠道、機制等缺乏必要的制度約束規(guī)定，導(dǎo)致公眾的權(quán)利賦予和政府部門的義務(wù)設(shè)定存在不對等問題?？梢钥闯觯壳?，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度供給相對不足，公眾以一種制度性方式參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的渠道還較為缺乏，這將在一定程度上導(dǎo)致公眾借助社會輿論、人情關(guān)系等非制度性途徑參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。公眾以這樣一種非制度性方式參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，極易產(chǎn)生大量尋租空間，破壞縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)主體之間的信任關(guān)系，造成政府公信力的缺失。

三、公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的精準定位

精準把握公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的功能定位，對于有效化解上述問題具有重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，應(yīng)聚焦于內(nèi)部的自我認知力和外部的制度推動力兩個方面，內(nèi)外結(jié)合，發(fā)揮合力作用，助推縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)良性發(fā)展。

(一)提升公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主觀意愿

仔細分析，公眾在參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的主觀意愿之所以不強烈，主要有如下三個原因：其一，路徑依賴心理影響。特定社會主體由于嵌入社會結(jié)構(gòu)的位置不同，因而具備或表現(xiàn)出與其位置相符的特征、功能、行為以及結(jié)果。[4]在傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)中，政府居于中心位置，其他社會主體居于邊緣位置。時至今日，這種“中心-邊緣”式的社會結(jié)構(gòu)依舊廣泛存在，由此結(jié)構(gòu)衍生出的陳舊觀念依然影響廣泛，公眾認為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)為政府一家之事，應(yīng)由政府包攬，產(chǎn)生路徑依賴性。其二，自我效能感缺乏影響?，F(xiàn)階段，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上源于政府自上而下的號召與動員，而非源于自身的主體意識與意愿期望。這種由于外在號召與動員而產(chǎn)生的“象征式”參與，難以將縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度和政策真正內(nèi)化為公眾的具體行動，影響了公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，使得公眾的自我效能感降低。其三，“搭便車”心理影響?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)的對象通常為公共產(chǎn)品，具有“非排他性”與“非競爭性”特點，易引發(fā)公眾的“搭便車”行為，破壞了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的群體性合作基礎(chǔ)，影響了縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)目標的實現(xiàn)。實際上，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的價值旨歸是增進公共利益，應(yīng)把公共性作為縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯出發(fā)點和價值落腳點，激發(fā)與提升公眾參與建設(shè)的心理意愿。為此，一要夯實縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共價值基礎(chǔ)，減少公眾對政府的路徑依賴。一方面，政府要在制度層面加強頂層設(shè)計，圍繞“公共性”開展縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，重點在于建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機制[5]，提升公眾的公共價值認知水平。另一方面，政府要切實轉(zhuǎn)變理念，推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)體制改革，還權(quán)于公眾，擴充公眾自我協(xié)商和自我決策基層公共事務(wù)的自治權(quán)力，真正實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二要創(chuàng)新縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的決策模式，提升公眾的自我效能感。政府在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)決策方面要摒棄傳統(tǒng)的一元制決策模式，構(gòu)建公眾參與的協(xié)商民主決策模式，真正吸納公眾的意見和建議，充分體現(xiàn)公眾的利益訴求。同時，政府要做好公共資源下沉工作，在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給方面創(chuàng)新決策模式，將部分公共資源的選擇權(quán)交由公眾定奪，更好地發(fā)揮公眾的自主能動作用，使公共產(chǎn)品與服務(wù)供給和需求有機結(jié)合起來，使公眾參與和公共資金使用、公共問題解決有機結(jié)合起來，堅持需求導(dǎo)向，真正滿足公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的現(xiàn)實需求，提升公眾的獲得感和成就感。三要培育縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的集體理性，增強公眾的主體意識?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)實際上是公眾以集體方式參與縣域公共事務(wù)治理，維護自身權(quán)益的一種主體性建構(gòu)過程。只有培育公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面共同利益最大化的集體理性，增強公眾自愿、自覺的主體參與感，才能擺脫縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)公眾參與不足的局面?，F(xiàn)階段，要通過形式多樣的宣傳教育，消融公眾對縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的陌生感與疏離感，并以具體的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)項目和公共事務(wù)為依托，實現(xiàn)公眾從個體理性向集體理性的轉(zhuǎn)變，進一步強化公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的主體意識，將縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)化為公眾的日常生活樣態(tài)。

