“慎訴”刑事司法政策的實(shí)施難題與破解

吳君霞，秦宗文

（1. 南京森林警察學(xué)院基礎(chǔ)部，江蘇 南京 210023；2.南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

不告不理是現(xiàn)代刑事司法一項(xiàng)基本原則。公訴案件中，沒有檢察機(jī)關(guān)的起訴，法院就不能開啟審判程序，因而，檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用起訴權(quán)對(duì)刑事司法的運(yùn)行具有重要影響。當(dāng)案件達(dá)到法定起訴標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是否起訴被告人，傳統(tǒng)上有兩種思路：一是起訴法定主義，檢察機(jī)關(guān)對(duì)達(dá)到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件一律起訴，沒有裁量權(quán)；二是起訴便宜主義，案件雖然達(dá)到了起訴標(biāo)準(zhǔn)，但檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)個(gè)案情況決定是否起訴。起訴法定主義更能體現(xiàn)嚴(yán)厲打擊犯罪的立場，但對(duì)犯罪所可能涉及的其它利益需求關(guān)注不足。起訴便宜主義便于檢察機(jī)關(guān)綜合評(píng)估起訴所可能涉及的各種利益得失，在個(gè)案中求得利益最大化，但可能削弱打擊犯罪的力度。絕對(duì)的起訴法定主義在歷史發(fā)展中已被瓦解，各國檢察官普遍享有起訴裁量權(quán)，但其裁量權(quán)的大小有較大差別。

我國刑事司法在價(jià)值取向上長期向打擊犯罪傾斜，“嚴(yán)打”思維主導(dǎo)了司法活動(dòng)，構(gòu)建了以“嚴(yán)打”為主線的整個(gè)刑事司法生態(tài)。雖然2006年寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策已被正式確立，其強(qiáng)調(diào)案件處理要當(dāng)寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，但寬嚴(yán)如何相濟(jì)缺乏明晰的標(biāo)準(zhǔn)，在“嚴(yán)打”思維慣性的影響下，案件處理仍偏向于“嚴(yán)”。這導(dǎo)致審查起訴工作長期為起訴法定主義所主導(dǎo)，檢察官不起訴裁量權(quán)受到諸多限制，甚至一些案件被“拔高”起訴。2021年4月，中央全面依法治國委員會(huì)把“堅(jiān)持‘少捕慎訴慎押’刑事司法政策”列入2021年工作要點(diǎn)，“少捕慎訴慎押”上升為刑事司法政策。“慎訴”為檢察官在審查起訴中的寬嚴(yán)權(quán)衡指明了方向，對(duì)糾正過去偏于“嚴(yán)”的傾向提供了政策支持，是對(duì)建國以來起訴方針的根本性政策調(diào)整。但政策轉(zhuǎn)型不可避免地引起一些爭議和阻力，“司法實(shí)踐中，一些檢察機(jī)關(guān)仍然把公訴權(quán)行使的重點(diǎn)放在起訴權(quán)和抗訴權(quán)上，不起訴權(quán)履行不充分、不全面的現(xiàn)象還較為突出?！盵1]同時(shí)，一些地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)“慎訴”政策的內(nèi)涵缺乏深入理解，僅因?yàn)樯霞?jí)檢察機(jī)關(guān)的要求而為“慎訴”而“慎訴”，政策實(shí)施中出現(xiàn)了不少偏差。平息爭議，推進(jìn)政策正確實(shí)施，需要深入理解“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵與政策轉(zhuǎn)型的意義，剖析政策實(shí)施中可能遇到的阻力，探尋可能的解決方案。

一、“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵

推動(dòng)“慎訴”刑事司法政策的落地，前提是準(zhǔn)確理解“慎訴”刑事司法政策的內(nèi)涵。但對(duì)何為“慎訴”，實(shí)務(wù)界主流意見有一定偏差，可能影響政策的正確落實(shí)。

在刑事案件起訴方針上，我國長期以起訴法定主義為主，起訴便宜主義為輔，這導(dǎo)致司法實(shí)踐中“慎用不起訴”，通常是構(gòu)罪即訴。少捕慎訴慎押刑事司法政策中的“慎訴”即“謹(jǐn)慎起訴”，與“慎用不起訴”含義相反，是“盡可能不起訴”之意。理解“慎訴”，應(yīng)從以下方面把握：

“慎訴”的前提是案件達(dá)到了起訴條件，即被追訴者的行為符合刑法規(guī)定的某一犯罪的要件，同時(shí)案件事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)充分。達(dá)不到此條件的案件本就不符合起訴條件，也就不存在“慎重”考慮是否起訴的可能性。

對(duì)達(dá)到起訴條件的案件，如果檢察官根據(jù)犯罪事實(shí)、情節(jié)，犯罪嫌疑人的個(gè)人情況及犯罪后表現(xiàn)，認(rèn)為不起訴能更好地維護(hù)公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的利益，能更好地修復(fù)社會(huì)關(guān)系，那么就應(yīng)盡可能以不起訴方式處理案件。

