情感治理：基層公安機關(guān)創(chuàng)新社會治理的路徑選擇

摘要：基層治理是國家治理的重要組成部分，公安機關(guān)在基層治理中發(fā)揮著不可替代的作用。在長期以來的理性主義視角下，基層公安機關(guān)參與社會治理較為重視制度支撐，強調(diào)技術(shù)保障，一定程度上忽視了人的因素和情感的維度。因此，情感治理話語權(quán)逐漸興起。在差序格局的社會結(jié)構(gòu)中以及深厚的歷史文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，基層公安機關(guān)可從情感治理的維度，通過落實賦權(quán)增能、建構(gòu)主體身份認同、發(fā)揮新鄉(xiāng)賢功用等手段方式，切實提升其社會治理效能。

關(guān)鍵詞：基層公安機關(guān)；情感治理；差序格局

作者簡介：馬丙偉，中國人民公安大學研究生院（北京100091）。

中圖分類號：D631文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0065-04

基層治理是國家治理的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。當前，“三治”的有機結(jié)合確實有力推動了基層治理的發(fā)展。然而在理論研究中，人們往往從理性的角度看待基層治理，強調(diào)技術(shù)保障、重視制度支撐，很大程度上忽視了人的因素和情感的維度。其實在基層實踐中，諸如“結(jié)對制”“扶貧送溫暖”已成為“三治”的有效補充。因此，社會治理不能忽略人的因素，情感治理和制度創(chuàng)新同樣重要，兩者不宜偏頗[1]，要在理性治理的基礎(chǔ)上強化感性治理，使兩者共同促進基層治理效能的提升。

一、隱現(xiàn)在基層社會治理中的情感因素

（一）被理性化遮蔽的情感治理及其可能空間

公共管理在理解和解釋行政行為時，往往傾向于理性思維，情感維度則往往被貼上“反理性化”“非正式”的標簽，這主要源于西方國家公共管理理論強勢傳播。根據(jù)是否合理以及合理性程度，韋伯把人的行為分為目的合理性的行動、價值合理性行動、情感行動和傳統(tǒng)行動四種類型，他認為情感行動是未經(jīng)理性思考的、沒有穩(wěn)定性的行為[2]116-118。在西方社會的傳統(tǒng)意識里，理性是正確的、是穩(wěn)定的、是具有客觀性的，而情感因素則被邊緣化。而在中華傳統(tǒng)文化中，從韓非子的“凡治天下，必因人情”，到白居易的“感于心者，莫乎于情”，無不彰顯中國重視情感治理的本色。從我國的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗以及相關(guān)理論研究來看，中國的社會治理離不開情感要素的支持。

改革開放以來，中國社會治理格局總體上呈現(xiàn)出科層化、精細化、數(shù)字化的趨勢，技術(shù)、制度邏輯在社會治理體系中越來越受到重視，基層治理逐漸從總體性支配邁向社會化整合階段[3]。在這樣的框架體系下，社會領(lǐng)域不斷探索創(chuàng)新治理方式，形成了“網(wǎng)格化管理”“大數(shù)據(jù)治理”等實踐經(jīng)驗，體現(xiàn)出理性治理的邏輯思路和抽象的、剛性的特征。然而隨著社會不斷進步，分散的、柔性的、情感的需求逐漸增加，基層治理該如何解決這一問題？

（二）情感治理的命題回溯

通過查看知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫近年來的基層治理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，當前學界對情感治理在理論和實踐方面都展開了研究。

在理論方面，學界主要對情感治理的內(nèi)涵展開了討論。這里存在三種不同的研究視角。一是把情感作為“治理方式”，認為基層工作者在治理的過程中，可運用情感的方式（人情、面子）來完成治理任務(wù)，實現(xiàn)治理目標[4]。二是把情感作為“治理對象”，認為通過培育社會共同體的情感，構(gòu)建和諧社會共同體紐帶，為技術(shù)制度的效能充分發(fā)揮奠定情感基礎(chǔ)[5]。三是在結(jié)合前兩者的基礎(chǔ)上，認為情感治理不僅要“以規(guī)治情”，還要“以情治情”，從而實現(xiàn)基層治理的合法合理合情的效果[6]。

在實踐方面，對內(nèi)涵定義的不同，形成了實踐路徑上的差異。把情感作為治理方式的學者認為，“送溫暖”是中國特有的工作傳統(tǒng)，通過這一方式開啟了國家與社會的良性互動[7]；把情感作為治理對象的學者認為，可通過挖掘和援用內(nèi)生組織的情感資源、回應(yīng)和滿足居民情感與需求、培育和塑造社區(qū)正向情感等實踐進路落實社區(qū)情感治理[8]；第三類學者提出，既利用“情感”也塑造“情感”，從剛性制度和柔性情感疊加互動的角度，切實提升基層治理效能[9]。

