市縣黨委巡察監(jiān)督制度及其完善

裴國富，江國華

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡察監(jiān)督工作，十九大報告明確提出，“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度?！盵1]當前，市縣黨委巡察監(jiān)督制度已在全國范圍內建立并取得了顯著的成效，但也暴露出一些問題，需要在今后逐步加以完善。

一、市縣黨委巡察監(jiān)督制度的功能定位與結構

（一）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的功能定位

全面從嚴治黨要求在治黨的問題上做到“全面”，習近平總書記指出“‘全面’就是管全黨、治全黨，面向八千七百多萬黨員、四百三十多萬個黨組織，覆蓋黨的建設各個領域、各個方面、各個部門”。[2]1-13既然如此，全面從嚴治黨必然要向基層延伸，在這個意義上來說，市縣黨委巡察監(jiān)督制度其實是“彌補巡視制度覆蓋面狹小的缺陷而向基層下沉和延伸的舉措”[3]，通過在市縣黨委開展巡察監(jiān)督，最終實現(xiàn)全面從嚴治黨向基層的延伸。在黨和國家現(xiàn)有的眾多監(jiān)督制度中，巡察監(jiān)督制度無疑屬于黨內監(jiān)督。在黨內眾多監(jiān)督方式中，巡察監(jiān)督無疑屬于黨委監(jiān)督。與其它黨內眾多監(jiān)督方式相比，巡察監(jiān)督屬于一種“較為剛性”的監(jiān)督

1.巡察監(jiān)督屬于黨內監(jiān)督。其一，市縣黨委巡察監(jiān)督制度建立的依據具有黨內性。巡察監(jiān)督制度是依據《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）建立的，《黨章》第14條規(guī)定，“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度”?！吨袊伯a黨巡視工作條例》（以下簡稱《巡視工作條例》）第2條規(guī)定，“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設立巡察機構，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任。”其二，市縣黨委巡察監(jiān)督的對象具有黨內性。市縣黨委巡察監(jiān)督的對象是黨的組織、組成黨組織的班子成員。其三，市縣黨委巡察監(jiān)督的內容具有黨內性，即主要是對遵守《黨章》和黨內法規(guī)、黨的各項紀律、貫徹落實黨的方針、政策等的情況進行監(jiān)督。當然，由于黨在國家和社會中處于領導地位，巡察監(jiān)督必定會產生一定的外溢效應，但從依據、監(jiān)督對象和內容上來看，巡察監(jiān)督在本質上是黨內監(jiān)督。

2.巡察監(jiān)督屬于黨委監(jiān)督。黨內監(jiān)督有眾多類別，市縣黨委巡察監(jiān)督屬于黨委監(jiān)督的范疇。一方面，貫徹全面從嚴治黨戰(zhàn)略要求市縣黨委承擔起巡察監(jiān)督的職責。市縣黨委巡察制度是黨的十八大以來黨在管黨治黨實踐中探索出來的打通全面從嚴治黨“最后一公里”的創(chuàng)新成果，[4]而“黨要管黨，首先是黨委要管、黨委書記要管，即黨委（黨組）負有全面從嚴治黨主體責任，黨委（黨組）書記履行第一責任人職責”。[5]另一方面，《巡視工作條例》要求市縣黨委承擔起巡察監(jiān)督職責，規(guī)定市縣黨委要對巡察監(jiān)督工作的開展承擔主體責任。主體責任意味著黨委要在從嚴治黨中承擔“政治責任、法定責任、首要責任和直接責任”，[6]具體到巡察監(jiān)督中，意味著市縣黨委要積極、深入地參加到巡察監(jiān)督中。

3.巡察監(jiān)督是一種“較為剛性”的監(jiān)督。與其它黨內日常監(jiān)督方式相較，巡察監(jiān)督“剛性”十足，主要表現(xiàn)有三：一是制度有“剛性”。《黨章》規(guī)定了市縣黨委要建立巡察監(jiān)督制度，意味著巡察監(jiān)督制度是黨內的一項基礎制度，是一項在黨內必須要予以踐行制度。二是落實有“剛性”?！堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定市縣黨委要承擔開展巡察監(jiān)督的主體責任，這表明巡察監(jiān)督開展得不好的市縣黨委，會承擔相關的責任。三是后果有“剛性”。經市縣黨委研究后形成的巡察成果，是一級黨組織作出的具有約束力的決定，被巡察黨組織領導班子及其成員必須落實。不過，與紀委監(jiān)督相較，巡察監(jiān)督的“剛性”又稍有不足，主要表現(xiàn)為方式上不如紀委監(jiān)督有“剛性”，巡察監(jiān)督較為間接，而紀委監(jiān)督直接具體。以及程序上不如紀委監(jiān)督有“剛性”，因為巡察監(jiān)督的程序性內容較少且欠具體，紀委監(jiān)督的每一項行為都有較為嚴格的規(guī)定。后果上也不如紀委監(jiān)督有“剛性”，巡察監(jiān)督成果以問題或線索的形式呈現(xiàn)，并沒有直接的責任形態(tài)，紀委監(jiān)督的后果都有法定的內容和含義，每一項具體的監(jiān)督行為都有相應的后果。

