市縣黨委巡察監(jiān)督制度及其完善

裴國(guó)富，江國(guó)華

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡察監(jiān)督工作，十九大報(bào)告明確提出，“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問(wèn)題力度。”[1]當(dāng)前，市縣黨委巡察監(jiān)督制度已在全國(guó)范圍內(nèi)建立并取得了顯著的成效，但也暴露出一些問(wèn)題，需要在今后逐步加以完善。

一、市縣黨委巡察監(jiān)督制度的功能定位與結(jié)構(gòu)

（一）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的功能定位

全面從嚴(yán)治黨要求在治黨的問(wèn)題上做到“全面”，習(xí)近平總書(shū)記指出“‘全面’就是管全黨、治全黨，面向八千七百多萬(wàn)黨員、四百三十多萬(wàn)個(gè)黨組織，覆蓋黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)部門(mén)”。[2]1-13既然如此，全面從嚴(yán)治黨必然要向基層延伸，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，市縣黨委巡察監(jiān)督制度其實(shí)是“彌補(bǔ)巡視制度覆蓋面狹小的缺陷而向基層下沉和延伸的舉措”[3]，通過(guò)在市縣黨委開(kāi)展巡察監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨向基層的延伸。在黨和國(guó)家現(xiàn)有的眾多監(jiān)督制度中，巡察監(jiān)督制度無(wú)疑屬于黨內(nèi)監(jiān)督。在黨內(nèi)眾多監(jiān)督方式中，巡察監(jiān)督無(wú)疑屬于黨委監(jiān)督。與其它黨內(nèi)眾多監(jiān)督方式相比，巡察監(jiān)督屬于一種“較為剛性”的監(jiān)督

1.巡察監(jiān)督屬于黨內(nèi)監(jiān)督。其一，市縣黨委巡察監(jiān)督制度建立的依據(jù)具有黨內(nèi)性。巡察監(jiān)督制度是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）建立的，《黨章》第14條規(guī)定，“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《巡視工作條例》）第2條規(guī)定，“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督。開(kāi)展巡視巡察工作的黨組織承擔(dān)巡視巡察工作的主體責(zé)任?！逼涠?，市縣黨委巡察監(jiān)督的對(duì)象具有黨內(nèi)性。市縣黨委巡察監(jiān)督的對(duì)象是黨的組織、組成黨組織的班子成員。其三，市縣黨委巡察監(jiān)督的內(nèi)容具有黨內(nèi)性，即主要是對(duì)遵守《黨章》和黨內(nèi)法規(guī)、黨的各項(xiàng)紀(jì)律、貫徹落實(shí)黨的方針、政策等的情況進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，由于黨在國(guó)家和社會(huì)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，巡察監(jiān)督必定會(huì)產(chǎn)生一定的外溢效應(yīng)，但從依據(jù)、監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容上來(lái)看，巡察監(jiān)督在本質(zhì)上是黨內(nèi)監(jiān)督。

2.巡察監(jiān)督屬于黨委監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督有眾多類別，市縣黨委巡察監(jiān)督屬于黨委監(jiān)督的范疇。一方面，貫徹全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略要求市縣黨委承擔(dān)起巡察監(jiān)督的職責(zé)。市縣黨委巡察制度是黨的十八大以來(lái)黨在管黨治黨實(shí)踐中探索出來(lái)的打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”的創(chuàng)新成果，[4]而“黨要管黨，首先是黨委要管、黨委書(shū)記要管，即黨委（黨組）負(fù)有全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，黨委（黨組）書(shū)記履行第一責(zé)任人職責(zé)”。[5]另一方面，《巡視工作條例》要求市縣黨委承擔(dān)起巡察監(jiān)督職責(zé)，規(guī)定市縣黨委要對(duì)巡察監(jiān)督工作的開(kāi)展承擔(dān)主體責(zé)任。主體責(zé)任意味著黨委要在從嚴(yán)治黨中承擔(dān)“政治責(zé)任、法定責(zé)任、首要責(zé)任和直接責(zé)任”，[6]具體到巡察監(jiān)督中，意味著市縣黨委要積極、深入地參加到巡察監(jiān)督中。

3.巡察監(jiān)督是一種“較為剛性”的監(jiān)督。與其它黨內(nèi)日常監(jiān)督方式相較，巡察監(jiān)督“剛性”十足，主要表現(xiàn)有三：一是制度有“剛性”?！饵h章》規(guī)定了市縣黨委要建立巡察監(jiān)督制度，意味著巡察監(jiān)督制度是黨內(nèi)的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，是一項(xiàng)在黨內(nèi)必須要予以踐行制度。二是落實(shí)有“剛性”?！堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定市縣黨委要承擔(dān)開(kāi)展巡察監(jiān)督的主體責(zé)任，這表明巡察監(jiān)督開(kāi)展得不好的市縣黨委，會(huì)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。三是后果有“剛性”。經(jīng)市縣黨委研究后形成的巡察成果，是一級(jí)黨組織作出的具有約束力的決定，被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員必須落實(shí)。不過(guò)，與紀(jì)委監(jiān)督相較，巡察監(jiān)督的“剛性”又稍有不足，主要表現(xiàn)為方式上不如紀(jì)委監(jiān)督有“剛性”，巡察監(jiān)督較為間接，而紀(jì)委監(jiān)督直接具體。以及程序上不如紀(jì)委監(jiān)督有“剛性”，因?yàn)檠膊毂O(jiān)督的程序性內(nèi)容較少且欠具體，紀(jì)委監(jiān)督的每一項(xiàng)行為都有較為嚴(yán)格的規(guī)定。后果上也不如紀(jì)委監(jiān)督有“剛性”，巡察監(jiān)督成果以問(wèn)題或線索的形式呈現(xiàn)，并沒(méi)有直接的責(zé)任形態(tài)，紀(jì)委監(jiān)督的后果都有法定的內(nèi)容和含義，每一項(xiàng)具體的監(jiān)督行為都有相應(yīng)的后果。