情感治理的具體實踐主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是把情感治理和扶貧實踐相結(jié)合，通過情感儀式化過程構(gòu)建出國家的在場，從而建構(gòu)溝通國家與民眾情感的渠道[10]；二是把情感治理與新時代“楓橋經(jīng)驗”相結(jié)合，通過推動“公安一元打擊與社會多元預(yù)防”“程序正義與效果效率”“民眾滿意與國家安全”“基本公共安全產(chǎn)品與選擇性安全產(chǎn)品”等關(guān)系，構(gòu)建政府與個體情感聯(lián)結(jié)以及延伸治理深度[11]；三是將情感治理與“結(jié)對制”相結(jié)合，以聯(lián)系群眾、扶危濟困、社會穩(wěn)定為導(dǎo)向，建立基層政府與群眾的個體化聯(lián)結(jié)和情感化互動[12]；四是通過小事件治理、精細化管理，使居民的情感在社區(qū)空間中得以寄托和表達，最終實現(xiàn)社區(qū)的善治[13][14]。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)，學界對基層情感治理在內(nèi)涵、路徑以及具體實踐方面積累了一些研究成果。然而，當前論述僅僅局限于宏觀層面，較少具體到政府機構(gòu)的部門，比如公安機關(guān)。因此，本文在借鑒現(xiàn)有研究成果同時，結(jié)合基層公安機關(guān)的實戰(zhàn)經(jīng)驗，為基層公安機關(guān)從情感維度創(chuàng)新基層治理提出具體的方式手段。

二、基層公安機關(guān)參與社會治理的理性治理之困及情感化解邏輯

公安機關(guān)承擔著維護社會治安的重要任務(wù)，是社會治理的重要力量。作為執(zhí)法者的公安機關(guān)社會治理應(yīng)始終遵循“法”的維度，但隨著我國社會的快速發(fā)展，公安機關(guān)的職能重心由“政治鎮(zhèn)壓”到“打擊犯罪”再到當前的服務(wù)公眾[15]，這就使得公安機關(guān)要在理性執(zhí)法維度下，給予感性治理一定的空間。

（一）基層公安機關(guān)理性治理之困

在日益完備的制度設(shè)計和日益先進的技術(shù)裝備支撐下，基層公安機關(guān)參與社會治理的效果在很大程度上得到了提升。然而實踐中發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)僅僅憑借制度和技術(shù)保障執(zhí)法，似乎存在一定的局限性。

1“.片段式”裁決難以服眾。法律作為一種規(guī)范體系，是以文字形式表現(xiàn)出來的一種規(guī)則。它所強調(diào)的是事實證據(jù)，講究的就事論事，追求的是絕對公平，在對一件事情的判斷上，給出的是非此即彼的結(jié)論。然而，在熟人社會尤其在農(nóng)村社會，基層民警在出警時如果僅憑法律，單就某一件事作“片段式”處理，確實可以得到裁決。但是，這樣的處罰從長遠來看并不合理。作為“抬頭不見低頭見”的鄰居，在祖上甚至是同門同宗的關(guān)系中，這樣的處理方式很有可能導(dǎo)致雙方關(guān)系更加惡化，從而產(chǎn)生新的矛盾，“重復(fù)警情”①大都是這個原因。理性處警、技術(shù)治理在一定程度上確實提高了行政效率，但嚴格來說，對于問題的處理是否在一定程度上偏離我們的原旨仍有待商榷。因此，傳統(tǒng)社會在處理糾紛時所遵循的還原糾紛“全息”的過程，在修補初級關(guān)系的同時盡可能防止發(fā)生新的次級糾紛，具有一定的現(xiàn)實意義[16]。

2.“科層制”治理影響居民與基層政府之間的關(guān)系。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷，公安機關(guān)在連接國家政府與人民群眾之間的作用顯得愈來愈重。作為與人民群眾直接對接的國家機關(guān)，群眾對于基層公安機關(guān)的滿意度在很大程度上會影響他們對于國家的滿意度。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快以及生活方式的改變，人們之間的關(guān)系不再呈現(xiàn)由固定的位置建立起來的穩(wěn)定的、宗族的、有血緣關(guān)系等特征，而建立在理性思維基礎(chǔ)上的科層制管理過于強調(diào)責任，對基層的公共參與、公共意識以及共同關(guān)系的培養(yǎng)較為忽視，并在深層次影響居民與基層政府之間的關(guān)系[17]。

