集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)施機(jī)制與金融支持模式創(chuàng)新
——基于D區(qū)的調(diào)研

李紅強(qiáng)，林 倩

（1.國家開發(fā)銀行寧波市分行，浙江 寧波 315040；2.寧波市自然資源和規(guī)劃研究中心，浙江 寧波 315040）

一、引言

城鄉(xiāng)土地制度改革以及土地導(dǎo)向的資本化（Capitalization）、金融化（Financialisation）、城市化進(jìn)程，產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)增長問題一直是金融和城鄉(xiāng)發(fā)展的熱點(diǎn)（郭炎等，2016；劉成明等，2018；Wu，2019；Wen等，2020）[1-4]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（以下簡稱“集體土地入市”）作為推進(jìn)城鄉(xiāng)用地市場化配置和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑，近年來受到地方政府和金融機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。2019年9月，集體土地入市改革在歷經(jīng)三年多試點(diǎn)后，作為重要改革成果納入新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）并于2020年初施行。隨后，在國家出臺(tái)的完善要素市場化配置以及2021年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)等文件中，均明確全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。在這些政策的有力驅(qū)動(dòng)下，各地紛紛加快集體土地入市進(jìn)程。

當(dāng)前我國土地開發(fā)實(shí)踐立足城鄉(xiāng)二元化的土地所有權(quán)制度（Long等，2012；Yep和Forrest，2016）[5-6]。與國有土地入市參與主體較為單一、利益分配相對(duì)簡單不同，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市準(zhǔn)備和交易的過程中，涉及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)級(jí)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)商等多個(gè)利益相關(guān)主體。這些利益主體在集體土地規(guī)劃用途認(rèn)定、存量建筑補(bǔ)償、入市交易規(guī)模、利益分配比例等方面訴求不盡一致，導(dǎo)致集體土地入市面臨多重障礙，因此構(gòu)建一個(gè)簡潔、高效的實(shí)施機(jī)制顯得尤為重要。另外，集體土地入市過程中往往涉及存量建筑物拆除賠償和上市地塊“五通一平”等土地整理，投資需求動(dòng)輒上億元。然而，由于村集體的組織化程度不高、市場化運(yùn)作能力不強(qiáng)，且入市過程存在不確定性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)支持意愿較低。尤其是在嚴(yán)控政府隱性債務(wù)的宏觀背景下，地方財(cái)政難以直接為項(xiàng)目融資提供還款或擔(dān)保支持，進(jìn)而加劇了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的融資難度。顯然，創(chuàng)新形成一個(gè)不依托財(cái)政的市場化融資模式迫在眉睫。基于此，本文選擇列入我國集體土地入市首批試點(diǎn)地區(qū)的D區(qū)為例，通過現(xiàn)場調(diào)研走訪，深入總結(jié)和揭示其在集體土地入市過程中的實(shí)施機(jī)制和融資模式創(chuàng)新，并提出政策建議，以期為國內(nèi)其他地區(qū)推進(jìn)集體土地入市提供政策參考，以及深化土地金融和農(nóng)村金融研究。

二、文獻(xiàn)綜述

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”以來，集體土地入市的研究逐步呈現(xiàn)，尤其集中在入市模式、入市收益分配、入市推進(jìn)機(jī)制以及金融支持等方面。

在入市模式上，主要圍繞入市主導(dǎo)權(quán)歸屬、使用權(quán)交易模式等展開研究。呂萍等（2018）[7]將集體土地入市模式分為村集體主導(dǎo)模式、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府主導(dǎo)模式，并比較了兩種模式的特點(diǎn)和適用范圍；龍騰等（2017）[8]從市場驅(qū)動(dòng)、政府驅(qū)動(dòng)兩個(gè)維度，考察了上海、佛山等五個(gè)城市的入市模式；謝路陽等（2020）[9]基于集體土地入市交易的特點(diǎn)，將其劃分為土地使用權(quán)出讓模式和股權(quán)合作模式。