（二）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的主體結構

參與巡察監(jiān)督的機構可謂之巡察監(jiān)督的主體，巡察監(jiān)督主體在巡察監(jiān)督過程中因所處地位的不同而形成的狀態(tài)可謂之巡察監(jiān)督的主體結構。根據巡察監(jiān)督主體在巡察監(jiān)督過程中所發(fā)揮作用的不同，可將這些主體細分為領導機構、實施機構和輔助機構。

1.領導機構。市縣黨委、“書記專題會議”①書記專題會議由書記辦公會演變而來，針對書記辦公會議取消后，各地對擬提請常委會會議審議的重大事項醞釀環(huán)節(jié)做法不一的問題，《中國共產黨地方委員會工作條例》確立了“書記專題會議”這一新的醞釀機制（林希存．黨執(zhí)政治國的重要組織制度——解讀《中國共產黨地方委員會工作條例》[J]．紫光閣,2016(2):4-47．)。結合有關黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件來看，巡察監(jiān)督中的“書記專題會議”就是“五人小組”會議，其成員為書記、擔任行政負責人的副書記、專職副書記、紀委書記和組織部長。市縣黨委巡察工作領導小組在巡察監(jiān)督中發(fā)揮領導作用，是巡察監(jiān)督的領導機構。這些機構的領導地位由相關黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件共同確定。首先，中央黨內法規(guī)確定了市縣黨委在巡察監(jiān)督中的領導地位?！堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定“開展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任”，這意味著“黨委書記要承擔第一責任，黨委組織要履行集體責任”[7]。其次，省級黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件確立了巡察工作領導小組在巡察監(jiān)督中的領導機構地位。如云南省委《貫徹〈中國共產黨巡視工作條例〉實施辦法》第12條明確了巡察工作領導小組的地位，《淄博市委巡察工作實施辦法》第5條和第6條明確了巡察工作領導小組的地位。再次，黨內規(guī)范性文件確立了“書記專題會議”在巡察監(jiān)督中的領導機構地位。雖然《巡視工作條例》沒有關于“書記專題會議”的規(guī)定，但諸多黨內規(guī)范性文件規(guī)定了“書記專題會議”并賦予了相應職權，“書記專題會議”在巡察監(jiān)督中扮演了領導者的角色，應當認為其事實上是巡察監(jiān)督的一個領導機構。②如《中共吉林省委關于建立巡察制度的意見》規(guī)定：“……黨委常委會和書記專題會議要及時聽取巡察情況匯報，研究決定巡察成果運用，對重點問題、重點線索提出處置意見?！薄端拇ㄊ∈校ㄖ荩?、縣（市、區(qū)）黨委巡察工作辦法》第31條規(guī)定：“……市（州）、縣（市、區(qū)）黨委應當及時召開書記專題會聽取巡察工作領導小組對巡察工作有關情況的匯報，對重點問題、具體線索提出處置意見，研究巡察成果運用。……”第34條規(guī)定“對巡察發(fā)現(xiàn)的問題和線索，市（州）、縣（市、區(qū)）黨委書記專題會作出分類處置決定后，依據干部管理權限和職責分工，按照以下途徑進行移交：……”

2.實施機構。市縣黨委巡察組、專項工作檢查組是巡察監(jiān)督具體實施機構。巡察組是進行市縣黨委巡察監(jiān)督的法定機構，其地位由《巡視工作條例》這一中央黨內法規(guī)所明確。專項工作檢查組在組織形態(tài)上是作為巡察組的組成部分而存在的，雖然隸屬于巡察組，但其應當被認定為是一個獨立的巡察監(jiān)督工作機構，原因有三：一是具有意志的獨立性。專項工作檢查組由相關部門組成并對相關部門負責，代表相關部門從事工作，反映相關部門的意見。二是成果的相對獨立性。專項工作檢查組完成相關工作后會形成專項檢查工作報告，工作報告經派出專項工作檢查組的部門審核通過后再報送巡察組。三是工作內容的相對獨立性。巡察監(jiān)督的某些具體內容的檢查由專項檢查組進行，巡察組一般不參與。