“慎訴”刑事司法政策的落地需要通過檢察官的裁量權(quán)來實(shí)現(xiàn)，但這種裁量權(quán)受制于罪刑法定原則和法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，在案件定性和事實(shí)認(rèn)定方面作用有限，其作用主要體現(xiàn)于起訴必要性的判斷。有代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，“慎訴”包括“從嚴(yán)掌握刑事案件進(jìn)入審判程序的實(shí)體條件和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”。[2]此觀點(diǎn)的妥當(dāng)性值得商榷。案件是否符合刑法規(guī)定、是否達(dá)到證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由法律做出規(guī)定，并且應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的，不應(yīng)隨意變動(dòng)。過去“嚴(yán)打”政策下對(duì)這兩方面會(huì)從寬把握，但這種做法是錯(cuò)誤的，并不意味著“慎訴”政策下應(yīng)長期從嚴(yán)把握。在“慎訴”政策實(shí)施初期，對(duì)過去因“嚴(yán)打”思維而放松的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回調(diào)，提高案件起訴的證據(jù)要求，案件處理可能體現(xiàn)為證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的從嚴(yán)，更多案件會(huì)以“證據(jù)不足不起訴”予以處理。但從長期看，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)回到其法定的本義并保持穩(wěn)定，不宜因政策的調(diào)整而變化。同樣，實(shí)體條件受罪刑法定原則的限制，在政策實(shí)施初期雖然可能需要對(duì)過去寬松的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回調(diào)，但調(diào)整到位后即應(yīng)保持穩(wěn)定，不宜因“慎訴”政策而在個(gè)案中頻繁波動(dòng)。將“慎訴”主要理解為“起訴必要性”的判斷，穩(wěn)定入罪的實(shí)體條件與證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，這有利于保持刑事法治的內(nèi)核穩(wěn)定，防止刑事法治在打擊犯罪與保障人權(quán)之間的大幅震蕩。我國不起訴有三種類型：法定不起訴、證據(jù)不足不起訴和相對(duì)不起訴，“慎訴”刑事司法政策的主要作用空間在于相對(duì)不起訴案件。司法實(shí)踐情況也印證了此點(diǎn)。2022年1至3月，相對(duì)不起訴占不起訴人數(shù)的89.3%，占不起訴案件近九成。[3]在相對(duì)不起訴案件中貫徹好“慎訴”思想，“慎訴”刑事司法政策的實(shí)施就有了基本保障。

二、實(shí)施“慎訴”刑事司法政策的意義

從幾乎“構(gòu)罪即訴”到“慎訴”是刑事司法政策的重大轉(zhuǎn)變，具有重要的理論與實(shí)踐意義。對(duì)實(shí)施“慎訴”刑事司法政策意義的透徹理解，有助于提升辦案人員落實(shí)政策的自覺性。

（一）“慎訴”是我國刑事政策從“嚴(yán)”到“寬”整體轉(zhuǎn)向的重要節(jié)點(diǎn)

新中國成立以來，我國刑事政策整體上經(jīng)歷了從嚴(yán)到寬的過程。懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策形成于革命戰(zhàn)爭時(shí)期，并在1956年被黨的八大正式確立為我國的刑事政策。其內(nèi)容包括懲辦與寬大兩個(gè)方面：既強(qiáng)調(diào)對(duì)一切犯罪分子必須嚴(yán)肅依法懲處，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要根據(jù)犯罪不同情形，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，打擊、孤立少數(shù)，爭取改造多數(shù)。[4]但在執(zhí)行過程中，其整體上傾向于嚴(yán)懲。這種從嚴(yán)的傾向在1983開始的“嚴(yán)打”刑事政策中被進(jìn)一步突出，而其寬的一面則被進(jìn)一步淡化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“嚴(yán)打”政策過于偏重打擊犯罪、對(duì)人權(quán)保障不足的問題日益突顯。2006年，中央正式提出了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。寬嚴(yán)相濟(jì)、懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策都強(qiáng)調(diào)寬與嚴(yán)的協(xié)調(diào)使用，但相對(duì)于懲辦與寬大相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)除有吸取“嚴(yán)打”過于強(qiáng)調(diào)嚴(yán)的教訓(xùn)而向?qū)挼囊幻婊貧w之意，更由于社會(huì)環(huán)境的變遷，其對(duì)寬的強(qiáng)調(diào)更為充分。如果說懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策中內(nèi)含懲辦為主、寬大為輔之意，那么寬嚴(yán)相濟(jì)則不再對(duì)寬與嚴(yán)做主輔之分，而要求服務(wù)于建設(shè)和諧社會(huì)的需要，靈活運(yùn)用寬與嚴(yán)的措施，“該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，罰當(dāng)其罪，打擊和孤立少數(shù)，教育、感化和挽救大多數(shù)，最大限度地減少社會(huì)對(duì)立面”。[1]但由于長期從嚴(yán)思維慣性的影響及相關(guān)制度設(shè)置的約束，寬嚴(yán)相濟(jì)在實(shí)踐中仍以嚴(yán)占主導(dǎo)。在起訴與否的裁量上，則以有罪即訴為導(dǎo)向。在較長一段時(shí)間內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)甚至人為設(shè)置不起訴率的上限，不少地方將不起訴率控制在4%左右，以抑制不起訴的適用。[5]“慎訴”政策則意味著在審查起訴環(huán)節(jié)，除了嚴(yán)重暴力犯罪、毒品犯罪等少數(shù)犯罪種類外，應(yīng)以“寬”的導(dǎo)向裁量是否起訴。如果“慎訴”政策得到良好貫徹，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在審查起訴環(huán)節(jié)將以“寬”的傾向?yàn)橹鲗?dǎo)。這對(duì)扭轉(zhuǎn)長期以來寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在實(shí)踐中循“嚴(yán)”執(zhí)行的局面有重要意義，有助于消除“嚴(yán)打”思維造成的負(fù)面影響。