在入市收益分配上，現(xiàn)有研究從收益分配主體、分配方式、相關(guān)制度建設(shè)等三個(gè)維度進(jìn)行探討。楊雅婷（2015）[10]通過博弈分析發(fā)現(xiàn)，地方政府參與集體土地入市收益分配有助于更好地推進(jìn)土地入市流轉(zhuǎn)。吳昭軍（2019）[11]提出了入市收益初次分配和二次分配原則，建議政府可通過設(shè)立入市所得稅等方式參與收益的二次分配。陳紅霞和趙振宇（2019）[12]在總結(jié)浙江德清、四川郫都區(qū)等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，提出了“集體資產(chǎn)管理+折股量化分配”“集體資產(chǎn)管理+公益金+分紅”兩種分配模式。楊慶媛等（2017）[13]認(rèn)為村民在集體土地入市過程中可增加租金、股金等土地財(cái)產(chǎn)性收入。

在入市推進(jìn)對(duì)策上，羅湖平等（2017）[14]通過分析長株潭地區(qū)集體土地入市的特點(diǎn)，提出了建構(gòu)多元合作與利益共享、價(jià)格形成與市場運(yùn)營等建議。李明賢和周蓉（2018）[15]從完善市場機(jī)制、健全收益分配制度、加快完善和健全產(chǎn)權(quán)制度方面提出對(duì)策。柳思（2018）[16]以甘肅省隴西縣為例，揭示了集體土地入市的規(guī)劃引導(dǎo)、確認(rèn)入市宗地、審批流程、入市模式、投資融資、后期監(jiān)管等運(yùn)營全流程。胡如梅（2020）[17]探討了不同層級(jí)地方政府在集體土地入市中的行為路徑和利益博弈，認(rèn)為對(duì)地方政府的適當(dāng)激勵(lì)有助于加快土地要素市場化改革的進(jìn)程。舒寧（2017）[18]總結(jié)了北京大興區(qū)開展集體土地入市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

在金融支持上，吳逾峰（2014）[19]認(rèn)為我國集體土地入市的金融供給明顯不足，需加快引導(dǎo)金融創(chuàng)新。周清清（2020）[20]提出構(gòu)建由政府、銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等組成的多方合作平臺(tái)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，有助于破解集體土地融資困境。陳炫榮等（2020）[21]、吳其杰（2019）[22]探討了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中的具體做法。

總體來看，我國對(duì)集體土地入市的模式、利益分配、實(shí)施對(duì)策建議等分析較多，但對(duì)于實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新等方面的研究成果則較為少見。再者，已有關(guān)于集體土地入市融資的研究成果集中在集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款上，實(shí)際上集體土地入市融資包括構(gòu)建新型主體、打造合規(guī)還款來源、建立增信機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容，故亟待深化研究。基于此，本文將對(duì)集體土地入市的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行深入分析，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新型金融支持模式。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)展與困境

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)展

我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革可劃分為試點(diǎn)先行（2013—2019年）、全面推開（2020年至今）兩個(gè)階段，并出臺(tái)了一系列政策（見表1）。在試點(diǎn)先行階段（2013—2019年），黨的十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)村集體土地入市，正式啟動(dòng)改革，并在2014年印發(fā)了改革方案。2015年2月，我國按照重大改革“于法有據(jù)”的原則，授權(quán)33個(gè)地區(qū)開展試點(diǎn)，并在四年多試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將改革成果寫入新修訂的《土地管理法》。在全面推開階段（2020年至今），我國先后出臺(tái)多個(gè)文件，要求加快制定集體土地入市政策，并將入市范圍從原先的集體經(jīng)營性建設(shè)用地拓展至符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地。在2021年7月國務(wù)院公布的新修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中，單列集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理章節(jié)，進(jìn)一步細(xì)化集體土地入市管理。在上述政策的激勵(lì)下，北京、深圳、廣州、成都等地積極探索符合區(qū)域特點(diǎn)的集體土地入市模式（龍騰等，2017；大興區(qū)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)調(diào)研組，2019；張建和鄭真生，2020）[8,23-24]。從表1可知，我國集體土地入市政策的演進(jìn)方向是試點(diǎn)先行，在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后將改革成果寫入法律并頒發(fā)具體實(shí)施辦法，而后在一些政策文件中多次予以具體部署和推動(dòng)。目前，我國集體土地入市的宏觀法律和政策障礙已不復(fù)存在，各地可結(jié)合地方特點(diǎn)探索具體的入市模式和收益分配機(jī)制。