（二）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的主體結(jié)構(gòu)

參與巡察監(jiān)督的機(jī)構(gòu)可謂之巡察監(jiān)督的主體，巡察監(jiān)督主體在巡察監(jiān)督過(guò)程中因所處地位的不同而形成的狀態(tài)可謂之巡察監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)。根據(jù)巡察監(jiān)督主體在巡察監(jiān)督過(guò)程中所發(fā)揮作用的不同，可將這些主體細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)。

1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。市縣黨委、“書(shū)記專題會(huì)議”①書(shū)記專題會(huì)議由書(shū)記辦公會(huì)演變而來(lái)，針對(duì)書(shū)記辦公會(huì)議取消后，各地對(duì)擬提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的重大事項(xiàng)醞釀環(huán)節(jié)做法不一的問(wèn)題，《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》確立了“書(shū)記專題會(huì)議”這一新的醞釀機(jī)制（林希存．黨執(zhí)政治國(guó)的重要組織制度——解讀《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》[J]．紫光閣,2016(2):4-47．)。結(jié)合有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件來(lái)看，巡察監(jiān)督中的“書(shū)記專題會(huì)議”就是“五人小組”會(huì)議，其成員為書(shū)記、擔(dān)任行政負(fù)責(zé)人的副書(shū)記、專職副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記和組織部長(zhǎng)。市縣黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在巡察監(jiān)督中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是巡察監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)地位由相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件共同確定。首先，中央黨內(nèi)法規(guī)確定了市縣黨委在巡察監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)地位?！堆惨暪ぷ鳁l例》規(guī)定“開(kāi)展巡視巡察工作的黨組織承擔(dān)巡視巡察工作的主體責(zé)任”，這意味著“黨委書(shū)記要承擔(dān)第一責(zé)任，黨委組織要履行集體責(zé)任”[7]。其次，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件確立了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在巡察監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)地位。如云南省委《貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例〉實(shí)施辦法》第12條明確了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的地位，《淄博市委巡察工作實(shí)施辦法》第5條和第6條明確了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的地位。再次，黨內(nèi)規(guī)范性文件確立了“書(shū)記專題會(huì)議”在巡察監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)地位。雖然《巡視工作條例》沒(méi)有關(guān)于“書(shū)記專題會(huì)議”的規(guī)定，但諸多黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定了“書(shū)記專題會(huì)議”并賦予了相應(yīng)職權(quán)，“書(shū)記專題會(huì)議”在巡察監(jiān)督中扮演了領(lǐng)導(dǎo)者的角色，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其事實(shí)上是巡察監(jiān)督的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。②如《中共吉林省委關(guān)于建立巡察制度的意見(jiàn)》規(guī)定：“……黨委常委會(huì)和書(shū)記專題會(huì)議要及時(shí)聽(tīng)取巡察情況匯報(bào)，研究決定巡察成果運(yùn)用，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)線索提出處置意見(jiàn)。”《四川省市（州）、縣（市、區(qū)）黨委巡察工作辦法》第31條規(guī)定：“……市（州）、縣（市、區(qū)）黨委應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)書(shū)記專題會(huì)聽(tīng)取巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)巡察工作有關(guān)情況的匯報(bào)，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題、具體線索提出處置意見(jiàn)，研究巡察成果運(yùn)用?！钡?4條規(guī)定“對(duì)巡察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索，市（州）、縣（市、區(qū)）黨委書(shū)記專題會(huì)作出分類處置決定后，依據(jù)干部管理權(quán)限和職責(zé)分工，按照以下途徑進(jìn)行移交：……”

2.實(shí)施機(jī)構(gòu)。市縣黨委巡察組、專項(xiàng)工作檢查組是巡察監(jiān)督具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。巡察組是進(jìn)行市縣黨委巡察監(jiān)督的法定機(jī)構(gòu)，其地位由《巡視工作條例》這一中央黨內(nèi)法規(guī)所明確。專項(xiàng)工作檢查組在組織形態(tài)上是作為巡察組的組成部分而存在的，雖然隸屬于巡察組，但其應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是一個(gè)獨(dú)立的巡察監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，原因有三：一是具有意志的獨(dú)立性。專項(xiàng)工作檢查組由相關(guān)部門(mén)組成并對(duì)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，代表相關(guān)部門(mén)從事工作，反映相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。二是成果的相對(duì)獨(dú)立性。專項(xiàng)工作檢查組完成相關(guān)工作后會(huì)形成專項(xiàng)檢查工作報(bào)告，工作報(bào)告經(jīng)派出專項(xiàng)工作檢查組的部門(mén)審核通過(guò)后再報(bào)送巡察組。三是工作內(nèi)容的相對(duì)獨(dú)立性。巡察監(jiān)督的某些具體內(nèi)容的檢查由專項(xiàng)檢查組進(jìn)行，巡察組一般不參與。