（二）“慎訴”有利于恢復(fù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧

法律糾紛的出現(xiàn)通常意味著原有的社會(huì)秩序和社會(huì)和諧遭到破壞。除國家有意識(shí)推動(dòng)的秩序變革外，破壞社會(huì)秩序的行為通常是被否定的，國家也希望能盡快恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。而社會(huì)糾紛進(jìn)入法律程序后，不但訴訟期間社會(huì)秩序難以恢復(fù)，與和解、調(diào)解等方式比較，法律裁決給出的方案具有強(qiáng)制性，當(dāng)事人對(duì)結(jié)果的接受度更低，訴訟結(jié)束后當(dāng)事人之間的社會(huì)關(guān)系也很難得到良好恢復(fù)。刑事訴訟和刑事裁決的強(qiáng)制性最強(qiáng)，經(jīng)刑事訴訟和裁決確定的社會(huì)關(guān)系也最難恢復(fù)。如行為人被定罪后，公職人員會(huì)被開除公職，其生活環(huán)境將永遠(yuǎn)改變；犯罪人在求職就業(yè)方面經(jīng)常遭遇歧視，難以回歸社會(huì)等。特別是我國犯罪結(jié)構(gòu)已發(fā)生變化，“重罪案件從1999年16.2萬人下降到2019年的6萬人，占比從19.6%下降至2.7%。與之相對(duì)應(yīng)，判處三年有期徒刑以下刑罰的人數(shù)占比從1999年的54.6%上升至78.7%，特別是最高刑只有拘役的醉駕案件，占比達(dá)到近20%。”[6]對(duì)很多僅觸及輕罪的人員，是否有必要一概予以刑事追訴值得商榷。過多地將公民確定為犯罪分子，將把他們推至社會(huì)的對(duì)立面，影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，不利于社會(huì)和諧。通過程序分流阻止社會(huì)糾紛過多進(jìn)入刑事訴訟程序，或者在刑事訴訟流程中盡可能剔除一些社會(huì)糾紛，避免刑事裁決成為最終的解決手段，就成為必要的選擇。

“慎訴”不但阻斷了案件在訴訟中的流轉(zhuǎn)進(jìn)程，避免犯罪嫌疑人被定罪，使其盡早回歸社會(huì)；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常性的“慎訴”決定，也會(huì)向前傳導(dǎo)給偵查機(jī)關(guān)，引導(dǎo)他們抬高刑事訴訟的啟動(dòng)門檻或在偵查階段就對(duì)案件進(jìn)行分流，這些都有利于減少糾紛進(jìn)入刑事程序的機(jī)率或盡早將犯罪嫌疑人剔除出去。犯罪嫌疑人盡早回歸社會(huì)，有利于其原有社會(huì)身份與社會(huì)關(guān)系的修復(fù)。同時(shí)，在實(shí)踐中，犯罪嫌疑人擺脫訴訟往往需要履行一定的義務(wù)，如與被害人達(dá)成和解、充分賠償、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、做社會(huì)公益等，這些也有利于幫助被害人回歸社會(huì)及社會(huì)其它因犯罪受損關(guān)系的恢復(fù)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（三）“慎訴”有利于節(jié)約司法資源

在一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)創(chuàng)造的財(cái)富是有限的，如果司法分配的資源增加，那么諸如教育、醫(yī)療等其它領(lǐng)域分配的資源就會(huì)減少。刑事司法活動(dòng)是純粹的資源消耗活動(dòng)，司法占用的資源越多對(duì)社會(huì)越不利。由于社會(huì)環(huán)境變化及刑法設(shè)定的犯罪圈擴(kuò)張，我國犯罪數(shù)量呈不斷增長之勢。2021年，我國刑事判決人數(shù)已達(dá)171.5萬人。[7]為追究這些犯罪人，國家投入的人力、物力資源是巨大的。刑法對(duì)一種行為的犯罪化是基于一般情況的概括性設(shè)定，在個(gè)案中是否追訴，還要進(jìn)行具體的利益衡量。如盜竊金額剛至立案標(biāo)準(zhǔn)，為小孩學(xué)費(fèi)而實(shí)施盜竊與為個(gè)人享受實(shí)施盜竊，追訴必要性是不同的。因而，在刑事程序啟動(dòng)與運(yùn)行中，對(duì)已進(jìn)入犯罪圈的人員進(jìn)行甄別和分流是必要的?！吧髟V”政策下被分流的人員將免于進(jìn)入刑事審判程序，審判所需的人員、設(shè)施、押送、看管等費(fèi)用皆可節(jié)省。在“慎訴”政策影響下，偵查機(jī)關(guān)可能對(duì)部分犯罪嫌疑人在偵查階段予以分流，這將進(jìn)一步壓縮刑事司法的資源耗費(fèi)。

三、“慎訴”刑事司法政策的實(shí)踐效果及隱憂

（一）“慎訴”刑事司法政策的實(shí)踐效果

2019年，最高人民檢察院提出，對(duì)涉案民營企業(yè)負(fù)責(zé)人“能不訴的不訴”，“慎訴”理念初步顯現(xiàn)。2020年1月，全國檢察長會(huì)議正式提出“慎訴”理念，此后的中央政法工作會(huì)議上明確了慎訴原則。2021年4月，在得到中央全面依法治國委員會(huì)肯定后，少捕慎訴慎押從理念上升為刑事司法政策。[8]三年來，“慎訴”理念與政策在實(shí)踐中取得了較好效果，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.不起訴率有了較大提升。檢察機(jī)關(guān)曾長期對(duì)不起訴持抑制立場，因而全國刑事案件不起訴率一直保持在低水平?！吧髟V”理念提出后，不起訴案件數(shù)量有較快增長。2019年，全國檢察機(jī)關(guān)不起訴41409人，較5年前上升74.6%。[9]2021年，檢察機(jī)關(guān)積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，全年不起訴34.8萬人，比2018年上升1.5倍。[10]2022年1至6月，全國檢察機(jī)關(guān)不起訴20.9萬人，不訴率23.5%，同比增加9.1個(gè)百分點(diǎn)。[11]從2019至2022年，除2020年因?yàn)樾鹿谝咔榉缸飻?shù)量明顯下降，不起訴數(shù)據(jù)不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義外，其它時(shí)間全國不起訴人數(shù)都上升明顯。不起訴率的大幅度上升是“慎訴”理念與政策實(shí)踐效果的重要指標(biāo)。