3.輔助機構。在市縣黨委巡察監(jiān)督過程中，發(fā)揮輔助作用的主要是市縣黨委巡察辦。在性質上，巡察辦是黨委工作部門；在工作職能上，巡察辦是巡察工作領導小組的日常辦事機構。而在實踐中，巡察辦雖然也能深入參與巡察監(jiān)督實踐，甚至在某些具體工作上具有發(fā)表實質性意見的機會，如巡察辦可以統(tǒng)籌、協(xié)調、指導巡察組開展工作，對派出巡察組的黨組織、巡察工作領導小組決定的事項進行督辦，然而，在這些工作的開展過程中，巡察辦并不是以自身的名義參與的，而是作為市縣黨委巡察工作領導小組的代表，履行市縣黨委巡察工作領導小組對其交辦的任務而進行的，因此其工作性質具有輔助性。

（三）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的客體結構

客體是相對于主體而言的范疇，在其寬泛意義上，市縣黨委巡察監(jiān)督制度中的監(jiān)督對象、監(jiān)督內容和監(jiān)督手段均屬于客體之范圍。

1.監(jiān)督對象。明確市縣黨委巡察監(jiān)督的對象，主要是解決“誰被監(jiān)督”的問題。根據《巡視工作條例》的規(guī)定，市縣黨委對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督，即“所管理的黨組織”構成巡察監(jiān)督的對象。就市級黨委巡察監(jiān)督對象而言，“所管理的黨組織”是市級黨委具有直接管理權限、除縣級黨委直接管理之外的黨組織。就縣級黨委巡察監(jiān)督對象而言，“所管理的黨組織”是縣級黨委具有直接管理權限的黨組織。

2.監(jiān)督內容。《巡視工作條例》對巡視監(jiān)督的內容作出了明確的規(guī)定，作為從嚴治黨利劍的巡察監(jiān)督，其監(jiān)督的內容應當與巡視監(jiān)督的內容保持一致，只是側重點有所不同。[8]總的來看，可將市縣黨委巡察監(jiān)督的內容概括為以下幾方面：一是對遵守和執(zhí)行憲法法律情況的監(jiān)督。習近平總書記曾指出，“掌握公權力的部門、組織、個人強化法治思維，嚴格在憲法法律范圍內活動”。[2]47雖然巡察監(jiān)督是黨內監(jiān)督，但《黨章》明確要求“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，這決定了巡察監(jiān)督必定有一定的外溢效益，其必然體現(xiàn)為對遵守和執(zhí)行憲法法律情況的監(jiān)督上。二是對遵守和執(zhí)行《黨章》和黨內法規(guī)情況的監(jiān)督，習近平總書記指出，“從嚴治黨，最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內政治生活準則和黨的各項規(guī)定辦事”。[9]三是對遵守和執(zhí)行黨的規(guī)矩和紀律情況的監(jiān)督，主要圍繞被巡察單位黨組織領導班子及其成員遵守和執(zhí)行黨的政治紀律、廉潔紀律、組織紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律等方面。四是對行使權力情況的監(jiān)督，被巡察單位黨組織領導班子及其成員是行使權力的基本主體，領導班子及其成員在接受巡察監(jiān)督的過程中，必然涉及到其權力的行使，權力自然被納入了監(jiān)督的內容之中。

3.監(jiān)督手段。根據《巡視工作條例》等的規(guī)定，巡察組在了解被巡察黨組織的過程中，可以采取如下手段：一是聽取被巡察黨組織的工作匯報和專題匯報，通過聽取匯報，巡察組可以了解被巡察單位主要從事的工作、取得的成績、面臨的問題等方面的內容，對被巡察單位形成初步的了解。二是與相關人員談話，談話的對象主要為被巡察單位黨組織領導班子成員和其他干部群眾。三是查閱資料，包括領導干部報告?zhèn)€人事項的情況和有關文件、資料、會議記錄、會計賬簿等資料。四是列席會議，以便近距離感受被巡察單位黨組織的會風和黨員領導干部的整體精神狀態(tài)。五是民主測評和問卷調查，在實踐中，巡察組進駐被巡察單位后，采用了發(fā)放民主測評表、問卷表等方法，由被巡察單位的其他干部對領導班子成員貫徹黨風黨紀等方面的情況進行打分。

