環(huán)境治理的公共價值建構(gòu)：基于兩個最相似案例的比較

陳貴梧，黃嘉慶

（暨南大學公共管理學院，廣東 廣州 510632）

環(huán)境治理是一個公共領(lǐng)域的棘手問題。中國在環(huán)境治理上如何解決政策分歧，廣泛“凝聚共識”“找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓”［1］，強化國家環(huán)境政策在地方的執(zhí)行，這不僅是重要的理論問題，也是“講好中國故事”的重要內(nèi)涵。“講好中國故事”固然需要建構(gòu)自身的話語體系，但建構(gòu)話語體系并非自說自話，也需要尋求與國際主流學術(shù)話語體系的理性對話。為了建構(gòu)具有理論自信的新敘事，探索擯棄簡單遵循西方環(huán)境政治經(jīng)濟學理論的做法，但并不回避西方所謂主流的學術(shù)概念，扎根于新時代中國環(huán)境治理的現(xiàn)實場景，提煉出環(huán)境治理中國方案的核心特征。循著這一思路，研究提出環(huán)境治理過程的共識和最大公約數(shù)可以建立在公共價值之上，關(guān)鍵在于公共價值的建構(gòu)。那么，新時代中國如何建構(gòu)環(huán)境治理的公共價值？其過程和機制的內(nèi)在邏輯何在？為了回答這些問題，在整合已有公共價值理論研究基礎(chǔ)上［2-15］，基于對G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)的兩個最相似典型案例的比較分析，提煉出新時代中國環(huán)境治理范式的理論邏輯，并刻畫出環(huán)境治理的公共價值建構(gòu)過程、關(guān)鍵條件和實現(xiàn)路徑。期望在這個意義上，能夠整合和拓展公共價值理論框架，強化公共價值理論的現(xiàn)實解釋力和實證基礎(chǔ)，促使環(huán)境治理的中國道路和模式成為這一“公域問題”的一種具有全球意義的敘事，為“四個自信”和“講好中國故事”提供來自環(huán)境治理領(lǐng)域的理論闡釋和經(jīng)驗證據(jù)。

1 一個整合性的理論框架：從公共價值失靈到公共價值創(chuàng)造

1.1 理論的整合與新框架的提出

已有學者圍繞公共價值的概念及其測量，公共價值治理及其在政府績效管理、鄰避沖突等棘手問題的解決等方面展開了大量的研究。譬如，以穆爾［2］、Stoker［3］為代表的研究者將公共價值視為公民集體偏好在政府管理中表達的結(jié)果；而Bozeman［4］、Feeney等［5］則認為公共價值是關(guān)于權(quán)力、義務(wù)和規(guī)范形成的共識。包國憲等［6］則將公共價值分為結(jié)果主導的公共價值（PV）和共識主導的公共價值（PVs）。創(chuàng)造公共價值被認為是現(xiàn)代公共管理的目標和使命。政府通過創(chuàng)造公共價值來實現(xiàn)治理的范式被稱為公共價值治理。盡管對公共價值的界定不盡一致，但學者們大致認同公共價值治理是一種傾向于精神的、柔性的“軟治理”，與剛性的、命令-控制式的“硬治理”結(jié)構(gòu)和機制相比，它更加強調(diào)治理從強制性機制向共識性理念的轉(zhuǎn)變。

在眾多公共價值治理理論模型中，最具代表性的是穆爾［2］建構(gòu)的“戰(zhàn)略三角”模型。該模型的起點是“公共價值戰(zhàn)略目標”（Public Value Strategic Goals），即組織的全部使命和目標必須由組織中重要的公共價值所決定。公共管理者須界定什么是對監(jiān)督者、委托人和利益相關(guān)者有價值的，并將具有價值的公共目標具體化，此時管理的焦點集中向外部。第二個點為“權(quán)威環(huán)境”（Authorizing Environment）。由于公共價值者的權(quán)威來自政治，獲得政治授權(quán)是創(chuàng)造公共價值的前提，因此公共管理者應努力在政治及法律上，爭取到公共權(quán)威及其他資源的最大化的合法化授權(quán)。穆爾特別強調(diào)“政治仍是公共價值的最后仲裁者”，因而“必須生產(chǎn)某種在委托人看來價值大于成本的產(chǎn)品”。此時管理焦點是向上部的。第三個點則是“運作能力”（Operational Capability）。它強調(diào)管理者利用多種政策工具、戰(zhàn)術(shù)、談判技巧，以及建立特別協(xié)調(diào)機構(gòu)等資源和機遇，通過“網(wǎng)絡(luò)化治理”，最有效而且高效地實現(xiàn)公共價值目標。此時管理焦點是向下部和內(nèi)部的。簡言之，公共價值創(chuàng)造的關(guān)鍵在于公共管理者確立公共價值目標，獲得政治授權(quán)的公共資源和合法性，并具備運作管理能力。