2.“慎訴”政策的外溢效應(yīng)初步顯現(xiàn)?？刂菩淌率侄螌?duì)社會(huì)糾紛的介入強(qiáng)度，不能單靠檢察機(jī)關(guān)的力量。刑事程序的運(yùn)行需要公檢法三家相互配合，“慎訴”是檢察機(jī)關(guān)力推的司法政策，如果得不到公安和法院的配合，其效果必然要大打折扣。司法實(shí)踐中，一些地方檢察機(jī)關(guān)將“慎訴”體現(xiàn)的節(jié)制刑事手段的思想向公安和法院傳導(dǎo)，取得了一定效果。如河北省文安縣檢察機(jī)關(guān)“與公安、法院等部門進(jìn)行充分溝通，吸收意見建議，共同推動(dòng)少捕慎訴慎押走深走實(shí)?！盵8]在“慎訴”政策影響下，全國公安機(jī)關(guān)對(duì)于不起訴復(fù)議復(fù)核率逐年下降，不起訴復(fù)議率較2018年下降0.9個(gè)百分點(diǎn)，復(fù)核率下降0.5個(gè)百分點(diǎn)。[12]“慎訴”政策的外溢效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

3.配套機(jī)制得到初步探索。不起訴在程序上終止了案件的繼續(xù)流轉(zhuǎn)，在實(shí)體上意味著犯罪嫌疑人是無罪的。在過往的司法實(shí)踐中，犯罪嫌疑人被不起訴后，責(zé)任被完全豁免，一些嫌疑人對(duì)修復(fù)因犯罪受損的社會(huì)關(guān)系缺乏積極性，將犯罪歸因于他人，拒絕對(duì)被害人賠禮道歉和賠償損失，通過不起訴促進(jìn)社會(huì)和諧的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)過往不起訴實(shí)踐中的問題，一些地方檢察機(jī)關(guān)在積極落實(shí)“慎訴”政策的同時(shí)，也嘗試探索相關(guān)配套機(jī)制，使“慎訴”政策的效果最大化。如江蘇省檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)開展“不起訴案件非刑罰處罰規(guī)范化工作，明確對(duì)被不起訴人可以采取訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、責(zé)令賠償損失和賠禮道歉、移送行政處罰等措施，解決不訴了之的問題”，提升了犯罪社會(huì)治理的效果。[13]

（二）“慎訴”刑事司法政策的實(shí)踐隱憂

“慎訴”刑事司法政策的導(dǎo)向值得肯定，在實(shí)踐中已取得了較好效果，但政策落實(shí)中也潛伏著不少隱憂，若處理不好，“慎訴”政策能否保持長期穩(wěn)定不無疑問。

1.“嚴(yán)打”思維仍是刑事司法的潛在支配力量，制約“慎訴”政策的落實(shí)。新中國成立后，我國刑事司法長期被定位為“刀把子”，斗爭意識(shí)濃厚，“嚴(yán)打”刑事政策只是進(jìn)一步突出了懲辦與寬大相結(jié)合政策中“嚴(yán)”的傾向，與其內(nèi)核是一致的。經(jīng)過長期的“嚴(yán)打”實(shí)踐，全社會(huì)形成了深厚的“嚴(yán)打”思維，即使“嚴(yán)打”政策被寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策取代后，刑事司法整體上仍以“嚴(yán)”為主。這不符合新時(shí)代對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧的要求。為推動(dòng)刑事司法進(jìn)一步落實(shí)“寬”的要求，刑事訴訟法確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。但該制度主要在實(shí)體法上體現(xiàn)從寬導(dǎo)向，特別是對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰的被追訴人在量刑上從寬處理，對(duì)被追訴人程序上的從寬體現(xiàn)不足。少捕慎訴慎押是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度之后落實(shí)從寬政策要求的新的改革舉措。在少捕慎訴慎押中，少捕、慎押已為理論界提倡多年，實(shí)務(wù)界也多有探討，理論的正當(dāng)性已不存在太多爭議，只是如何落實(shí)的問題。而理論界以往對(duì)慎訴討論不多，檢察機(jī)關(guān)甚至在很長時(shí)間內(nèi)自設(shè)比例，嚴(yán)格限制不起訴。“慎訴”的提出可謂我國刑事起訴方針的方向性調(diào)整，如何在短時(shí)間內(nèi)使司法人員真正完成內(nèi)心認(rèn)知的轉(zhuǎn)變是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。此外，與少捕、慎押的純粹程序性比較，不起訴雖然是程序決定，但其后果是實(shí)體性的，犯罪嫌疑人實(shí)質(zhì)上獲得了無罪的結(jié)果，這對(duì)“嚴(yán)打”思維挑戰(zhàn)最為嚴(yán)重。“寬進(jìn)嚴(yán)出”的“嚴(yán)打”思維是長期形成的，非短期內(nèi)可以較為徹底地清除，慎訴將會(huì)遇到比少捕、慎押更大的潛在阻力，可能在個(gè)案中影響不起訴的正確決策。