3.輔助機(jī)構(gòu)。在市縣黨委巡察監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)揮輔助作用的主要是市縣黨委巡察辦。在性質(zhì)上，巡察辦是黨委工作部門(mén)；在工作職能上，巡察辦是巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)。而在實(shí)踐中，巡察辦雖然也能深入?yún)⑴c巡察監(jiān)督實(shí)踐，甚至在某些具體工作上具有發(fā)表實(shí)質(zhì)性意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，如巡察辦可以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)巡察組開(kāi)展工作，對(duì)派出巡察組的黨組織、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定的事項(xiàng)進(jìn)行督辦，然而，在這些工作的開(kāi)展過(guò)程中，巡察辦并不是以自身的名義參與的，而是作為市縣黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的代表，履行市縣黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)其交辦的任務(wù)而進(jìn)行的，因此其工作性質(zhì)具有輔助性。

（三）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的客體結(jié)構(gòu)

客體是相對(duì)于主體而言的范疇，在其寬泛意義上，市縣黨委巡察監(jiān)督制度中的監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督手段均屬于客體之范圍。

1.監(jiān)督對(duì)象。明確市縣黨委巡察監(jiān)督的對(duì)象，主要是解決“誰(shuí)被監(jiān)督”的問(wèn)題。根據(jù)《巡視工作條例》的規(guī)定，市縣黨委對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督，即“所管理的黨組織”構(gòu)成巡察監(jiān)督的對(duì)象。就市級(jí)黨委巡察監(jiān)督對(duì)象而言，“所管理的黨組織”是市級(jí)黨委具有直接管理權(quán)限、除縣級(jí)黨委直接管理之外的黨組織。就縣級(jí)黨委巡察監(jiān)督對(duì)象而言，“所管理的黨組織”是縣級(jí)黨委具有直接管理權(quán)限的黨組織。

2.監(jiān)督內(nèi)容?！堆惨暪ぷ鳁l例》對(duì)巡視監(jiān)督的內(nèi)容作出了明確的規(guī)定，作為從嚴(yán)治黨利劍的巡察監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與巡視監(jiān)督的內(nèi)容保持一致，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。[8]總的來(lái)看，可將市縣黨委巡察監(jiān)督的內(nèi)容概括為以下幾方面：一是對(duì)遵守和執(zhí)行憲法法律情況的監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記曾指出，“掌握公權(quán)力的部門(mén)、組織、個(gè)人強(qiáng)化法治思維，嚴(yán)格在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。[2]47雖然巡察監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督，但《黨章》明確要求“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，這決定了巡察監(jiān)督必定有一定的外溢效益，其必然體現(xiàn)為對(duì)遵守和執(zhí)行憲法法律情況的監(jiān)督上。二是對(duì)遵守和執(zhí)行《黨章》和黨內(nèi)法規(guī)情況的監(jiān)督，習(xí)近平總書(shū)記指出，“從嚴(yán)治黨，最根本的就是要使全黨各級(jí)組織和全體黨員、干部都按照黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則和黨的各項(xiàng)規(guī)定辦事”。[9]三是對(duì)遵守和執(zhí)行黨的規(guī)矩和紀(jì)律情況的監(jiān)督，主要圍繞被巡察單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員遵守和執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等方面。四是對(duì)行使權(quán)力情況的監(jiān)督，被巡察單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員是行使權(quán)力的基本主體，領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員在接受巡察監(jiān)督的過(guò)程中，必然涉及到其權(quán)力的行使，權(quán)力自然被納入了監(jiān)督的內(nèi)容之中。

3.監(jiān)督手段。根據(jù)《巡視工作條例》等的規(guī)定，巡察組在了解被巡察黨組織的過(guò)程中，可以采取如下手段：一是聽(tīng)取被巡察黨組織的工作匯報(bào)和專題匯報(bào)，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)，巡察組可以了解被巡察單位主要從事的工作、取得的成績(jī)、面臨的問(wèn)題等方面的內(nèi)容，對(duì)被巡察單位形成初步的了解。二是與相關(guān)人員談話，談話的對(duì)象主要為被巡察單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾。三是查閱資料，包括領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的情況和有關(guān)文件、資料、會(huì)議記錄、會(huì)計(jì)賬簿等資料。四是列席會(huì)議，以便近距離感受被巡察單位黨組織的會(huì)風(fēng)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的整體精神狀態(tài)。五是民主測(cè)評(píng)和問(wèn)卷調(diào)查，在實(shí)踐中，巡察組進(jìn)駐被巡察單位后，采用了發(fā)放民主測(cè)評(píng)表、問(wèn)卷表等方法，由被巡察單位的其他干部對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員貫徹黨風(fēng)黨紀(jì)等方面的情況進(jìn)行打分。

二、市縣黨委巡察監(jiān)督制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的規(guī)范供給問(wèn)題