(二)明晰公共權(quán)力劃分的邊界

厘清公共權(quán)力邊界對于縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)尤為關(guān)鍵，清晰的邊界有助于提高公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度安排，也有助于提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的操作性和公眾的執(zhí)行主體權(quán)威性。在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)中，明晰公共權(quán)力邊界主要包括明晰主體邊界、客體邊界和內(nèi)容邊界三個方面。其一，明晰公共權(quán)力主體邊界。從法哲學(xué)角度看，公共權(quán)力主體可以分為歸屬主體與行使主體兩類，前者指公共權(quán)力的實際所有者，后者指公共權(quán)力的實際行使者。[6]這里所講的公共權(quán)力主體意指行使主體?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)的公共權(quán)力行使主體主要包括公眾和政府兩部分?，F(xiàn)實中，他們的公共權(quán)力邊界要從縱向和橫向兩個方面加以明晰。在縱向?qū)用?，要對各級政府的公共?quán)力類型、范圍與責(zé)任進行明晰，防止公共權(quán)力行駛過程中的缺位、越位與錯位，便于公眾根據(jù)公共權(quán)力的準確劃分及時、有效地參與各級政府的社會治理。在橫向?qū)用?，又可分為兩個維度。一是要對相同層級政府之間的公共權(quán)力劃分進行明晰，解決同層級政府間的平均主義攤派問題[7]。要依法依規(guī)明確界定公共權(quán)力的歸屬部門，防止公共權(quán)力無序交疊，避免公眾在行使縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的知情權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)與檢舉、控告權(quán)等權(quán)利時，不同政府部門間的相互推諉甚或失職瀆職行為。二是要對政府與公眾之間的公共權(quán)力劃分進行明晰，解決政府公共權(quán)力與公眾公共權(quán)力的配置關(guān)系，增加公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的自主權(quán)。其二，明晰公共權(quán)力客體邊界。權(quán)力客體是權(quán)力所涉及的物質(zhì)和非物質(zhì)內(nèi)容，具有重疊性，表現(xiàn)為一個權(quán)力客體可能涉及多個行政職能部門。[8]權(quán)力客體的重疊性也表征在公共權(quán)力客體上面。比如，城鎮(zhèn)公園作為一種公共權(quán)力客體就涉及多個部門的管理職能?，F(xiàn)實實踐中，需要科學(xué)界定公共權(quán)力客體邊界，以提升公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的針對性，提高治理效率，節(jié)省治理成本。其三，明晰公共權(quán)力內(nèi)容邊界。公共權(quán)力具有社會屬性，是歸屬于社會的權(quán)力，其設(shè)置必須以社會為本位，從社會需求出發(fā)。清晰劃分公共權(quán)力的內(nèi)容邊界，就是“在社會經(jīng)濟生活中將純粹的‘政治事務(wù)’與‘社會事務(wù)’相分離”[9]，做好公共權(quán)力處置的社會化。由于公共權(quán)力植根于社會之中，公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)必須立足具體的社會事務(wù)，在行使公共權(quán)力方面注重社會效應(yīng)，力爭取得最大化的社會效益。