表1 我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策演進(jìn)

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的問題

目前，各地推進(jìn)集體土地入市方面已取得了一些進(jìn)展，但集體土地入市的規(guī)模、覆蓋面遠(yuǎn)小于國有土地入市。與此同時(shí)，集體土地入市還面臨著地方動(dòng)力不足、利益協(xié)調(diào)較難、實(shí)施主體缺失、帶動(dòng)效應(yīng)不足、融資難度較大等問題。

1.地方推動(dòng)集體土地入市意愿較弱

與中央層面積極鼓勵(lì)集體土地入市相比，地方政府推動(dòng)集體土地入市的動(dòng)力和意愿則參差不齊，部分地區(qū)的意愿較弱。這主要是由于地方政府擔(dān)心集體土地入市會(huì)減少當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳鸬氖杖?。從?可以看出，2016—2020年，地方國有土地出讓收入增速明顯快于一般預(yù)算收入，土地出讓收入與一般預(yù)算收入的比值從2016年的42.96%快速躍升至2020年的84.04%，2020年國有土地收入高達(dá)8.41萬億元。由于地方一般預(yù)算收入主要是滿足政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)，而國有土地收入則是地方投資建設(shè)的主要資金來源。在疫情防控、公共服務(wù)、隱性債務(wù)化解等支出規(guī)模不斷增加的情況下，地方政府財(cái)力更加捉襟見肘，故推動(dòng)集體土地入市的動(dòng)力明顯不足。因此，迫切需要尋找激勵(lì)地方政府推動(dòng)集體土地入市的動(dòng)力來源。

表2 2016—2020年我國地方一般預(yù)算收入和土地出讓收入變化

2.利益主體之間協(xié)調(diào)難度較大

在集體土地入市過程中，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地方政府之間均存在不同的利益訴求。例如，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)不同農(nóng)村之間，由于離鎮(zhèn)中心或城區(qū)的距離不一，導(dǎo)致土地級(jí)差收益明顯不同，再加上入市時(shí)序的不同，使得不同農(nóng)村集體土地入市的價(jià)格存在明顯差別，很容易引發(fā)不同農(nóng)村地區(qū)之間的矛盾。在村集體與地方政府之間，村集體希望有較大的入市規(guī)模，以及增值空間更大的商服用地用途認(rèn)定，而地方政府則會(huì)合理控制入市節(jié)奏，并根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃確定空間用途。這些利益主體的利益能否得到有效平衡，將直接決定入市是否順利。

3.集體土地入市實(shí)施主體缺失

從產(chǎn)權(quán)角度看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地由村集體所有，故集體土地入市的主體為村集體。但由于村集體的組織化程度較低，缺乏市場化經(jīng)營管理人才，對(duì)入市地塊規(guī)劃用途認(rèn)定、交易流程、收益分配等缺乏充足的經(jīng)驗(yàn)，使得村集體直接作為實(shí)施主體進(jìn)行入市的效率較低。再者，我國農(nóng)村改革先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革等歷史過程，導(dǎo)致部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還存在產(chǎn)權(quán)主體不清晰、組織成員模糊等問題，進(jìn)一步加劇了入市的難度。

4.帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興作用有限

目前，部分地區(qū)推動(dòng)集體土地入市時(shí)，往往是簡單地指導(dǎo)村集體將擬入市的地塊進(jìn)行拆除整理，并與潛在土地競買人充分溝通后，在當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心進(jìn)行交易，交易后價(jià)款除用于賠償?shù)貕K權(quán)利人外，剩余部分全部在村經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)分紅。在這種操作方式下，村集體無法以集體土地入市為契機(jī)帶動(dòng)村公共設(shè)施的完善，難以引入農(nóng)村發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)村民持續(xù)增收，導(dǎo)致對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的帶動(dòng)作用較為有限。