當(dāng)前，巡察監(jiān)督制度的供給規(guī)范主要是《黨章》、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件等，它們?cè)跇?gòu)建巡察監(jiān)督制度中發(fā)揮著不同的作用，其中，《黨章》賦予巡察監(jiān)督制度以合法性，中央黨內(nèi)法規(guī)為巡察監(jiān)督制度提供了基本框架基礎(chǔ)，地方黨內(nèi)法規(guī)為巡察監(jiān)督制度地方化提供了基礎(chǔ)。黨內(nèi)規(guī)范性文件則為巡察監(jiān)督制度的運(yùn)行提供了主要的規(guī)則，包括機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、職權(quán)規(guī)則、程序規(guī)則等。從中不難看出，在巡察監(jiān)督制度的各類規(guī)范供給中，黨內(nèi)規(guī)范性文件至關(guān)重要，因?yàn)槠涮峁┝搜膊毂O(jiān)督制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的具體規(guī)則，使巡察監(jiān)督制度得以真正運(yùn)行。

然而，站在依規(guī)治黨的視角，巡察監(jiān)督制度的這種規(guī)范供給模式面臨諸多理論和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一是面臨無(wú)中央黨內(nèi)法規(guī)可依的困境?！皥?jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，前提是有規(guī)可依、有章可循”[10]，依規(guī)治黨之“規(guī)”也只能是黨內(nèi)法規(guī)。然而，《巡視工作條例》只對(duì)巡察監(jiān)督制度的建立、巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立、巡察監(jiān)督的對(duì)象和責(zé)任主體等提出了要求，沒(méi)有與巡察監(jiān)督相關(guān)的具體規(guī)則，這在事實(shí)上導(dǎo)致了巡察監(jiān)督?jīng)]有中央黨內(nèi)法規(guī)可依。二是面臨合法性不足的困境。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件不能設(shè)定黨組織的組織規(guī)則、行為規(guī)則，不能對(duì)涉及黨組織和黨員的監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，于是，由黨內(nèi)規(guī)范性文件提供巡察監(jiān)督制度的組織等規(guī)則，存在合法性不足的難題。三是面臨權(quán)威性不足的困境。與黨內(nèi)法規(guī)相比，黨內(nèi)規(guī)范性文件無(wú)論從效力等級(jí)、制定程序及嚴(yán)密程度等方面都呈現(xiàn)天然的劣勢(shì)。黨內(nèi)規(guī)范性文件提供巡察監(jiān)督制度的相關(guān)規(guī)則，必定存在權(quán)威性不足的難題。四是面臨制度統(tǒng)一的困境。不同有權(quán)主體制定不同的黨內(nèi)規(guī)范性文件，對(duì)巡察監(jiān)督制度作出不同的規(guī)定，這在事實(shí)上造成了制度的極大差異性。

（二）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的組織建設(shè)問(wèn)題

1.機(jī)構(gòu)涵蓋性不足。一方面，將黨委全會(huì)排除在巡察監(jiān)督的主體范疇之外，與當(dāng)前市縣黨委的實(shí)際運(yùn)行情況不相符。黨的地方委員會(huì)可分為黨的委員會(huì)全會(huì)和黨委常委會(huì)。黨委全會(huì)擁有廣泛的職權(quán)，并且承擔(dān)監(jiān)督黨委常委會(huì)工作的職責(zé)。當(dāng)前的巡察監(jiān)督制度事實(shí)上沒(méi)有為黨委全會(huì)發(fā)揮作用預(yù)留空間。另一方面，機(jī)構(gòu)涵蓋性不足還表現(xiàn)為沒(méi)有涵蓋黨的派出機(jī)關(guān)，這與當(dāng)前市縣黨委的實(shí)際情況不符。實(shí)踐中，黨的派出機(jī)關(guān)是一類廣泛存在的群體，事實(shí)上起到了與一級(jí)黨委相類似的作用，而當(dāng)前的巡察監(jiān)督?jīng)]有將其作為巡察監(jiān)督的主體。

2.機(jī)構(gòu)適用性不足。受“反距離悖論”①“反距離悖論”是指政治信任領(lǐng)域之中的這樣一種狀態(tài)：公民相信或崇敬那些行政層級(jí)較高、與他們距離較遠(yuǎn)的政府官員，而認(rèn)為那些行政層級(jí)較低、與他們的距離較近的政府官員不稱職、不誠(chéng)實(shí)甚至是懶惰的(王少全．當(dāng)代中國(guó)中國(guó)政治信任演變歷程及優(yōu)化途徑[J]．黨政研究,2017(6):92-98．)。的影響，縣級(jí)黨委巡察存在“不善監(jiān)督”的問(wèn)題。在縣級(jí)黨委巡察實(shí)踐中，從事具體巡察工作的是距離群眾較近的“官”，基于怕報(bào)復(fù)等原因，一些群眾、黨員不愿意講、不愿意配合巡察，一定程度上使巡察了解不到準(zhǔn)確的信息。加之受“熟人社會(huì)”等因素的影響，縣級(jí)黨委巡察也“不好監(jiān)督”的問(wèn)題?？h級(jí)黨委所轄地域相對(duì)較小，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間可能被老鄉(xiāng)、同學(xué)、熟人等人情因素所干擾，監(jiān)督不好開(kāi)展。