二、市縣黨委巡察監(jiān)督制度運行中存在的問題

（一）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的規(guī)范供給問題

當前，巡察監(jiān)督制度的供給規(guī)范主要是《黨章》、黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件等，它們在構建巡察監(jiān)督制度中發(fā)揮著不同的作用，其中，《黨章》賦予巡察監(jiān)督制度以合法性，中央黨內法規(guī)為巡察監(jiān)督制度提供了基本框架基礎，地方黨內法規(guī)為巡察監(jiān)督制度地方化提供了基礎。黨內規(guī)范性文件則為巡察監(jiān)督制度的運行提供了主要的規(guī)則，包括機構組織規(guī)則、職權規(guī)則、程序規(guī)則等。從中不難看出，在巡察監(jiān)督制度的各類規(guī)范供給中，黨內規(guī)范性文件至關重要，因為其提供了巡察監(jiān)督制度現(xiàn)實運行的具體規(guī)則，使巡察監(jiān)督制度得以真正運行。

然而，站在依規(guī)治黨的視角，巡察監(jiān)督制度的這種規(guī)范供給模式面臨諸多理論和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一是面臨無中央黨內法規(guī)可依的困境?！皥猿种贫戎吸h、依規(guī)治黨，前提是有規(guī)可依、有章可循”[10]，依規(guī)治黨之“規(guī)”也只能是黨內法規(guī)。然而，《巡視工作條例》只對巡察監(jiān)督制度的建立、巡察監(jiān)督機構的設立、巡察監(jiān)督的對象和責任主體等提出了要求，沒有與巡察監(jiān)督相關的具體規(guī)則，這在事實上導致了巡察監(jiān)督沒有中央黨內法規(guī)可依。二是面臨合法性不足的困境。根據《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內規(guī)范性文件不能設定黨組織的組織規(guī)則、行為規(guī)則，不能對涉及黨組織和黨員的監(jiān)督內容進行規(guī)范，于是，由黨內規(guī)范性文件提供巡察監(jiān)督制度的組織等規(guī)則，存在合法性不足的難題。三是面臨權威性不足的困境。與黨內法規(guī)相比，黨內規(guī)范性文件無論從效力等級、制定程序及嚴密程度等方面都呈現(xiàn)天然的劣勢。黨內規(guī)范性文件提供巡察監(jiān)督制度的相關規(guī)則，必定存在權威性不足的難題。四是面臨制度統(tǒng)一的困境。不同有權主體制定不同的黨內規(guī)范性文件，對巡察監(jiān)督制度作出不同的規(guī)定，這在事實上造成了制度的極大差異性。

（二）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的組織建設問題

1.機構涵蓋性不足。一方面，將黨委全會排除在巡察監(jiān)督的主體范疇之外，與當前市縣黨委的實際運行情況不相符。黨的地方委員會可分為黨的委員會全會和黨委常委會。黨委全會擁有廣泛的職權，并且承擔監(jiān)督黨委常委會工作的職責。當前的巡察監(jiān)督制度事實上沒有為黨委全會發(fā)揮作用預留空間。另一方面，機構涵蓋性不足還表現(xiàn)為沒有涵蓋黨的派出機關，這與當前市縣黨委的實際情況不符。實踐中，黨的派出機關是一類廣泛存在的群體，事實上起到了與一級黨委相類似的作用，而當前的巡察監(jiān)督沒有將其作為巡察監(jiān)督的主體。

2.機構適用性不足。受“反距離悖論”①“反距離悖論”是指政治信任領域之中的這樣一種狀態(tài)：公民相信或崇敬那些行政層級較高、與他們距離較遠的政府官員，而認為那些行政層級較低、與他們的距離較近的政府官員不稱職、不誠實甚至是懶惰的(王少全．當代中國中國政治信任演變歷程及優(yōu)化途徑[J]．黨政研究,2017(6):92-98．)。的影響，縣級黨委巡察存在“不善監(jiān)督”的問題。在縣級黨委巡察實踐中，從事具體巡察工作的是距離群眾較近的“官”，基于怕報復等原因，一些群眾、黨員不愿意講、不愿意配合巡察，一定程度上使巡察了解不到準確的信息。加之受“熟人社會”等因素的影響，縣級黨委巡察也“不好監(jiān)督”的問題?？h級黨委所轄地域相對較小，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間可能被老鄉(xiāng)、同學、熟人等人情因素所干擾，監(jiān)督不好開展。

3.機構合法性不足。市縣黨委巡察監(jiān)督制度主體結構中的各類機構，在設置和運行上都應做到依法進行，但現(xiàn)實中卻存在一定程度的合法性不足。一是“書記專題會議”參與巡察監(jiān)督沒有黨內法規(guī)作為依據?！堆惨暪ぷ鳁l例》中沒有“書記專題會議”的規(guī)定，而不少地方的黨內規(guī)范性文件卻出現(xiàn)了“書記專題會議”，這顯然超出了“上位法”所規(guī)定的范圍，其合法性是存疑的。二是專項工作檢查組的設置沒有黨內法規(guī)作為依據?！堆惨暪ぷ鳁l例》中沒有專項工作檢查組的規(guī)定，但在實踐中，相關職能部門依據相關規(guī)范性文件成立專項檢查組并參與巡察監(jiān)督，使專項工作檢查組事實上成為了巡察實施機構，其合法性是存疑的。①如選人用人專項工作檢查組成立的依據是《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》，其第23、24、25條對選人用人專項工作檢查組的成立、工作方式和檢查對象等作出了規(guī)定。