（二）情感化解的運作邏輯

1.“差序格局”視域下培育成員的共同體情感。與現(xiàn)代西方社會的“團體格局”不同，中國基層社會結(jié)構(gòu)是一種“差序格局”。在中國，社會關(guān)系是以個人為中心一層一層推出去的，是私人聯(lián)系的增加，就好比是一塊石頭丟進水中從而形成的一圈圈漣漪，而個人則是這一漣漪的中心[18]13-22。在基層特別是鄉(xiāng)村社會這一場域下，這種差序格局的社會關(guān)系表現(xiàn)得尤為明顯。人們對于事物的情感呈現(xiàn)出以自我為中心層層向外擴散的動態(tài)漣漪式特征，對于關(guān)乎自身利益的事會給予格外的關(guān)注。因此，要從居民自我情感開始強化，如參與感、獲得感、受尊重感等，逐漸向外擴散，形成差序格局中的正向情感傳遞，從而培育居民對整個社區(qū)的正向情感，為基層公安機關(guān)參與治理奠定良好的情感基礎(chǔ)。

2.“家國同構(gòu)”背景下強化個體與國家的情感連接。中國社會在自己本土傳統(tǒng)影響下，形成了獨具中國特色的情感治理方式，在基層治理中發(fā)揮了重要的作用。比如，傳統(tǒng)中國社會治理講究“刑德之二柄”“施仁政、行仁義”。當今社會“送溫暖”的目的在于在日常管理和治理之外尋求“安民之舉”，而情緒穩(wěn)定則是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)文化對爭訟的態(tài)度要求達到“息事寧人”的情感效果，現(xiàn)代則對司法案件提出“案結(jié)、事了、人和”的情感目標。在這個意義上講，社會福利本身就附帶有情感治理的功能，形塑著國家與國民之間的關(guān)系[19]。

三、基層公安社會治理中情感治理的實踐路徑

面對基層社會治理的制度設(shè)計及理性創(chuàng)新的困境，在情感治理的運作邏輯框架下，基層公安機關(guān)可從價值維度和工具維度兩個方面，探索社會治理中情感治理的實踐路徑。

（一）價值維度：從治理對象看情感治理

1.建構(gòu)主體身份認同，培育居民正向情感。正確的價值觀念需要有正向的公共價值的引導(dǎo)，進而形塑居民主體身份的認同。“認同”作為人的一種主體活動，是一個由淺入深的過程。隨著城市化進程的加速，人口流動日益頻繁，傳統(tǒng)的單位制社區(qū)、宗族鄉(xiāng)村正逐步瓦解，取而代之的是差異性的混合社區(qū)。這對于基層公安機關(guān)參與社會治理無疑是巨大挑戰(zhàn)，因而需要用深層次的情感關(guān)懷，培育居民的正向情感，強化公共價值作為國家與民眾情感紐帶的作用，實現(xiàn)從關(guān)注宏觀的國家認同、社會認同到更為細微的身份認同轉(zhuǎn)向，在尊重差異的基礎(chǔ)上凝聚更多共識，塑造正向情感氛圍[20]。

2.推行文化建設(shè)，打造良好的社區(qū)意象。社區(qū)治理的核心是重建居民與居民、居民與社區(qū)之間的關(guān)系，促進鄰里互動，消弭信任危機?；诰用駥ι鐓^(qū)獨特事物的情感，可將社區(qū)獨特的事物打造作為情感標識的社區(qū)意象，成為社區(qū)特有的文化符號，可以形成居民對社區(qū)的情感基調(diào)[6]?；鶎庸矙C關(guān)派出所作為基層政府的重要組成部分，在打擊犯罪、維護治安的同時，應(yīng)協(xié)調(diào)其他機關(guān)單位，通過聯(lián)合舉辦文娛活動、組建各類愛好協(xié)會組織以加強社區(qū)文化建設(shè)、營造和諧的社區(qū)（村居）環(huán)境。二者同樣重要，因為這在很大程度上可以從源頭上化解矛盾。為此，可通過構(gòu)建良好的社區(qū)意象，為基層公安機關(guān)情感治理提供便利。