3.機(jī)構(gòu)合法性不足。市縣黨委巡察監(jiān)督制度主體結(jié)構(gòu)中的各類機(jī)構(gòu)，在設(shè)置和運(yùn)行上都應(yīng)做到依法進(jìn)行，但現(xiàn)實(shí)中卻存在一定程度的合法性不足。一是“書(shū)記專題會(huì)議”參與巡察監(jiān)督?jīng)]有黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)。《巡視工作條例》中沒(méi)有“書(shū)記專題會(huì)議”的規(guī)定，而不少地方的黨內(nèi)規(guī)范性文件卻出現(xiàn)了“書(shū)記專題會(huì)議”，這顯然超出了“上位法”所規(guī)定的范圍，其合法性是存疑的。二是專項(xiàng)工作檢查組的設(shè)置沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)?！堆惨暪ぷ鳁l例》中沒(méi)有專項(xiàng)工作檢查組的規(guī)定，但在實(shí)踐中，相關(guān)職能部門(mén)依據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件成立專項(xiàng)檢查組并參與巡察監(jiān)督，使專項(xiàng)工作檢查組事實(shí)上成為了巡察實(shí)施機(jī)構(gòu)，其合法性是存疑的。①如選人用人專項(xiàng)工作檢查組成立的依據(jù)是《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》，其第23、24、25條對(duì)選人用人專項(xiàng)工作檢查組的成立、工作方式和檢查對(duì)象等作出了規(guī)定。

4.機(jī)構(gòu)合理性不足。除了上述合法性問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行也存在一些合理性問(wèn)題。一是機(jī)構(gòu)多重，以至于巡察監(jiān)督效率難保證。當(dāng)前要形成巡察監(jiān)督成果，巡察組要先向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行匯報(bào)，然后由巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別向“書(shū)記專題會(huì)議”和市縣黨委匯報(bào)，多重的領(lǐng)導(dǎo)和決策降低了巡察工作的效率。二是主體不彰，導(dǎo)致巡察監(jiān)督政治性難保證。巡察是黨委的事，[11]意味著黨委不僅要領(lǐng)導(dǎo)巡察監(jiān)督工作，而且要深入?yún)⑴c巡察監(jiān)督工作。在當(dāng)前的巡察監(jiān)督構(gòu)造中，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組要向“書(shū)記專題會(huì)議”匯報(bào)，“書(shū)記專題會(huì)議”聽(tīng)取匯報(bào)后會(huì)提出處理意見(jiàn)，“書(shū)記專題會(huì)議”的組成使其所提出的處理意見(jiàn)具有決定性，事實(shí)上代替黨委進(jìn)行了履職，黨委在巡察監(jiān)督中的作用不易彰顯，巡察監(jiān)督的政治性難以得到確保。三是舊制不改，使得巡察監(jiān)督黨委屬性難保證。當(dāng)前的巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組延續(xù)了以往舊的機(jī)制，由紀(jì)委和組織部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)組成，并且一般由紀(jì)委書(shū)記擔(dān)任組長(zhǎng)，全面從嚴(yán)治黨中黨委書(shū)記的第一責(zé)任人地位沒(méi)有得到彰顯。巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組向黨委匯報(bào)的也只是巡察情況而不是巡察組所形成的巡察工作報(bào)告，黨委的監(jiān)督?jīng)]有完全展現(xiàn)。四是機(jī)制不順，致使巡察監(jiān)督中的管理難言順。在當(dāng)前的巡察監(jiān)督中，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組享有廣泛的管理職責(zé)，如對(duì)巡察辦、巡察組的管理監(jiān)督，對(duì)巡察組組成人員的管理監(jiān)督等，然而，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在性質(zhì)上是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而巡察辦是黨的工作部門(mén)，由議事協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)性質(zhì)的巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)進(jìn)行管理監(jiān)督，勢(shì)必要突破黨的相關(guān)組織人事制度，實(shí)踐中必定會(huì)產(chǎn)生后續(xù)相關(guān)問(wèn)題。

5.人員匹配性不足。巡察監(jiān)督工作要靠具體的人來(lái)開(kāi)展，人員匹配性不足的問(wèn)題會(huì)使巡察監(jiān)督效果大打折扣。一是認(rèn)識(shí)水平不高，生出不想干的念頭。一些干部認(rèn)為巡察監(jiān)督是“得罪人”的事，不想從事這項(xiàng)工作，以至于巡察監(jiān)督面臨選人困難的問(wèn)題。二是培養(yǎng)機(jī)制不暢，存在不愿干的心思。與其他工作相比，巡察監(jiān)督工作難以展現(xiàn)工作業(yè)績(jī)，干部選擇此項(xiàng)工作的意愿不強(qiáng)。二是專業(yè)水平不足，有著不會(huì)干的難題。巡察監(jiān)督內(nèi)容廣泛，部分工作內(nèi)容具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而市和縣域人才儲(chǔ)備有限，導(dǎo)致進(jìn)行巡察監(jiān)督有心無(wú)力。