4.機構合理性不足。除了上述合法性問題，機構設置和運行也存在一些合理性問題。一是機構多重，以至于巡察監(jiān)督效率難保證。當前要形成巡察監(jiān)督成果，巡察組要先向巡察工作領導小組進行匯報，然后由巡察工作領導小組分別向“書記專題會議”和市縣黨委匯報，多重的領導和決策降低了巡察工作的效率。二是主體不彰，導致巡察監(jiān)督政治性難保證。巡察是黨委的事，[11]意味著黨委不僅要領導巡察監(jiān)督工作，而且要深入參與巡察監(jiān)督工作。在當前的巡察監(jiān)督構造中，巡察工作領導小組要向“書記專題會議”匯報，“書記專題會議”聽取匯報后會提出處理意見，“書記專題會議”的組成使其所提出的處理意見具有決定性，事實上代替黨委進行了履職，黨委在巡察監(jiān)督中的作用不易彰顯，巡察監(jiān)督的政治性難以得到確保。三是舊制不改，使得巡察監(jiān)督黨委屬性難保證。當前的巡察工作領導小組延續(xù)了以往舊的機制，由紀委和組織部門的領導組成，并且一般由紀委書記擔任組長，全面從嚴治黨中黨委書記的第一責任人地位沒有得到彰顯。巡察工作領導小組向黨委匯報的也只是巡察情況而不是巡察組所形成的巡察工作報告，黨委的監(jiān)督沒有完全展現(xiàn)。四是機制不順，致使巡察監(jiān)督中的管理難言順。在當前的巡察監(jiān)督中，巡察工作領導小組享有廣泛的管理職責，如對巡察辦、巡察組的管理監(jiān)督，對巡察組組成人員的管理監(jiān)督等，然而，巡察工作領導小組在性質上是議事協(xié)調機構，而巡察辦是黨的工作部門，由議事協(xié)調結構性質的巡察工作領導小組來進行管理監(jiān)督，勢必要突破黨的相關組織人事制度，實踐中必定會產生后續(xù)相關問題。

5.人員匹配性不足。巡察監(jiān)督工作要靠具體的人來開展，人員匹配性不足的問題會使巡察監(jiān)督效果大打折扣。一是認識水平不高，生出不想干的念頭。一些干部認為巡察監(jiān)督是“得罪人”的事，不想從事這項工作，以至于巡察監(jiān)督面臨選人困難的問題。二是培養(yǎng)機制不暢，存在不愿干的心思。與其他工作相比，巡察監(jiān)督工作難以展現(xiàn)工作業(yè)績，干部選擇此項工作的意愿不強。二是專業(yè)水平不足，有著不會干的難題。巡察監(jiān)督內容廣泛，部分工作內容具有較強的專業(yè)性，而市和縣域人才儲備有限，導致進行巡察監(jiān)督有心無力。

（三）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的監(jiān)督對象問題

從當前巡察監(jiān)督制度的實際運行來看，因為是以黨組織為基準判斷是否完成巡察全覆蓋，所以難免出現(xiàn)監(jiān)督對象遺漏、巡察監(jiān)督失去精準度等問題。一方面，由于干部管理體制的原因，黨員領導干部特別是主要領導干部經常處于調整過程中，在某一單位或者地方干滿一屆任期的領導是極少數(shù)。[12]以黨組織為基準來開展巡察，會產生黨員領導干部沒有接受巡察監(jiān)督的現(xiàn)象。另一方面，巡察監(jiān)督的方針是“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展”，這使得“發(fā)現(xiàn)問題”是所有后續(xù)工作的基礎，也只有將這些問題指向造成問題的具體領導班子成員，對于問題的整改才有意義，巡察監(jiān)督才能真正產生震懾的效用，最終才能實現(xiàn)推動改革、促進發(fā)展的目標。然而，同樣由于干部管理體制的原因，接受巡察監(jiān)督的領導干部可能不是造成問題產生的領導干部，負責問題整改的領導干部可能不是接受巡察監(jiān)督的干部，在這種情況下，巡察整改失去了針對個人應有的威懾力，事實上失去了監(jiān)督對象的精準性。