2.不起訴權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，“慎訴”導(dǎo)向的穩(wěn)定性存疑。由于社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化，“慎訴”刑事司法政策的提出是適時(shí)的，也很有意義，在實(shí)踐中也取得了一定成效。但事物多是有兩面性的，以不起訴方式處理的案件越多，醞釀的風(fēng)險(xiǎn)也可能越大。案件被不起訴處理后，犯罪嫌疑人不但擺脫了在實(shí)體上被定罪的可能，在程序上也可以盡早脫離訴訟，在一定意義上，這比案件訴至法院后獲得無罪判決對(duì)犯罪嫌疑人更有利。因而，司法實(shí)踐中，一些外部因素對(duì)檢察辦案的干擾從來沒有停止過，有些辦案人員也將“不起訴作為獲取經(jīng)濟(jì)利益，辦人情案和臺(tái)階案的一種手段。”[14]為防止這種現(xiàn)象，在過去較長時(shí)間里，檢察機(jī)關(guān)一方面刻意壓低不起訴的適用率，另一方面對(duì)不起訴的使用施加多種監(jiān)督措施，如事前層層審批、事后反復(fù)審查等。這些限制措施并非毫無道理，其針對(duì)的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)過去存在，現(xiàn)在依然存在?！吧髟V”政策下不起訴案件量的急劇增長放大了這種風(fēng)險(xiǎn)。“慎訴”政策的推行有其正當(dāng)理由，但如果不能有效防范權(quán)力被濫用，當(dāng)案件不起訴決定中權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)被證實(shí)，特別是某些案件成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)時(shí)，推動(dòng)“慎訴”的理由會(huì)受到公眾質(zhì)疑，“慎訴”刑事司法政策就可能面臨回調(diào)的壓力。如何在落實(shí)“慎訴”政策的同時(shí)防范權(quán)力濫用需要進(jìn)一步探索。

3.“慎訴”與辦案人員的個(gè)人利益訴求存在沖突，“慎訴”政策可能面臨動(dòng)力不足問題。在訴與不訴之間，從辦案人員個(gè)人角度考慮，其一般更傾向于選擇起訴。在當(dāng)前的工作機(jī)制中，如果員額檢察官?zèng)Q定起訴，那么他可以獨(dú)立決定，一般無需經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；如果其決定不起訴，那么案件需要經(jīng)過部門領(lǐng)導(dǎo)和檢察長批準(zhǔn)方可。如果是人民檢察院直接受理偵查的案件，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，擬作不起訴決定的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。這種報(bào)批過程加大了承辦人的工作量，影響其辦案效率。同時(shí)，對(duì)于不起訴的案件，檢察官還要做好相關(guān)的輔助工作，如督促犯罪嫌疑人真誠悔罪、賠禮道歉、賠償被害人，說服被害人接受不起訴結(jié)果等。不起訴的案件事后還往往是各種檢查的重點(diǎn)對(duì)象，承辦檢察官可能需要多次進(jìn)行解釋說明，還可能被懷疑辦人情案。如果檢察官對(duì)可訴可不訴的案件直接起訴，不但省去了額外的工作負(fù)擔(dān)，提高了工作效率，增加了辦案業(yè)績，也擺脫了他人不必要的懷疑。顯然，一訴了之更符合檢察官的個(gè)體利益。當(dāng)前推動(dòng)“慎訴”主要依賴于指標(biāo)性考核的推動(dòng)，這種考核對(duì)檢察官也構(gòu)成利益引導(dǎo)，使檢察官為滿足考核要求而考慮不提起公訴，但政策動(dòng)力通常存在隨著上級(jí)機(jī)關(guān)注意力的轉(zhuǎn)移而衰減的現(xiàn)象，而檢察人員減少工作量的需求更為恒常，這使“慎訴”政策的落地可能面臨后期動(dòng)力不足的問題。

4.“慎訴”刑事司法政策的執(zhí)行帶有“運(yùn)動(dòng)性”，可能影響不起訴案件的質(zhì)量。由于“嚴(yán)打”刑事政策在我國刑事司法中的長期主導(dǎo)地位，即使寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策提出后，“嚴(yán)打”思維仍實(shí)際上為廣大司法人員所秉持，這是不起訴率長期偏低的重要原因之一?！吧髟V”刑事司法政策是對(duì)“嚴(yán)打”政策的糾偏。政策層面的調(diào)整在文件正式發(fā)布后即告完成，但辦案思維方式的調(diào)整涉及廣大一線司法人員辦案觀念的轉(zhuǎn)型，非短時(shí)期內(nèi)可以完成。當(dāng)前“慎訴”刑事司法政策主要通過辦案指標(biāo)方式推動(dòng)實(shí)施，但這種方式只能在形式上顯示政策的總成效，即不起訴案件的數(shù)量及其占全部案件的比例，而無法顯示單個(gè)案件的辦案質(zhì)量。在不起訴率成為同級(jí)檢察院工作業(yè)績排名依據(jù)的情況下，有些地方為盡可能增加不起訴案件數(shù)量，對(duì)不起訴的條件把握過于寬松，導(dǎo)致出現(xiàn)“不當(dāng)”不起訴的現(xiàn)象?！吧髟V”政策提出后，不起訴案件比例急劇上升，這可視為“慎訴”政策的成效，但此種現(xiàn)象帶有一定的運(yùn)動(dòng)性，一些案件是否屬于為了滿足指標(biāo)而做出不起訴決定，已不無疑問。為滿足慎訴要求而拔高“湊數(shù)”的案件，其質(zhì)量顯然是難以保證的。

四、“慎訴”刑事司法政策如何行穩(wěn)而致遠(yuǎn)

“慎訴”政策是為更好落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)中寬的一面而提出的，實(shí)踐中也取得了積極成效，但當(dāng)前實(shí)踐中也存在一些問題和隱患?！吧髟V”刑事司法政策要行穩(wěn)而致遠(yuǎn)，還需要就此有針對(duì)性的采取措施。由于一個(gè)對(duì)策建議可能同時(shí)涉及前文所述若干問題，為便于深入探討，對(duì)策與問題沒有保持一一對(duì)應(yīng)。