（三）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的監(jiān)督對(duì)象問(wèn)題

從當(dāng)前巡察監(jiān)督制度的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，因?yàn)槭且渣h組織為基準(zhǔn)判斷是否完成巡察全覆蓋，所以難免出現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象遺漏、巡察監(jiān)督失去精準(zhǔn)度等問(wèn)題。一方面，由于干部管理體制的原因，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常處于調(diào)整過(guò)程中，在某一單位或者地方干滿一屆任期的領(lǐng)導(dǎo)是極少數(shù)。[12]以黨組織為基準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展巡察，會(huì)產(chǎn)生黨員領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有接受巡察監(jiān)督的現(xiàn)象。另一方面，巡察監(jiān)督的方針是“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”，這使得“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”是所有后續(xù)工作的基礎(chǔ)，也只有將這些問(wèn)題指向造成問(wèn)題的具體領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對(duì)于問(wèn)題的整改才有意義，巡察監(jiān)督才能真正產(chǎn)生震懾的效用，最終才能實(shí)現(xiàn)推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)。然而，同樣由于干部管理體制的原因，接受巡察監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部可能不是造成問(wèn)題產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，負(fù)責(zé)問(wèn)題整改的領(lǐng)導(dǎo)干部可能不是接受巡察監(jiān)督的干部，在這種情況下，巡察整改失去了針對(duì)個(gè)人應(yīng)有的威懾力，事實(shí)上失去了監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)性。

（四）市縣黨委巡察監(jiān)督制度的程序問(wèn)題

總的來(lái)看，市縣黨委巡察監(jiān)督制度程序性的規(guī)定還不夠完備，程序欠缺和程序欠詳盡并存。一方面，對(duì)某些行為的開(kāi)展沒(méi)有規(guī)定程序，導(dǎo)致有些行為無(wú)法開(kāi)展；有些行為開(kāi)展較隨意，失去應(yīng)有的嚴(yán)肅性。例如，雖然規(guī)定巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組向市縣黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但如何報(bào)告工作沒(méi)有具體的程序規(guī)定，導(dǎo)致了市縣黨委對(duì)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督無(wú)章可循。再如，雖然規(guī)定巡察組形成巡察工作報(bào)告后，要向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組聽(tīng)取巡察組的匯報(bào)后，要向市縣黨委匯報(bào)，然而卻鮮見(jiàn)對(duì)于這兩項(xiàng)匯報(bào)的程序性規(guī)定，導(dǎo)致這兩項(xiàng)匯報(bào)的開(kāi)展較為隨意，失去了制度應(yīng)有的嚴(yán)肅性。又如，雖然規(guī)定可以延長(zhǎng)巡察組的了解時(shí)間，但是對(duì)由誰(shuí)提出，由誰(shuí)決定，能延長(zhǎng)多少時(shí)間等內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，事實(shí)上導(dǎo)致了此項(xiàng)規(guī)定無(wú)法落實(shí)。另一方面，存在操作性不足的問(wèn)題。例如，巡察監(jiān)督制度確立了巡察工作人員的“回避”制度，然而，一方面沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定“回避”由誰(shuí)提出，由誰(shuí)決定等具體內(nèi)容。加之沒(méi)有結(jié)合市縣地域小、人情關(guān)系復(fù)雜、巡察監(jiān)督上門(mén)找麻煩等的特點(diǎn)，無(wú)法設(shè)定符合市縣域社會(huì)特點(diǎn)的回避事由，這造成了“回避”制度在相當(dāng)程度上無(wú)法真正落實(shí)。又如，雖然規(guī)定了整改程序，但只是規(guī)定了一般情形下的整改時(shí)限及相關(guān)處理措施，對(duì)于在規(guī)定時(shí)限內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行整改，或者整改不到位如何進(jìn)行處理則沒(méi)有規(guī)定。

三、市縣黨委巡察監(jiān)督制度的完善路徑

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[13]。市縣黨委巡察監(jiān)督制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的組成部分，也應(yīng)當(dāng)以治理現(xiàn)代化的思維，推進(jìn)該制度不斷走向完善。

（一）完善市縣黨委巡察監(jiān)督的規(guī)范體系

1.制定巡察監(jiān)督中央黨內(nèi)法規(guī)。制定中央黨內(nèi)法規(guī)才能做到依規(guī)治黨。“黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有憲法類似的效力，處于最高的效力位階之上?！盵14]當(dāng)憲法規(guī)定了某種重要的制度之時(shí)，一方面是進(jìn)行了賦權(quán)，另一方面是規(guī)定了相關(guān)權(quán)力主體的義務(wù)。[15]從文本上看，《巡視工作條例》沒(méi)有為巡察監(jiān)督制度提供組織、職權(quán)及程序規(guī)范，按照依規(guī)治黨的要求，《黨章》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)巡視巡察作出了一體規(guī)定，然而，只制定關(guān)于巡視監(jiān)督的中央黨內(nèi)法規(guī)而不制定巡察監(jiān)督方面的黨內(nèi)法規(guī)，會(huì)造成一種人為的片面印象，即巡視監(jiān)督重要于巡察監(jiān)督，無(wú)形中降低了巡察監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中的地位。巡察監(jiān)督制度自身的權(quán)威需要中央黨內(nèi)法規(guī)來(lái)維護(hù)。從涉及到的內(nèi)容來(lái)看，巡察監(jiān)督制度涉及到了市縣黨委職權(quán)的調(diào)整，或者至少是市縣黨委監(jiān)督權(quán)行使方式的調(diào)整，這要求為新設(shè)立的巡察機(jī)構(gòu)提供組織和職權(quán)規(guī)則，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)通過(guò)中央黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