（四）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的程序問題

總的來看，市縣黨委巡察監(jiān)督制度程序性的規(guī)定還不夠完備，程序欠缺和程序欠詳盡并存。一方面，對某些行為的開展沒有規(guī)定程序，導致有些行為無法開展；有些行為開展較隨意，失去應有的嚴肅性。例如，雖然規(guī)定巡察工作領導小組向市縣黨委負責并報告工作，但如何報告工作沒有具體的程序規(guī)定，導致了市縣黨委對巡察工作領導小組的監(jiān)督無章可循。再如，雖然規(guī)定巡察組形成巡察工作報告后，要向巡察工作領導小組匯報，巡察工作領導小組聽取巡察組的匯報后，要向市縣黨委匯報，然而卻鮮見對于這兩項匯報的程序性規(guī)定，導致這兩項匯報的開展較為隨意，失去了制度應有的嚴肅性。又如，雖然規(guī)定可以延長巡察組的了解時間，但是對由誰提出，由誰決定，能延長多少時間等內容沒有進行規(guī)定，事實上導致了此項規(guī)定無法落實。另一方面，存在操作性不足的問題。例如，巡察監(jiān)督制度確立了巡察工作人員的“回避”制度，然而，一方面沒有詳細規(guī)定“回避”由誰提出，由誰決定等具體內容。加之沒有結合市縣地域小、人情關系復雜、巡察監(jiān)督上門找麻煩等的特點，無法設定符合市縣域社會特點的回避事由，這造成了“回避”制度在相當程度上無法真正落實。又如，雖然規(guī)定了整改程序，但只是規(guī)定了一般情形下的整改時限及相關處理措施，對于在規(guī)定時限內沒有進行整改，或者整改不到位如何進行處理則沒有規(guī)定。

三、市縣黨委巡察監(jiān)督制度的完善路徑

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上指出，“堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[13]。市縣黨委巡察監(jiān)督制度是中國特色社會主義制度的組成部分，也應當以治理現(xiàn)代化的思維，推進該制度不斷走向完善。

（一）完善市縣黨委巡察監(jiān)督的規(guī)范體系

1.制定巡察監(jiān)督中央黨內法規(guī)。制定中央黨內法規(guī)才能做到依規(guī)治黨?！包h章在黨內法規(guī)體系中具有憲法類似的效力，處于最高的效力位階之上。”[14]當憲法規(guī)定了某種重要的制度之時，一方面是進行了賦權，另一方面是規(guī)定了相關權力主體的義務。[15]從文本上看，《巡視工作條例》沒有為巡察監(jiān)督制度提供組織、職權及程序規(guī)范，按照依規(guī)治黨的要求，《黨章》和相關黨內法規(guī)對巡視巡察作出了一體規(guī)定，然而，只制定關于巡視監(jiān)督的中央黨內法規(guī)而不制定巡察監(jiān)督方面的黨內法規(guī)，會造成一種人為的片面印象，即巡視監(jiān)督重要于巡察監(jiān)督，無形中降低了巡察監(jiān)督在現(xiàn)實中的地位。巡察監(jiān)督制度自身的權威需要中央黨內法規(guī)來維護。從涉及到的內容來看，巡察監(jiān)督制度涉及到了市縣黨委職權的調整，或者至少是市縣黨委監(jiān)督權行使方式的調整，這要求為新設立的巡察機構提供組織和職權規(guī)則，這些內容應當通過中央黨內法規(guī)來進行規(guī)范。

制定巡察監(jiān)督中央黨內法規(guī)，主要的目的是確保巡察監(jiān)督在依規(guī)治黨的軌道內展開，為巡察監(jiān)督提供基本的制度框架，以及為制定省級黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件提供中央黨內法規(guī)依據。于此層面而言，中央黨內法規(guī)應著重解決以下一些問題：一是提供巡察監(jiān)督機構的組織原則。包括但不限于明確具體的巡察監(jiān)督機構，提供巡察監(jiān)督機構的產生原則、組成原則等。二是提供巡察監(jiān)督機構的職權確立原則。包括但不限于明確不同巡察監(jiān)督機構的具體職權，明確巡察監(jiān)督機構的權力外延等。三是提供巡察監(jiān)督的程序確立原則。包括但不限于明確相關機構之間的監(jiān)督程序，提供匯報程序、職權行使程序等的確立原則。