5.金融支持模式有待創(chuàng)新

2016年5月，中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合中華人民共和國國土資源部共同制定《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，明確以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。該辦法解決了具備入市條件或已入市集體土地的抵押融資問題。然而，入市地塊拆除騰退和開發(fā)整理過程的融資仍存在較大障礙。實(shí)際上，集體土地在入市準(zhǔn)備過程中，往往需要大量資金用于拆遷補(bǔ)償、土地一級(jí)開發(fā)。但由于入市主體往往實(shí)際較多，且集體土地入市具備不確定性，金融機(jī)構(gòu)在提供融資時(shí)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)敞口，故支持意愿有待被激發(fā)，亟待構(gòu)建新型融資模式。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新——以D區(qū)為例

D區(qū)是我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地首批試點(diǎn)地區(qū)。20世紀(jì)80年代以來，D區(qū)針對(duì)城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村地區(qū)收入低等問題，積極推進(jìn)村級(jí)工業(yè)大院建設(shè)，即由村集體提供農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，建設(shè)道路、水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施，吸引有實(shí)力的農(nóng)民和社會(huì)資本設(shè)廠經(jīng)營，集中發(fā)展勞動(dòng)密集的二、三產(chǎn)業(yè)。D區(qū)各鎮(zhèn)的工業(yè)大院在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中曾發(fā)揮較大作用，近年來由于產(chǎn)業(yè)層次低、經(jīng)營效益差、土地利用效率低，已成為亟待更新改造的區(qū)域。

在2015年2月D區(qū)納入全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)后，啟動(dòng)了存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀梳理、權(quán)屬登記和空間規(guī)劃編制，并綜合考慮區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等因素，按照由北至南順序統(tǒng)籌開展入市試點(diǎn)工作。目前，D區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均已開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，截至2020年年末累計(jì)入市面積108.48公頃，交易金額270.68億元。D區(qū)已上市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地分為產(chǎn)業(yè)用地、集體租賃住房用地、共有產(chǎn)權(quán)房三種，供地方式包括掛牌、協(xié)議出讓、作價(jià)入股等（見表3）。

表3 D區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況

D區(qū)在推進(jìn)集體土地入市構(gòu)成中，針對(duì)前文所述的地方動(dòng)力不足、利益協(xié)調(diào)較難、實(shí)施主體缺失、帶動(dòng)效應(yīng)不足等情況，創(chuàng)新形成了四大實(shí)施機(jī)制。

（一）區(qū)級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制

D區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，面臨著上一層級(jí)A市建設(shè)用地減量發(fā)展和下一層級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性用地零散分布、產(chǎn)權(quán)碎片化的雙向困境。A市從2017年開始提出減量發(fā)展，而這一任務(wù)主要依靠減少集體建設(shè)用地來實(shí)現(xiàn)。為完成這一減量任務(wù)，A市推動(dòng)各區(qū)將鎮(zhèn)域內(nèi)的零散集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃，并按照一定比例進(jìn)行騰退，將用地指標(biāo)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)集中。為此，D區(qū)對(duì)全域范圍內(nèi)的空間資源進(jìn)行統(tǒng)籌，核定各鎮(zhèn)可入市的集體土地指標(biāo)和須還綠的指標(biāo)，進(jìn)而為D區(qū)建成區(qū)擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展提供空間保障。D區(qū)以鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，編制鎮(zhèn)級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施方案，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可入市的建設(shè)用地指標(biāo)主要采用“拆五入一”取得，即將騰退集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模的1/5用于入市交易，另外4/5進(jìn)行全部綠化。同時(shí)，D區(qū)為了高效推進(jìn)集體土地入市，制定了涵蓋入市流程、規(guī)劃編制、入市主體構(gòu)建、資金管理、土地增值收益金繳納在內(nèi)的完整制度體系（見圖1），為各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有序推進(jìn)集體土地入市提供了有力的制度保障。