與穆爾提出“公共價值何以能”的方向相反，Bozeman等［4-5］則探討“公共價值為何不能”的問題，二者是一體兩面的關(guān)系。Bozeman認為，當政府和市場所提供的產(chǎn)品和服務(wù)無法獲得公共價值時，就會出現(xiàn)公共價值失靈。進一步地，提出導致公共價值失靈的七個核心因素，其中有五個是由于“政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)無法獲得公共價值”造成的：一是社會價值的傳達和聚合機制失靈，即政治代表、政策制定和決策程序無法反映民意。二是公共領(lǐng)域壟斷失靈，即政府未能很好地壟斷和控制具有規(guī)模效應的公共品，而不得不依賴于其他競爭者而導致市場混亂。三是利益囤積，即少數(shù)利益集團侵奪公眾利益，導致利益分布不均。四是短視效應，即短期行為威脅長遠公共價值。五是可替代性機制失靈，即政府政策試圖通過補償和提供替代品等方式來修復價值失靈，但有些價值是不可替代的（例如，生命安全）。事實上，在更寬泛的維度上看，這些因素仍然指向穆爾的戰(zhàn)略三角。

綜合地看，公共價值其實來自公共管理者對社會多元主體訴求的吸納進而確定公共目標的能力、獲取政治權(quán)威支持和資源的能力、運作管理的具體行動能力，并尋求三個維度之間最大程度的匹配。穆爾和Bozeman關(guān)于公共價值的理論，恰好形成了一個理解公共價值治理從失靈到創(chuàng)造的完整譜系（圖1）：當政府的公共價值管理戰(zhàn)略在目標上符合多數(shù)利益相關(guān)者的合理訴求，在政治上具有合法性和持續(xù)性，在操作上具有可行性和實際性，公共價值就會被創(chuàng)造；如果政府在價值目標上無法反映民意而使價值聚合傳達機制失靈，在政治上因利益囤積而出現(xiàn)扭曲、短視或者空洞，在操作上運作能力不強或替代機制不足，那公共價值就會失靈。

圖1 從公共價值失靈到公共價值創(chuàng)造的一個整體性框架

1.2 新框架的應用：中國環(huán)境治理中公共價值建構(gòu)的過程與邏輯

公共價值治理試圖超越技術(shù)治理的路徑，努力在價值上彌合多元主體的沖突，適合解決環(huán)境治理這類棘手問題。不過，需要注意的是，理論的應用必須因時因地制宜。當應用上述整體性框架來分析中國環(huán)境治理的公共價值建構(gòu)問題時，需要根據(jù)中國的現(xiàn)實情境進行適應性調(diào)整。

第一，在權(quán)威環(huán)境上，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨的歷史使命、治理理念和行動價值集中反映了“人民性”這一公共價值的根本屬性。就環(huán)境領(lǐng)域而言，中國提出了“生態(tài)文明”這一核心權(quán)威價值，并持續(xù)采用了考核問責、評優(yōu)激勵和生態(tài)環(huán)境保護督察等主要機制予以貫通。特別地，自2015年以來實施的生態(tài)環(huán)境保護督察成為了在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價值失靈時，以黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導在中央和地方、地方各級黨委政府以及政企民之間達成“教化式共識”，從而成為了自上而下建構(gòu)環(huán)境治理公共價值的最主要模式［16］。

第二，地方政府價值目標的確定往往受政府本位和人民本位兩種不同價值取向的影響［17］。當政府本位與人民本位相兼容時，公共價值容易被創(chuàng)造；相反地，當二者相沖突時，往往出現(xiàn)公共價值失靈。中國制度的優(yōu)勢在于，當?shù)胤綄用娉霈F(xiàn)公共價值失靈時，中央政府將直接扮演公共價值創(chuàng)造的“第一行動集團”角色，全方位動員政黨、體制、其他政治資源以及人民群眾力量，形成一股整合性的力量對地方政府進行糾偏，進而在地方建構(gòu)公共價值。

第三，環(huán)境治理公共價值是以地方政府為主導、多主體共治與合作生產(chǎn)的結(jié)果，因而地方政府的開明程度、企業(yè)主動貢獻社會價值的程度、民眾的正向配合程度均會影響公共價值創(chuàng)造的運作能力［11，18］。只有當三者匹配程度均高時，公共價值方可得以創(chuàng)造；此時，實質(zhì)是地方環(huán)境治理的“主導型協(xié)商”，政企民三方共同創(chuàng)造公共價值。其他情形均可能出現(xiàn)公共價值失靈：當?shù)胤秸_明程度和民眾正向配合程度均高，但企業(yè)主動貢獻社會價值程度低時，企業(yè)可能因為“大而不倒”，拒絕采取環(huán)境治理措施，公共價值創(chuàng)造失?。划?shù)胤秸_明程度和企業(yè)主動貢獻社會價值程度均高，但民眾正向配合程度低時，民眾可能因為鄰避效應而非理性“鬧大”，公共價值創(chuàng)造失??；當企業(yè)主動貢獻社會價值程度和民眾正向配合程度均高，而地方政府不夠開明不主動作為，寄希望于企業(yè)與民眾之間通過“相互支付贖金”來達成交易，但由于環(huán)境問題的外部性顯著、交易成本過高而導致這種交易失敗。