制定巡察監(jiān)督中央黨內(nèi)法規(guī)，主要的目的是確保巡察監(jiān)督在依規(guī)治黨的軌道內(nèi)展開(kāi)，為巡察監(jiān)督提供基本的制度框架，以及為制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件提供中央黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。于此層面而言，中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)著重解決以下一些問(wèn)題：一是提供巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組織原則。包括但不限于明確具體的巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提供巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生原則、組成原則等。二是提供巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)確立原則。包括但不限于明確不同巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)，明確巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力外延等。三是提供巡察監(jiān)督的程序確立原則。包括但不限于明確相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督程序，提供匯報(bào)程序、職權(quán)行使程序等的確立原則。

2.制定巡察監(jiān)督省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)。省級(jí)黨委享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第19條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸?！贝颂幍摹巴苿?dòng)”意味著積極作為，即在已經(jīng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的前提下，省級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)積極制定省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，“中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容予以細(xì)化，以提高中央黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，確保其得到良好實(shí)施”[16]。制定巡察監(jiān)督省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，主要目的是進(jìn)一步確保巡察監(jiān)督制度不偏離依規(guī)治黨的精神，確保巡察監(jiān)督制度的相對(duì)統(tǒng)一性，為省級(jí)黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定提供黨規(guī)依據(jù)。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下一些問(wèn)題：一是提供具體的組織規(guī)則。在中央黨內(nèi)法規(guī)明確了具體的巡察機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，依據(jù)中央黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步明確巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的組成，做到在全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一。二是進(jìn)一步細(xì)化巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)規(guī)則。進(jìn)一步明確巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，列出巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力清單等。三是提供程序規(guī)則。對(duì)一些事關(guān)巡察監(jiān)督效果的程序，省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡量做到明晰。例如，要明確巡察監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)行使程序，匯報(bào)程序、整改程序等內(nèi)容。

3.制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。《巡視工作條例》規(guī)定中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)省、自治區(qū)、直轄市的巡視工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)研究提出巡視工作規(guī)劃、年度計(jì)劃和階段任務(wù)安排等職責(zé)，中央巡視辦承擔(dān)政策研究、制度建設(shè)、辦理巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他事項(xiàng)等職責(zé)。相關(guān)省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省委巡視辦也有類似的規(guī)定，履行好這些職責(zé)，需要借助于黨內(nèi)規(guī)范性文件這一載體。制定巡察監(jiān)督黨內(nèi)規(guī)范性文件，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：一是不能侵犯黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)地。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在制定主體、功能定位和規(guī)制對(duì)象等方面存在較大差異，[17]特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限范圍作出了規(guī)定，因此黨內(nèi)規(guī)范性文件不能對(duì)應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。二是不能違反黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定和精神。作為黨內(nèi)規(guī)范性文件，其效力位階在相應(yīng)層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)之下，其內(nèi)容不能違反黨內(nèi)法規(guī)的明確規(guī)定和相應(yīng)的精神，也即黨內(nèi)規(guī)范性文件不應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行創(chuàng)設(shè)，只能對(duì)黨內(nèi)法規(guī)已有的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。三是要認(rèn)真做好備案審查工作。此時(shí)，可以基于表現(xiàn)形式加以區(qū)分，即巡察監(jiān)督黨內(nèi)規(guī)范性文件有兩大類，分別是具有黨內(nèi)法規(guī)形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件和不具有黨內(nèi)法規(guī)形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件兩種，[18]就巡察監(jiān)督工作而言，要重點(diǎn)做好對(duì)具有黨內(nèi)法規(guī)形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查，確保此類規(guī)范性文件不違反黨內(nèi)法規(guī)。

（二）加強(qiáng)市縣黨委巡察監(jiān)督的組織建設(shè)

第一，擴(kuò)大巡察監(jiān)督主體的范圍。集中表現(xiàn)為在對(duì)現(xiàn)有主體甄別的基礎(chǔ)上，明確黨的一些組織參與巡察監(jiān)督。一是明確黨委全會(huì)參與巡察監(jiān)督。黨委全會(huì)享有廣泛的職權(quán)，在黨的政治生活中具有重要的地位，在市縣黨委巡察監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)將“虛”的黨委全會(huì)“實(shí)”起來(lái)，依靠黨的權(quán)威把不同部門(mén)的監(jiān)督力量融入巡察監(jiān)督體系。[19]二是明確市級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)市縣兩級(jí)巡察監(jiān)督。由市級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)市縣兩級(jí)黨委的巡察監(jiān)督工作，能在相當(dāng)程度上避免“熟人社會(huì)”等困擾縣級(jí)黨委巡察監(jiān)督工作開(kāi)展的不利因素，提升縣級(jí)黨委巡察監(jiān)督的實(shí)效。三是將黨的派出機(jī)關(guān)明確為巡察監(jiān)督的主體。黨的派出機(jī)關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)巡察監(jiān)督，巡察全覆蓋的目標(biāo)才能真正得到實(shí)現(xiàn)。