（一）為形成“慎訴”的思維慣性創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境

如前文所述，由于長期的“嚴(yán)打”刑事政策及司法實(shí)踐，廣大司法人員中普遍存在“嚴(yán)打”思維。辦案人員對(duì)案件是否起訴往往有一定的裁量空間，而在此過程中，辦案人員不同的思維傾向可能使案件在訴與不訴之間呈現(xiàn)完全不同的結(jié)果。因而，促使辦案人員真正形成“慎訴”思維慣性，對(duì)減少貫徹“慎訴”政策的阻力，切實(shí)保障“慎訴”政策的落實(shí)具有重要意義。但顯性的政策調(diào)整可以在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)，隱性的思維慣性則很難快速糾正，需要在穩(wěn)定的政策環(huán)境中逐漸轉(zhuǎn)變與固化。去除辦案人員的“嚴(yán)打”傾向，形成穩(wěn)定的“慎訴”思維慣性需要良好的政策環(huán)境。這可以從以下方面努力：

第一，合理劃分“寬”與“嚴(yán)”的范圍。我國當(dāng)前的刑事政策是寬嚴(yán)相濟(jì)，而非一味從嚴(yán)或從寬。過去執(zhí)行中“嚴(yán)”有余而“寬”不足，“慎訴”政策是要在起訴環(huán)節(jié)體現(xiàn)從寬政策，糾正過往政策落實(shí)的不足。從以往情況看，由于寬嚴(yán)如何相濟(jì)缺乏相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，在“嚴(yán)打”思維慣性下寬嚴(yán)相濟(jì)政策往往以從嚴(yán)為導(dǎo)向。因而，糾正思維慣性，政策轉(zhuǎn)換是必要的，但其為司法人員提供的是宏觀的方向指引，司法人員在此范圍內(nèi)仍有較大的裁量空間，仍可能從嚴(yán)處理案件。塑造司法人員的從寬“慎訴”思維，需要更明確、細(xì)化的規(guī)則，明確劃分哪些犯罪種類、哪些犯罪情形需要“慎訴”，為司法裁量提供明確的指引，使司法人員在細(xì)化規(guī)則的約束下逐漸形成新的思維習(xí)慣。

第二，保持“慎訴”政策的穩(wěn)定性，避免被頻繁沖擊。思維習(xí)慣是在長期的實(shí)踐中逐漸形成的，“慎訴”從政策提出到形成思維習(xí)慣，需要較長的時(shí)間。若在此期間頻繁遇到政策調(diào)整，思維習(xí)慣的形成就可能被打斷。當(dāng)然，根據(jù)治安形勢的變化，局部的政策調(diào)整也是必要的。如在寬嚴(yán)相濟(jì)政策下，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中對(duì)相關(guān)犯罪從嚴(yán)懲治，收到了較好的社會(huì)效果。但這種調(diào)整要注意兩點(diǎn)，一是規(guī)范上界限清晰，哪些犯罪、哪些情形要從嚴(yán)處置，范圍要明確，同時(shí)，要嚴(yán)防執(zhí)法中的不當(dāng)擴(kuò)張。二是意識(shí)上清晰，從嚴(yán)范圍僅限于已明確的犯罪類型與情形，不能形成從“嚴(yán)”的整體氛圍而導(dǎo)致其它刑事案件被從嚴(yán)處理。在掃黑除惡等專項(xiàng)斗爭中，一些司法人員基于從“嚴(yán)”的氛圍，對(duì)其它刑事案件也從嚴(yán)處理。掃黑除惡專項(xiàng)斗爭已告一段落，但其它新的專項(xiàng)斗爭仍不斷出現(xiàn)。如果不能有效限制專項(xiàng)斗爭的氛圍外溢，“慎訴”政策的落實(shí)就會(huì)受到?jīng)_擊，司法人員思維習(xí)慣的調(diào)整會(huì)因不時(shí)中斷而難以完成。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整不起訴指標(biāo)底線，一定時(shí)期內(nèi)適度鼓勵(lì)沖高不起訴率