根據(jù)上述討論，可以在前文整體性框架的基礎(chǔ)上，提出中國情境下環(huán)境治理公共價值建構(gòu)過程的分析性框架（圖2）。這個框架特別強調(diào)：第一，中央政府倡導的生態(tài)文明理念作為環(huán)境治理的權(quán)威價值，全面引領(lǐng)地方環(huán)境治理公共價值建構(gòu)過程。第二，中國環(huán)境治理公共價值建構(gòu)存在著雙重邏輯：地方政府可以自主建構(gòu)環(huán)境治理公共價值，而在地方層面公共價值創(chuàng)造失靈時，中央政府可以自上而下在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價值。第三，中央層面在地方建構(gòu)公共價值時，主要采取“教化式共識”的方式，而中央生態(tài)環(huán)境保護督察則是新時代以來“教化式共識”的具體實現(xiàn)機制［16］。

圖2 中國情境下環(huán)境治理公共價值的建構(gòu)過程

2 兩個地區(qū)的典型案例：相似背景與公共價值建構(gòu)的殊途同歸

理論假說需要與經(jīng)驗事實相符。不過，由于缺乏堅實的微觀基礎(chǔ)，公共價值理論的解釋力受到一定質(zhì)疑。文獻回顧顯示，大多數(shù)關(guān)于公共價值的研究僅僅把建構(gòu)公共價值視為一種倫理愿景，主要討論案例中各主體的行動邏輯是否符合公共價值的評判標準，鮮見公共價值的建構(gòu)路徑、影響因素和作用機制這類實證研究［10，13-14］。該研究的理論框架是建立在文獻研究和邏輯推演基礎(chǔ)上，接下來將運用經(jīng)驗事實予以驗證。具體地，通過對G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)的典型案例的比較分析為上述理論假說提供經(jīng)驗支持。

G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)在全國開發(fā)區(qū)中均排名前列，在發(fā)展模式、經(jīng)濟體量、考核機制、發(fā)展階段等基本方面非常相似，同時在推進產(chǎn)城融合進程中均出現(xiàn)了環(huán)境矛盾，但是矛盾的解決方式卻截然不同，為考查環(huán)境治理中的公共價值建構(gòu)路徑和機制提供了樣本。換言之，這兩個案例符合“最相似案例”的基本特征，即除了核心解釋變量外，其他背景變量非常相似［19］。為此，對這兩個案例進行了7年的跟蹤調(diào)查，積累了豐富的研究資料：①對政府官員、居民和企業(yè)代表共20人進行了深度訪談，形成訪談積累6.85萬字；②加入居民組織的微信群進行參與式觀察，通過旁聽Z小區(qū)問題協(xié)調(diào)會、赴周邊企業(yè)走訪調(diào)研等方式對G市開發(fā)區(qū)進行非參與式觀察，并赴S市工業(yè)園區(qū)進行實地考察，形成翔實的觀察記錄；③收集會議資料、工作方案、總結(jié)材料、領(lǐng)導人批示與講話稿、居民的投訴件以及官方復函、企業(yè)復函等二手資料近10萬字。這些不同類型的數(shù)據(jù)之間形成了“三角驗證”，確保了研究數(shù)據(jù)的真實性與可靠性。

2.1 案例概述

2.1.1 G市開發(fā)區(qū)案例：從地方公共價值失靈到中央在地方建構(gòu)公共價值

G市開發(fā)區(qū)位于華南G省G市的遠郊，是中國在1984年成立的第一批國家級開發(fā)區(qū)之一，現(xiàn)占G市工業(yè)產(chǎn)值的40%，在商務(wù)部公布的在全國開發(fā)區(qū)排名中長年位居前三。該案例可分四個發(fā)展階段。

第一階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突以前（2005—2013年）。設(shè)區(qū)之初，該區(qū)基本發(fā)展思路是“工業(yè)立區(qū)”，沒有考慮到生活居住問題。2005年，G市進行行政區(qū)劃調(diào)整，推行產(chǎn)城融合、經(jīng)濟功能區(qū)與行政區(qū)合署辦公。由于2008年金融危機爆發(fā)給當?shù)刎斦砭薮髩毫?，地方迅速推出一批房地產(chǎn)用地。囿于規(guī)劃的先天不足，這些房地產(chǎn)用地的選址大多在工業(yè)廠區(qū)附近，為后續(xù)的產(chǎn)城環(huán)境矛盾埋下了伏筆。從區(qū)域布局上看，2012年建成的Z小區(qū)被10多家大型制造業(yè)工廠和上百家小型工廠包圍（圖3）。

圖3 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)及其周邊企業(yè)情況

第二階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突爆發(fā)期（2014年—2016年11月）。自2014年起，Z小區(qū)新增常住人口約5萬，他們很快就感受到了周邊工廠排放的廢氣，并采取抗議和投訴，甚至組織游行示威。地方政府并非坐視不理，但主要采取“緩兵之計”，以組織座談、協(xié)調(diào)溝通、公開環(huán)評材料和大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)等方式應付居民的投訴，并未從根本上解決問題。在居民抗訴強烈時，地方政府也會對相關(guān)企業(yè)進行停產(chǎn)限產(chǎn)及處罰，但是已經(jīng)經(jīng)營多年的企業(yè)也以符合國家環(huán)保排放標準為由表示不滿，甚至爆發(fā)了多起員工集體抗議和罷工事件。政企民三方的分歧嚴重，矛盾難以調(diào)和。