圖1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度

（二）入市收益分配機(jī)制

合理的入市收益分配，有利于協(xié)調(diào)各方的積極性，形成合力推進(jìn)集體土地入市。D區(qū)采取了合理界定各方在入市中的角色，以及有效劃分各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益的協(xié)調(diào)方式。在角色界定上，D區(qū)建立了完整的集體土地入市流程，明確各方在前期準(zhǔn)備、整理開發(fā)、入市交易等環(huán)節(jié)中的角色和職責(zé)（見圖2），避免功能缺位。在收益劃分上，D區(qū)制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定》，明確毗鄰中心城區(qū)的北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例為12%—15%，南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)則距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，土地入市價(jià)格略低，土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例為8%—10%。在入市規(guī)模上，D區(qū)在明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地入市總體按照“拆五入一”的基礎(chǔ)上，可針對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)一步細(xì)化該比例，如對(duì)于規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照“拆八入一”的比例推進(jìn)集體土地入市。

圖2 各利益主體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的角色定位

（三）鎮(zhèn)級(jí)公司聯(lián)營機(jī)制

為解決村集體的市場化運(yùn)營能力弱，以及不同村集體因發(fā)展權(quán)和收益權(quán)不平衡引發(fā)的“窮村越窮、富村越富”難題，D區(qū)創(chuàng)新設(shè)立了鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司這一新型入市主體。各鎮(zhèn)政府在核定各村集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)規(guī)模的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各村集體按照各村人口、入市地塊規(guī)劃等因素，采取“以人入股、以地入股、人地混合入股”等多元模式，共同入股成立具有獨(dú)立法人資格的鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司（見圖3）。各村集體按照民主程序?qū)︽?zhèn)級(jí)聯(lián)營公司一次授權(quán)、全權(quán)委托，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司負(fù)責(zé)用地報(bào)批、整治開發(fā)、拆除騰退、入市交易、合同簽訂、土地交付、收益分配等工作。鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司作為市場化企業(yè)建立現(xiàn)代治理機(jī)制，同時(shí)由各村黨支部書記擔(dān)任高管，發(fā)揮其豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)和了解村民實(shí)際訴求的優(yōu)勢。鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司對(duì)入市地塊的未來產(chǎn)業(yè)布局投向、潛在受讓方的經(jīng)營實(shí)力等進(jìn)行綜合考量，有序推動(dòng)土地入市。同時(shí)，鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司還可將入市地塊作價(jià)入股，與社會(huì)資本方組建合資公司，共同進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)。

圖3 鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司運(yùn)行流程

（四）項(xiàng)目整體實(shí)施機(jī)制

D區(qū)將集體土地入市作為鄉(xiāng)村振興的核心載體，跳出了狹隘的“整理入市地塊—入市交易—收益全部分紅”格局，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體謀劃實(shí)施，助推鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展。在具體操作上，將擬入市的集體土地整理與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等整體考慮，運(yùn)用入市后的交易收入來平衡整個(gè)項(xiàng)目投資支出。同時(shí)，D區(qū)鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司在集體土地入市時(shí)，除了直接轉(zhuǎn)讓外，更多采用作價(jià)入股的方式，吸引社會(huì)資本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)。這既能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)富裕勞動(dòng)力的就業(yè)問題，也能通過每年分紅獲得持續(xù)收益。

五、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市融資模式創(chuàng)新——以D區(qū)為例

土地金融化是為發(fā)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)開發(fā)性融資的一種戰(zhàn)略，但也存在一定的金融風(fēng)險(xiǎn)（Wu，2019）[3]。D區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地“拆騰還綠”和入市準(zhǔn)備的投資金額巨大，單個(gè)項(xiàng)目資金需求超過10億元，因此項(xiàng)目能否獲得金融機(jī)構(gòu)融資，將決定集體用地入市的成敗。D區(qū)創(chuàng)新形成了整體授信分批實(shí)施、打造合規(guī)還款來源、提供區(qū)級(jí)增信支持的新型融資模式（見圖4）。