由于不起訴與辦案人員的個(gè)人利益取向存在沖突，當(dāng)前“慎訴”司法政策的實(shí)施主要依賴于最高人民檢察院從上到下的推動(dòng)，特別是不起訴率的指標(biāo)考核。指標(biāo)考核具有任務(wù)明確、具體的特點(diǎn)，對(duì)辦案人員有很強(qiáng)的約束作用，可以防止“慎訴”政策被其它利益需求所掩蓋。在“慎訴”思維慣性穩(wěn)固形成之前，不起訴指標(biāo)考核在“慎訴”政策實(shí)施中具有難以替代的作用。當(dāng)前“慎訴”政策的實(shí)施可謂指標(biāo)驅(qū)動(dòng)型。2022年1至6月，檢察機(jī)關(guān)辦理的刑事案件不訴率已達(dá)23.5%，不起訴率已實(shí)現(xiàn)逐年提升。將近四分之一的案件被不起訴，這一方面反映“慎訴”司法政策確已產(chǎn)生效果，但可能帶來的疑問是，這一比例還有多大的上升空間？其最高限度可能是多少？最高人民檢察院副檢察長陳國慶在2022年9月24日召開的“新時(shí)代中國刑事司法改革發(fā)展與展望研討會(huì)”上透露，2022年7月，全國刑事案件不起訴率接近30%。他也提出不起訴率是否已過高的問題。如果盲目追求高比例，可能導(dǎo)致同級(jí)檢察機(jī)關(guān)相互攀比，將不適宜做不起訴的案件也依此處理，降低案件質(zhì)量。為平衡落實(shí)“慎訴”政策與防止為“慎訴”而“慎訴”之間的關(guān)系，應(yīng)對(duì)不起訴率考核指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第一，為推動(dòng)“慎訴”政策落實(shí)，應(yīng)總結(jié)各地實(shí)踐情況，設(shè)置不起訴案件的比例下限。我國過去檢察機(jī)關(guān)行使不起訴職權(quán)不主動(dòng)，不起訴率過低，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。為此，可根據(jù)實(shí)踐調(diào)研情況，設(shè)置不起訴案件的比例下限，以此督促各地檢察機(jī)關(guān)積極行使不起訴權(quán)。第二，鼓勵(lì)有條件的地方檢察機(jī)關(guān)積極探索，沖高不起訴率。由于過去長期控制不起訴率及“嚴(yán)打”思維的潛在影響，不少檢察人員對(duì)適用不起訴還有不少顧慮，可以鼓勵(lì)有條件的地方檢察機(jī)關(guān)積極探索，充分挖掘有利于不起訴的各種因素，嘗試新做法，盡可能提高不起訴率。但為防止玩指標(biāo)游戲，對(duì)于試點(diǎn)工作要進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)總結(jié)，充分過濾，提煉確實(shí)可推廣、能復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法，不能為出經(jīng)驗(yàn)而出經(jīng)驗(yàn)。第三，不起訴比例下限應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。設(shè)定不起訴率最低下限之后，應(yīng)根據(jù)各地檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐情況和部分檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不起訴率最低下限進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在調(diào)整時(shí)，比例下限的設(shè)置應(yīng)留有余地，即這一比例是大部分地方檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過一定努力可以達(dá)到的，但又不是輕易可以完成。同時(shí)，調(diào)整方向既可升高，也可以降低。當(dāng)提高不起訴比例尚有余地可挖時(shí)，不起訴比例指標(biāo)應(yīng)向上逐步調(diào)整，以發(fā)揮引導(dǎo)作用；當(dāng)情況變化，大部分辦案人員感覺難以完成時(shí)，應(yīng)適當(dāng)回調(diào)，避免挫傷一線同志的積極性。第四，經(jīng)過一段時(shí)間的探索，找到不起訴比例下限的合理區(qū)間后，應(yīng)保持不起訴比例下限的穩(wěn)定。各地檢察機(jī)關(guān)不起訴的案件達(dá)到最低比例即視為達(dá)標(biāo)，不再進(jìn)行排名。這樣可以避免各地檢察機(jī)關(guān)為沖排名而不當(dāng)適用不起訴，從而削弱“運(yùn)動(dòng)式”推行“慎訴”政策的動(dòng)機(jī)。

（三）對(duì)不起訴處理的案件，為辦案人員創(chuàng)造友好但又監(jiān)督有效的辦案環(huán)境

如前文所述，以不起訴方式處理案件，通常需要層層審批，承辦人還要做好被害人、犯罪嫌疑人等相關(guān)人員的工作以化解社會(huì)矛盾，這增加了承辦人員的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí)，辦案人員還要應(yīng)對(duì)事后的各種檢查，這也增加了其工作負(fù)擔(dān)和心理壓力。因?yàn)椴黄鹪V即意味著犯罪嫌疑人將脫罪，在司法實(shí)踐中，不起訴確實(shí)可能成為司法腐敗的重災(zāi)區(qū)，對(duì)其施加嚴(yán)格的監(jiān)督措施確有必要的。但從調(diào)動(dòng)辦案人員“慎訴”積極性考慮，當(dāng)前的監(jiān)督措施仍有改善的余地。如當(dāng)前在固定時(shí)間召開檢察委員會(huì)的審批方式延長了辦案時(shí)間，挫傷檢察官適用不起訴方式處理案件的積極性?？煽紤]在不起訴案件審批方面建立快速響應(yīng)機(jī)制，對(duì)承辦人擬作不起訴處理的案件，以更便捷的方式，如在規(guī)定的短時(shí)間內(nèi)召開臨時(shí)檢察委員會(huì)進(jìn)行處理，或建立專業(yè)委員會(huì)集體決策，而不是讓承辦人員等待較長時(shí)間。再如，對(duì)不起訴案件的事后檢查，除特殊情況下，如承辦人涉嫌違法辦案，一般以一次為限，避免多層級(jí)多部門對(duì)同一案件重復(fù)評(píng)查。這不但可讓承辦人感受到信任，免除了其多次應(yīng)付檢查的工作負(fù)累，亦不影響監(jiān)督的有效性。

為改善承辦人做出不起訴決定后被懷疑辦人情案的不良氛圍，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在評(píng)選、宣傳成功案例、先進(jìn)檢察人員時(shí)，不但要宣傳起訴的案件和辦案檢察官，也要大力宣傳恰當(dāng)辦理的不起訴案件和承辦檢察官。最高人民檢察院在這方面已進(jìn)行了一些探索，如發(fā)布了一些典型案例，但這對(duì)形成“慎訴”光榮的氛圍還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。身邊的典型往往是最生動(dòng)、最有說服力的，為促進(jìn)在檢察機(jī)關(guān)形成廣泛的“慎訴”氛圍，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)定期篩選、發(fā)布本院辦理的不起訴案件和辦案檢察官的業(yè)績。這不僅有利于培養(yǎng)“慎訴”的氛圍，相關(guān)案件亦可成為本院檢察官的辦案參考，有利于提高辦案質(zhì)量。

除此之外，形成“慎訴”工作氛圍的更直接方法是在考核指標(biāo)上向不起訴傾斜，即提高不起訴的考核指標(biāo)權(quán)重。檢察官提出不起訴意見被采納的，考核中應(yīng)予以充分體現(xiàn)。

上述改革措施既有助于形成對(duì)辦案人員友好的辦案環(huán)境，調(diào)動(dòng)檢察官適用不起訴的積極性，又沒有削弱對(duì)檢察官的監(jiān)督力度，有助于化解濫用不起訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，維持“慎訴”導(dǎo)向的穩(wěn)定性。