第三階段：中央生態(tài)環(huán)境保護督察介入后快速整改期（2016年11月—2018年）。中央生態(tài)環(huán)境保護督察的實施促使整個事件發(fā)生了根本轉(zhuǎn)折。中央督察組于2016年11月28日至12月28日對G市所在省份開展了為期一個月的生態(tài)環(huán)境保護督察，并在2018年6月5日至7月5日開展督察“回頭看”。在督察期間，督察組開通了居民直接投訴的電話及信箱，Z小區(qū)居民的投訴位居2018年全國同類事件首位。為此，督察組將Z小區(qū)臭氣污染事件列為G市第一大案重點督辦，并對G市及G市開發(fā)區(qū)相關(guān)的官員及企業(yè)負責人進行約談。G市市委市政府表示要確保督察事項“項項有著落、件件有回音、事事見成效”。在生態(tài)環(huán)境保護督察下，G市開發(fā)區(qū)成立了中央生態(tài)環(huán)境保護督察組交辦案件整改工作領(lǐng)導小組和Z小區(qū)周邊企業(yè)廢氣擾民問題整改專責小組，并改變以往“工業(yè)立區(qū)”“一切為了投資者”的發(fā)展理念，切實推動環(huán)境污染問題的徹底解決。

第四階段：沖突緩解與大規(guī)模城市改造（2019年以后）。2019年后，中央生態(tài)環(huán)境保護督察基本結(jié)束。G市開發(fā)區(qū)根據(jù)企業(yè)的綜合情況進行了分類處理：被投訴最多、污染嚴重的宏仁集團及相關(guān)3家企業(yè)予以補償搬遷；對于可控的輕污染企業(yè)，允許原地生產(chǎn)，但必須符合排污治污標準。至此，該事件以多方均可接受的方式予以解決。同時，該區(qū)著手研究出臺《G市開發(fā)區(qū)關(guān)于進一步深化城市更新工作推進高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，積極建構(gòu)生態(tài)文明體系。 三年來，G市開發(fā)區(qū)“三舊改造”模式被認為是老城市新活力的生動實踐。

2.1.2 S市工業(yè)園區(qū)案例：地方自主建構(gòu)公共價值

S市工業(yè)園位于華中J省S市城東，于1994年經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立，與G市開發(fā)區(qū)同為國家級開發(fā)區(qū)。在商務(wù)部公布的國家級開發(fā)區(qū)綜合考評中，S市工業(yè)園區(qū)連續(xù)6年（2016—2021年）位列第一。2021年，S市工業(yè)園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值6 345億元，約占全市份額的27%。類似地，該區(qū)典型案例也分四個階段進行描述。

第一階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突形成前（2012年前）。按照規(guī)劃，S市工業(yè)園區(qū)的制造業(yè)主要集中在東側(cè)，但在實際建設(shè)中規(guī)劃曾被調(diào)整，T社區(qū)被嵌套入制造業(yè)園區(qū)內(nèi)，一期建設(shè)為公寓1 096套，主要為園區(qū)員工提供住宿，二期則為對外銷售的住宅區(qū)，共有558戶，1 600多人居住。這樣一來，T社區(qū)也就被周邊一系列制造業(yè)企業(yè)包圍著，成為了環(huán)境沖突的根源（圖4）。

圖4 S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)及其周邊企業(yè)情況

第二階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突爆發(fā)期（2012—2013年初）。自2012年T社區(qū)二期業(yè)主入住起，周邊企業(yè)產(chǎn)生的廢氣排放、噪聲污染等成為社區(qū)居民重點關(guān)注的環(huán)境問題。居民們試圖與周邊企業(yè)協(xié)商，企業(yè)卻拿出檢測數(shù)據(jù)稱“排放全部達標”；居民繼而向社區(qū)、居委會反映，后者卻無執(zhí)法權(quán)，只能讓居民向環(huán)保局投訴；當?shù)丨h(huán)保局接到投訴后也只是例行檢查。2012—2013年間，居民各類咨詢、投訴、建議330多起，環(huán)保部門大多回復“已檢查，未發(fā)現(xiàn)異?！?。政企民三方就環(huán)境治理問題各執(zhí)一詞，該區(qū)也曾一度認為這是“不可調(diào)和的矛盾”。

第三階段：推行社區(qū)環(huán)境自治模式期（2013—2016年）。為了尋找解決方案，園區(qū)環(huán)保局于2013年組織來自原國家環(huán)保部政策研究中心、南京大學環(huán)境學院的專家學者開展為期一個月的調(diào)研。根據(jù)咨詢報告的建議，園區(qū)在當年12月組建環(huán)境理事會，由社區(qū)居委會主任、企業(yè)和居民代表、政府指導單位委派人員和外部短期理事等擔任理事會成員，綜合運用信息公開、圓桌對話、共建共助和宣傳教育等機制，協(xié)調(diào)解決環(huán)境沖突問題。經(jīng)過三年的磨合與運作，周邊企業(yè)自主積極整改，居民環(huán)境信訪量明顯下降，園區(qū)管委會也采取補貼、建立環(huán)保信任企業(yè)名錄等方式激勵企業(yè)繼續(xù)環(huán)保生產(chǎn)。