第二，規(guī)范巡察機(jī)構(gòu)。一是要規(guī)范“書(shū)記專題會(huì)議”。從巡察監(jiān)督的構(gòu)造來(lái)看，組織工作由巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室來(lái)進(jìn)行，具體的巡察監(jiān)督由巡察組進(jìn)行，研究決策并形成巡察成果由市縣黨委來(lái)進(jìn)行，“書(shū)記專題會(huì)議”并不是一個(gè)必不可少的機(jī)構(gòu)。二是規(guī)范巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組。從確保市縣黨委巡察監(jiān)督的政治屬性和黨委監(jiān)督屬性，確保巡察監(jiān)督綜合監(jiān)督和再監(jiān)督的性質(zhì)上而言，應(yīng)當(dāng)由市縣黨委書(shū)記擔(dān)任巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)。三是規(guī)范專項(xiàng)工作檢查組。應(yīng)當(dāng)充分遵守當(dāng)前所設(shè)定的巡察監(jiān)督開(kāi)展模式，維護(hù)市縣黨委與巡察組之間的“委托-授權(quán)”關(guān)系，確保巡察組職權(quán)的完整性和統(tǒng)一性，由巡察組充分享有是否需要進(jìn)行專項(xiàng)工作檢查的自由裁量權(quán)。此外，規(guī)范市縣黨委巡察辦同樣至為關(guān)鍵。市縣黨委巡察辦是巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機(jī)構(gòu)，是巡察監(jiān)督工作的輔助者。從理順工作關(guān)系的角度而言，可適時(shí)考慮由黨委巡察辦履行巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能。

第三，完善巡察人才使用培養(yǎng)機(jī)制?！笆锌h巡察組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制基本健全，但對(duì)于高素質(zhì)、專業(yè)化的巡察人才需求強(qiáng)烈”[20]，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定中央黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式，對(duì)巡察人才的培養(yǎng)做出明確的規(guī)定，確保巡察監(jiān)督人才的培養(yǎng)機(jī)制的剛性和權(quán)威性。要明確規(guī)定哪些人必須要參加巡察，參加巡察的時(shí)長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)紀(jì)律等具體內(nèi)容。也要嘗試建立專業(yè)的巡察隊(duì)伍。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)已經(jīng)成為法學(xué)門(mén)類下的一級(jí)學(xué)科，鑒于紀(jì)檢監(jiān)察與巡視巡察的密切關(guān)聯(lián)，可考慮在該學(xué)科下開(kāi)展巡察人才的培養(yǎng)工作。[21]

（三）提升市縣黨委巡察監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)度

“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。”[22]在營(yíng)造良好政治生態(tài)的過(guò)程中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”。提升巡察監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)度，就是要充分發(fā)揮好巡察監(jiān)督對(duì)于政治生態(tài)的凈化功能，將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部明確為巡察監(jiān)督的重點(diǎn)。巡察監(jiān)督要想在處于基層的市縣取得實(shí)效，著力點(diǎn)在于“人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，就重點(diǎn)巡察什么、糾正什么”，[23]重點(diǎn)在于對(duì)造成問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行相應(yīng)處理。提升巡察監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)度，應(yīng)當(dāng)完善如下一些機(jī)制。一是完善“全覆蓋”的判斷機(jī)制。應(yīng)當(dāng)將黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否全部接受巡察監(jiān)督作為“全覆蓋”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以此來(lái)制定巡察計(jì)劃。二是搭建干部人事和巡察監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。確立領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有接受巡察監(jiān)督不能異動(dòng)的基本原則，同時(shí)，要搭建對(duì)重要部門(mén)、群眾反映強(qiáng)烈的部門(mén)、年輕干部、崗位異動(dòng)較為頻繁的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行重點(diǎn)巡察監(jiān)督的機(jī)制。三是搭建干部人事和巡察整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將巡察問(wèn)題整改與干部人事異動(dòng)相掛鉤，確保巡察整改真正做到有的放矢。

（四）完善市縣黨委巡察監(jiān)督制度的程序

一是要進(jìn)一步明晰程序。明確具體行為開(kāi)展的具體方法和步驟，填補(bǔ)當(dāng)前巡察監(jiān)督制度中的程序空白。比如要明晰市縣黨委和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組與巡察組等機(jī)構(gòu)之間相應(yīng)的監(jiān)督程序，使得對(duì)于巡察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能夠有章可循。要明晰巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察組相應(yīng)的匯報(bào)程序，對(duì)匯報(bào)的時(shí)限、聽(tīng)取匯報(bào)后做出決定的時(shí)限等做出明確規(guī)定，維護(hù)巡察監(jiān)督制度的嚴(yán)肅性。要明確巡察組的延期程序，明確延期由誰(shuí)提出、由誰(shuí)決定，延期的時(shí)限，延期的次數(shù)等內(nèi)容，使巡察延期能夠活起來(lái)。二是要進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)程序。如要進(jìn)一步細(xì)化巡察工作人員“回避”程序，在現(xiàn)有的回避事由的基礎(chǔ)上，制定更加符合市縣域社會(huì)特點(diǎn)和巡察監(jiān)督工作特點(diǎn)的回避事由，進(jìn)一步明確回避的提出主體和決定主體等內(nèi)容。三是要進(jìn)一步完善整改程序。如要進(jìn)一步完善問(wèn)題和線索的移送程序，建立清晰的移送機(jī)制，明確移送主體，移送對(duì)象和移送時(shí)限等內(nèi)容，使問(wèn)題和線索的移送嚴(yán)肅化。又如要進(jìn)一步細(xì)化線索問(wèn)題辦結(jié)程序，明確規(guī)定辦結(jié)的時(shí)間、理由和法定責(zé)任等內(nèi)容。再如要進(jìn)一步完善延時(shí)整改程序，要明確規(guī)定提請(qǐng)延時(shí)整改的法定理由、報(bào)送機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和延時(shí)次數(shù)等內(nèi)容。