3.落實賦權(quán)增能，滿足居民利益需求?；鶎淤x權(quán)是指給予基層相應(yīng)權(quán)力，把部分集體事務(wù)決定權(quán)和行動權(quán)賦予居民，激發(fā)居民參與社區(qū)治理意識，增強其社區(qū)建設(shè)能力的過程[21]。社會組織可作為警民聯(lián)系的中介，充分調(diào)動居民的積極性，共同參與社會治安治理，并在與代表政府的人民警察互動中，使居民的利益表達和精神需求得到滿足，進而為基層公安機關(guān)社會治理打下良好基礎(chǔ)。

（二）工具維度：從治理手段看情感治理

1.扎根本土文化傳統(tǒng)，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”功用。中國的情感治理有著深厚的歷史文化傳統(tǒng)。費孝通先生認為，從基層上看，中國社會是鄉(xiāng)土性的。早在先秦時期，中國的鄉(xiāng)村治理就有仰仗鄉(xiāng)賢主導(dǎo)的慣例。“士大夫居鄉(xiāng)者為紳”[22]282-297說的正是這個道理，這種中國傳統(tǒng)社會的雙軌治理體系①在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要的作用。在新時代背景下，“新鄉(xiāng)賢”是指有資財、有知識、有道德、有情懷，能影響農(nóng)村政治經(jīng)濟社會生態(tài)并愿意為之作出貢獻的賢能人士。因此，公安機關(guān)應(yīng)在扎根本土文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的功用。一方面，通過鄉(xiāng)土情來引發(fā)新鄉(xiāng)賢的共鳴與認同，進而配合公安機關(guān)宣傳、聯(lián)防等工作；另一方面，通過榮譽認可等方式對新鄉(xiāng)賢予以表彰，使其起到引領(lǐng)示范作用，為基層社會治理營造良好和諧的文化氛圍。

2.創(chuàng)新基層群眾工作，拓展治理深度。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，服務(wù)職能已成為新形勢下公安機關(guān)的重要職能之一。對于人民群眾內(nèi)部矛盾，基層公安機關(guān)要運用民主的方法正確處理，善于運用情感手段，有溫度地處理各類問題矛盾。要避免“片段式”問題處理方式，拓展處理深度，并關(guān)注事件后續(xù)走向動態(tài)。比如，對于當事人歸返社會予以關(guān)注，對于生活困難的住戶給予照顧等。同時，基層公安機關(guān)作為基層行政服務(wù)單位，要避免“門難進”“臉難看”等情感缺位服務(wù)，將遠離百姓日常生活的政策任務(wù)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)土話語，將科層化交流方式轉(zhuǎn)化為更具溫度的情感互動，在國家話語權(quán)和地方話語權(quán)之間找到合適的對接點。

3.深化“結(jié)對制”工作，建構(gòu)“警-民”情感聯(lián)結(jié)。建立政府與民眾之間的聯(lián)結(jié)機制是現(xiàn)代基層治理體系的重要組成部分，公眾對于政府的情感狀態(tài)決定了基層政府治理的難度。如果居民對公安機關(guān)有著正向情感，治安政策的實施推進就會得到公眾的支持；相反，則會產(chǎn)生抵觸心理，使基層治理難度加大。相對于更具現(xiàn)代化特征的技術(shù)路徑，“結(jié)對制”帶有較為明顯的個體化和情感化特征，成為很多基層干部拉近群眾距離行之有效的方法。通過結(jié)對關(guān)系，基層政府能夠與民眾產(chǎn)生個體化聯(lián)結(jié)和情感化互動，這不僅在農(nóng)村等相對落后地區(qū)具有一定的適用性，而且當治理任務(wù)的情感屬性突出、精細化要求高、具有一定的復(fù)雜性時，也有適用性[12]。此外，基層公安機關(guān)在進行治安治理時，還可以采取與特殊群眾的“結(jié)對”的方式，尤其是與對社會穩(wěn)定有潛在威脅的個體進行“結(jié)對”，采取“人盯人”的策略，加強與“社會穩(wěn)定威脅源”的聯(lián)系，達到維護社會穩(wěn)定的目的。這種柔性維穩(wěn)在很多情況下要優(yōu)于硬性管教，通過警察與居民個體的聯(lián)系，傳遞情感因素，以人民警察顯性在場體現(xiàn)國家政府的隱性在場，解決維護社會穩(wěn)定難題同時，構(gòu)建政府與公眾良性情感聯(lián)系。

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責任編輯：鐘雪

①“重復(fù)警情”指的是報警人連續(xù)多次報警或報警雙方接續(xù)報警的問題。

①中國傳統(tǒng)社會雙軌治理體系，即一條是自上而下的中央集權(quán)的專制軌道；另一條是自下而上的以鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英為主體的自治軌道。