（四）積極推進(jìn)不起訴案件非刑罰處罰規(guī)范化工作，為“慎訴”政策創(chuàng)造有利的外部環(huán)境

案件做不起訴處理后，犯罪嫌疑人就完全從刑事程序中解脫出來。在過去的司法實(shí)踐中，一旦案件做不起訴，無論是法定不起訴、相對(duì)不起訴還是證據(jù)不足不起訴，檢察機(jī)關(guān)就不再過問后繼工作。而行為人沒有被追究刑事責(zé)任的壓力后，對(duì)因其行為造成損害所應(yīng)負(fù)的民事、行政責(zé)任往往持抗拒心理，甚至反過來在感情上傷害被害人。這種犯錯(cuò)而無需承擔(dān)任何責(zé)任的現(xiàn)象造成了被害方和社會(huì)公眾的不滿，也是部分案件沒有被不起訴的原因之一。將不起訴與行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其它責(zé)任聯(lián)結(jié)起來，將履行或承諾履行相關(guān)責(zé)任作為不起訴的條件，不但可以為“慎訴”政策的實(shí)施創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，也可實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。這方面檢察機(jī)關(guān)已進(jìn)行了初步探索?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第373條規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據(jù)案件的不同情況，對(duì)被不起訴人予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失。對(duì)被不起訴人需要給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理，并要求有關(guān)主管機(jī)關(guān)及時(shí)通報(bào)處理情況?！钡?75條規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，需要沒收違法所得的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理，并要求有關(guān)主管機(jī)關(guān)及時(shí)通報(bào)處理情況?！?/p>

上述規(guī)定存在兩個(gè)問題：第一，賠償損失的時(shí)間如何設(shè)定？訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉等不涉及履行能力不足問題，可在做出不起訴決定前完成，甚至可以將其作為做出不起訴決定的前置條件。但賠償損失涉及到履行能力問題，如果犯罪嫌疑人要求分期賠償，如何監(jiān)督？如果犯罪嫌疑人在不起訴決定做出后拒絕履行賠償，能否撤銷不起訴決定并提起公訴？司法解釋沒有明確。實(shí)踐中，為防止不起訴后行為人不履行賠償義務(wù)，辦案人員往往將已履行賠償義務(wù)作為不起訴的條件。這雖然避免了不起訴后行為人不履行賠償義務(wù)而又難以制約的麻煩，但也使部分不能在不起訴決定做出前充分賠償?shù)姆缸锵右扇穗y以得到不起訴處理，不利于“慎訴”政策的實(shí)施。第二，對(duì)需要予以行政處罰、政務(wù)處分、沒收違法所得的犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)僅能提出檢察建議，對(duì)后繼處理難以施加有效影響。由于擔(dān)心犯罪嫌疑人得不到應(yīng)有的懲罰，一些檢察官對(duì)部分案件不愿做不起訴處理。而在另一些案件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人的行政處罰金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于定罪后罰金數(shù)額，也超過了行為人的承受能力。這導(dǎo)致部分犯罪嫌疑人由于擔(dān)心行政處罰過重，要求檢察機(jī)關(guān)提起公訴，不愿接受不起訴決定。

解決不起訴后賠償不力問題，可考慮以下思路：一是引入賠償擔(dān)保制度。犯罪嫌疑人在不起訴決定前不能充分賠償?shù)?，?yīng)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；虮ＷC人。行為人不按不起訴決定書履行賠償義務(wù)的，被害人一方可以直接向法院申請(qǐng)執(zhí)行擔(dān)保財(cái)產(chǎn)或保證人的財(cái)產(chǎn)。不起訴決定書可以直接作為申請(qǐng)執(zhí)行的依據(jù)。二是擴(kuò)大附條件不起訴范圍，不再限于未成年人案件。在范圍擴(kuò)張后，對(duì)不起訴決定前故意虛假承諾或不起訴決定后惡意不履行賠償義務(wù)的，可撤銷不起訴決定，對(duì)行為人提起公訴。

檢察機(jī)關(guān)做出不起訴決定后，對(duì)行政處罰、政務(wù)處分、沒收違法所得等懲罰措施的適用只能提供檢察建議。對(duì)其它部門處理的結(jié)果有異議或者其它部門不將處理結(jié)果通報(bào)檢察機(jī)關(guān)的，檢察機(jī)關(guān)缺乏有效措施予以制約。這類問題當(dāng)前主要通過檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門通過會(huì)簽文件等形成雙方認(rèn)可的工作機(jī)制來解決。但若有關(guān)部門沒有遵守約定，檢察機(jī)關(guān)仍缺乏制約手段。由于不起訴的特殊性，應(yīng)考慮確立檢察機(jī)關(guān)在不起訴后懲戒措施適用中的主導(dǎo)地位，可借鑒公益訴訟的理念，當(dāng)有關(guān)部門不作為或檢察機(jī)關(guān)對(duì)其決定有異議的，檢察機(jī)關(guān)可向法院提起訴訟。這種情形在實(shí)踐中可能不會(huì)頻繁出現(xiàn)，但被起訴的壓力也可督促有關(guān)部門認(rèn)真聽取檢察機(jī)關(guān)的意見。檢察機(jī)關(guān)僅有起訴權(quán)避免了檢察機(jī)關(guān)越權(quán)直接干預(yù)其它部門辦案的問題。有分歧時(shí)由法院裁決的方式，既為檢察意見的落實(shí)提供了保障機(jī)制，也維護(hù)了有關(guān)部門行使職權(quán)的獨(dú)立性。行政處罰與罰金明顯失衡而導(dǎo)致犯罪嫌疑人不愿接受不起訴，這是由于不同法律文件不協(xié)調(diào)所致，檢察機(jī)關(guān)可通過向立法機(jī)關(guān)或有關(guān)行政部門提出建議，對(duì)法律文件進(jìn)行修改調(diào)整。