圖4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市新型融資模式

（一）整體授信分批實(shí)施

D區(qū)以鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司為主體，對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的各村集體經(jīng)營性用地進(jìn)行整體開發(fā)整理，且將農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等一并納入項(xiàng)目范圍，因此金融機(jī)構(gòu)在提供融資時(shí)采用了整體授信的方式，即對(duì)鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司的一攬子集體土地入市項(xiàng)目提供綜合授信。這有助于解決部分農(nóng)村集體土地入市收入不足以平衡前期成本、鄉(xiāng)村公共設(shè)施自身無收益而無法申請(qǐng)貸款的融資瓶頸。在整體授信后，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)各個(gè)子項(xiàng)目行政審批進(jìn)度和建設(shè)進(jìn)展，分批次簽訂合同和發(fā)放貸款，有效控制了貸款資金挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）打造合規(guī)還款來源

構(gòu)建市場化交易結(jié)構(gòu)，打造合規(guī)還款來源，是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資能否成功的關(guān)鍵。2016年，中華人民共和國財(cái)政部、國土資源部等四部門印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），明確規(guī)定儲(chǔ)備土地出讓收入不得作為銀行貸款還款來源。之后，國家下發(fā)多項(xiàng)嚴(yán)控隱性債務(wù)的文件，將由財(cái)政資金提供還款或擔(dān)保形成的債務(wù)明確為隱性債務(wù)，并嚴(yán)厲禁止新增隱性債務(wù)。在此背景下，如何打造合規(guī)的還款來源成為金融支持集體土地入市的關(guān)鍵。為此，D區(qū)明確集體土地入市收入除向區(qū)財(cái)政局繳納收益調(diào)節(jié)金以外，其余款項(xiàng)由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司自主安排，不納入財(cái)政資金管理，不涉及政府隱性負(fù)債，進(jìn)而為金融機(jī)構(gòu)提供融資創(chuàng)造了合規(guī)的市場化還款來源。

（三）提供區(qū)級(jí)增信支持

由于各鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司整體實(shí)力較弱，且入市節(jié)奏和價(jià)格存在較大的波動(dòng)性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)支持集體土地入市存在較大的市場風(fēng)險(xiǎn)。D區(qū)探索形成了“區(qū)級(jí)國企保證擔(dān)保、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池提供流動(dòng)性支持”的區(qū)級(jí)增信機(jī)制（見圖5），可顯著減小銀行貸款的市場風(fēng)險(xiǎn)。

圖5 集體土地入市的區(qū)級(jí)融資增信機(jī)制

1.區(qū)級(jí)國企保證擔(dān)保

在鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)集體土地入市項(xiàng)目貸款時(shí)，由區(qū)級(jí)國企向金融機(jī)構(gòu)提供保證。由于區(qū)財(cái)政可在鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司土地入市后收取8%—15%的增值收益調(diào)節(jié)金，因此有動(dòng)力協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)國企提供保證擔(dān)保。

2.區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池提供流動(dòng)性支持

D區(qū)在鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立了區(qū)級(jí)層面的指標(biāo)調(diào)控庫和統(tǒng)籌資金池。D區(qū)將全區(qū)的集體土地可入市指標(biāo)進(jìn)行拆分，保留一部分指標(biāo)用于區(qū)級(jí)統(tǒng)籌。在具體實(shí)施上，各鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司共同出資設(shè)立區(qū)級(jí)聯(lián)營公司，由區(qū)級(jí)聯(lián)營公司對(duì)納入全區(qū)統(tǒng)籌指標(biāo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行報(bào)批、整治和交易。區(qū)級(jí)統(tǒng)籌指標(biāo)入市收益在扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金及其他相關(guān)成本后，余額部分作為區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池。在鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司的集體土地入市時(shí)序、規(guī)模、價(jià)格難以滿足預(yù)期，導(dǎo)致項(xiàng)目貸款還本付息出現(xiàn)一定困難時(shí)，區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池可提供還款資金補(bǔ)足，確保貸款正常還本付息。