(三)增強制度供給的有效性

“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！盵10]科學(xué)合理的制度安排能夠有序推動公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)前，增強縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給的有效性，需要做好以下三點：其一，增強制度供給效益。縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給的有效性應(yīng)遵循收益與價值相一致原則，建設(shè)目標應(yīng)與公眾需求相吻合。比如在政府信息公開制度方面，要結(jié)合公眾需求，進一步厘清縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)信息公開范圍，將公眾關(guān)注度高、公益性強的信息設(shè)定為社會公開信息，通過新聞媒體、政府網(wǎng)站和自媒體平臺對公眾公開，拓寬信息覆蓋面，提升公眾的信息認知水平。其二，增強制度供給效果?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給的有效性應(yīng)遵循結(jié)果與目標相一致原則，關(guān)注的重點是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)果的好壞與效果的有無。比如在公眾參與程序制度方面，應(yīng)明確規(guī)定采納公眾參與決策方式的約束機制，如規(guī)定在公共決策過程中不征求公眾意見或使用違法方式征求公眾意見(如政府選擇的公眾代表與公共決策無利害關(guān)系)將導(dǎo)致該決策無效，避免公共決策過程中真實的公眾參與被架空。[11]同時，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給效果的提升要注重決策的透明性，建立有效的公眾參與信息系統(tǒng)，確保公眾能夠及時、詳細地了解決策的背景、目的、內(nèi)容及其適用范圍，進而發(fā)表合理化的建議與意見。其三，增強制度供給效率?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給的有效性應(yīng)遵循多元主體協(xié)調(diào)原則?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)的復(fù)雜性使得公眾與政府部門之間、政府部門相互之間的協(xié)調(diào)成為必然。協(xié)調(diào)有助于消除公眾與政府部門的隔閡，打破政府部門間的壁壘，增加多元社會主體之間的信息交換機會，增強縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)彈性。同時，協(xié)調(diào)進一步明確了各社會主體的角色定位和職責(zé)分工，確?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)系統(tǒng)運行的規(guī)范有序，契合該系統(tǒng)的整體發(fā)展需求，有助于實現(xiàn)公共利益最大化的治理目標。比如在公眾參與反饋制度方面，政府應(yīng)根據(jù)各部門的法定職能特點和職責(zé)區(qū)間限定，合理打造部門履職清單，統(tǒng)籌推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)信息平臺建設(shè)，及時收集、分析與反饋公眾意見，提升公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和實效性。

四、公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐路向

公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個系統(tǒng)性的發(fā)展過程，一方面要形塑公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的價值觀念，另一方面要充分發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度的規(guī)范作用和引導(dǎo)作用，多渠道推進公眾參與以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(一)營造縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)文化環(huán)境，助推公眾價值觀念塑造

由于受到政府管理文化的長期浸潤，公眾對政府管理的依賴在其行為規(guī)范、生活方式和價值觀念方面日益固化為一種習(xí)慣，并呈現(xiàn)出代際傳承性。因此，有效提升公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的效果，需要營造縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好文化氛圍，以改變公眾固有的思想觀念，促進其形成公共價值觀。其一，依據(jù)地方特色，將縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)作為教育內(nèi)容融入各類教育之中，尤其是鄉(xiāng)村教育和社區(qū)教育之中，清晰闡明縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的價值觀，引導(dǎo)公眾對現(xiàn)階段縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)狀況的正確歸因，提升自我效能感，增強縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體意識。其二，將本地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的優(yōu)秀案例融入鄉(xiāng)村、社區(qū)教育教學(xué)，增強公眾學(xué)習(xí)的親近感和代入感，適時邀請縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的典型代表通過講座、報告會等形式分享建設(shè)經(jīng)驗，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，激發(fā)公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的主觀能動性。其三，圍繞縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)主題，通過線上線下兩種宣傳教育途徑擴大縣域居民尤其是農(nóng)村居民和城鄉(xiāng)結(jié)合處居民的教育機會，積極宣傳縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵、價值和效用，持續(xù)提升他們的契約精神和社會責(zé)任感。

(二)落實縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)權(quán)力清單制度，增強公眾有效執(zhí)行能力