第四階段：實施環(huán)境共建大行動（2016年后）。S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)環(huán)境理事會成為該省第一家社區(qū)環(huán)境管理自治機構(gòu)，并被生態(tài)環(huán)境部譽為環(huán)境社會治理的“S市模式”。該模式的成功，促使園區(qū)開展了一系列覆蓋政企民的環(huán)境管理行動，包括成立園區(qū)企業(yè)社會責任聯(lián)盟、發(fā)起環(huán)境管理合作伙伴計劃、組建“環(huán)保達人”團隊等，引導社會各界共同參與園區(qū)的環(huán)保建設(shè)。

2.2 案例比較分析

表1匯總了兩個典型案例的比較結(jié)果。其關(guān)鍵差異在于如下四方面：第一，G市開發(fā)區(qū)的企業(yè)環(huán)境治理自主性相對較低，而S市工業(yè)園的企業(yè)環(huán)境治理自主性相對較高，大多都愿意積極改進污染控制技術(shù)。第二，園區(qū)居民的身份及其與企業(yè)之間的關(guān)系、居民組織化規(guī)模不同。G市開發(fā)區(qū)以年輕居民為主，多數(shù)不在附近企業(yè)工作，整體數(shù)量達5萬人，組織化規(guī)模較大；而S市工業(yè)園區(qū)居民以周邊企業(yè)員工居多，整體數(shù)量僅千余人，組織化規(guī)模較小。第三，中央生態(tài)環(huán)境保護督察作為一種外生性政策力量，成為了G市開發(fā)區(qū)環(huán)境沖突問題解決的決定性因素。第四，兩個地方政府采取截然不同的治理方式，G市開發(fā)區(qū)政府在中央生態(tài)環(huán)境保護督察和民眾的雙重壓力下采取了“刮骨療毒”的方式補償搬遷了企業(yè)，較徹底地解決工廠排放與居民居住的矛盾，為后續(xù)的新城發(fā)展騰挪了空間，但行政成本相對較高；S市工業(yè)園區(qū)牽頭組建了環(huán)境理事會，使政企民三方通過合作協(xié)商的方式共同開展環(huán)境治理，行政成本相對較低，但這種機制得以實現(xiàn)的前提是居民在一定范圍和程度內(nèi)對企業(yè)排污的理解和容忍。

表1 G市開發(fā)區(qū)與S市工業(yè)園區(qū)典型案例對比

顯然，上述關(guān)鍵差異解釋了為什么兩個案例如此之相似，卻出人意料地表現(xiàn)出截然不同的結(jié)果。G市開發(fā)區(qū)案例代表了中央通過生態(tài)環(huán)境保護督察實現(xiàn)對地方的糾偏、克服地方環(huán)境治理的惰性進而自上而下解決環(huán)境沖突問題的模式，S市工業(yè)園區(qū)的案例則代表了地方政府在環(huán)境治理上的自主建構(gòu)模式。現(xiàn)實中究竟衍生出哪一種模式則取決于地方政府、企業(yè)與居民之間的關(guān)系，中央政府作為權(quán)威環(huán)境的影響程度，以及地方政府的價值取向和目標定位。

3 對案例比較結(jié)果的解釋：新時代中國環(huán)境治理公共價值建構(gòu)的雙重邏輯

上述兩個地區(qū)的典型案例集中反映了環(huán)境治理的中國方案的核心特征。那么，兩地治理模式的真正差異應該如何在理論上予以解釋呢？研究認為，二者的差異在于兩地在環(huán)境治理行動中建構(gòu)公共價值的過程和邏輯不同。將G市開發(fā)區(qū)的案例按中央生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐G省為界線分成兩個部分，即中央生態(tài)環(huán)境保護督察介入以前、中央生態(tài)環(huán)境保護督察介入以后，再與S市工業(yè)園區(qū)案例作對比，這一結(jié)論就更加清晰而直觀：一方面，G市開發(fā)區(qū)事件在中央生態(tài)環(huán)境保護督察介入以前，地方政府、企業(yè)和居民之間沖突嚴重，三方未能形成共識或合作關(guān)系，導致地方環(huán)境治理公共價值失靈；在中央生態(tài)環(huán)境保護督察介入以后，通過督察機制在地方政府、企業(yè)和居民之間達成“教化式共識”，這是中央自上而下在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價值。另一方面，S市開發(fā)區(qū)在沖突可控的前提下，自主建構(gòu)了地方環(huán)境治理的公共價值。