六、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

集體土地入市作為近年來農(nóng)村土地制度改革的核心成果之一，目前在法律、政策層面已無相關(guān)障礙。然而，各地在推進(jìn)集體土地入市過程中，仍面臨著諸多難題，金融機(jī)構(gòu)支持集體土地入市亦較為困難。因此，構(gòu)建能有效驅(qū)動(dòng)各方參與的實(shí)施機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)金融模式創(chuàng)新，是集體土地成功入市的關(guān)鍵因素?；诖耍疚倪x擇D區(qū)作為典型案例進(jìn)行了探討。本文認(rèn)為，D區(qū)集體土地入市的實(shí)施機(jī)制和融資模式創(chuàng)新對(duì)于我國其他地區(qū)具有較強(qiáng)的借鑒意義，其中對(duì)集體建設(shè)用地入市后級(jí)差收益較大、當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的地區(qū)更為適用。本文主要研究結(jié)論和啟示如下。

一是由于集體土地入市會(huì)在一定程度上削減土地出讓收入，故需要構(gòu)建激勵(lì)地方政府的其他動(dòng)力機(jī)制。一個(gè)可借鑒的方式是在總體控制建設(shè)用地規(guī)模的情況下，建立減量入市換取中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)其他發(fā)展空間的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，還可通過完善土地增值收益調(diào)節(jié)金上繳制度，增加地方財(cái)政收入，提高地方政府推動(dòng)集體土地入市的積極性。

二是通過區(qū)級(jí)統(tǒng)籌，制定完整的集體土地入市政策，協(xié)調(diào)好各利益主體的收益分配?？赏ㄟ^設(shè)定不同的土地增值收益金上繳比例，以及差別化的整治后可入市集體土地比例，以實(shí)現(xiàn)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的合理分配。

三是組建鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司是構(gòu)建市場化入市主體的有效方式。通過村集體授權(quán)，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司全權(quán)負(fù)責(zé)集體土地入市拆除騰退、入市交易、收益分配等，并通過對(duì)項(xiàng)目的整體謀劃實(shí)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展。

四是須打通金融支持集體土地入市的通道。金融機(jī)構(gòu)可采取整體授信、分批支持的方式，支持集體土地入市項(xiàng)目實(shí)施，并將入市收益作為市場化的合規(guī)還款來源。同時(shí)，通過構(gòu)建區(qū)級(jí)國企保證、區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池流動(dòng)性支持的增信機(jī)制，緩釋金融機(jī)構(gòu)貸款的市場風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步增加融資可得性。

（二）討論

總體來看，D區(qū)在推進(jìn)集體土地入市上已取得了顯著進(jìn)展，但在實(shí)施機(jī)制和融資模式上仍然有進(jìn)一步改善的空間。在實(shí)施機(jī)制方面，D區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有較多的農(nóng)村工業(yè)大院，故D區(qū)可通過區(qū)級(jí)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營的自上而下方式推進(jìn)集體土地入市。而對(duì)于那些各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模相差較大，且鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司搭建可能存在困難的地區(qū)，則可嘗試在區(qū)級(jí)建立配套政策后，選擇一些區(qū)位較好、村集體自身實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村先行開展集體土地入市。在融資模式上，D區(qū)主要是對(duì)集體土地入市中的拆除騰退和開發(fā)整理進(jìn)行融資，并以區(qū)級(jí)國企提供保證擔(dān)保。實(shí)施上，金融支持范圍可以進(jìn)一步拓展至入市之后，即對(duì)已入市的集體土地開發(fā)建設(shè)進(jìn)行融資支持，并以集體土地開發(fā)綜合收益作為還款來源，以集體土地作為合格的抵押物，進(jìn)而更好地保障集體土地入市全周期的資金需求。