權(quán)力清單制度有助于明晰政府與公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運行秩序和流程?，F(xiàn)階段，提升公眾參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的執(zhí)行能力和實際效果，需要在權(quán)力清單制度落實上做好如下四點：其一，落實權(quán)力清單編制制度。在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)頂層設(shè)計者層面，要根據(jù)縣域社會經(jīng)濟、文化、生態(tài)、公共需求的實際情況，直面縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)實問題，從權(quán)力主體、權(quán)力客體與權(quán)力內(nèi)容三個方面科學(xué)編制權(quán)力清單，在政府和公眾之間合理分配權(quán)力，還權(quán)于公眾。其二，落實權(quán)力清單執(zhí)行制度。公眾要充分理解掌握縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)制度與政策，按照權(quán)力清單的內(nèi)容、要求和流程行使自身權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力清單計劃達致的規(guī)定目標。其三，落實權(quán)力清單監(jiān)督制度。一方面，在權(quán)力清單落實過程中，公眾要按照縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)監(jiān)督要求，對權(quán)力清單的執(zhí)行做到科學(xué)監(jiān)督與民主監(jiān)督的統(tǒng)一、德治監(jiān)督與法治監(jiān)督的統(tǒng)一。另一方面，公眾要借助于現(xiàn)代化的監(jiān)督手段，如自媒體、人工智能等，延伸監(jiān)督觸角，對權(quán)力清單的執(zhí)行做到全方位監(jiān)督、全過程監(jiān)督，促使各治理主體按照權(quán)力清單規(guī)定的職責(zé)要求踏實做好縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，不越位、不缺位、不錯位。其四，落實權(quán)力清單改進制度。公眾在執(zhí)行權(quán)力清單的過程中，對于及時發(fā)現(xiàn)的各類權(quán)力清單問題，要及時向政府反映，以便不失時機地對權(quán)力清單進行修復(fù)，同時，各治理主體要結(jié)合縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)實際情況，定期對權(quán)力清單的編制、執(zhí)行和監(jiān)督工作進行總結(jié)、反思，在持續(xù)性地總結(jié)與反思中確?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)權(quán)力清單不斷發(fā)展完善。

(三)凸顯縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給質(zhì)量，引領(lǐng)公眾創(chuàng)新治理路徑

政府要結(jié)合縣域特色，有效供給縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)制度，并以這些制度為根據(jù)，引領(lǐng)公眾創(chuàng)新縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)治理路徑。其一，以滿足公眾公共需求為立足點，凸顯制度供給效益。縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給要結(jié)合縣域特點，考慮經(jīng)濟社會環(huán)境差異，挖掘特色產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力[12]，以實現(xiàn)公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的異質(zhì)性需求。同時，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給要結(jié)合縣域特色為公眾提供相應(yīng)的教育指導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)，引領(lǐng)公眾創(chuàng)新治理方式，推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的實效性。其二，以信息公開透明為立足點，凸顯制度供給效果?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度要注重決策透明、信息公開，避免“例行式”的信息公開，真正將決策程序、決策內(nèi)容、決策執(zhí)行過程與結(jié)果等信息，通過政府網(wǎng)站、通知公告等形式及時、全面公開，賦予公眾知情權(quán)，讓利益相關(guān)者通過聽證會等形式適時參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)決策，賦予公眾參與權(quán)和表決權(quán)，改變“末端參與”與“事后參與”的形式化樣態(tài)，增強縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給質(zhì)量與效用。其三，以吸納反饋為立足點，凸顯制度供給效率?？h域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度供給要注重對公眾意見與建議的及時吸納和反饋，把握時效性，以提升縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)效能。在輸入層面，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度要滿足社會各方面訴求，實時做好公眾意見與建議的吸納工作。一方面，政府對于公眾在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等方面的合理化意見與建議，要及時、有效吸納，避免選擇性吸納現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，政府要廣泛聽取普通民眾尤其是部分弱勢群體的意見與建議，使得制定的公共政策符合絕大多數(shù)人的利益，避免差異化吸納現(xiàn)象的發(fā)生。再一方面，政府要讓利益相關(guān)者參與聽證會與座談會，真實表達他們的利益訴求，在公共政策制定方面發(fā)揮實質(zhì)性作用，避免公眾“被參與”等形式化吸納現(xiàn)象的發(fā)生。在輸出層面，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)制度要“充分調(diào)動縣級政府管理積極性、降低改革試錯成本”[13]，及時回應(yīng)各類群體利益訴求，實時做好公眾意見與建議的反饋，提升政府的公信力。一方面，要明確反饋主體，將反饋職責(zé)落實到具體部門，避免“群龍無首”和“推諉扯皮”現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，要明確反饋內(nèi)容，做到反饋準確、真實、全面，避免“選擇性反饋”現(xiàn)象的發(fā)生。再一方面，要明確反饋方式，做到新媒體、傳統(tǒng)媒體、新聞發(fā)布會、點對點直接回復(fù)等方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升反饋效率。