3.1 兩個地區(qū)建構(gòu)環(huán)境治理公共價值的過程解釋

首先，在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期，中央政府對地方政府環(huán)保政策主要集中在下達任務(wù)和進行激勵，地方政府主要是執(zhí)行與反饋，但由于考核制度和指標偏重經(jīng)濟，環(huán)保聲譽提升獲得的激勵遠不及經(jīng)濟發(fā)展“硬指標”提升獲得的激勵，因而導致地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行上有偏差。這種情況就價值層面而言，是中央權(quán)威價值理念（如正確處理經(jīng)濟與環(huán)境關(guān)系等）未在地方政府中形成共識。G市開發(fā)區(qū)管委會面對較為寬松的授權(quán)環(huán)境時，對中央權(quán)威理念的貫徹存在偏差。這主要是因為，該區(qū)一直以來都是“以企業(yè)為中心”，其發(fā)展政績主要依賴于企業(yè)，甚至形成了“政績-業(yè)績”政企關(guān)系，其環(huán)境治理價值目標中人民本位價值取向較低，以環(huán)境治理為利的傾向嚴重。由于G市開發(fā)區(qū)政府價值目標的偏差，在面對企業(yè)和民眾訴求時，選擇了封帖、僅做例行檢查等措施，導致企業(yè)有恃無恐、民眾強烈抗議。在三方都不積極主動的情況下，政企民共建環(huán)境治理公共價值的運作條件也就不充分。因而在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期，地方環(huán)境治理公共價值失靈（圖5）。

圖5 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期的地方環(huán)境治理公共價值失靈過程

其次，在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件后期，當?shù)胤秸?、企業(yè)、民眾處于僵持階段時，中央生態(tài)環(huán)境保護督察機制建立，中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐G省，提出要貫徹“以人民為中心”的理念，強調(diào)督察的重點是督察省委、省政府貫徹落實國家環(huán)境保護決策部署、解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責任情況，推動G省生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護，促進綠色發(fā)展?；谕对V量大、群眾反映強烈，中央生態(tài)環(huán)境保護督察組向G省交辦舉報案例時，將Z小區(qū)廢氣擾民事件作為G市第一案件，提出要進行重點督辦，并要求向社會公開責任單位、整改目標、整改措施、整改時限等詳細的整改方案。督察組還約談了G市開發(fā)區(qū)區(qū)領(lǐng)導以及規(guī)劃局、環(huán)保局、行政審批局的相關(guān)官員。該區(qū)環(huán)保部門相關(guān)負責人表示“那段時間，最讓我們害怕的是約談”。在一年后的督察“回頭看”期間，督察組進一步傳導壓力，壓實責任，推動了第一輪督察反饋問題的徹底解決。G市開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導在2019年5月召開的落實生態(tài)環(huán)境保護督察工作會議上表示“整改效果如果沒有得到群眾的認可，我們一切努力都沒有任何價值。要制定整改時間表、路線圖，掛圖作戰(zhàn)、持續(xù)推進、久久為功”。由此可見，這一過程呈現(xiàn)出以下三點特征：①通過多輪互動和自上而下的教化式理念貫通，中央權(quán)威價值理念在地方形成了共識。②G市開發(fā)區(qū)從講大局、提高政治站位的角度，以群眾滿意為標準調(diào)整治理方向，極大地提升其環(huán)境治理價值目標中的人民本位價值取向，采取實質(zhì)性措施解決環(huán)境矛盾問題。③基于中央和地方層面的信息反饋系統(tǒng)全面開放，企業(yè)服從退出或主動治理，民眾通過正式制度能正當“越級上訪”。顯然，這是中央統(tǒng)攬并補足了地方環(huán)境治理公共價值運作條件，既是壓力傳導的過程［20］，也是價值傳遞的過程，意味著中央在地方創(chuàng)造了環(huán)境治理的公共價值（圖6）。

圖6 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件后期中央在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價值過程

最后，在S市工業(yè)園區(qū)事件中，該園區(qū)政府也是面對較為寬松的上部授權(quán)環(huán)境，但不是采用G市開發(fā)區(qū)政府的封閉、擱置的消極態(tài)度，而是積極地進行環(huán)境治理探索并形成地方經(jīng)驗。這種發(fā)展其實質(zhì)是多元治理、民主協(xié)商、巧干善能，體現(xiàn)公共精神，契合了中央權(quán)威價值理念。該園區(qū)政府的價值取向其實是“親社會”，既尊重和發(fā)動企業(yè)力量，也較大程度地兼顧民眾利益。在運作上，該區(qū)政府牽頭企業(yè)、民眾、第三方機構(gòu)共同組建環(huán)境理事會。這其實是通過制度設(shè)計和管理互動，確定政企民間的合理邊界，建立一個共同可以接受的、以共識為基礎(chǔ)的新機構(gòu)。在公共價值目標上，該機構(gòu)對外宣稱這不是一個官方組織，而是建構(gòu)居民、企業(yè)面對面交流的自治性組織，旨在建立和諧的廠群鄰里關(guān)系，不斷改善園區(qū)環(huán)境質(zhì)量。這樣的目標改變了以往政府習慣性地進行“環(huán)境整治”“環(huán)境執(zhí)法”等單一價值宣傳目標，塑造了政府、企業(yè)、公眾都能感知和理解的“公共價值修辭”，實現(xiàn)了“環(huán)境執(zhí)法”與“群眾路線工作”的統(tǒng)一。在具體行動上，這個機構(gòu)既對政府進行監(jiān)督，又使企業(yè)與民眾有了直接互動，增強互信，從而形成了政企民共創(chuàng)環(huán)境治理公共價值的情景。正如一位園區(qū)負責人所言，“理事會的成立和運作，對政府來說，可以由被動受理投訴事后處罰變知情受理協(xié)商改進。以往居民說有異味企業(yè)卻喊冤，政府兩頭勸?，F(xiàn)在三方尊重事實，科學合理地解決問題，不推諉不扯皮，環(huán)境的事情和每個人都息息相關(guān)了”。綜合這三個維度，地方自主的環(huán)境治理公共價值得以創(chuàng)造（圖7）。