2.制定巡察監(jiān)督省級黨內法規(guī)。省級黨委享有黨內法規(guī)制定權，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第19條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸?！贝颂幍摹巴苿印币馕吨e極作為，即在已經制定中央黨內法規(guī)的前提下，省級黨委應當積極制定省級黨內法規(guī)，“中央黨內法規(guī)的有關內容予以細化，以提高中央黨內法規(guī)的針對性和可操作性，確保其得到良好實施”[16]。制定巡察監(jiān)督省級黨內法規(guī)，主要目的是進一步確保巡察監(jiān)督制度不偏離依規(guī)治黨的精神，確保巡察監(jiān)督制度的相對統(tǒng)一性，為省級黨內規(guī)范性文件的制定提供黨規(guī)依據。在這個意義上來說，省級黨內法規(guī)應當重點解決以下一些問題：一是提供具體的組織規(guī)則。在中央黨內法規(guī)明確了具體的巡察機構的基礎上，依據中央黨內法規(guī)，進一步明確巡察監(jiān)督機構的組成，做到在全省范圍內的統(tǒng)一。二是進一步細化巡察監(jiān)督機構職權規(guī)則。進一步明確巡察監(jiān)督機構的職權范圍，列出巡察監(jiān)督機構權力清單等。三是提供程序規(guī)則。對一些事關巡察監(jiān)督效果的程序，省級黨內法規(guī)應當盡量做到明晰。例如，要明確巡察監(jiān)督機構的職權行使程序，匯報程序、整改程序等內容。

3.制定黨內規(guī)范性文件?！堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定中央巡視工作領導小組對省、自治區(qū)、直轄市的巡視工作進行領導，承擔研究提出巡視工作規(guī)劃、年度計劃和階段任務安排等職責，中央巡視辦承擔政策研究、制度建設、辦理巡視工作領導小組交辦的其他事項等職責。相關省級黨內法規(guī)對省委巡視工作領導小組和省委巡視辦也有類似的規(guī)定，履行好這些職責，需要借助于黨內規(guī)范性文件這一載體。制定巡察監(jiān)督黨內規(guī)范性文件，應注意以下幾個方面：一是不能侵犯黨內法規(guī)的領地。黨內法規(guī)與黨內規(guī)范性文件在制定主體、功能定位和規(guī)制對象等方面存在較大差異，[17]特別是《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》對黨內法規(guī)的權限范圍作出了規(guī)定，因此黨內規(guī)范性文件不能對應當由黨內法規(guī)規(guī)定的事項進行規(guī)定。二是不能違反黨內法規(guī)的規(guī)定和精神。作為黨內規(guī)范性文件，其效力位階在相應層級的黨內法規(guī)之下，其內容不能違反黨內法規(guī)的明確規(guī)定和相應的精神，也即黨內規(guī)范性文件不應當對黨內法規(guī)沒有規(guī)定的內容進行創(chuàng)設，只能對黨內法規(guī)已有的規(guī)定進行細化。三是要認真做好備案審查工作。此時，可以基于表現(xiàn)形式加以區(qū)分，即巡察監(jiān)督黨內規(guī)范性文件有兩大類，分別是具有黨內法規(guī)形式的黨內規(guī)范性文件和不具有黨內法規(guī)形式的黨內規(guī)范性文件兩種，[18]就巡察監(jiān)督工作而言，要重點做好對具有黨內法規(guī)形式的黨內規(guī)范性文件的備案審查，確保此類規(guī)范性文件不違反黨內法規(guī)。

（二）加強市縣黨委巡察監(jiān)督的組織建設

第一，擴大巡察監(jiān)督主體的范圍。集中表現(xiàn)為在對現(xiàn)有主體甄別的基礎上，明確黨的一些組織參與巡察監(jiān)督。一是明確黨委全會參與巡察監(jiān)督。黨委全會享有廣泛的職權，在黨的政治生活中具有重要的地位，在市縣黨委巡察監(jiān)督中，應當將“虛”的黨委全會“實”起來，依靠黨的權威把不同部門的監(jiān)督力量融入巡察監(jiān)督體系。[19]二是明確市級黨委領導市縣兩級巡察監(jiān)督。由市級黨委統(tǒng)一領導市縣兩級黨委的巡察監(jiān)督工作，能在相當程度上避免“熟人社會”等困擾縣級黨委巡察監(jiān)督工作開展的不利因素，提升縣級黨委巡察監(jiān)督的實效。三是將黨的派出機關明確為巡察監(jiān)督的主體。黨的派出機關組織領導巡察監(jiān)督，巡察全覆蓋的目標才能真正得到實現(xiàn)。

第二，規(guī)范巡察機構。一是要規(guī)范“書記專題會議”。從巡察監(jiān)督的構造來看，組織工作由巡察工作領導小組及其辦公室來進行，具體的巡察監(jiān)督由巡察組進行，研究決策并形成巡察成果由市縣黨委來進行，“書記專題會議”并不是一個必不可少的機構。二是規(guī)范巡察工作領導小組。從確保市縣黨委巡察監(jiān)督的政治屬性和黨委監(jiān)督屬性，確保巡察監(jiān)督綜合監(jiān)督和再監(jiān)督的性質上而言，應當由市縣黨委書記擔任巡察工作領導小組的組長。三是規(guī)范專項工作檢查組。應當充分遵守當前所設定的巡察監(jiān)督開展模式，維護市縣黨委與巡察組之間的“委托-授權”關系，確保巡察組職權的完整性和統(tǒng)一性，由巡察組充分享有是否需要進行專項工作檢查的自由裁量權。此外，規(guī)范市縣黨委巡察辦同樣至為關鍵。市縣黨委巡察辦是巡察工作領導小組的日常辦事機構，是巡察監(jiān)督工作的輔助者。從理順工作關系的角度而言，可適時考慮由黨委巡察辦履行巡察工作領導小組的職能。

第三，完善巡察人才使用培養(yǎng)機制?！笆锌h巡察組織機構設置和編制基本健全，但對于高素質、專業(yè)化的巡察人才需求強烈”[20]，應當通過制定中央黨內規(guī)范性文件的形式，對巡察人才的培養(yǎng)做出明確的規(guī)定，確保巡察監(jiān)督人才的培養(yǎng)機制的剛性和權威性。要明確規(guī)定哪些人必須要參加巡察，參加巡察的時長，應當遵守的相關紀律等具體內容。也要嘗試建立專業(yè)的巡察隊伍。當前，紀檢監(jiān)察學已經成為法學門類下的一級學科，鑒于紀檢監(jiān)察與巡視巡察的密切關聯(lián)，可考慮在該學科下開展巡察人才的培養(yǎng)工作。[21]

（三）提升市縣黨委巡察監(jiān)督對象的精準度

“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。”[22]在營造良好政治生態(tài)的過程中，黨員領導干部是“關鍵少數(shù)”。提升巡察監(jiān)督對象的精準度，就是要充分發(fā)揮好巡察監(jiān)督對于政治生態(tài)的凈化功能，將黨員領導干部明確為巡察監(jiān)督的重點。巡察監(jiān)督要想在處于基層的市縣取得實效，著力點在于“人民群眾反對什么、痛恨什么，就重點巡察什么、糾正什么”，[23]重點在于對造成問題的領導干部進行相應處理。提升巡察監(jiān)督對象的精準度，應當完善如下一些機制。一是完善“全覆蓋”的判斷機制。應當將黨的組織和黨員領導干部是否全部接受巡察監(jiān)督作為“全覆蓋”的判斷標準，并以此來制定巡察計劃。二是搭建干部人事和巡察監(jiān)督的聯(lián)動機制。確立領導干部沒有接受巡察監(jiān)督不能異動的基本原則，同時，要搭建對重要部門、群眾反映強烈的部門、年輕干部、崗位異動較為頻繁的黨員領導干部進行重點巡察監(jiān)督的機制。三是搭建干部人事和巡察整改聯(lián)動機制。將巡察問題整改與干部人事異動相掛鉤，確保巡察整改真正做到有的放矢。

（四）完善市縣黨委巡察監(jiān)督制度的程序

一是要進一步明晰程序。明確具體行為開展的具體方法和步驟，填補當前巡察監(jiān)督制度中的程序空白。比如要明晰市縣黨委和巡察工作領導小組，巡察工作領導小組與巡察組等機構之間相應的監(jiān)督程序，使得對于巡察機構的監(jiān)督能夠有章可循。要明晰巡察工作領導小組、巡察組相應的匯報程序，對匯報的時限、聽取匯報后做出決定的時限等做出明確規(guī)定，維護巡察監(jiān)督制度的嚴肅性。要明確巡察組的延期程序，明確延期由誰提出、由誰決定，延期的時限，延期的次數(shù)等內容，使巡察延期能夠活起來。二是要進一步補強程序。如要進一步細化巡察工作人員“回避”程序，在現(xiàn)有的回避事由的基礎上，制定更加符合市縣域社會特點和巡察監(jiān)督工作特點的回避事由，進一步明確回避的提出主體和決定主體等內容。三是要進一步完善整改程序。如要進一步完善問題和線索的移送程序，建立清晰的移送機制，明確移送主體，移送對象和移送時限等內容，使問題和線索的移送嚴肅化。又如要進一步細化線索問題辦結程序，明確規(guī)定辦結的時間、理由和法定責任等內容。再如要進一步完善延時整改程序，要明確規(guī)定提請延時整改的法定理由、報送機關、批準機關和延時次數(shù)等內容。