圖7 S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)環(huán)保事件中地方環(huán)境治理的公共價值創(chuàng)造過程

3.2 環(huán)境治理公共價值建構(gòu)的雙重邏輯與實現(xiàn)路徑

上述分析顯示，公共價值建構(gòu)是新時代中國環(huán)境治理的核心特征，在公共價值建構(gòu)過程中存在著雙重邏輯［12］。一方面，地方政府自主建構(gòu)公共價值。地方政府的責任在于將國家治理的價值觀念融入行政管理事務(wù)，并“建立強大的社會適應性的價值吸納機制，促進社會成員基于利益、價值觀和情感而形成一種基于新型道德的‘有機的社會團結(jié)’”［21］。因此，公共價值的建構(gòu)過程需要地方政府具有公共精神，采取民主協(xié)商的柔性治理策略，將民眾及企業(yè)的合理訴求進行價值整合，充分體現(xiàn)了地方政府對生態(tài)文明建設(shè)權(quán)威價值的“創(chuàng)造性落實”。另一方面，一旦地方建構(gòu)公共價值失敗，中央政府將在地方建構(gòu)公共價值。當中央政府意識到權(quán)威價值理念在地方層面未必一定得以貫通并成為行動共識，地方環(huán)境治理公共價值失靈時，中央政府會成為公共價值創(chuàng)造的原動力提供者。此時，中央政府既不是直接通過命令和控制，也未必是利用條條的中央組織來替代塊塊的地方組織或其他社會主體，而是可以在直接吸納民眾價值訴求基礎(chǔ)上進行制度性變革，靈活運用一系列政治的、組織的制度和價值貫通機制［22］，力求在地方政府、企業(yè)和民眾之間達成“教化式共識”，自上而下創(chuàng)造地方環(huán)境治理的公共價值。如G市案例所示，中央生態(tài)環(huán)境保護督察就是這樣一種重要制度安排。

兩個典型案例面臨著相似的背景，卻發(fā)展出不同的公共價值建構(gòu)路徑（表2）。這表明，公共價值的建構(gòu)路徑關(guān)鍵取決于“戰(zhàn)略三角”，即權(quán)威環(huán)境、價值目標和運作能力的最大匹配程度。其中，權(quán)威環(huán)境包括權(quán)威壓力下沉和權(quán)威理念貫通；地方政府價值目標表現(xiàn)為政府本位與人民本位相沖突和相兼容兩種形態(tài)；運作能力主要受到政府開明程度、企業(yè)社會價值貢獻程度、民眾正向配合程度三方面影響。就G市開發(fā)區(qū)事件而言，矛盾爆發(fā)點在2014年，當時未受到來自中央層面的壓力，地方政府對中央環(huán)境治理權(quán)威價值的貫徹存在偏差，其環(huán)境治理價值目標與人民本位價值取向相沖突，而且政府、企業(yè)與居民均處于相互封閉甚至僵化的狀態(tài)，使得政企民共創(chuàng)環(huán)境治理公共價值的運作條件不充分，最終出現(xiàn)公共價值建構(gòu)失靈。然而，中央政府在2015年開始實行生態(tài)環(huán)境保護督察制度，并于2016年11月派督察組進駐G省，中央督察壓力成為當?shù)卣鎸Φ闹匾獧?quán)威環(huán)境［20］。

表2 環(huán)境治理公共價值建構(gòu)的理論框架及其經(jīng)驗證據(jù)

中央政府在地方促成“教化式共識”的表現(xiàn)在于：隨著中央生態(tài)環(huán)境保護督察的深入推進，G市開發(fā)區(qū)政府改變了以往“一切為企業(yè)，一切為了投資者”的固有偏見以及不愿意解決歷史遺留問題等一系列認識和價值問題，深入貫通“以人民為中心”的價值理念，公開向環(huán)境污染宣戰(zhàn)。同時，中央政府要求在環(huán)境治理過程中不得侵犯合法企業(yè)的利益，而是充分發(fā)揮企業(yè)的主體性作用，為環(huán)境治理提供可持續(xù)性的內(nèi)生動力，以推動企業(yè)從傳統(tǒng)的受管制者和被動守法者向自我規(guī)制者、主動守法者和積極參與者的角色轉(zhuǎn)變。在中央權(quán)威價值統(tǒng)攬下，企業(yè)主動進行整改，積極參與對話，獲得地方政府和部分居民的認可，民眾的投訴也趨于理性，為公共價值的建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f，G市開發(fā)區(qū)事件的后期既是中央權(quán)威價值統(tǒng)攬的“教化式共識”形成的過程，同時也是中央在地方環(huán)境治理公共價值的創(chuàng)造過程。

從S市工業(yè)園區(qū)事件看來，矛盾爆發(fā)點在2012年，2013年即建立T社區(qū)環(huán)境理事會，2016年事件基本緩解，全過程沒有受到來自上級的壓力。S市工業(yè)園區(qū)政府當時的決策情境是：民眾沒有直接向中央反映訴求，來自中央層面的壓力較弱，而且民眾與企業(yè)之間存在著一定的鄰里情感基礎(chǔ)。在這樣情境下，地方政府整體上比較開明，能夠很好地領(lǐng)會和貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新發(fā)展理念，積極主導著民眾和企業(yè)等不同主體從各自的職責、權(quán)益、視角出發(fā)進行溝通、交流與協(xié)作，因而可以創(chuàng)新性地組建環(huán)境理事會來解決沖突和矛盾，通過共創(chuàng)公共價值以彌補私人價值的損失。

由此，可以推出如下兩個理論命題：第一，如果地方政府對中央環(huán)境治理權(quán)威價值貫徹到位，環(huán)境治理價值目標與人民本位價值取向相兼容，而且具備公共價值建構(gòu)的運作能力，則地方環(huán)境治理的過程就是公共價值創(chuàng)造的過程，否則就會出現(xiàn)公共價值建構(gòu)失靈。第二，中央與地方政府、企業(yè)、民眾之間價值理念的共識程度影響中央在地方層面創(chuàng)造公共價值的能力。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度通過“教化式共識”使政企民價值理念趨向一致，因而成為了當前條件下自上而下建構(gòu)環(huán)境治理公共價值的最高效率模式［16］。

4 結(jié)論與討論

環(huán)境治理是一個兼具全球性和鮮明本土化特征的問題，為我們提供了一個在“講好中國故事”的同時加強與國際學術(shù)話語體系理性對話、互動交流的絕佳情境。新時代中國環(huán)境治理實踐的探索，不僅反映了全人類在環(huán)境治理問題上的努力和進展，而且充分體現(xiàn)了中國的鮮明特色和制度優(yōu)勢。為此，該研究采取了公共價值這一國際學術(shù)話語體系中的理論框架，扎根于新時代中國環(huán)境治理的現(xiàn)實場景，進行了環(huán)境治理公共價值建構(gòu)的理論探討和實證研究?；窘Y(jié)論如下：環(huán)境治理這一公域問題的關(guān)鍵在于公共價值建構(gòu)；中國環(huán)境治理的公共價值建構(gòu)存在著地方政府自主建構(gòu)和中央政府權(quán)威建構(gòu)的雙重邏輯；實際的建構(gòu)邏輯和路徑則取決于“戰(zhàn)略三角”，即權(quán)威環(huán)境、價值目標和運作能力的最大匹配程度。如果地方政府對中央環(huán)境治理權(quán)威價值貫徹到位，政府價值目標與人民本位價值取向相兼容，而且具備公共價值建構(gòu)的運作能力，則地方政府可以自主建構(gòu)公共價值，解決地方環(huán)境治理問題；在地方環(huán)境治理公共價值建構(gòu)失靈時，中央政府并非簡單地取而代之，而是通過中央生態(tài)環(huán)境保護督察等制度創(chuàng)新和機制設(shè)計，扮演著公共價值創(chuàng)造的原動力提供者的角色，改變地方政府面臨的激勵結(jié)構(gòu)，調(diào)整地方政府的價值目標，實現(xiàn)地方層面的公共價值建構(gòu)，進而解決環(huán)境治理這一“棘手問題”。這一理論框架基于新時代中國環(huán)境治理的現(xiàn)實場景，整合了公共價值失靈和公共價值創(chuàng)造兩個過程性框架，使其更具可操作性與實踐性，契合中國情境下環(huán)境治理的公共價值建構(gòu)過程。這些命題得到了來自G市和S市的兩個最相似典型案例經(jīng)驗事實的支撐。其政策意涵是“把公共價值帶回環(huán)境治理”，建立以公共價值為導向的環(huán)境治理績效體系，實現(xiàn)以多元參與、良性互動為主要特征的現(xiàn)代環(huán)境治理模式。

研究表明，中國既能通過中央領(lǐng)導之下的地方自主建構(gòu)公共價值，也可以通過國家層面的制度創(chuàng)新和機制設(shè)計自上而下建構(gòu)公共價值，進而解決環(huán)境治理問題。這是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在，也是中國制度自信的來源。這一結(jié)論盡管是以環(huán)境治理領(lǐng)域的經(jīng)驗事實為基礎(chǔ)，但具有一般性意義。環(huán)境治理過程本質(zhì)上是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)和成長的過程，它所展現(xiàn)出來的經(jīng)驗事實和理論邏輯，也適用于反腐倡廉、精準扶貧、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障以及公共應急管理等其他公共領(lǐng)域。在這個意義上，該理論框架能夠得到進一步的完善和更多的檢驗。